廣州市慈善法規(guī)政策體系研究

廣州市慈善法規(guī)政策體系研究

廣州市近年圍繞創(chuàng)建“慈善之城”的目標，持續(xù)推行“羊城慈善為民”行動和以“慈善+”為理念的系列活動，在慈善事業(yè)方面繼續(xù)在全國保持領(lǐng)先地位。2018年中國慈善聯(lián)合會發(fā)布的中國城市公益慈善指數(shù)顯示廣州綜合指數(shù)得分居全國第二，其中“政府支持”指數(shù)全國第一?！把虺谴壬茷槊瘛表椖揩@2018年第十屆“中華慈善獎”。廣州在慈善法規(guī)政策體系建設(shè)方面做了不少努力，這些法規(guī)政策為廣州市慈善事業(yè)沿著法治化的軌道快速運行發(fā)揮著基礎(chǔ)性的支撐作用。一廣州市慈善法規(guī)政策體系總體情況無規(guī)矩不成方圓。近年來，廣州朝著創(chuàng)建“慈善之城”的目標前進，將制度建設(shè)放在重要位置。近年廣州市在慈善領(lǐng)域的法規(guī)規(guī)章及行政規(guī)范性文件的頒行情況見表1。表1廣州市慈善領(lǐng)域法規(guī)規(guī)章及行政規(guī)范性文件（部分）序號名稱制定機關(guān)年份1《廣州市募捐條例》廣州市人大常委會20122《廣州市社會組織公益創(chuàng)投項目管理辦法》廣州市民政局、廣州市財政局20133《廣州市社會組織管理辦法》廣州市人民政府20154《廣州市人民政府關(guān)于促進慈善事業(yè)健康發(fā)展的實施意見》廣州市人民政府20165《關(guān)于廣州市公益性捐贈稅前扣除資格確認有關(guān)事項的通知》廣州市財政局、廣州市國家稅務(wù)局、廣州市地方稅務(wù)局、廣州市民政局20176《廣州市民政局關(guān)于進一步加強慈善公開募捐監(jiān)管工作的通知》廣州市民政局20177《關(guān)于深化“羊城慈善為民”行動創(chuàng)建全國“慈善之城”之“盡善凈行”工作方案》廣州市民政局20178《關(guān)于鼓勵支持企業(yè)積極參與廣州市創(chuàng)建慈善之城的意見》廣州市民政局、廣州市精神文明建設(shè)委員會辦公室、廣州市政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會、廣州市工商業(yè)聯(lián)合會20189《廣州市慈善信托備案管理指引》廣州市民政局201810《廣州市激發(fā)社會組織創(chuàng)新能力實施辦法》廣州市人民政府辦公廳201811《關(guān)于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的實施意見》中共廣州市委辦公廳、廣州市人民政府辦公廳2018|Excel下載表1廣州市慈善領(lǐng)域法規(guī)規(guī)章及行政規(guī)范性文件（部分）從表1可見，廣州市慈善法規(guī)政策體系在法律淵源上主要體現(xiàn)在三個層次，即地方性法規(guī)、政府規(guī)章和市政府、民政工作部門的規(guī)范性文件。慈善制度體系的日趨完善也為“慈善之城”創(chuàng)建提供了良好的政策環(huán)境。廣州市作為一個副省級城市，具有地方立法職權(quán)，目前，在本地法規(guī)政策體系中等級最高的是廣州市第十三屆人民代表大會常務(wù)委員會第45次會議在2011年10月26日通過的《廣州市募捐條例》（2012年5月1日起施行），這是廣州市慈善事業(yè)發(fā)展效力等級最高的地方性法規(guī)，其創(chuàng)新制度，如放開公募權(quán)、降低準入門檻、信息公開制度等，對我國《慈善法》的訂立具有借鑒意義，也將廣州市慈善事業(yè)的發(fā)展推上一個新臺階。在政府規(guī)章方面，2014年10月30日廣州市人民政府以第108號政府令的形式公布實施《廣州市社會組織管理辦法》。社會組織是慈善事業(yè)發(fā)展最重要的主體之一，上述辦法從登記、培育和監(jiān)督社會組織的角度作出了較為完善的規(guī)定，對推進廣州市社會組織管理法治化、激發(fā)社會組織活力、推動廣州市慈善事業(yè)發(fā)展具有積極作用。在行政規(guī)范性文件方面，廣州市政府在2016年9月20日頒行了《關(guān)于促進慈善事業(yè)健康發(fā)展的實施意見》（穗府函〔2016〕109號）。這是廣州市發(fā)展慈善事業(yè)的總體綱領(lǐng)性文件。