論行政收費范圍的界定畢業(yè)論文

論行政收費范圍的界定畢業(yè)論文江利紅2021-12-1821:23:27來源：?法學(xué)?2021年第7期摘要:我國目前行政亂收費現(xiàn)象嚴重，為此，必需理清行政收費與稅收、市場價錢之間的關(guān)系，在〝費改價〞和〝費改稅〞的基礎(chǔ)上，從立法的層面上以受益的直接性、受益者范圍的特定性、受益水平的清楚性、資源的運用效率、征收本錢等為規(guī)范，界定行政收費的范圍。在未來制定的行政收費法中，應(yīng)當采用〝羅列一定式+概括掃除式〞的立法方式，羅列可以設(shè)定行政收費項目的事項，詳細包括本錢性行政收費和效率性行政收費，并規(guī)則除此之外的范圍都不得設(shè)定行政收費項目。

關(guān)鍵詞:行政收費范圍財富權(quán)

行政收費是指行政機關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織對特定受益人在其特定受益范圍內(nèi)依法強迫收取相應(yīng)對價或許為提高自然資源、公共設(shè)備的運用效率而依法向運用者強迫收取一定費用的詳細行政行為。目前，我國行政亂收費現(xiàn)象嚴重，主要表現(xiàn)為行政收費的范圍過于普遍。范圍過寬的行政收費不只侵犯了公民的財富權(quán)，而且歪曲了市場價錢機制，破壞了國民支出分配次第和分配格式，阻礙了我國經(jīng)濟社會安康有序的開展。因此，合理地界定行政收費的范圍，關(guān)于維護公民的財富權(quán)，協(xié)調(diào)政府與市場的關(guān)系，促進資源的有效配置，提高行政活動的效率，規(guī)制政府糜爛等具有重要的意義，特別是關(guān)于處置我國目前嚴重的行政亂收費效果更具有理想意義。

一、我國行政收費范圍的失控

我國目前行政收費的項目種類單一，除了管理費、證照費、注銷費、注冊費、手續(xù)費等人們熟知的收費項目外，還有節(jié)日擺破費、亮燈費、禁煙牌費、驅(qū)逐叫花子費、肉體文明樹立費、肉體文明知識大賽培訓(xùn)費等較為生僻的收費項目。[1]1996年，國度財政部、計委、監(jiān)察部等5個部委對全國預(yù)算外資金集中清查，發(fā)現(xiàn)中央各級政府越權(quán)設(shè)立基金項目925個，私設(shè)收費項目2569個；而1998年的統(tǒng)計資料說明，全國各級收費項目到達2萬余項。[2]

〔一〕我國行政亂收費效果嚴重

中國目前亂收費現(xiàn)象比擬嚴重，行政收費的范圍過于廣闊，政府在許多原本不應(yīng)當停止行政收費的事項上設(shè)定了行政收費項目。據(jù)統(tǒng)計，我國1996年僅收費、基金總額已超越4000億元，相當于當年財政支出的50％，比美國〔7％〕、德國〔8.1％〕等市場經(jīng)濟國度高40多個百分點。[3]

依據(jù)國際貨幣基金組織對各國政府財政支出的統(tǒng)計，政府的收費支出僅作為一切〝非稅支出〞項目的一局部。而各國中央政府的非稅支出，普通也僅占其財政支出的10％左右，在興旺國度的這一比重絕大少數(shù)低于10％；以1995年各國中央政府非稅支出占財政支出的比重為例，德國、荷蘭僅為6％，英國為7.6％，美國為8.5％，而其中的政府收費就更少。相對而言，政府收費在中央財政支出中的比重略高些，但在幾個主要興旺國度的中央財政支出中，1978年政府的收費支出，只要德國、法國超越10％，區(qū)分為18.8％和20.5％，而日本、英國、美國區(qū)分僅有0.9％、1.95％、8.5％。[4]可見，我國目前行政收費的規(guī)模遠遠大于興旺國度。

依據(jù)國度有關(guān)部門掌握的初步資料統(tǒng)計，到1997年4月底，經(jīng)國務(wù)院及有關(guān)部門同意的行政事業(yè)性收費項目共371項，其中除契合法律法規(guī)或國務(wù)院同意的項目之外，經(jīng)國務(wù)院有關(guān)部委同意的有126項，共觸及所屬59個部門和單位，其中，農(nóng)業(yè)部門27項、衛(wèi)生部門18項、交通部門15項、海關(guān)部門13項、醫(yī)藥部門12項、樹立部門10項。[5]依據(jù)有關(guān)資料顯示，1997年中央曾經(jīng)取消對企業(yè)的收費項目424項，觸及金額262億元；而省級及其以下各級政府取消的收費項目為20289項，觸及金額高達2315億元。[6]20世紀90年代以來，行政收費效果曾經(jīng)惹起了我國各級政府的極大關(guān)注，為此，各級政府也停止了集中式的清算和整理。自財政部、國度計委關(guān)于增強觸及外商投資企業(yè)行政事業(yè)收費監(jiān)視管理的通知下發(fā)以后，截至1999年5月，經(jīng)過兩年的管理，取消不合理收費26710項，觸及金額每年985億元左右；[7]僅湖北省十堰一個市就取消了1010個行政收費項目。[8]經(jīng)過兩次大幅度的清算后，行政收費項目清楚增加，但范圍仍過于普遍。2002年5月，財政部會同國度計委初次發(fā)布了截至2001年底的全國性及中央部門和單位行政事業(yè)性收費項目合計313項，其中觸及企業(yè)擔負的有242項。[9]這還不包括中央各級政府自行設(shè)定的行政收費項目，而實際中往往是由各級中央政府自行設(shè)定的行政收費項目愈加混亂，例如，據(jù)?人民日報?報道，湖北省赤壁市亂收費現(xiàn)象十分嚴重，觸及企業(yè)的行政收費規(guī)范達2528項，很多企業(yè)不堪重負。[10]

〔二〕我國行政收費范圍失控的緣由

我國的行政收費范圍失控現(xiàn)象是在我國特殊的歷史背景下發(fā)生的。即我國目前正處于由方案經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的過渡時期，行政管理體制、財政體制、行政機關(guān)的利益制約機制等不夠完善；同時，關(guān)于行政收費范圍缺乏法律規(guī)范的制約，這招致了我國目前出現(xiàn)的行政收費范圍失控現(xiàn)象。

1．政府職能界定不清是形成〝費擠價〞的緣由。自革新開放以來，我國正逐漸樹立和完善市場經(jīng)濟體制，政府的職能也處于相應(yīng)的轉(zhuǎn)變之中，政府行政權(quán)利與市場機制的界限也并不明白。由于過去方案經(jīng)濟體制的影響，政企不分、政事不分、事企不分的現(xiàn)象還在一定范圍內(nèi)存在，政府包辦了某些應(yīng)當由市場、由企業(yè)辦的事，一些本應(yīng)當由市場中介機構(gòu)或企業(yè)應(yīng)用價錢機制收取的費用也由政府經(jīng)過行政收費的方式收取。同時，由于政府職能轉(zhuǎn)換不到位，政府職能范圍過寬，招致了政府財政支出范圍過寬，支出增長速渡過快，財政收支矛盾加劇。這種狀況迫使各級政府及各部門經(jīng)過非規(guī)范性的行政收費來緩解收支矛盾，滿足行政支出的需求。

可以說，在轉(zhuǎn)型時期，政府與市場在調(diào)理社會資源配置方面難以劃出明白的界限，這反映出內(nèi)行政收費范圍的界定方面，即稅收、行政收費和市場價錢三種本錢的補償方式之間的界限并不明白。因此，界定行政收費范圍從這種意義下去說就是要界定政府職能的范圍，確定行政收費與稅收、市場價錢之間的范圍界限。

