地方食品安全監(jiān)管規(guī)范的創(chuàng)新與改革,食品安全論文

地方食品安全監(jiān)管規(guī)范的創(chuàng)新與改革,食品安全論文2021年修訂的(食品安全法〕被媒體稱為史上最嚴(yán)的食品安全法，[1]其增加并完善了很多法律制度。然而，對于食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販等的詳細(xì)管理辦法，修訂后的(食品安全法〕選擇將其再次賦權(quán)于地方。固然食品加工小作坊和食品攤販規(guī)模不及食品公司，但隨著物流手段的多樣化及網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，其作為一種地方食品也參加公共產(chǎn)操行列，溢出效應(yīng)早已不再局限于某一特定地區(qū)，早已跨越了區(qū)域的限制輻射全國。沈陽的毒豆芽事件[2]、鄭州牙簽肉事件[3]以及福建死豬肉再加工事件[4]等觸目驚心的地方食品安全事件在刺痛消費者脆弱的神經(jīng)的同時，也在拷問我們國家地方的食品監(jiān)管職責(zé)能否得到了有效履行。新(食品安全法〕修改后，各地方在制定食品安全監(jiān)管地方性法規(guī)、地方規(guī)章和規(guī)范性文件時〔下面簡稱地方食品安全監(jiān)管規(guī)范①〕急需解決的問題主要有：怎樣進(jìn)行地方食品安全監(jiān)管規(guī)范的構(gòu)建工作，進(jìn)而到達(dá)地方食品安全之目的？地方食品安全監(jiān)管規(guī)范一方面承載著保障(食品安全法〕等上位法得以順利施行的成效，另一方面還具有對國家相關(guān)立法配套銜接和拾遺補闕的功能，該怎樣有效實現(xiàn)這雙重成效？針對上述問題，筆者結(jié)合新(食品安全法〕，對北京、上海和遼寧等地的地方食品安全監(jiān)管規(guī)范進(jìn)行了比擬研究，總結(jié)了地方食品安全監(jiān)管規(guī)范制定中的創(chuàng)新，分析了這些創(chuàng)新中存在的挑戰(zhàn)，并在這里基礎(chǔ)上對地方食品安全監(jiān)管規(guī)范的制定提出了建議。一、地方食品安全監(jiān)管規(guī)范創(chuàng)新大概情況2018年(食品安全法〕頒行后，各地結(jié)合地方食品特色，從不同層面出臺了有關(guān)地方食品安全監(jiān)管的規(guī)范。歸納起來，制定地方食品安全監(jiān)管規(guī)范主要有三種類型：一是地方直接出臺食品安全法施行條例或辦法，如(北京市食品安全條例〕(上海市施行中國食品安全法辦法〕；二是針對食品安全監(jiān)管某一方面有針對性地立法，如(寧夏回族自治區(qū)食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販管理辦法〕；三是先行出臺與食品安全有關(guān)的規(guī)范性文件，然后再制定地方性法規(guī)，如遼寧先后出臺了若干個規(guī)制食品安全的規(guī)范性文件，并在總結(jié)這些規(guī)范性文件施行效果的基礎(chǔ)上，于2020年將(遼寧省食品安全條例〕列入人大的立法計劃。[5]而這些類型都有不同程度的創(chuàng)新?！惨弧翅槍κ称沸∽鞣缓蛿傌湹谋O(jiān)管規(guī)范創(chuàng)新各地食品小作坊和攤販從事的食品經(jīng)營地域性強并具有傳統(tǒng)特色，但其流動性大、規(guī)模小、業(yè)態(tài)復(fù)雜，監(jiān)管難度大。對此，2018年(食品安全法〕第二十九條第二款賦予了各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會對食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販的監(jiān)督管理立法權(quán)。而各地人大采取了不同的規(guī)范形式對食品小作坊和攤販予以規(guī)制，歸納起來主要分三類：一類是專門立法；一類是宏觀立法中強調(diào)此類問題由哪個職能部門進(jìn)行監(jiān)管；還有一類是沒有直接立法，而是制定規(guī)范性文件進(jìn)行規(guī)制。1．針對性立法針對性立法是指針對食品小作坊和攤販進(jìn)行專門立法。