在該文件中廣州市明確了慈善事業(yè)的指導思想和發(fā)展目標，確定了主要任務(wù)，也指出了實施路徑。2017年廣州市民政局、廣州市財政局等聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于廣州市公益性捐贈稅前扣除資格確認有關(guān)事項的通知》明確了廣州市市、區(qū)兩級社會組織的公益性社會團體捐贈稅前扣除資格確認程序，并簡化工作程序，減輕社會組織的負擔，提高公益性組織開展公益活動的積極性。廣州在公益創(chuàng)投、慈善信托備案、募捐監(jiān)管等方面也發(fā)布了行政性規(guī)范文件，對相關(guān)領(lǐng)域的辦事流程和法律責任予以明確，為從事慈善領(lǐng)域的社會組織提供明確、可操作的指引。二廣州市慈善政策法規(guī)體系的特點和作用經(jīng)過多年的建設(shè)，廣州市慈善事業(yè)逐漸呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展的新氣象，廣州市慈善事業(yè)的多項指標均處于全國前列。廣州市借由創(chuàng)建“慈善之城”的契機，大力推動慈善政策法規(guī)體系建設(shè)，全面動員慈善資源、重抓慈善募捐和慈善監(jiān)督，弘揚廣府慈善文化，進一步營造共建共治共享社會治理格局，推動及規(guī)范慈善事業(yè)的發(fā)展。其政策法規(guī)體系的特點有如下幾個方面。（一）政策統(tǒng)領(lǐng)，多部門協(xié)作廣州市于2016年制定了《廣州市人民政府關(guān)于促進慈善事業(yè)健康發(fā)展的實施意見》，這是廣州市慈善事業(yè)發(fā)展的統(tǒng)領(lǐng)性文件，它提出了堅持政府引導、社會實施、公眾參與、專業(yè)運作、自愿共享，廣泛動員社會力量開展慈善活動，努力建設(shè)“人人慈善為人人”新格局的理念，也明確了要將廣州市建設(shè)成為慈善監(jiān)管健全有效、扶持政策更加完善、體制機制協(xié)調(diào)順暢、慈善行為規(guī)范有序、慈善組織蓬勃發(fā)展、慈善活動公開透明、社會捐贈積極活躍、志愿服務(wù)廣泛開展的城市。該文件還突出培育發(fā)展各類慈善主體、鼓勵開展各類慈善活動、完善慈善政策機制、加強慈善監(jiān)督管理四項任務(wù)，完善慈善工作機制，對慈善事業(yè)的發(fā)展加強領(lǐng)導與監(jiān)督。在廣州市委市政府的引領(lǐng)下，廣州市民政局作為牽頭部門落實任務(wù)工作，宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、臺辦、市直機關(guān)工委、教育、民宗、衛(wèi)健委、國資、體育、工商聯(lián)、工青婦等部門和各區(qū)政府建立創(chuàng)建“慈善之城”聯(lián)動機制，保證各項政策措施落到實處，發(fā)揮慈善效力。（二）動員多方參與，撬動各領(lǐng)域慈善資源廣州市根據(jù)黨的十九大報告提出的“打造共建共治共享的社會治理格局”的要求，在“慈善之城”創(chuàng)建中，通過建章立制等方式動員多方參與，撬動各領(lǐng)域慈善資源。1.動員多方主體參與慈善事業(yè)（1）發(fā)揮行業(yè)樞紐型社會組織的作用。2017年廣州市民政局印發(fā)《關(guān)于深化“羊城慈善為民”行動創(chuàng)建全國“慈善之城”之“盡善凈行”工作方案》，動員引導廣州市社會組織聯(lián)合會、廣州市公益慈善聯(lián)合會、廣州市慈善會、廣州市志愿者協(xié)會（原廣州市義務(wù)工作者聯(lián)合會）、廣州市社會工作協(xié)會等行業(yè)性、樞紐型社會組織發(fā)揮支持作用和平臺功能，落實上述工作方案中修訂《廣州市募捐條例》、開展清風促善行專項執(zhí)法行動、監(jiān)督慈善扶貧項目實施情況、組織“慈善為民月”系列活動、發(fā)布慈善力指數(shù)評價報告等工作，形成“多方共建、協(xié)同聯(lián)動”的運作機制。（2）發(fā)展與培育慈善組織，激發(fā)慈善活力。發(fā)展和培育社會組織是創(chuàng)新社會治理，激發(fā)社會慈善活力的重要方式。