2．我國財政體制的不完善是形成〝費擠稅〞的緣由。行政收費存在的客觀理由，或許說我國近10年來行政收費擴張的客觀緣由，是政府應(yīng)用行政收費來補償實踐上的財政撥款缺乏。[11]應(yīng)當供認，我國目前正處于方案經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，國度財政支出的缺乏是客觀存在的，在實際中，政府往往應(yīng)用行政收費來補充國度財政的缺乏。例如，1996年全國僅收費和基金支出總額就超越4000億元，相當于當年財政支出的50％；[12]而山東省1994年行政事業(yè)性收費與基金支出總額高達120多億元，相當于財政支出的2/3，從威海、煙臺、青島等幾個市的調(diào)查狀況來看，收費數(shù)額占市財政支出的比重均在70％以上。[13]由此可見行政收費的支出在維持政府財政支出方面的重要性。

1994年稅制革新及分稅制的推出，無疑使我國稅制樹立邁出了重要一步。但由于稅收支出的劃分缺乏迷信性，尤其是中央仍無任何稅收立法權(quán)，中央在分稅制中處于不利位置。隨著現(xiàn)代社會行政事務(wù)的添加，中央政府承當?shù)穆氊?zé)也不時擴展，但財政支出并沒有相應(yīng)地添加。同時，由于預(yù)算管理的不迷信，招致中央政府和部門的預(yù)算內(nèi)資金充足，不能滿足中央政府和部門在革新進程中擴展職能以及提洼中央公共效勞水平的資金需求。為了補償財力上的缺乏，有些中央政府和部門應(yīng)用行政收費來補償財政支出的缺乏，當正常的財政支出不能滿足支出需求的時分，各級政府及各部門肯定會想方設(shè)法經(jīng)過非正常的渠道或途徑取得支出，這肯定招致政府收費的失控。而中央在不能給中央提供更多財政支持的狀況下，也默許了中央政府以行政收費來添加財政支出的行為。而這又進一步滋長了行政收費范圍的擴張，加劇了行政收費的混亂。

3．中央利益、部門利益的攪擾是擴展行政收費范圍的重要驅(qū)動力。古典經(jīng)濟學(xué)實際以為參與經(jīng)濟活動的主體是經(jīng)濟人，[14]經(jīng)濟人是自利的理性人，是自我利益最大化的追求者，經(jīng)濟人在經(jīng)濟活動中可以理性地權(quán)衡自我利益，并選擇能使自我利益最大化的行為，其參與經(jīng)濟活動的目的就是追求自我利益的最大化。

由于權(quán)利的下放，各部門、各中央、各企業(yè)以及各個社會成員都成為利益主體。有學(xué)者以為，政府具有自利性，所謂政府的自利性就是政府追求自身利益的最大化的屬性。它可以作以下兩種劃分：政府官僚的自利性和政府組織的自利性。[15]政府的自利性主要表現(xiàn)為三種方式：一是中央各級政府自利；二是政府職能部門自利；三是政府組織成員的自利。[16]〝政府自身有其自身的利益，政府各部門也各有其利益，而且中央政府與中央政府也有很大的區(qū)別。政府行為和國度公務(wù)員的行為與其自身利益有親密關(guān)系。〞[17]

政府自利性的收縮會極大地歪曲政府的行為，內(nèi)行政收費范圍上就表達為行政主體為了自身利益而隨意擴展行政收費的范圍。因此，不合理的行政亂收費被人稱為是〝公共權(quán)利‘經(jīng)濟化’和‘私有化’〞。[18]行政收費的支出臨時以來不時沒有歸入政府財政的預(yù)算資金來管理，各主管部門在收費資金的運用上自收自支，中央利益、部門利益甚至公務(wù)員的利益往往與行政收費的支出直接掛鉤。由于各中央政府、各部門之間存在著實踐利益的差異，這就發(fā)生了中央維護主義和部門利益，這表現(xiàn)內(nèi)行政收費范圍的界定上，就是為了取得中央利益、部門利益、公務(wù)員團體利益，局部行政機關(guān)想方設(shè)法盡能夠地設(shè)立行政收費項目，擴展行政收費范圍。公務(wù)員為取得其團體利益，內(nèi)行政收費上也往往停止著各種尋租行為。這些利益的存在為行政收費范圍的擴張?zhí)峁┝蓑?qū)動力。

4．缺乏法律規(guī)范是行政亂收費的制度緣由。我國目前的行政收費從收費項目的設(shè)定、規(guī)范確實定到費用的運用，整個進程缺乏必要的制度約束。我國尚未制定一致的行政收費法，行政收費并沒有被歸入價錢法調(diào)整范圍之內(nèi)，國度關(guān)于行政收費主要應(yīng)用中共中央、國務(wù)院或許財政部與國度發(fā)改委等發(fā)布的政策性的文件或規(guī)章來加以規(guī)范，而這些規(guī)范性文件的位階不高，缺乏一致性、片面性和動搖性。內(nèi)行政收費的規(guī)范上主要表達為規(guī)范性文件對行政收費的范圍等不作任何限制，而由行政收費設(shè)定主體自在裁量決議行政收費的范圍等。此外，我國各省市還制定了有關(guān)行政收費的中央性法規(guī)或規(guī)章，如新疆維吾爾自治區(qū)行政事業(yè)性收費管理條例、河南省行政事業(yè)性收費管理條例、湖南省行政事業(yè)性收費管理條例、湖北省行政事業(yè)性收費管理方法、天津市行政事業(yè)收費管理規(guī)則等，但大少數(shù)中央性法規(guī)或規(guī)章注重對行政收費設(shè)定權(quán)的限定，而對行政收費的范圍等并未加以明白規(guī)范。

二、行政收費與稅收、市場價錢的區(qū)分

行政收費的范圍是指具有行政收費設(shè)定權(quán)的主體可以設(shè)定行政收費項目的事項的范圍。從政府與市場的關(guān)系上看，行政收費的范圍是指政府行使行政權(quán)利配置社會資源時與市場機制的界限，即稅收、行政收費與市場價錢之間的界限。行政收費、稅收與市場價錢從實質(zhì)下去說是對不同支出本錢的三種補償機制。而我國目前實際中對這三種補償機制的區(qū)分不明白，從這種意義下去說，行政收費范圍的混亂是由于這三種補償機制的界限不明白。我國目前亂收費現(xiàn)象嚴重除了體制、制度方面的緣由之外，最主要的緣由就是混雜了行政收費、稅收與市場價錢等相關(guān)概念之間的范圍界限。因此，界定行政收費的范圍從某種意義下去說就是在各種不同的支出本錢的補償機制中，區(qū)分行政收費與稅收、市場價錢范圍之間的界限。

〔一〕行政收費與市場價錢、稅收在實際上的區(qū)分

西方的經(jīng)濟學(xué)實際以為，產(chǎn)品可分為公共產(chǎn)品、準公共產(chǎn)品〔又稱為混合物品〕和公家產(chǎn)品。所謂公共產(chǎn)品是指政府向群眾提供的各種效勞的總稱。[19]公共產(chǎn)品是收費提供的，而市場經(jīng)濟中追求自我利益最大化的經(jīng)濟人是不會提供的，即經(jīng)過市場機制不能處置公共產(chǎn)品的有效提供效果。此時，政府的行政權(quán)利介入是必要的。公共產(chǎn)品的有效率的供應(yīng)通常需求政府的舉動，而公家產(chǎn)品那么可經(jīng)過市場有效率地加以分配。[20]公共產(chǎn)品具有非競爭性和非排他性，不能由公家有效供應(yīng)，只能由政府來提供，并以稅收的方式來補償政府所支出的行政本錢；公家產(chǎn)品具有競爭性和排他性，可以經(jīng)過市場來有效提供，并可經(jīng)過市場價錢機制來補償提供產(chǎn)品或效勞所支出的本錢。準公共產(chǎn)品是指局部是為了滿足社會共同需求的物品，由于準公共產(chǎn)品具有非競爭性，不能由公家有效供應(yīng)，普通由政府等公共部門來提供。同時，由于準公共產(chǎn)品又具有排他性，應(yīng)用排他設(shè)備可以確定特定的受益者的范圍，因此，政府提供準公共產(chǎn)品而支出的本錢應(yīng)當經(jīng)過行政收費的方式來補償。從這種意義下去說，行政收費是介于稅收和市場價錢之間的一種本錢補償方式。