比方，(寧夏回族自治區(qū)食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販管理辦法〕對食品小作坊和食品攤販監(jiān)管進(jìn)行了系統(tǒng)的規(guī)定，內(nèi)容牽涉食品小作坊和食品攤販的含義，禁止食品加工小作坊和食品攤販生產(chǎn)經(jīng)營的產(chǎn)品，監(jiān)管部門的職責(zé)范圍，商場、超市、集貿(mào)市場、集中經(jīng)營區(qū)的創(chuàng)辦者或者食品柜臺出租者的法定義務(wù)和連帶責(zé)任。這種立法形式有利于對某一類問題進(jìn)行系統(tǒng)監(jiān)管，有利于監(jiān)管部門的執(zhí)法以及有利于對監(jiān)管部門的監(jiān)督和社會群眾守法。湖南省針對食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販進(jìn)行立法時，還專門召開了聽證會，并邀請監(jiān)督行政部門和被監(jiān)管者介入會議，對規(guī)章提出合理建議，避免相關(guān)地方立法流于形式。[6]2．宏觀立法宏觀立法是指地方人大根據(jù)(食品安全法〕及其施行條例，出臺配套的地方性法規(guī)。此種立法不是僅針對小作坊和食品攤販進(jìn)行專門立法，而是在整個有關(guān)食品安全的地方立法中對小作坊和食品攤販問題進(jìn)行相應(yīng)的制度設(shè)計。如(北京食品安全條例〕第十三條至第十六條明確規(guī)定了小作坊和食品攤販的行政許可、指定區(qū)域經(jīng)營和目錄管理等監(jiān)管舉措。又如2018年頒行的(重慶市食品安全管理辦法〕第二章的第二節(jié)和第三節(jié)，對食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販進(jìn)行了系統(tǒng)規(guī)范，內(nèi)容牽涉食品生產(chǎn)加工小作坊的基本準(zhǔn)入條件、行政許可管理方式和禁止生產(chǎn)的產(chǎn)品，食品攤販的分類管理、固定場所和占道經(jīng)營的方式以及備案管理。再如(浙江省施行＜中國食品安全法＞辦法〕對食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販采取分別單列一節(jié)的形式進(jìn)行規(guī)范，其主要內(nèi)容包括：列舉食品加工小作坊應(yīng)知足的條件和禁止其生產(chǎn)經(jīng)營的領(lǐng)域，設(shè)置食品加工小作坊的準(zhǔn)入門檻，明確食品攤販的經(jīng)營活動應(yīng)當(dāng)符合的要求，以及建立社區(qū)食品安全群眾監(jiān)督員的巡查制度。地方宏觀立法的最大優(yōu)勢在于體系性強，能對食操行業(yè)的其他地方規(guī)范的制定起到宏觀統(tǒng)帥的作用。其缺乏之處在于易形式化，囿于國家配套立法的思維途徑，其極易與國家立法同語反復(fù)；且其側(cè)重于整體框架的構(gòu)思，可操作性不強但假如對專事以專節(jié)的形式進(jìn)行規(guī)定，就能夠避免此弊端。3．規(guī)范性文件如前所述，對于食品加工小作坊和食品攤販的食品安全監(jiān)管難度很大，地方立法部門很難從地方性法規(guī)和地方規(guī)章的層面對管理經(jīng)過中牽涉的眾多詳細(xì)問題進(jìn)行概括性的規(guī)定。因而，多數(shù)省市采用規(guī)范性文件對食品加工小作坊和食品攤販進(jìn)行規(guī)制。如大連市在2018年(食品安全法〕頒行后，從2018至2018年兩年期間內(nèi)，先后印發(fā)了(關(guān)于認(rèn)真貫徹施行食品安全法的通知〕等規(guī)范性文件102份，大連市食品安全委員會印發(fā)制度性文件50余份；2020年4月，大連市專門印發(fā)了(關(guān)于進(jìn)一步明確我市食品安全監(jiān)管職責(zé)的意見〕，對食品安全委員會的職責(zé)進(jìn)行了重新界定，著力解決監(jiān)管穿插、互相推諉而造成的重復(fù)監(jiān)管及監(jiān)管缺位的問題。[7]再如，重慶市有關(guān)食品安全的各職能部門根據(jù)重慶市公布的(重慶市食品安全管理辦法〕出臺了一系列規(guī)范性文件，包括市質(zhì)監(jiān)局的(重慶市食品流通經(jīng)營條件現(xiàn)場核查辦法〔試行〕〕和市食品藥品監(jiān)管局的(重慶市餐飲服務(wù)許可管理辦法施行細(xì)則〕等，這為食品安全日常監(jiān)管提供了政策根據(jù)。[8]〔二〕職能部門無縫監(jiān)管創(chuàng)新食操行業(yè)屬于復(fù)雜業(yè)態(tài)，單靠一個部門難以完成所有的監(jiān)管工作。