《廣州市社會組織管理辦法》強調(diào)各類社會組織培育孵化基地應(yīng)當優(yōu)先培育孵化公益慈善類和社會服務(wù)類社會組織，登記管理機關(guān)應(yīng)為其提供辦公場地、政策咨詢、項目策劃、人才培訓、機構(gòu)孵化、小額資助等支持性服務(wù)，對其日?；顒舆M行指導。全市各級財政應(yīng)當對本級管轄的社會組織培育孵化基地日常運營經(jīng)費給予支持，納入財政預(yù)算，撥付工作經(jīng)費。此外，2018年廣州出臺《關(guān)于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的實施意見》，提供扶貧、濟困、扶老、救孤、恤病、助殘、救災(zāi)、助醫(yī)、助學服務(wù)的公益慈善類社會組織，可直接向民政部門依法申請登記。（3）鼓勵企業(yè)和社會力量參與慈善。創(chuàng)建“慈善之城”要鼓勵企業(yè)參與慈善事業(yè)。2018年，廣州市民政局、市精神文明建設(shè)委員會辦公室、市政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會、市工商業(yè)聯(lián)合會聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于鼓勵支持企業(yè)積極參與廣州市創(chuàng)建慈善之城的意見》，提出了“弘揚慈善文化，鼓勵開展企業(yè)慈善志愿服務(wù)；完善參與體系，實現(xiàn)企業(yè)慈善專業(yè)化發(fā)展；發(fā)揮企業(yè)優(yōu)勢，推動慈善形式創(chuàng)新；突出扶貧濟困，重點幫扶困難群體”等四個方面11條措施，主要包括鼓勵支持企業(yè)將慈善文化融入企業(yè)文化、開展企業(yè)志愿服務(wù)、多種形式進行捐贈、設(shè)立企業(yè)慈善基金（會）、編制企業(yè)年度社會責任報告、全面參與扶貧濟困等意見，同時落實支持政策、加強工作指導、做好慈善需求對接、完善扶持和激勵措施，進一步促進廣大企業(yè)通過參與公益慈善事業(yè)，積極履行社會責任，提高企業(yè)參與慈善事業(yè)的積極性、科學性和有效性。此外，廣州市以廣州市公益慈善聯(lián)合會、廣州社會組織學院、廣州社會組織研究院、廣州公益慈善書院等為載體，依托高等院校資源建立慈善人才培訓基地，開展慈善培訓與交流活動，提高慈善從業(yè)人員的工作技能。為動員更多的社會力量加入慈善事業(yè)當中，廣州市通過創(chuàng)新推動慈善+體育、慈善+實體、慈善+消費、慈善+創(chuàng)投等模式，多元深入開展慈善進機關(guān)、社區(qū)、家庭、學校、企業(yè)等系列活動，暢通社會各界參與慈善的渠道，匯聚力量發(fā)展慈善事業(yè)。2.撬動慈善資源為規(guī)范廣州市社會組織公益創(chuàng)投項目管理，提高公益創(chuàng)投資金使用效益，廣州市2013年就制定《廣州市社會組織公益創(chuàng)投項目管理辦法》，走在全國公益創(chuàng)投的前列。該辦法規(guī)定公益創(chuàng)投項目的征集方式需向社會公布公示，擴大征集范圍及影響力，提出公益創(chuàng)投項目評審應(yīng)當遵循公平公開、競爭擇優(yōu)、績效管理的原則，從簽訂合同項目、申請資金撥付、督促項目實施、組織監(jiān)督評估、開展項目推介、搞好項目總結(jié)六個方面來規(guī)制項目實施過程。廣州的實踐證明，政府部分資助有能力且項目可行性和創(chuàng)新性較高、預(yù)期社會效益良好、與政府目標契合的公益創(chuàng)投項目，可以有效解決社會公共服務(wù)需求問題。截至2018年，廣州市連續(xù)5年舉辦社會組織公益創(chuàng)投活動共投入資金1億多元作為種子基金，資助項目696個，撬動社會配套資金6498萬元。[1]在公益創(chuàng)投領(lǐng)域，廣州市通過整合多方資源，打造出慈善事業(yè)發(fā)展領(lǐng)域政府、慈善會（基金會）、創(chuàng)投主體、社會公眾四方共創(chuàng)共投、共建共享、協(xié)同善治的“廣州模式”。為激發(fā)社會組織的創(chuàng)新能力，對于2019年廣州市第六屆社會組織公益創(chuàng)投活動，政府除給予資金支持外，不對自籌金額設(shè)上限，以有效動員創(chuàng)投主體充分發(fā)揮作用，撬動慈善資源。