依據(jù)以上經(jīng)濟學(xué)實際，行政收費與稅收、市場價錢范圍之間的界限就在于公共產(chǎn)品、準公共產(chǎn)品和公家產(chǎn)品的區(qū)分，即依據(jù)產(chǎn)品能否具有競爭性和排他性來判別應(yīng)應(yīng)用何種機制來補償消費產(chǎn)品支出的本錢，但這種區(qū)分的規(guī)范并不明白。在實際中，公共產(chǎn)品、準公共產(chǎn)品與公家產(chǎn)品的區(qū)分并沒有明白的界限，關(guān)于行政收費、稅收與市場價錢適用范圍的界定必需借助于其他的規(guī)范。

1．行政收費與市場價錢在實際上的區(qū)分。行政收費是以行政主體向特定相對人提供特定效勞為前提的，具有與市場價錢相相似的交流性質(zhì)，但從嚴厲意義上講，收費并不是一種市場價錢，不具有市場價錢的等價有償性質(zhì)。行政收費的目的不是為了盈利，也不是為了添加政府財政支出，而是對特定支出的行政本錢的一種補償方式，其目的是為了完成受益者與未受益者之間的公允或許為了提高自然資源、公共設(shè)備的運用效率。市場價錢是公家產(chǎn)品價值的表現(xiàn)，是在市場范圍經(jīng)過市場競爭機制構(gòu)成的，而收費是一種國度規(guī)制的價錢，一方面，它受國度意志和政府行為的影響，另一方面，它又遭到市場供求關(guān)系的制約。[21]

現(xiàn)代公共經(jīng)濟學(xué)實際以為，準公共產(chǎn)品也可以經(jīng)過行政主體的容許而由公家來有效提供，例如，我國目前普遍存在的經(jīng)行政主體容許由公家集資造路、建橋并對過往車輛停止收費來歸還存款的做法，就是一種將行政收費轉(zhuǎn)化為市場價錢的方式。在實際中，有的行政收費的規(guī)范也可以經(jīng)過市場方式來確定，例如，政府對自然資源的運用權(quán)運用招標、拍賣等市場方式來確定收費數(shù)額，這種行政收費相當于資源運用權(quán)的市場價錢。因此，在一定條件下，行政收費與市場價錢之間存在相互轉(zhuǎn)化的關(guān)系。但是，行政收費和市場價錢畢竟存在實質(zhì)的區(qū)別，不可隨意地混雜或替代。行政收費雖然可以看作是行政主體向特定受益人提供效勞的對價，但仍具有公共的性質(zhì)，這與市場買賣進程中價錢的公家性質(zhì)是不同的。行政收費與市場價錢范圍之間的界限在于準公共產(chǎn)品能否必需由行政主體來提供，假設(shè)公家能有效提供，依據(jù)行政輔佐性原那么，應(yīng)當運用市場機制來處置。因此，假設(shè)經(jīng)過行政收費而給公民所帶來的特定受益，公民異樣可以從市場取得，或許經(jīng)過市場機制異樣可以提高自然資源、公共設(shè)備運用效率的，那么應(yīng)當將行政收費改為市場價錢。

2．行政收費與稅收在實際上的區(qū)分。行政收費與稅收雖然都屬于行政主體的行政征收行為，都是行政主體依據(jù)法律授予的職權(quán)強迫性地剝奪公民、法人或其他組織的財富權(quán)從而獲取財政支出的方式，但行政收費與稅收之間還是存在較大的區(qū)別。收費與稅收的基本區(qū)別在于，收費以交流或提供直接效勞為基礎(chǔ)，稅收那么以政治權(quán)利為基礎(chǔ)。[22]行政收費的前提是行政主體為特定行政相對人提供了特別的效勞或提供自然資源、公共設(shè)備給特定行政相對人運用，而因此使特定相對人受益，繳費者與受益具有直接對應(yīng)性，正是從這種意義上說，行政收費具有〝有償性〞；而稅收雖說也〝取之于民，用之于民〞，但稅收的征稅義務(wù)與受益的對應(yīng)性并不清楚或許僅具有直接的對應(yīng)性。

稅和費是政府財政的兩大主要支出，現(xiàn)代公共財政實際以為，行政主體的存在是為了向社會群眾提供公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品，其支出區(qū)分由稅收和行政收費來補償。但是，在實際中，公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品之間的區(qū)分并不清楚，地道的公共產(chǎn)品并不是普遍存在的，在理想經(jīng)濟生活中，更為罕見的是準公共產(chǎn)品。行政收費與稅收的適用范圍不同，普通而言，行政收費適用于受益直接且清楚、受益范圍特定、可以經(jīng)過設(shè)置排他設(shè)備掃除未繳費者受益且掃除本錢較低的事項；而稅收那么適用于受益范圍不特定、受益不直接、不能掃除未繳費者受益或掃除本錢很高、征收的費用比擬動搖的事項。在實際中，準公共產(chǎn)品的消費費用，應(yīng)當由稅收和收費兩種方式補償。假設(shè)準公共產(chǎn)品提供的受益范圍比擬普遍、行政收費的排他本錢比擬高、所征收的費用比擬動搖，那么可以運用稅收的方式來提供。因此，行政收費與稅收之間存在相互轉(zhuǎn)化的關(guān)系，我國目前正在停止的〝費改稅〞就是運用了這種觀念。

〔二〕行政收費與稅收、市場價錢在實際中的區(qū)分—〝費改價〞與〝費改稅〞

行政收費是特定受益人對其受益而支付的相應(yīng)對價，雖然不一定是等價的，但也可以將行政收費中的〝費〞看作是受益人為了受益而支付的價錢。有學(xué)者以為：〝從狹義上說，收費、市場價錢和稅收都是價錢，收費是一種國度規(guī)制的價錢。〞[23]這說明了稅收、收費與市場價錢都具有共同的價錢屬性。這使稅收、行政收費與市場價錢之間的轉(zhuǎn)化成為能夠，也為我國目前正在停止的〝費改價〞、〝費改稅〞提供了實際基礎(chǔ)。依據(jù)對我國目前收費項目的用途分類，主要收費支出區(qū)分是：用于補償行政經(jīng)費缺乏的收費約400億元；公益性收費約700億元；中介效勞收費約600億元；本錢補償性收費約200億元；各類基金約2000億元；合計約3900億元。[24]在這些收費中，只要本錢補償性收費的200億元才是真正屬于行政收費的范圍；補償行政經(jīng)費缺乏的收費和各類基金具有稅收的性質(zhì)，可以改為稅收；公益性收費和中介效勞費具有市場價錢的性質(zhì)，可以改為價錢，經(jīng)過市場機制來調(diào)理。

1．行政收費與市場價錢在實際中的區(qū)分—〝費改價〞。我國目前的行政收費制度將收費分為行政性收費、事業(yè)性收費、運營性收費。其實，行政收費與事業(yè)性收費、運營性收費是有著實質(zhì)區(qū)別的。在我國的相關(guān)實際中，應(yīng)當留意將公益性收費、公用事業(yè)收費、中介性收費等運營性收費與行政收費區(qū)分開來，由于這些收費其實是依照市場等價有償原那么收取的產(chǎn)品或效勞的價錢，其實質(zhì)是市場價錢，而與行政收費的公特性質(zhì)不同。例如，教育、醫(yī)療、技術(shù)咨詢、律師、公證等運營性收費其實就是事業(yè)單位等公共組織提供這些效勞的價錢，應(yīng)當由詳細的運營單位經(jīng)過市場機制構(gòu)成的市場價錢來依法收取，但由于該市場價錢關(guān)系到社會群眾利益，行政主體應(yīng)當對其價錢予以一定的限制，例如，實行政府定價或政府指點價。