(食品安全法〕設(shè)定了分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔的監(jiān)管形式，而各監(jiān)管部門自成體系，相對獨立，在職能配置上互不牽制；為使法律更具有操作性，地方立法應(yīng)結(jié)合地方食品經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在國家法律框架內(nèi)對食品監(jiān)管部門的監(jiān)管職責(zé)進(jìn)行細(xì)化。比方，遼寧省食品安全委員會辦公室發(fā)布(關(guān)于印發(fā)遼寧食品安全監(jiān)督管理責(zé)任制的通知〕，明確了24個部門或職能部門要介入到食品安全監(jiān)管工作中，并對這些部門的職責(zé)予以了細(xì)化。[9]再如，(湖南省食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販條例〔草案〕〕明確：質(zhì)量監(jiān)督部門負(fù)責(zé)制售分離食品小作坊的監(jiān)督管理；工商行政管理部門負(fù)責(zé)現(xiàn)場制售食品小作坊和流通食品攤販的監(jiān)督管理；食品藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)餐飲類食品攤販的監(jiān)督管理。[10]這些細(xì)化職能部門職責(zé)范圍的努力，都是為了做到食品安全的無縫監(jiān)管?！踩呈称繁O(jiān)管微觀制度創(chuàng)新1．創(chuàng)新社會監(jiān)督獎勵制度食品安全領(lǐng)域并不是與食品生產(chǎn)經(jīng)營者的二元構(gòu)造，社會因素也是影響食品質(zhì)量安全不可忽視的因素。尤其是食品小作坊和攤販經(jīng)營規(guī)模小、數(shù)量多、分布廣泛且生產(chǎn)場所隱蔽，這些特點致使對其的監(jiān)管往往是查找范圍廣卻不易找到，監(jiān)管難度大。2018年遼寧省發(fā)生的毒豆芽事件中，毒豆芽就是由小作坊生產(chǎn)者在小作坊中加工完成之后運到農(nóng)貿(mào)批發(fā)市場的；由于生產(chǎn)者與銷售者分離，生產(chǎn)場所就能夠選擇比擬隱蔽的地方進(jìn)行。在氣力有限的情況下，充分調(diào)動地方群眾舉報的積極性，實行群防群治、聯(lián)防聯(lián)控就顯得非常有必要實際中有些黑窩點就是執(zhí)法部門通過群眾的舉報而找到的。為此，各地方積極探尋求索建立了食品安全有獎舉報制度。例如，2006年，武漢市(食品安全違法案件線索舉報辦法〕將獎勵分為四個等級，對舉報制售假冒偽劣食品的人員按其詳細(xì)情況進(jìn)行相應(yīng)等級的獎勵；[11]②2018年，上海市發(fā)布(關(guān)于對舉報嚴(yán)重危害食品藥品安全違法活動的特殊人員給予重獎的通告〕；2018年，寧夏銀川出臺了(銀川市食品安全舉報獎勵辦法〕，對舉報十一類食品生產(chǎn)經(jīng)營違法違規(guī)行為的單位和個人進(jìn)行獎勵。[12]各地實行食品安全有獎舉報的行政行為得到了的認(rèn)可，食品安全委員會辦公室于2018年7月7日發(fā)布了(關(guān)于建立食品安全有獎舉報制度的指導(dǎo)意見〕，進(jìn)一步將食品安全有獎舉報推行到全國各地。隨后，北京、上海、湖北、安徽、陜西、河南、河北、遼寧等省市結(jié)合本地實際陸續(xù)出臺了食品安全舉報獎勵辦法；[13]并結(jié)合地方食品經(jīng)濟(jì)發(fā)展設(shè)置了金額不等的獎勵，如大連市設(shè)最高獎為20萬元，[14]北京市、濟(jì)南市設(shè)最高獎為30萬元。[15]2．創(chuàng)新以商譽考量為手段的監(jiān)管形式食品監(jiān)管是對市場機制的校正，是憑借政治權(quán)利對經(jīng)濟(jì)個體自由決策所施行的強迫性限制，其本質(zhì)是以命令作為一種基本的制度、手段來代替市場的競爭機制，以確保獲得一個更好的經(jīng)濟(jì)結(jié)果?；诖?，各地方對本地偏離既定規(guī)則的食品經(jīng)營行為施行監(jiān)管干涉，并在監(jiān)管形式上進(jìn)行了創(chuàng)新。如遼寧省錦州市采取機動性、忽然性的飛行檢查方式進(jìn)行現(xiàn)場監(jiān)管、當(dāng)場指正，以這種消費者看得見的方式監(jiān)督、促進(jìn)食品生產(chǎn)經(jīng)營