第六章人事行政

第六章

人事行政

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第一節(jié)

人事行政概述

2一、人事行政的涵義現(xiàn)代管理學(xué)中的“人事”概念則專指人們在社會生產(chǎn)和社會生活中形成的人與人、人與其所做事之間的社會關(guān)系。要處理好人與事的關(guān)系及協(xié)調(diào)好人與人之間的關(guān)系必須做到：首先，一定數(shù)量的事務(wù)應(yīng)由與之基本相適應(yīng)的數(shù)量的人員去完成，達到兩者數(shù)量上的相互平衡和協(xié)調(diào)。其次，不同性質(zhì)、不同種類的事務(wù)應(yīng)由具備相應(yīng)資格、素質(zhì)、能力、專業(yè)水平的人員去完成，達到人與事結(jié)構(gòu)上的相互協(xié)調(diào)。3

人事行政是狹義上的人事管理，它以行政機關(guān)工作人員為特定的管理對象。所謂人事行政是指國家行政機關(guān)運用科學(xué)的管理手段，憑借一系列法規(guī)、制度、措施對國家行政活動中形成的行政事務(wù)與行政人員之間的關(guān)系以及行政工作人員之間的關(guān)系進行的組織、協(xié)調(diào)、控制、監(jiān)督等管理活動。4人事行政這一概念包涵以下幾個方面的涵義：１．人事行政是特指政府對其工作人員的管理活動，人事行政的范圍僅限于政府系統(tǒng)內(nèi)部。２．人事行政的內(nèi)容主要體現(xiàn)為政府的人事管理機構(gòu)通過相應(yīng)的人事行政制度，對政府人事問題所作的規(guī)劃、決策、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制等管理活動。３．人事行政的根本目的是力求政府中人與事的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，是為了使政府中的人力資源得到充分利用，達到人盡其才，才盡其用，并在適才適用的基礎(chǔ)上達到事竟其功。４．人事行政的核心是行政人才問題。5二、人事行政的功能人事行政的功能是指國家行政機關(guān)在管理行政工作人員的過程中，本身具有并發(fā)揮的基本作用和功效。6人事行政的基本功能：１．人事計劃功能。人事計劃功能是人事行政的首要功能，是指國家人事管理機關(guān)為保證國家行政目標(biāo)的實現(xiàn)而預(yù)先確定人事工作的內(nèi)容和實施步驟的活動。２．人事組織功能。人事行政計劃必須要通過一定的組織體系來實現(xiàn)。組織功能是指通過建立一整套國家人事行政的組織體系，由其具體組織和實施人事行政計劃和決策的一系列管理活動，即具體執(zhí)行和落實計劃的活動。３．人事開發(fā)功能。人事開發(fā)功能指人事行政部門通過一系列人事行政活動不斷開發(fā)工作人員的潛在工作能力，激發(fā)其工作熱情和創(chuàng)造力的功效。４．人事保障功能。國家行政工作人員要滿足衣、食、住、行等基本生活需求，以維持其勞動力的生產(chǎn)和再生產(chǎn)。7三、人事行政的意義１．人事行政在國家行政管理中居于核心地位。２．人事行政是促進經(jīng)濟發(fā)展、文化繁榮的重要條件之一。３．人事行政是開發(fā)人才和合理使用人才的重要保證。8四、現(xiàn)代人事行政的主要趨向及特征人事行政的演變進化按照其自身內(nèi)在的發(fā)展規(guī)律，大體上經(jīng)歷了這樣幾個時期：一是以恩賜官僚制為核心的人事行政時期。二是以分贓制為核心的人事行政時期。三是以功績制為核心的人事行政時期。9１．現(xiàn)代人事行政的主要趨向（１）人事行政中出現(xiàn)政務(wù)官與業(yè)務(wù)官在結(jié)構(gòu)和功能上的分化，對這兩種官員開始實行分類管理。（２）由以恩賜官僚制和分贓制為核心的瞻恩徇私式的人事行政，向以人才主義和功績制為基礎(chǔ)的現(xiàn)代人事行政的演化。（３）從隨意性、或然性很或強的人治式人事行政，發(fā)展到系統(tǒng)化、規(guī)范化的法治式人事行政。10

