中國農村信用社的七次體制變革

中國農村信用社的七次體制變革當前，我國農村金融改革步入實質階段，農信社管理體制問題一度成為理論界關注的焦點。有觀點認為，我國農信社從未按照合作制原則經營過，是行政推動的產物，很難回歸到合作制道路上；還有人說，剛開始是合作制，以后就變成“民有資本官營化”,走上了官辦道路。到底我國政治制度下的農信社走過了一條什么樣的道路？筆者最近整理中國信用合作發(fā)展歷史，找到了較為清晰的線索，以供研究者參考。農信社產生和發(fā)展的背景從新中國的成立到社會主義改造基本完成，在這一過渡時期黨在農村的基本任務是根據(jù)毛澤東同志關于農業(yè)合作化的理論、方針和政策，逐步實現(xiàn)對小農經濟的社會主義改造。農業(yè)合作化的道路，就是使分散落后的個體農業(yè)逐步過渡到先進集體農業(yè)的道路。正如列寧所說的“工人階級領導下，吸引千百萬農民群眾參加的社會主義建設的道路。”農村合作化包括三個主要內容：即農業(yè)生產合作、農村供銷合作和農村信用合作。農業(yè)生產合作是農村合作化的根本，它是通過生產互助合作，逐步把勞動農民的個人所有制變?yōu)閯趧愚r民的集體所有制，是農村幾千年的生產資料私有制向社會主義公有制變更的一場深刻革命。供銷合作和信用合作是農村合作化中不可缺少的兩個重要組成部分，它使廣大農民群眾從商業(yè)投機資本和高利貸資本的奴役盤剝下解放出來，使分散的集體農業(yè)和社會主義工業(yè)聯(lián)系起來，限制了農村資本主義的剝削，加強了工農聯(lián)盟的鞏固，促進了農業(yè)生產合作的發(fā)展。供銷合作社在后來還通過對農村手工業(yè)、小商業(yè)的改造，建立起了具有社會主義集體性質的農村流通體系。1951年5月，中國人民銀行總行召開了第一次全國農村金融工作會議，為了促進農業(yè)生產的盡快恢復和發(fā)展，決定全面開展農村金融工作。一方面積極建立區(qū)級銀行機構——農村營業(yè)所，發(fā)放國家農業(yè)貸款，支援農業(yè)生產；另一方面，在廣大群眾中，重點試辦農村信用合作組織，通過組織與調劑農民群眾之間的資金余缺，幫助農民解決生產生活困難，避免遭受高利貸的剝削。會議認為，沒有自上而下的國家銀行機構，社會主義的農村金融工作就沒有堅強的領導；沒有群眾的信用合作組織，調劑農村資金就沒有廣泛的群眾基礎，就不可能調動起農民群眾對社會主義新型農村金融的參與和支持的積極性。這次會議為農信社的組建起了重要的奠基作用。會后各地按照精神由試點到全面鋪開了信用合作事業(yè)。農信社性質及管理體制的七次重大變革決定前途命運的性質大討論信用合作普遍發(fā)展起來后，帶來了關于信用社性質問題的討論。一種認為信用社是半社會主義性質的經濟組織。理由是信用社的主要資金來源是存款，而存款是私人所有的，并且實行股金分紅。正如初級農業(yè)社是半社會主義性質一樣，其主要標志是土地入股并由此產生的土地分紅。另一種不同意這種看法，認為確定信用社是不是社會主義性質的，主要應從以下三個方面理由去考察：第一，對于一個群眾的經濟組織，不能離開周圍的條件孤立去論斷它的性質，要認識信用社的性質，必須先從它所處的政治制度、經濟制度、領導關系和經濟聯(lián)系等基本方面去考察。我國信用社是以工人階級為領導的，以工農聯(lián)盟為基礎的人民民主專政的政權下，經過黨與政府的倡導，組織與發(fā)展起來的，它聯(lián)系于國營經濟，并通過國家銀行接受國營經濟的領導，成為社會主義農村金融的組成部分。