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的開展，過去在方案經(jīng)濟時期本因由行政主體經(jīng)過行政收費提供的某局部產(chǎn)品或效勞在現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制下，有一局部已不再具有政府公共管理和公共效勞性質(zhì)，表達出清楚的市場運營效勞特征。我國目前正在停止的所謂〝費改價〞就是要將這些具有市場價錢性質(zhì)的〝行政收費〞轉(zhuǎn)為市場價錢。例如，財政部、國度計委發(fā)布的?關(guān)于將局部行政事業(yè)性收費轉(zhuǎn)為運營效勞性收費〔價錢〕的通知?〔財綜[2001]94號〕規(guī)則，經(jīng)貿(mào)部門的中標設(shè)備效勞費、農(nóng)業(yè)部門的人才和休息市場效勞費、水利部門的水利工程水費、氣候部門的氣候有償效勞費、測繪部門的測繪產(chǎn)品收費、舊事出版部門的版權(quán)代理效勞費、教育部門的出國留學(xué)人員效勞中心收費、司法行政部門的公證事業(yè)機構(gòu)的公證費、律師效勞費、鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律效勞所法律效勞費、休息保證部門的職業(yè)引見中介效勞費、人事部門的求職注銷引薦人才效勞費、質(zhì)量監(jiān)視檢驗檢疫部門的條形碼效勞費以及地震部門的地震平安性評價費等自2002年1月1日起從行政事業(yè)性收費轉(zhuǎn)為運營效勞性收費〔價錢〕。

經(jīng)濟學(xué)實際以為，假設(shè)允許自愿交流，即市場交流，那么資源總會趨于其最有價值的運用。[25]〝〔經(jīng)濟人〕追求自己的利益，往往使他能比真正出于本意的狀況下更能有效地促進社會的利益。〞[26]因此，關(guān)于行政收費與市場價錢之間的界限，應(yīng)當遵照行政輔佐原那么，即只需應(yīng)用市場價錢機制可以有效提供的產(chǎn)品或效勞，應(yīng)當以收取市場價錢的方式來提供；行政收費只要在應(yīng)用市場價錢不能提供時才可以適用，即行政收費是當市場機制不能有效提供產(chǎn)品或效勞而必需由行政主體來提供時，向特定受益者收取一定的費用來補償支出的行政本錢的一種本錢補償方式。因此，為了處置我國目前的行政亂收費效果，必需將可以經(jīng)過市場價錢機制提供的產(chǎn)品或效勞恢復(fù)為由市場價錢機制來提供，其實質(zhì)是處置政府職能轉(zhuǎn)變的效果。只要在此前提之下，才干進一步界定行政收費與稅收的范圍界限并最終確定行政收費的范圍。

2．行政收費與稅收在實際中的區(qū)分—〝費改稅〞。國務(wù)院于1999年3月向9屆全國人大2次會議提交審議的?政府任務(wù)報告?中指出，要進一步完善財稅體制革新，重點是片面清算和規(guī)范收費。爾后，以交通和車輛收費為打破口，停止了一系列的〝費改稅〞措施。2000年，鄉(xiāng)村稅費革新試點率先在安徽省停止，在取消〝三亂〞的基礎(chǔ)上，將以為是合理的收費〔如〝三提五統(tǒng)〞〕改為農(nóng)業(yè)稅或農(nóng)業(yè)稅附加，取消其他行政性收費。〝費改稅〞確實減輕了農(nóng)民的擔負，對農(nóng)民生活的改善及鄉(xiāng)村社會動搖均有一定的積極作用。但〝費改稅〞并非要將一切的行政收費都改成稅收，而是要正本清源，合理界定行政收費與稅收的范圍。

面對我國亂收費現(xiàn)象嚴重以及費大于稅的理想，有關(guān)部門也加快了〝費改稅〞的步伐，開征新稅替代收費，例如，替代車輛置辦附加費的車輛置辦稅、替代公路收費的燃油稅等。此外，替代職工社會保證基金的社會保證稅條例〔草案〕，替代文明教育各項收費的文明教育稅條例〔草案〕，替代環(huán)境維護收費的社會環(huán)境維護稅條例〔草案〕等也都曾經(jīng)出來。這些〝費改稅〞項目觸及行政收費與稅收范圍的調(diào)整。當然，〝費改稅〞并不是要將一切的行政收費都改為稅收，而是在對目前亂收費停止整治的基礎(chǔ)上，合理地界定行政收費與稅收各自的適用范圍，為此，有些學(xué)者提出應(yīng)將〝費改稅〞改稱為〝稅費分流〞[27]或〝稅費歸位〞[28]。行政收費需求具有一定的條件才干改為稅收，即〝費改稅〞的條件是：交納義務(wù)者與行政收費沒有清楚、直接的利益交流關(guān)系，受益者范圍普遍或許范圍不宜確定，收費的數(shù)額、費率比擬動搖，征稅本錢較征費本錢低。以我國的各類樹立基金性收費為例，基金是為確保專項事業(yè)或特定產(chǎn)業(yè)的開展，處置國度樹立資金缺乏效果而對公民征收的費用，如水利和電力樹立基金、國度動力交通重點樹立基金、市場調(diào)理基金、城市樹立基金、港口樹立費等。基金收費并沒有使特定相對人直接受益，間接受益的范圍比擬普遍，征收的費率動搖，具有了稅收的性質(zhì)，應(yīng)當將各類基金收費改為稅收。

但〝費改稅〞并不是僅僅在實際上界定行政收費與稅收范圍，而且是一個政策性、實際性很強的效果。鑒于〝費改稅〞所觸及的利益范圍普遍，政策選擇的難度較大，必需在平衡擔負的前提下，統(tǒng)籌統(tǒng)籌，處置好保證財政支出動搖增長和促進經(jīng)濟的協(xié)調(diào)開展的關(guān)系。費改稅應(yīng)選擇那些具有或基本具有稅收或準稅收性質(zhì)、收費規(guī)模較大、支出來源動搖、觸及面較廣、受益面較寬、具有延續(xù)性和耐久性的收費，將其大局部并入現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)中，或?qū)ΜF(xiàn)行稅種停止重組、擴大，盡能夠簡化稅制結(jié)構(gòu)，防止稅種過多而添加征稅人擔負；將少局部不能兼并且具有獨立性質(zhì)的收費，設(shè)置為新稅種，以規(guī)范其征收行為。同時，稅費革新應(yīng)與深化國度行政機構(gòu)、行政職能的革新同步停止，其實質(zhì)是劃分中央政府與中央政府的行政事權(quán)與財權(quán)，應(yīng)進一步完善分稅制，健全中央稅收體系，賦予中央政府相對獨立的財政權(quán)與融資權(quán)，以保證中央政府財政的有效運作。同時，在迷信界定各級政府事權(quán)分工的基礎(chǔ)上，調(diào)整收支劃分的范圍，強化轉(zhuǎn)移支付力度，保證各級中央政府財政收支的基本平衡，以梗塞引發(fā)亂收費的財政動因。在清費立稅的同時，必需革新行政管理體制，硬化法規(guī)約束，合理界定政府職能，經(jīng)過立法順序規(guī)范、制約政府部門的收費行為，樹立根絕亂收費現(xiàn)象蔓延的機制。

三、界定行政收費范圍應(yīng)遵照的規(guī)范

行政收費的實際基礎(chǔ)在于特別支出補償實際，即特別支出由特別支出來滿足。[29]而稅收的實際基礎(chǔ)那么是普通支出由普通支出來滿足。行政主體停止行政行為時，肯定有一定的支出。行政支出可以分為兩局部：普通支出和特別支出。普通支出是指行政主體為了滿足國度、社會公共利益和普通群眾的需求，停止普通性行政活動的支出，應(yīng)當經(jīng)過行政征稅由社會全體公民來擔負；特別支出是指行政主體為了滿足特定相對人的需求或增進特定相對人的利益，停止特別行政活動的支出，應(yīng)當經(jīng)過行政收費由特定受益人來擔負。假設(shè)對特定受益人不停止行政收費，就會形成行政主體為了特定人受益的支出由社會全體公民來承當，也不利于受益者與未受益者之間的利益平衡，這就是特別受益特別擔負原那么。因此，界定行政收費范圍的規(guī)范就是看行政活動的支出能否是特別支出，受益者的受益能否是特別受益。但是，普通支出和特別支出的區(qū)別并不清楚，特別支出中〝特別〞的含義也不十分明白，而且〝特別〞和〝普通〞隨著實際的開展也會相互轉(zhuǎn)化。如何來界定某一詳細支出能否屬于〝特別〞支出呢？應(yīng)當以以下事項作為詳細的界定規(guī)范。