（４）人事行政的范圍日益擴大，出現(xiàn)了許多舊的人事行政所沒有的業(yè)務(wù)內(nèi)容，如考任、培訓(xùn)、職位分類、保險、撫恤等等。（５）在管理方法上，從非科學(xué)的經(jīng)驗管理發(fā)展到崇尚理性和效率的科學(xué)管理，許多科學(xué)的管理理論和方法被逐漸引入到實際人事行政過程中，如職位分類法、激勵理論和計算機管理等。（６）人事行政由以往只重視通才發(fā)展為通才與專才并重。

11２．現(xiàn)代人事行政的主要特征（１）公平性。即人事行政中的人員進退、賞罰和升遷等，均以客觀的、法定的人才主義和功績制原則為標(biāo)準(zhǔn)，而不能以私人關(guān)系、個人好惡或其他關(guān)系為量衡標(biāo)準(zhǔn)。（２）公開性。即人事行政的全過程都應(yīng)向民眾公開，徹底打破人事行政的隱秘性以杜絕私自授權(quán)和其他營私舞弊活動，公開是公平的前提保證。12

（３）超然性。人事行政中的人事任免和其他事宜，均以法規(guī)制度為依據(jù)，遵照客觀事實來做決定，不應(yīng)受到任何其他外力（如政黨或利益集團的壓力）的影響與指使，不得由于性別、種族、宗教信仰、政治傾向等理由進行人事行政方面的歧視，人事行政的管理機構(gòu)應(yīng)超然于政治斗爭之外，盡量避免帶有政治色彩，以保證人事行政的客觀性。（４）適應(yīng)性。即現(xiàn)代人事行政通常都不是機械僵死的，具有相當(dāng)?shù)撵`活性和適應(yīng)性，以滿足社會不斷發(fā)展的需求，這主要表現(xiàn)為管理方法的靈活多變和更新改進以及人事行政制度隨形勢變化而做出的種種調(diào)整。13第二節(jié)

現(xiàn)代人事行政制度：

國家公務(wù)員制度

14一、西方國家公務(wù)員制度

15１．西方國家公務(wù)員制度的

產(chǎn)生及涵義國家公務(wù)員制度的出現(xiàn)是人事行政制度走向現(xiàn)代化的標(biāo)志。現(xiàn)代意義上的國家公務(wù)員制度首先是在英國確立的?！肮珓?wù)員”一詞譯自英文的civilservant（或civilservice）一詞，中文也有譯作“文官”。在西方國家中，所謂“國家公務(wù)員”一般是指通過非選舉程序（主要是通過競爭性考試）而被任命擔(dān)任政府公職的國家工作人員。16２．西方國家公務(wù)員制度確立的標(biāo)志（１）常任的職業(yè)公務(wù)員制的建立。常任的職業(yè)公務(wù)員制的建立，使政府中職業(yè)政治家和職業(yè)公務(wù)員得以區(qū)分（即政務(wù)官和業(yè)務(wù)官的區(qū)分），職業(yè)公務(wù)員若沒有重大過失即可永久留任，直至退休。（２）公開考試、擇優(yōu)錄用制的建立。公開考試、擇優(yōu)錄用制的建立，給西方各國的政府工作帶來了活力。17３．西方國家公務(wù)員制度的

共同特征（１）實行職業(yè)常任。（２）公共權(quán)力依附于公務(wù)職位。（３）貫徹功績主義原則。（４）實行功績考核制。（５）對公務(wù)員進行統(tǒng)一管理。（６）重視專業(yè)技術(shù)人才。（７）政治中立。（８）法規(guī)健全，依法辦事。（９）講究職業(yè)道德。18４．西方國家公務(wù)員制度的

基本原則（１）法制管理原則。（２）公開、平等、競爭和擇優(yōu)原則。（３）功績制原則。（４）分類管理原則。（５）政治中立和職務(wù)常任制。19二、我國國家公務(wù)員制度201．我國國家公務(wù)員制度的

涵義及內(nèi)容在我國，公務(wù)員是指在各級政府中行使國家行政權(quán)力，執(zhí)行國家公務(wù)除工勤人員以外的工作人員。既含政府組成人員與領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列的其他成員，又含非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列的工作人員。黨的機關(guān)、權(quán)力機關(guān)、審判機關(guān)、檢查機關(guān)及群眾團體、企事業(yè)單位中的行政人員不屬于國家公務(wù)員范圍。國家公務(wù)員制度是指國家對公務(wù)員進行科學(xué)管理所制定的一系列法律、規(guī)章、制度的總和。21中國公務(wù)員制度的基本內(nèi)容（１）公務(wù)員制度貫徹的基本原則和公務(wù)員的范圍；（２）公務(wù)員權(quán)力與義務(wù)；（３）公務(wù)員分類分級制度；（４）公務(wù)員考試、錄用、考核、獎懲、職務(wù)升降、職務(wù)任免、培訓(xùn)、交流、回避、工資保險福利、辭職辭退、退休退職、申訴控告等具體管理制度；（５）公務(wù)員的管理機構(gòu)；（６）國家行政機關(guān)違反公務(wù)員法規(guī)的法律責(zé)任，以及有關(guān)公務(wù)員一整套法規(guī)運行的政策措施等等。22２．我國國家公務(wù)員制度的