第二，信用社的股金問題。公積金及業(yè)務盈余等為全體社員所有，是社會主義所有制的一種，它不同于甚至改變了農村中自發(fā)的、有追逐利潤傾向的高利貸私人借貸制度，消滅了資金使用過程中的人剝削人的關系。由此，從所有制、從消滅借貸關系中的剝削，從農村借貸制度的改革等方面來看，也全符合社會主義性質的。第三，信用社完全是按照社會主義原則進行業(yè)務活動的，它的任務是集中社會閑散資金與實行對這些資金的再分配，如果資金分配的原則完全符合黨的改造農業(yè)的政策，就會構成它的社會主義性質的重要因素。股金分紅只是盈余中的極小部分，主要是對群眾參與積極性的鼓勵，并不是根本目的，不能因此改變信用社的性質。這是新中國成立初期第一次關于信用社性質的討論，最后一致認為信用社是社會主義性質的、農村勞動人民的資金互助組織但信用合作社在后來發(fā)展中的確存在著兩條道路問題，一條是按照社會主義原則進行業(yè)務經營的資金互助組織，幫助農業(yè)社和農民群眾解決生產生活困難，發(fā)展和壯大社會主義經濟；另一條是貪圖賺錢，貸富不貸貧，甚至經營商業(yè)投機等，資本主義經營道路。1955年農業(yè)銀行成立后，承擔農信社管理任務，認真調查，全面整頓，完善制度，1957年再次修訂出臺了《農村信用合作社示范章程草案》。章程中第一條明確提出：“農村信用合作社是農村勞動人民在共產黨和人民政府的領導和幫助下，根據(jù)自愿和互利原則組織起來的社會主義性質的資金互助組織?！比嗣窆缁蟮墓芾頇嘞路?958年人民公社化后，關于信用合作社是否有必要存在的問題，理論界出現(xiàn)了分歧。1958年12月，中共中央國務院頒發(fā)了《關于適應人民公社化的形勢改進農村財政貿易管理體制的決定》。決定中規(guī)定：農村中，財政貿易體制應根據(jù)統(tǒng)一領導，分級管理的方針，實行機構下放，計劃統(tǒng)一，財政包干的辦法，也就是實行“兩放、三統(tǒng)、一包”的辦法。所謂“兩放”就是下放人員，下放資產，把國家在農村的糧食、商業(yè)、財政、銀行等部門基層機構，全部下放到人民公社管理；所謂“三統(tǒng)”就是統(tǒng)一政策，統(tǒng)一計劃，統(tǒng)一流動資金管理；所謂“一包”就是包財政任務。同時，還頒發(fā)了《關于人民公社信用部工作中的幾個問題和國營企業(yè)流動資金的規(guī)定》。關于如何貫徹，人民銀行做了具體規(guī)定，設在人民公社的國家銀行營業(yè)所和農信社合并，組成人民公社信用部。但此規(guī)定并未全面實行，1959年5月，人民銀行總行根據(jù)中央決定把下放給人民公社的營業(yè)所收回，不再下放給人民公社，把原來的信用社從人民公社信用部分出來，下放給生產大隊，變?yōu)樾庞梅植?。信用分部的職工由大隊管理，盈虧歸生產大隊統(tǒng)一核算，業(yè)務經營由生產隊和公社信用部雙重領導。并且，明確信用分部執(zhí)行的具體任務：一是辦理生產隊的存款和個人儲蓄；二是按國家信貸政策，對生產隊和社員個人發(fā)放生產、生活貸款；三是幫助生產隊健全財務制度，合理安排資金；四是辦理國家銀行的委托業(yè)務。根據(jù)這一決定，全國各地基本上都以生產大隊為單位建立了信用分部。1959年底統(tǒng)計，全國共建立信用分部近20萬個，信用站77萬個，生產隊聘請協(xié)儲員190萬名。社會主義集體所有制的金融機構1962年，中共中央在總結了過去十多年的經驗教訓的基礎上，決定進一步加強銀行信貸的集中管理。