1．受益的直接性。有學(xué)者以為：〝公共收費能否可以表達收益的直接性和對稱性原那么，能否防止出現(xiàn)再分配效應(yīng)，這是收費得以確立的重要原那么。〞[30]行政收費的特征之一是直接受益性，即特定受益者的受益結(jié)果是由停止行政收費之前的特定行政活動直接惹起的或是特定人因運用自然資源、公共設(shè)備而受益。直接受益性強調(diào)受益與行政行為之間具有直接因果關(guān)系。關(guān)于受益者而言，要求行政收費與特定人的直接受益具有因果關(guān)系；關(guān)于行政主體而言，要求行政收費行為與行政主體提供特定效勞或自然資源、公共設(shè)備的運用權(quán)之間存在逐一對應(yīng)關(guān)系。因此，行政收費的前提是要求有特定受益者受益。在實際中，許多亂收費并不以特定人受益為前提，而是為了補充政府財政支出或許為了中央、部門、公務(wù)員等利益，故應(yīng)予以取消。從這個意義上說，行政收費具有〝有償性〞，收費與受益者的受益存在一定的對價關(guān)系。而稅收的特征是無償性，至少無直接對應(yīng)的受益性，稅收是針對征稅者的征稅才干而不是基于直接受益原那么而征收的，征稅者征稅并沒有失掉直接的受益。例如，各類基金的收取，繳費者并沒有由于繳費而直接受益，所以應(yīng)當將各種基金收費改為基金稅。

2．受益者范圍的特定性。行政主體停止行政活動的目的應(yīng)當是為了國度、社會公共利益、普通社會群眾利益以及特定相對人的團體利益。假設(shè)受益的人數(shù)很多，受益范圍普遍，那么構(gòu)成了社會公共利益，其支出的本錢應(yīng)當經(jīng)過稅收由全體社會群眾來擔負；假設(shè)受益的人數(shù)很少，僅限于一定范圍內(nèi)的人受益，那么構(gòu)成了特別性支出，那么應(yīng)當經(jīng)過行政收費來補償；假設(shè)受益的對象、人數(shù)和范圍不能確定，那么不宜經(jīng)過行政收費來補償。例如，我國〝費改稅〞中將公路養(yǎng)路費、公路基礎(chǔ)樹立增容費、公路樹立基金改為燃油稅的征收，而燃油稅觸及的不只僅是公路交通用油，還觸及到農(nóng)業(yè)用油等非車用油，這與稅收受益者的普遍性相違犯，而行政收費的范圍僅限于運用公路的特定受益者。

3．受益水平的清楚性。行政收費是以特定人受益為前提的，要求特定人的受益必需清楚而且可以以一定的規(guī)范加以權(quán)衡，假設(shè)行政主體的行政行為并沒有使特定人清楚受益或許受益水平很難權(quán)衡，那么不得對其停止行政收費。行政主體的行政活動關(guān)于各個相對人的受益水平并不完全相反，受益具有層次性，有一局部相對人能夠受益很大，而另一局部相對人能夠受益很小甚至基本沒有受益。為了平衡受益者與未受益者的利益，行政支出應(yīng)當經(jīng)過行政收費由受益人擔負，而不能運用稅收由全體社會群眾來承當。

4．以擁堵性公共設(shè)備、自然資源的運用效率為規(guī)范。經(jīng)濟學(xué)實際以為，有的準公共品的供應(yīng)量比擬有限，政府并不鼓舞人們加快消費速度，那么也可以運用低價的方法確定其價錢，鼓舞人們浪費運用這些〝有限的資源〞。運用費收取的目的是為了提高擁堵性公共設(shè)備、稀缺性自然資源的運用效率，平衡運用者與未受益者之間的利益抵觸。公共設(shè)備、自然資源的運用有一定的人數(shù)限制，運用的人數(shù)超越一定限制而發(fā)生擁堵將會影響運用的效率，此時的行政收費具有調(diào)理功用，將運用效率較低〔以能否交費來權(quán)衡〕的運用者掃除在外，從而緩解擁堵，保證運用的效率。而稅收由于具有普遍性，不具有調(diào)理功用。因此，擁堵性公共設(shè)備、稀缺性自然資源的運用費應(yīng)屬于行政收費的范圍。

5．以排他費用、征收本錢為規(guī)范。法律經(jīng)濟剖析學(xué)派以為：〝假設(shè)不是由于高排他本錢，群眾不同成員之間的抵觸可以經(jīng)過樹立要素一切權(quán)和市場來處置。〞[31]因此，在處置政府與市場的關(guān)系時，必需思索排他本錢的上下。準公共產(chǎn)品具有排他性是對特定受益者停止行政收費的前提條件之一，而且行政收費要求設(shè)定準公共產(chǎn)品的排他本錢不應(yīng)過高，否那么，行政收費的征收本錢將高于收益。當準公共產(chǎn)品的排他性不高，且行政收費需求很高的排他本錢時，其行政支出應(yīng)運用稅收來補償。這是由于稅收不是向特定受益者停止征收，而是向全社會的普通成員征收，不需求排他本錢。例如，對車輛排放的廢氣、居民生活污水的排放本應(yīng)當征收排污費，但是，由于現(xiàn)有技術(shù)并不能設(shè)定廢氣污水的排他裝置或許說設(shè)定排他裝置的本錢過高，因此，國度并不對此停止行政收費；假設(shè)技術(shù)開展到可以停止排他并且排他本錢很低時，那么應(yīng)當停止行政收費。

四、以〝羅列一定式+概括掃除式〞立法界定行政收費范圍

依據(jù)界定行政收費范圍的主體不同，可以將行政收費范圍的界定方式分為立法界定和行政主體界定兩種。立法界定方式是指經(jīng)過立法機關(guān)的立法，以法律的方式明白界定行政收費的詳細外延及其范圍，行政主體在執(zhí)法實際中只能在法律規(guī)則的范圍內(nèi)停止行政收費。行政主體界定方式是指在法律沒有明白界定行政收費范圍的狀況下，由行政主體遵照普通法律原那么、立法肉體等，依據(jù)詳細個案的詳細實踐狀況來設(shè)定行政收費的項目，即行政收費范圍之界定屬于行政主體自在裁量權(quán)的范圍。

〔一〕以制定行政收費法的立法方式規(guī)范行政收費的范圍

由于我國目前尚未制定一致的行政收費法，觸及行政收費范圍的單行法也很少，即較少經(jīng)過立法方式界定行政收費范圍，有關(guān)行政收費范圍的界定方式主要是由行政主體經(jīng)過行政權(quán)利來界定。國務(wù)院于1996年7月6日發(fā)布的?關(guān)于增強預(yù)算外資金管理的決議?〔國發(fā)[1996]29號〕中關(guān)于我國目前行政收費管理體制的規(guī)則是：收費項目按附屬關(guān)系區(qū)分報國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府的財政部門會同方案〔物價〕部門同意；確定和調(diào)整收費規(guī)范，按附屬關(guān)系區(qū)分報國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府的方案〔物價〕部門會同財政部門同意；重要的收費項目和規(guī)范制定及調(diào)整應(yīng)報請國務(wù)院或省級人民政府同意。這種依據(jù)國務(wù)院或省級人民政府，國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府的財政部門會同方案〔物價〕部門的同意來設(shè)定行政收費項目顯然屬于對行政收費范圍的行政權(quán)利界定方式，而立法界定行政收費范圍在我國還不多見，主要存在于某些單行法的規(guī)則中。