特征（１）我國公務(wù)員制度堅持了黨的以經(jīng)濟建設(shè)為中心，堅持四項基本原則，堅持改革開放的基本路線。（２）我國公務(wù)員制度堅持黨管干部的原則。（３）我國公務(wù)員制度堅持德才兼?zhèn)涞挠萌藰?biāo)準(zhǔn)。（４）我國公務(wù)員制度堅持為人民服務(wù)的宗旨。我國公務(wù)員制度與西方公務(wù)員制度的區(qū)別，從根本上說反映了社會主義政治制度與資本主義政治制度的區(qū)別。23３．我國國家公務(wù)員制度的

基本原則（１）職業(yè)性原則。我國公務(wù)員實行常任制。（２）科學(xué)管理原則。（３）公開競爭與擇優(yōu)錄用原則。（４）功績原則。（５）正規(guī)化原則。（６）民主原則。（７）義務(wù)原則。24第三節(jié)

人事行政的分類制度

25一、人事行政的品位分類制度１．品位分類制的涵義及源起發(fā)展品位分類是指以行政人員所具有的資格條件為分類的主要依據(jù)，并以其職務(wù)或級別高低來分類確定其待遇的人事分類制度。品位分類是以“人”為中心進行的分類，它強調(diào)人的資格條件。目前世界上采用品位分類制的國家有：英國、法國、德國、意大利、新加坡、阿根廷等國。26最初的品位分類只從品位等級上進行了分類，即只進行了縱向分類.如英國在１９世紀５０年代對官吏制度進行全面改革時，即主張政府文官應(yīng)區(qū)分為高級和低級兩大類，前一類指行政管理和政策性職務(wù)，由通過以大學(xué)課程為基礎(chǔ)的考試來進行譯優(yōu)錄用，一般以牛津、劍橋等一流大學(xué)畢業(yè)生水平為錄取標(biāo)準(zhǔn)；低級文官也要考試，一般以中學(xué)文化程度為錄取標(biāo)準(zhǔn)，大量辦公室的工作由這類人員擔(dān)任。27

進入２０世紀后，品位分類增加了橫向劃分。如英國在１９４５年至１９６８年間將文官（公務(wù)員）分為一般行政人員與專業(yè)人員兩大類。一般行政人員共分行政、執(zhí)行、事務(wù)、助理事務(wù)四個等級。專業(yè)人員包括法律人員、統(tǒng)計人員、科研人員、工務(wù)專業(yè)人員、醫(yī)務(wù)人員、會計專業(yè)人員、郵政人員等七類。在此基礎(chǔ)上形成了公務(wù)員的品位分類等級結(jié)構(gòu)，即把公務(wù)員大體分為行政級、執(zhí)行級、專家級、辦事員級以及勤雜人員級等六個等級。28２．品位分類制的特點及其

利弊（１）職類劃分較為簡單。（２）重視公務(wù)員的資格條件。（３）官、職相對分離。29

品位分類的優(yōu)點（１）由于職務(wù)劃分簡單，公務(wù)員的分類工作相對簡便，易于實行；（２）公務(wù)員的流動范圍比較大，有利于全面培養(yǎng)公務(wù)員的素質(zhì)，利于通才的發(fā)展；（３）強調(diào)教育水平，利于吸收教育程度高的優(yōu)秀人員，提高公務(wù)員隊伍的整體素質(zhì)，也有利于全社會對教育的重視；（４）強調(diào)年資，為公務(wù)員的升遷提供了經(jīng)常性的機會和希望，有利于公務(wù)員隊伍的穩(wěn)定；（５）官職相對分離使公務(wù)員的職位調(diào)動不影響其地位和待遇，使公務(wù)員具有安全感。30