按照銀行的規(guī)定，把信用社變?yōu)樵O在生產大隊的信用分部，業(yè)務是既受大隊的領導，又受公社信用部（即銀行營業(yè)所）的領導，但在實踐中又是以大隊領導為主。而且，信用分部職工的任免、待遇由大隊決定，經營由大隊管理，盈虧由大隊統(tǒng)一核算。這在實質上就形成了一種格局，信用分部成了生產大隊的組成部分，大隊有權決定和指揮信用分部的工作，有權調動信用分部的職工，有權使用信用分部的資金，有權決定信用分部的貸款。因此，不少大隊干部，資產階級思想泛濫，政治觀念淡薄，組織紀律松弛，隨意調用信用分部的人員、資金和財產，嚴重削弱了國家銀行對農村信貸的領導，使國家的金融政策不能得到很好地貫徹，信貸計劃不能很好地執(zhí)行，信貸支持農業(yè)發(fā)展的作用也得不到很好地發(fā)揮，影響了農村信用工作的正常開展。1961年初統(tǒng)計，全國好的信用分部只占信用分部總數(shù)的百分之三十左右，暴露出很多問題，如：資金被大隊或社隊干部占用很多；信用分部職工長期抽調搞其他工作；職工隊伍不純，階級觀念不強；財務管理混亂，貪污盜竊嚴重等等。1962年，中央發(fā)布了《關于切實加強銀行工作的集中統(tǒng)一，嚴格控制貨幣發(fā)行的決定》。決定再次重申，收回幾年來銀行工作下放的一切權力，銀行業(yè)務實行完全徹底的垂直領導。根據(jù)中央精神，中國人民銀行總行研究了農村信用分部工作中存在的問題，決定恢復農信社起草了《關于農村信用社若干問題的規(guī)定》，報請國務院下發(fā)各省、自治區(qū)，并嚴格執(zhí)行。規(guī)定里重新明確了信用社的性質、任務、組織機構和領導關系。按照這個規(guī)定，信用社的性質為：“集體所有制的信用合作社，是農村人民的資金互助組織，是國家銀行的助手，是我國社會主義金融體系的重要組成部分?！毙庞蒙绲淖罡邫嗔C關是社員代表大會，信用社的重大事項要經過社員代表大會討論和決定，信用社在業(yè)務上受中國人民銀行領導，其職工被抽調到其他工作的應該迅速歸隊。1962年7月，中國人民銀行總行向國務院起草了《關于信用社職工口糧問題的請示報告》，針對信用社職工工資沒有統(tǒng)一的規(guī)定標準，即建社初期是義務工，后改成補貼辦法，隨業(yè)務發(fā)展，又變?yōu)楣べY制，相對國家銀行、供銷社等部門較為偏低的狀況，以及多數(shù)職工吃的是農業(yè)糧等問題，專門做了請示，也得到了國務院的批復解決。信用社脫離生產的職工的口糧由國家供應，信用社職工的日用品和副食品供應標準，應和人民公社同級干部的供應標準一樣。這一規(guī)定的頒布實施，是農信社的一個重要里程碑，從此信用社正式納入國家管理的軌道。由民辦轉為官辦1977年9月，中國人民銀行總行召開全國銀行工作會議，會議深入批判了林彪“四人幫”對金融工作的干擾破壞。針對在此期間造成的一系列問題，為改進和加強銀行信用社工作，國務院11月份印發(fā)了《關于整頓和加強銀行工作的幾項規(guī)定》。規(guī)定第七條說：“辦好農村信用合作社，信用社是集體金融組織，又是國家銀行在農村的基層機構。各地一定要把信用社辦好，使信用社更好地組織資金，支持生產，鞏固集體經濟，打擊資本主義勢力。信用社的資金應當納入國家計劃，人員編制應當納入縣集體勞動工資計劃，職工待遇應當與人民銀行基本一致?！痹凇蛾P于實行現(xiàn)金管理的決定》里，規(guī)定“對人民公社、生產大隊、生產隊和他們辦的企業(yè)也應實行現(xiàn)金管理”，并指定“中國人民銀行為現(xiàn)金管理機關”，“無銀行機構的地方授權信用社辦理”。