我國目前規(guī)范行政收費范圍的主體主要是國務(wù)院、國度開展與革新委員會、財政部以及行政收費觸及詳細部門管轄事項范圍時的各部委。例如，中共中央、國務(wù)院于1990年6月16日發(fā)布的?關(guān)于堅決制止亂收費、亂罰款和各種分攤的決議?規(guī)則了各種分攤不屬于行政收費的范圍，應(yīng)予以制止；交通部、國度方案委員會、財政部、國度物價局于1991年10月15日發(fā)布的?公路養(yǎng)路費征收管理規(guī)則?第8條規(guī)則了養(yǎng)路費的征收范圍；交通部、財政部、國度物價局于1992年8月4日發(fā)布的?內(nèi)河航道養(yǎng)護費征收和運用方法?第2條規(guī)則了航道養(yǎng)護費的范圍。更為重要的是，財政部、國度計委于2002年4月22日發(fā)布的?2001年全國性及中央部門和單位行政事業(yè)性收費項目目錄?規(guī)則〝2001年12月31日以前的全國性及中央部門和單位行政事業(yè)性收費項目，一概以?收費目錄?為準，凡未列入?收費目錄?以及?收費目錄?所列的文件依據(jù)中未規(guī)則的行政事業(yè)性收費項目，企業(yè)和團體可以拒絕支付〞，并要求各省級政府財政部門會同方案〔物價〕部門在該?收費目錄?的基礎(chǔ)上，編制本行政區(qū)域內(nèi)截至2001年12月31日的行政事業(yè)性收費項目。也就是說，在實際上，該?收費目錄?與各省級政府的?收費目錄?之總和即構(gòu)成了我國行政收費的范圍。但這與實際中存在的行政收費項目相差較大，而且這種界定行政收費范圍的方式是很不規(guī)范的。由于由中央一級的財政部、國度計委和各省級的財政部門、方案〔物價〕部門來界定行政收費范圍顯然效能層次太低，界定的主體過于分散，容易招致政出多門，不利于行政收費范圍的一致界定。實際中實施的行政收費項目并不一定依照發(fā)布的收費目錄執(zhí)行。在實際中，有關(guān)行政主體往往對行政收費的范圍不作任何限制，而依據(jù)詳細實際狀況自在裁量行政收費的范圍，甚至任由行政收費的實施機關(guān)設(shè)定行政收費的項目。

從全國人民代表大會常務(wù)委員會公報的統(tǒng)計可以看出，從1990年到1998年，政府經(jīng)過財政部等部委以通知等文件的方式，分三批取消了少量的非合理收費項目。[32]我國現(xiàn)行的行政收費管理體制將確定行政收費項目的權(quán)利歸屬于財政部門和物價部門。財政部門由于財政支出不能滿足財政支出的需求，往往會鼓舞創(chuàng)收，多設(shè)立行政收費項目，擴展行政收費的范圍。因此，由財政部門會同物價部門界定行政收費范圍的體制是不合理的。目前我國行政收費立法現(xiàn)狀的主要效果是行政收費的法律文件效能低。行政收費法律文件主要表現(xiàn)為部門規(guī)章或中央性規(guī)章，實際中更詳細的收費由省級政府各職能部門〔廳、局〕經(jīng)過制定非規(guī)范性文件的方式加以確定等。這種立法上的不規(guī)范，形成了各地域、各行業(yè)的政府部門往往從各自的利益動身，爭相給自己設(shè)定收費權(quán)及收費項目和規(guī)范，從而使有關(guān)行政收費的規(guī)章和非規(guī)范性文件眾多。其中有很多不合理收費，甚至內(nèi)容相互抵觸，這使我國行政收費臨時處于混亂的形狀。

依據(jù)我國目前行政收費中存在的效果以及我國對行政收費范圍的界定缺乏法律規(guī)范的客觀理想，筆者以為，應(yīng)當盡快制定一部一致的行政收費管理法，以立法的方式明白可以設(shè)定行政收費項目的范圍。經(jīng)過各方面的努力，2003年12月17日，行政收費法的制定曾經(jīng)被歸入10屆全國人大常委會立法規(guī)劃之中。但由于行政收費觸及到〝費改稅〞、中央政府的財政支出等效果，該法至今尚未制定。

〔二〕在?行政收費法?中應(yīng)采用〝羅列一定式+概括掃除式〞的方式

從立法技術(shù)來看，內(nèi)行政收費法中規(guī)則行政收費范圍的方式可分為概括式、羅列式以及掃除式三種類型。在立法界定行政收費范圍的進程中，可以將這三種方式相結(jié)合。即首先由立法機關(guān)采用概括式的界定方式規(guī)則行政收費的適用范圍，例如，可以規(guī)則行政主體或受行政主體委托的公務(wù)主體，在為使特定人受益停止特定行政活動或許為提高自然資源、公共設(shè)備的運用效率時可以設(shè)定行政收費項目。概括式界定的優(yōu)點是片面、無遺漏，但過于籠統(tǒng)，不利于執(zhí)法進程中的實踐操作。因此，為了便于實際中的運用，概括式還應(yīng)當結(jié)合羅列式。羅列式是指在立法中詳細羅列各項可以設(shè)定行政收費項目的范圍，例如規(guī)則行政主體為公民頒發(fā)證照時可收取證照工本費。羅列式的優(yōu)點是詳細明白，便于實踐操作，但缺陷是不夠片面，難免掛一漏萬。概括式與羅列式相結(jié)合可以比擬片面且詳細地界定行政收費的范圍。除此之外，行政收費范圍的界定還應(yīng)當運用掃除式，即明白規(guī)則不得設(shè)定行政收費的范圍，例如可規(guī)則凡是行政主體或受行政主體委托的公務(wù)主體，不對特定相對人提供特定效勞的或許不利于提高自然資源、公共設(shè)備的運用效率的，不得設(shè)定行政收費項目。

由于行政收費實質(zhì)上是行政主體應(yīng)用行政收費權(quán)強迫性地剝奪公民財富權(quán)的行政行為，而財富權(quán)是公民的基本權(quán)益之一，依據(jù)現(xiàn)代行政法實際以及保證人權(quán)的需求，行政權(quán)利侵犯公民基本權(quán)益必需在實質(zhì)上是基于公共利益的需求，并在方式上失掉法律的授權(quán)。因此，行政收費的范圍必需失掉法律的授權(quán)，即只要在法律規(guī)則可以設(shè)定行政收費項目的范圍才可以由具有設(shè)定權(quán)的設(shè)定主體內(nèi)行政收費范圍之內(nèi)設(shè)定詳細的行政收費項目。因此，行政收費范圍的界定方式應(yīng)當是〝羅列一定式+概括掃除式〝，即在法律中羅列可以設(shè)定行政收費項目的事項，除此之外的范圍都不得設(shè)定行政收費項目。

五、有關(guān)我國行政收費范圍的立法建議

行政收費法中應(yīng)當以法律明文規(guī)則的方式來界定行政收費的范圍，從而徹底處置我國目前行政收費范圍過大、過亂的局面。有關(guān)立法界定的方式，如上所述，應(yīng)當采用〝羅列一定式+概括掃除式〞，首先以羅列的方式規(guī)則我國行政收費的一定性范圍，然后以概括的方式規(guī)則行政收費的否認性范圍。

〔一〕我國行政收費的一定性范圍

界定行政收費的范圍時，應(yīng)當在我國目前項目單一的行政收費項目中，從實質(zhì)上區(qū)分出稅收、行政收費和市場價錢，經(jīng)過一系列的〝費改價〞〔將具有價錢性質(zhì)的行政收費改為市場價錢，經(jīng)過市場機制來調(diào)理〕和〝費改稅〞〔將具有稅收性質(zhì)的行政收費改為稅收〕之后，將行政收費的范圍限定在兩個方面，即本錢性行政收費與效率性行政收費。

1．本錢性行政收費。本錢性行政收費是指行政主體依據(jù)其法律授予的行政管理職能，為特定相對人提供某種特定的效勞而使特定相對人受益或為維護和改善自然資源、公共設(shè)備的運用，而對特定受益者或運用者所收取的手續(xù)費、工本費或維護費。

本錢性行政收費的征收是為了補償特定的行政支出，目的是〝以費促管〞，便于對特定的行政事項停止管理和提高行政管理的效益，并平衡受益者與未受益者之間的利益抵觸。其收費的基礎(chǔ)實際是〝特別支出由特別受益來擔負〞，表達了行政收費的公允價值，收費的范圍僅限于為〝特別〞受益而支出的〝特別〞本錢，以補償行政支出的本錢作為收費的規(guī)范。當然，并不是一切行政活動發(fā)生的行政本錢都應(yīng)當由受益者擔負，本錢性行政收費設(shè)定的前提條件是為特定受益人而支出的本錢，假設(shè)行政本錢是為全體社會群眾所支出的或許全體社會群眾都要擔負的費用，那么不應(yīng)當收取規(guī)費，而應(yīng)當經(jīng)過征稅來補償。