品位分類的缺點（１）分類不系統(tǒng)，不利于嚴格的科學(xué)管理。（２）輕視專業(yè)人才，不利于行政業(yè)務(wù)的專業(yè)化發(fā)展，影響工作的效率。（３）由于強調(diào)教育資歷，限制了學(xué)歷雖低但能力較強的人晉升的機會。反過來，教育程度高的人即使實際工作能力不強，也擁有更多的晉升高級職位的可能性。這不利于人盡其才與充分合理地使用人才。（４）強調(diào)年資，使那些工作不積極的人也有晉升的機會，容易形成吃大鍋飯的現(xiàn)象。（５）以官階定待遇，無法實施按勞分配與同工同酬的原則。31二、人事行政的職位分類制度

321．職位分類的涵義所謂職位，是指公務(wù)員擔(dān)任的職務(wù)和責(zé)任。把公務(wù)員的職位按照工作性質(zhì)、業(yè)務(wù)內(nèi)容、簡繁難易、責(zé)任輕重以及所需資格條件等，區(qū)分為若干規(guī)范化的種類，以此作為公務(wù)員管理的依據(jù)，這就是職位分類。33２．職位分類的基本概念和

程序步驟職位分類中的基本概念職系：根據(jù)工作的業(yè)務(wù)性質(zhì)，把業(yè)務(wù)性質(zhì)相同的所有職位劃分為一個職系。如辦事員職系、機械工程師職系等。職組：工作性質(zhì)相近的若干職系集合而成為職組。如辦事員職系、速記員職系和打字員職系集合到一起構(gòu)成文書職組。職類：又叫職門。由工作性質(zhì)大致相近的若干職組構(gòu)成一個職類。它是職位分類中最粗略的單位。如行政執(zhí)行職類、專業(yè)技術(shù)職類等。34職級：在工作性質(zhì)相同的基礎(chǔ)上，也就是在同一職系中按照工作責(zé)任大小、業(yè)務(wù)的繁簡難易程度和所需資格條件等，把職位劃分為不同的職級。如把速記員分為一級速記員、二級速記員和三級速記員等。職等：把不同的職系中工作難易程度和責(zé)任大小相同的職位劃分歸類為同一等級，這些等就是職等。同一職等的所有職位在工資待遇上相同。35公務(wù)員職位分類的具體過程（１）職位調(diào)查。職位調(diào)查就是對政府現(xiàn)有職位的有關(guān)情況做詳細的了解，并對有關(guān)資料進行全面收集的過程。（２）職系區(qū)分。即在職位調(diào)查的基礎(chǔ)上，把職位按照工作性質(zhì)的異同，分別劃分為若干種類的過程。（３）職位評價。即按照工作繁簡難易、責(zé)任輕重大小、擔(dān)任職務(wù)所需教育程度和技術(shù)的高低，對各職系的職位進行評價，劃分為若干個等級的過程。（４）編制職級規(guī)范。職級規(guī)范也叫職位說明書或職級說明書，是用文字對一個職位作標(biāo)準(zhǔn)化和盡可能定量化說明的書面文件。（５）職位歸類。這是職位分類的最后一道程序，也就是將每一現(xiàn)有職位的工作性質(zhì)、內(nèi)容、資格條件等，與職級規(guī)范上的內(nèi)容相比較，而把它們歸入適當(dāng)?shù)穆氼悺⒙毾?、職級與職等。36３．職位分類制的特點及其

利弊基本特征（１）規(guī)范化的系統(tǒng)分類。（２）職等與官等合一。37

優(yōu)點（１）職位分類制建立了規(guī)范化的人事管理系統(tǒng)。（２）職位分類為考核工作提供了客觀的標(biāo)準(zhǔn)。（３）職位分類有利于貫徹專業(yè)化原則。（４）職位分類有利于針對性地進行培訓(xùn)。（５）職位分類有助于合理定編人員，完善機構(gòu)建設(shè)。（６）職等與官等合一，使職務(wù)、責(zé)任與報酬掛起鉤來，體現(xiàn)了按勞分配原則。38

弱點（１）職位分類是一個浩大而繁鎖的工程，從計劃、組織籌辦，到具體實施、完成工作，均非一年半載所能完成，其中所耗費的人力、物力、財力非?？捎^。（２）職位分類強調(diào)專才原則，從考試錄用、考核到晉升、培訓(xùn)都貫徹專業(yè)化的精神，使公務(wù)員的調(diào)轉(zhuǎn)流動受到限制，不利于人的全面發(fā)展。39三、人事行政分類制度的