國務院的兩個文件，進一步明確了信用社的性質和任務，對信用合作社的發(fā)展起到了決定性的作用。農村信用合作社從此走上了“由民辦到官辦”的道路?；謴娃r信社“三性”改革1979年2月23日，國務院印發(fā)了國發(fā)56號文件《國務院關于恢復中國農業(yè)銀行的通知》。文件第一條明確：“中國農業(yè)銀行作為國務院的一個直屬機構，由中國人民銀行代管，主要任務是，統(tǒng)一管理支農資金，集中辦理農村信貸，領導農村信用合作社，發(fā)展農村金融事業(yè)”。農信社從此由人民銀行管理領導轉為農業(yè)銀行管理領導階段。同時文件中第六條還明確指出：“農村信用合作社是集體性質的金融組織，又是農業(yè)銀行的基層機構?，F(xiàn)在農信社的任務很重，人手不足，為了加強農村金融工作，信用社由各省、市、自治區(qū)確定編制，抓緊配齊。信用社職工的管理、政治待遇、福利待遇和口糧同銀行職工統(tǒng)一起來。信用社要貫徹勤儉辦社、民主辦社的方針，不斷提高經營管理水平，任何單位不得平調挪用信用社的資金。”1984年，中國農業(yè)銀行針對農村聯(lián)產承包責任制的推行，對農村金融工作提出的新要求，以及信用社實際已走向“官辦”道路，與農民的關系逐漸疏遠，不能適應農村商品經濟發(fā)展的需要等實際狀況，向國務院提交了《中國農業(yè)銀行關于改革信用合作社管理體制的報告》，經國務院批復轉發(fā)全國，成為信用合作社歷史發(fā)展進程中的有一個重大變革的綱領性文件。文件中再次對農信社的性質做了規(guī)定：“恢復信用社合作金融性質?！毙庞蒙缫謴秃图訌娊M織上的群眾性、管理上的民主性和經營上的靈活性（簡稱“三性”）。文件下發(fā)后，全國各地信用社迅速掀起了恢復合作制的改革，再加上農村責任制推行后經濟形式急劇好轉，各項業(yè)務得以迅猛發(fā)展。報告中提出建立信用合作社的縣聯(lián)社，解決了單個信用社難以解決的問題，有力促進了業(yè)務開展?；貧w合作制及管理體制的改革1996年8月22日，國發(fā)33號《國務院關于農村金融體制改革的決定》出臺，農信社在接受農業(yè)銀行管理領導十六年后，再次面臨著管理體制的改革。文件指出：“農信社管理體制的改革，是農村金融體制改革的重點。改革的核心是把農信社逐步改為由農民入股、由社員民主管理、主要為入股社員服務的合作金融組織。改革的步驟是：農信社與中國農業(yè)銀行脫離行政隸屬關系，對其業(yè)務管理和金融監(jiān)管分別由農信社縣聯(lián)社與中國人民銀行承擔?！边@次改革雖然理順了多年難以處理的農行與信用社業(yè)務關系糾結問題，但把信用社由官辦道路推向了合作制的市場化軌道上去。文件中還指出：“在城鄉(xiāng)一體化程度較高的地區(qū)，已經商業(yè)化經營的信用社，經過整頓后合并組建農村合作銀行，農村合作銀行的性質是股份制的商業(yè)銀行”。一場按合作制原則規(guī)范信用社的改革隨之全面鋪開。股份制商業(yè)化經營體制改革2003年6月27日，國務院印發(fā)了《深化農村信用社改革試點方案》的通知，制訂出了“明晰產權關系、強化約束機制、增強服務功能、國家適當支持、地方政府負責”的總體要求。主要內容是：第一，以法人為單位改革信用社產權制度。有條件的地區(qū)可以進行股份制改造，暫不具備條件的地區(qū)，可以比照股份制