第一，手續(xù)費。行政主體在職責(zé)范圍內(nèi)操持公務(wù)活動不得收費，即行政機關(guān)在對社會實施普通行政管理職能時不得停止行政收費，如工商管理費、衛(wèi)生管理費、運輸管理費、治安管理費以及政府主管部門對所屬企業(yè)、事業(yè)單位征收的管理費等應(yīng)當取消，由稅收來補償行政主體在其職務(wù)范圍內(nèi)停止公務(wù)活動所支出的行政本錢。手續(xù)費是行政機關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)組織為公民、法人或其他組織停止確認、認證、審查、評審、鑒定、注冊、注銷等特定的行政管理活動而收取的費用。其目的是為了補償行政主體為特定行政相對人受益而停止特別行政活動所支出的行政本錢，因此，手續(xù)費的征收應(yīng)當以行政主體所支出的特定行政本錢為規(guī)范。

第二，證照費。證照費是指行政機關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)組織為公民、法人或其他組織操持證書、證明書、執(zhí)照、護照、簽證、牌照、合格證、容許證、特許證、注銷證等證照時所收取的證照工本費。證照費應(yīng)當以證照的工本費為規(guī)范征收。

第三，養(yǎng)護費。養(yǎng)護費是指行政主體為維護或改善公共設(shè)備的運用而向運用者收取的相關(guān)費用。這是為維護和改善公共設(shè)備對應(yīng)用者或運用者征收的費用，例如公路養(yǎng)路費、排水設(shè)備運用費、內(nèi)河航道養(yǎng)護費、路途占用開掘費等。依據(jù)交通部、國度計委、財政部、國度物價局于1991年10月15日發(fā)布的?公路養(yǎng)路費征收管理規(guī)則?第2條規(guī)則，公路養(yǎng)路費是國度依照〝以路養(yǎng)路、?？罟猫暤脑敲矗蛴熊噯挝缓蛨F體征收的用于公路養(yǎng)護、修繕、技術(shù)改造、改善和管理的專項事業(yè)費。本錢性行政收費與我國習(xí)氣上所稱的〝規(guī)費〞不同，規(guī)費[33]是指行政主體為特定公民受益而停止特定行政活動時或停止行政管理時，對其所收取的手續(xù)費和工本費，屬于專門為特定相對人利益而支出的行政本錢的一種補償方式，帶有本錢和費用補償?shù)男再|(zhì)，包括各種證照性收費、工本費、注冊費、注銷費、牌照費、反省費、認證費、確認費、年檢費等。其實，本錢性行政收費不只限于規(guī)費，還應(yīng)當包括運用費中以維護和改善公共設(shè)備的運用為目的而停止的行政收費，例如養(yǎng)護費、維修費等。

第四，司法費。本錢性行政收費從字面意義上了解，僅指行政機關(guān)的收費，而不包括司法機關(guān)的收費。但司法機關(guān)的收費〔如訴訟費、央求財富保全費、案卷復(fù)印費等〕無論從收費的基礎(chǔ)實際，還是從收費的目的、范圍、規(guī)范來看，與本錢性行政收費都是相反的，因此，應(yīng)當將司法費歸入本錢性行政收費中加以規(guī)范。司法費是指司法機關(guān)在對公民、法人或其他組織間權(quán)益義務(wù)關(guān)系實施司法行為時所收取的調(diào)停費、訴訟費等。為調(diào)理和制約公民、法人和其他組織的行為，增加不用要的民事調(diào)停、訴訟，對法人、公民和其他組織間權(quán)益義務(wù)關(guān)系實施行政、司法行為的，可收取調(diào)停費、訴訟費等。

第五，其他本錢性行政收費。其他本錢性行政收費是指除上述事項之外，在單行的法律、行政法規(guī)中可以設(shè)定本錢性行政收費項目的其他事項。介于本錢性行政收費比擬動搖，本錢性行政收費的范圍普通應(yīng)當由法律和行政法規(guī)來界定，而中央性法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)章以下的規(guī)范性文件不得設(shè)立本錢性行政收費項目。單行的法律或行政法規(guī)可以設(shè)定相關(guān)的行政收費項目，但不得違犯普通性的行政收費法的總體規(guī)則和行政收費的基本原那么。

2．效率性行政收費。行政收費是政府獲取財政支出的一種方式，但從實質(zhì)下去說，是政府對市場經(jīng)濟停止微觀調(diào)控的一種手腕，特別是以提高自然資源、公共設(shè)備運用效率為目的的效率性行政收費，就是國度應(yīng)用行政權(quán)利配置稀缺性自然資源或擁堵性公共設(shè)備的一種方式。效率性行政收費是指行政主體為提高自然資源、公共設(shè)備的運用效率，對其所提供的特定自然資源、公共設(shè)備的運用者依照一定的規(guī)范所征收的費用。

效率性行政收費的目的是以費促管，經(jīng)過行政收費促使效勞對象更有效地運用資源，或更好地對受益者實施行政管理。其收費的實際基礎(chǔ)是經(jīng)過收費緩解自然資源、公共設(shè)備運用的擁堵，提高運用的效率；收費的范圍限于運用存在擁堵性的自然資源、公共設(shè)備，而且應(yīng)當給予運用者以選擇權(quán)，即關(guān)于相對人沒有選擇權(quán)而必需運用的資源或設(shè)備，不應(yīng)當收費，其收費不以行政本錢為規(guī)范，而以拍賣、招招標等市場方式確定收費規(guī)范。

效率性行政收費在我國習(xí)氣上稱為〝運用費〞，但僅是運用費的一局部，運用費是指行政主體為維護或改善自然資源、公共設(shè)備的運用并提高其運用的效率，對其所提供的特定自然資源、公共設(shè)備的運用者，依照一定的規(guī)范所征收的費用。運用費中為維護或改善自然資源、公共設(shè)備的運用而停止的行政收費應(yīng)當依照維護或改善的本錢來征收，屬于本錢性行政收費；但為提高自然資源、公共設(shè)備的運用效率而停止的行政收費應(yīng)當依照市場方式來確定征收的費用，以到達緩解自然資源、公共設(shè)備的運用擁堵以及提高運用效率的目的，屬于效率性行政收費。例如，屬于運用費的公路養(yǎng)路費、公路橋梁通行費、內(nèi)河航道養(yǎng)護費、土地運用費中，公路養(yǎng)路費、內(nèi)河航道養(yǎng)護費屬于本錢性行政收費，公路橋梁通行費、土地運用費那么屬于效率性行政收費。

效率性行政收費的優(yōu)點是將市場價錢的競爭機制引入了行政主體對擁堵性公共設(shè)備、稀缺性自然資源的配置，其目的是為了提高擁堵性公共設(shè)備、稀缺性自然資源的運用效率。例如，新加坡是世界上第一個實施路途定價系統(tǒng)的國度，為限制小汽車在上下班高峰時段的運用，自1975年6月末尾，新加坡實施了區(qū)域通行證系統(tǒng)〔ALS〕，對在高峰時期運用的公家小汽車和出租車收費。到了1989年，ALS經(jīng)過對在時間上和空間上惹起擁堵的車輛收費，有效地緩解了路途交通擁堵水平。[34]因此，關(guān)于擁堵性的公共設(shè)備、稀缺性的自然資源，為了提高其運用效率，應(yīng)當征收效率性行政收費。

當然，并不是要求對一切公共設(shè)備的運用者都要停止效率性行政收費，效率性行政收費征收的條件是：首先，自然資源、公共設(shè)備的運用發(fā)生了擁堵，阻礙了自然資源、公共設(shè)備的正常運用效率。由于自然資源、公共設(shè)備是為不特定的行政相對人提供的，在正常運用的限制內(nèi)，運用者越多其效益就越高，因此，當運用不發(fā)生擁堵時，不需求也不應(yīng)該收費，由于此時的收費反而會降低公共設(shè)備的運用效率。其次，公共設(shè)備的排他本錢不能過高，不付費者不能運用。最后，相對人運用自然資源、公共設(shè)備具有可選擇性，假設(shè)運用者不具有選擇性，行政收費那么達不到調(diào)理運用者數(shù)量的目的，也就無法完成提高運用效率的價值。