發(fā)展趨勢

40１．品位分類制與職位分類制比較

（１）職位分類以“事”為中心，以公務(wù)員所在職位的工作、責(zé)任為分類的依據(jù)，以工作多少來定待遇，是按事設(shè)職，按職擇人；品位分類是以“人”為中心，以公務(wù)員個人的資格條件為分類的主要依據(jù)，以品位的高低來定待遇。（２）職位分類中，公務(wù)員本人的等級就是所在職位的等級，職位變動，等級也就變動，等級是隨職位而定，而不是隨人走；品位分類中，等級與職位是分開的，同樣職位的公務(wù)員可能品位等級不同，而同樣品位等級的公務(wù)員也可能職位不同，當(dāng)職位變動時，品位卻可以不變。（３）職位分類中工資差別與職位工作的難度、責(zé)任大小和資格深淺成正比，是同工同酬；品位分類中則以品位等級定工資，存在同工不同酬、同酬不同工的現(xiàn)象。41

（４）職位分類制度重視專家的作用，利于專才成長，實行專才專用原則，非經(jīng)考試合格，一般不得晉升，而且每一次晉升幾乎都得經(jīng)過相應(yīng)的考試，不能“一步登天”式地跨級晉升；品位分類制主要不以考試來確定是否晉升，比較注重公務(wù)員的資歷，由下級升到上一級比較容易，而且可以有較大的晉升幅度。（５）職位分類制中，公務(wù)員分類較復(fù)雜，職類、職系、職級、職等劃分較多，辦理職位分類的程序比較復(fù)雜，技術(shù)性要求較高；品位分類制中，公務(wù)員只做大體上的分類，分類較少，較為簡單，不需很高的技術(shù)性。（６）職位分類制下，任何公務(wù)職位都經(jīng)調(diào)查、評價而劃分成等級，都有規(guī)范性的職位說明，公務(wù)員的升遷調(diào)轉(zhuǎn)范圍和程序都有嚴格的規(guī)定，易于對公務(wù)員進行科學(xué)管理。42２．人事行政分類制度發(fā)展趨勢

就品位分類來說，它不斷汲取職位分類的因素。與品位分類的這種變化相呼應(yīng)，職位分類在發(fā)展過程中也借鑒了品位分類的一些因素。在一定意義上可以說，嚴格的職位分類與品位分類已不復(fù)存在，在實際的人事制度中，可以把它們結(jié)合在一起（結(jié)合的方式和程度可以多種多樣），如果在認識上絕對化，認為它們是非此即彼的，就可能誤入歧途。43第四節(jié)

人事行政的內(nèi)容

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人事行政的內(nèi)容包括對行政工作人員的自身管理與對行政工作人員整體管理兩部分。對行政工作人員整體管理包括計劃與編制管理、統(tǒng)計與信息管理、人事檔案管理、人事監(jiān)察、人事立法等內(nèi)容。對行政工作人員自身的管理包括錄用、考核、獎懲、職位升降、培訓(xùn)、交流、回避、工資福利、辭職、辭退、退休等內(nèi)容。45一、錄用錄用是根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，通過一定的方式、程序，對準(zhǔn)備進入行政機關(guān)的人員進行選拔、正式任用或聘用為國家行政工作人員的過程。以競爭為核心的人才錄用原則為：１．公開;２．平等;３．擇優(yōu)。

46二、考核考核指人事行政部門依據(jù)科學(xué)的原則和指標(biāo)體系，對行政工作人員在管理活動中表現(xiàn)出的思想品德、工作態(tài)度、工作成績等進行綜合考察與審核的活動?？己说脑瓌t為客觀公正，民主公開，德才兼?zhèn)?，注重實績。考核的?nèi)容一般包括：（１）德;（２）能;（３）勤;（４）績?？己说幕痉绞接袃煞N，即領(lǐng)導(dǎo)與群眾相結(jié)合的方式；平時與定期相結(jié)合的方式?？己说慕Y(jié)果分為三個等次：即優(yōu)秀、稱職、不稱職。47三、獎懲獎懲是指根據(jù)行政工作人員的行為、工作情況和現(xiàn)實表現(xiàn)，由國家行政機關(guān)依照有關(guān)法律、法規(guī)對國家行政工作人員實行獎勵或懲罰的管理活動。正確運用獎懲手段，應(yīng)遵循以下原則：１．物質(zhì)