第一，擁堵性公共設(shè)備的運用費。擁堵性公共設(shè)備的運用費是指行政主體提供應(yīng)公民、法人或其他組織運用擁堵性公共設(shè)備時所收取的運用費。對擁堵性公共設(shè)備征收效率性行政收費內(nèi)行政法學(xué)實際上的解釋是行政法公產(chǎn)實際，行政法上的公物系指國度或自治集團直接或直接為到達行政目的所必要的一切財富。其中，公共用財富系指行政主體為達行政目的，直接供普通市民運用之公物。[35]公產(chǎn)的運用以收費為原那么，但為提高公產(chǎn)的運用效率，立法機關(guān)可以制定法律，允許行政主體對公產(chǎn)的共同運用收費。例如，隨著公產(chǎn)觀念的改動，法國學(xué)者以為公產(chǎn)是一種共同的財富，行政主體必需盡量發(fā)揚公產(chǎn)的經(jīng)濟效益，贊成對公產(chǎn)運用收費的主張越來越多。[36]

第二，資源費。資源費是指行政機關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)組織提供城市土地、礦產(chǎn)、水流、森林、草原、山嶺、荒地、灘涂等自然資源給公民、法人或其他組織運用而收取的費用。在我國，城市土地、礦產(chǎn)、水流、森林、草原、山嶺、荒地、灘涂等自然資源屬于國度一切，任何人不得無償運用，開發(fā)、運用國度資源應(yīng)當交納一定的費用。公民、法人或其他組織運用國度資源時必需依法向國度交納資源費，包括國有土地運用權(quán)出讓金、礦產(chǎn)資源費、水資源費、育林費、漁業(yè)費等。資源費的設(shè)置，是以資源的稀缺性和不可再生性為前提條件的，它的作用是限制資源的應(yīng)用和過度開發(fā)，提高對土地、礦產(chǎn)等資源的應(yīng)用效率。因此，關(guān)于資源費的征收并不是以本錢為規(guī)范，而是以提高資源的運用效率為規(guī)范，實際中可以采用拍賣、招招標等市場競爭方式確定詳細的資源費。

第三，損害賠償費。損害賠償費是指行政機關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)組織對污染環(huán)境或許損害公共利益的公民、法人或其他組織收取的賠償費。損害賠償費是為了補償政府修復(fù)因行為人的行為形成的對公共環(huán)境、公共設(shè)備、公共財富等的損害所消耗用而設(shè)置的收費，如環(huán)境維護費、排污費等。環(huán)保費的設(shè)置，是以行為人的行為對公共環(huán)境形成損害為前提條件，它的作用是限制對公共環(huán)境的損害。關(guān)于排污費，依據(jù)國務(wù)院征收排污費暫行方法的規(guī)則，關(guān)于超越規(guī)則規(guī)范排放污物的企業(yè)、事業(yè)單位征收排污費；關(guān)于其他排污單位，要征收采暖鍋爐煙塵排污費。

此外，?人口與方案生育法?第41條規(guī)則，關(guān)于違犯法律法規(guī)超生的人，不再對其罰款，而是讓其承當一定的法律責(zé)任，依法交納社會撫養(yǎng)費，作為對社會的補償。違犯法律法規(guī)生育子女的公民，由于其客觀上對經(jīng)濟和社會開展、資源環(huán)境形成了影響，減輕了社會公共投入的擔負，國度有必要讓其從經(jīng)濟上承當一定的法律責(zé)任，應(yīng)依法則其交納社會撫養(yǎng)費作為對社會的補償?？梢?，社會撫養(yǎng)費的性質(zhì)屬于社會補償性的行政收費，而不是行政罰款。關(guān)于環(huán)保費、排污費、社會撫養(yǎng)費等損害賠償費的征收不是以本錢為規(guī)范的，由于環(huán)境被污染或公共設(shè)備等社會公共利益被損害是很難確定其修復(fù)本錢的，而且征收損害賠償費除為了補償因公民、法人或其他組織污染環(huán)境或許損壞公共財富、公共設(shè)備等社會公共利益而形成的損失外，最基本的目的是為了防止污染環(huán)境或許損壞公共財富、公共設(shè)備等事情的再次發(fā)作?？梢?，損害賠償費具有懲罰的性質(zhì)，其征收應(yīng)當以可以防止環(huán)境被污染或許公共財富、公共設(shè)備等社會公共利益被損害為規(guī)范。從這種意義下去看，損害賠償費也屬于效率性行政收費。

第四，其他效率性行政收費。其他效率性行政收費是指除上述事項之外，在單行的法律、法規(guī)中可以設(shè)定效率性行政收費項目的其他事項。由于效率性行政收費的動搖性不高，需求依據(jù)各中央自然資源、公共設(shè)備的運用狀況來設(shè)定行政收費的項目。因此，應(yīng)當允許單行的中央性法規(guī)可以設(shè)定相關(guān)的效率性行政收費項目，但不得違犯普通性的行政收費法的總體規(guī)則和行政收費的基本原那么。

〔二〕我國行政收費的否認性范圍

行政收費的否認性范圍是指不得設(shè)定行政收費項目的事項范圍。由于行政收費是直接影響公民財富權(quán)的行政行為，因此，行政收費的范圍必需失掉法律的授權(quán)，即只要在法律規(guī)則可以設(shè)定行政收費項目的范圍才可以由具有設(shè)定權(quán)的主體內(nèi)行政收費范圍之內(nèi)設(shè)定詳細的行政收費項目。因此，在法律羅列可以設(shè)定行政收費項目的事項之外的范圍都不得設(shè)定行政收費項目，即表達為〝其他事項一概不得設(shè)定行政收費項目〞之規(guī)則。特別是以下事項不得設(shè)定行政收費項目：第一，行政主體或法律、法規(guī)授權(quán)的公務(wù)主體，沒有對特定公民、法人或其他組織提供特定效勞的；第二，不利于提高自然資源、公共設(shè)備的運用效率的或許應(yīng)用市場競爭機制等其他方式可以提高自然資源、公共設(shè)備運用效率的。其實，我國目前有些法律規(guī)則了〝不得收費〞的條款，是個很好的閱歷。例如，?行政復(fù)議法?、?國度賠償法?、?行政處分法?等區(qū)分規(guī)則不得對行政復(fù)議人、國度賠償央求人、行政處分聽證的當事人收取費用；?產(chǎn)質(zhì)量量法?第15條第3款規(guī)則：〝檢驗抽取樣品的數(shù)量不得超越檢驗的合理需求，并不得向被反省人收取檢驗費用。〞此外，?行政容許法?第58條也確立了制止收費原那么，規(guī)則：〝行政機關(guān)實施行政容許和對行政容許事項停止監(jiān)視反省，不得收取任何費用。但是，法律、行政法規(guī)另有規(guī)則的，依照其規(guī)則。行政機關(guān)提供行政容許央求書格式文本，不得收費。〞但由于〝不得收費〞的事項無量而法條有限，這些單行法中規(guī)則的〝不得收費〞條款難免有所遺漏，可見，這種羅列的方式仍不能從基本上處置不合理收費的效果。[37]因此，我國未來制定?行政收費法?時應(yīng)當設(shè)置概括性掃除的規(guī)則，除?行政收費法?羅列一定可以設(shè)定行政收費項目的范圍外，規(guī)則〝其他事項一概不得設(shè)定行政收費項目〞。

基于上述剖析，在我國未來制定的?行政收費法?中，對行政收費的范圍應(yīng)當規(guī)則為：〝行政收費包括本錢性行政收費和效率性行政收費。行政機關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)組織為使特定公民、法人或其他組織受益而停止以下行政活動時，可以征收本錢性行政收費?！?〕為公民、法人或其他組織停止確認、認證、審查、評審、鑒定、注冊、注銷等的，可以收取手續(xù)費；〔2〕為公民、法人或其他組織操持證書、證明書、執(zhí)照、護照、簽證、牌照、合格證、容許證、特許證、注銷證等證照的，可以收取證照費；〔3〕為維護或改善公共設(shè)