2018年，《廣州市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)廣州市激發(fā)社會組織創(chuàng)新能力實施辦法的通知》（穗府辦規(guī)〔2018〕19號）發(fā)布。該通知明確規(guī)定：社會組織是社會創(chuàng)新主體之一，也是創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略實施的主體之一，符合條件的可以按照規(guī)定平等享受與其他創(chuàng)新主體同等的扶持優(yōu)惠政策。該通知也進一步明確廣州市民政局負責每年組織實施全市性社會組織公益創(chuàng)投活動，對社會組織設(shè)計申報的遵循扶老、助殘、救孤、濟困宗旨，創(chuàng)新性高、可行性強、社會效益好、與政府目標契合的公益性服務(wù)項目予以資金資助。（三）創(chuàng)新監(jiān)督體制1.落實政府部門依法監(jiān)督工作2017年，為杜絕違規(guī)的慈善公開募捐活動的出現(xiàn)，進一步加強慈善公開募捐監(jiān)管工作，廣州市印發(fā)《關(guān)于進一步加強慈善公開募捐監(jiān)管工作的通知》，要求相關(guān)單位主動加強慈善公開募捐活動監(jiān)管，嚴格按照《慈善法》及其配套文件的各項規(guī)定，指導慈善組織等依法依規(guī)地開展慈善公開募捐活動，堅決打擊利用慈善之名開展的違法活動。2.加強內(nèi)部自治監(jiān)督廣州市印發(fā)一系列法律法規(guī)及規(guī)范性文件，引導慈善組織做好內(nèi)部管理監(jiān)督工作?！稄V州市募捐條例》明確募捐信息公開制度，從法律法規(guī)的層面強制募捐信息公開，大大提高了募捐的透明度，保障社會公眾的知情權(quán)，同時接受公眾的監(jiān)督，真正做到“陽光募捐”?！稄V州市社會組織管理辦法》強調(diào)政社分開，規(guī)定現(xiàn)任公務(wù)員一般不得兼職社會組織職務(wù)，定期編制本級政府向社會組織轉(zhuǎn)移職能目錄，向社會公布，并規(guī)定信息公開制度，包括社會組織內(nèi)部信息、捐贈和資助信息等，這有利于促進社會組織誠信自律，此外，該辦法要求社會組織實行年度報告制度，社會組織分類評估制度?！稄V州市社會組織公益創(chuàng)投項目管理辦法》規(guī)定公益創(chuàng)投項目承辦單位督促獲選項目的實施團隊按季報送項目實施情況，并定期派遣工作人員，對項目進行監(jiān)督和評估。承辦單位負責以適當方式向社會公眾公開相關(guān)信息。同時，在項目實施過程中承辦單位應(yīng)主動接受財政、審計、民政等部門的指導、檢查和監(jiān)督。3.推廣第三方監(jiān)督2013年，廣州市在全國率先成立了第三方慈善組織社會專業(yè)監(jiān)督機構(gòu)——廣州市慈善組織社會監(jiān)督委員會，由不同界別的專業(yè)人士組成，獨立制定和實施年度工作計劃，對慈善組織、慈善項目和承接政府購買服務(wù)的社會機構(gòu)進行監(jiān)督，提出監(jiān)督意見，并在廣州慈善網(wǎng)上公布監(jiān)督報告，指導公益慈善組織規(guī)范管理，助力慈善組織不斷完善內(nèi)部建設(shè)。2016年，廣州市慈善組織社會監(jiān)督委員會聯(lián)合廣州注冊會計師協(xié)會創(chuàng)新發(fā)布《廣州市慈善組織監(jiān)督審計指引》，為慈善組織和社會相關(guān)審計機構(gòu)從事審計監(jiān)督活動提供明確指引。4.打造社會廣泛監(jiān)督體系為落實市政府關(guān)于慈善事業(yè)發(fā)展的實施意見，2017年廣州市民政局印發(fā)了《關(guān)于深化“羊城慈善為民”行動創(chuàng)建全國“慈善之城”之“盡善凈行”工作方案》，啟動“慈善之城盡善凈行”行動，目的就是推動形成“盡己所能、人人慈善，公開透明、干凈行善”的城市慈善發(fā)展環(huán)境，提出以政府執(zhí)法為保障，開展“清風促善行”專項行動；以社會監(jiān)督為核心，擦亮社會專業(yè)監(jiān)督“第三只眼”；以社會力量為主體，打造廣州慈善“公眾開放日”品牌；以內(nèi)部治理為基礎(chǔ)，實施“固本強基”品牌戰(zhàn)略；以廉潔慈善為目標，打造公開易及的慈善“集善地”的五項核心任務(wù)。2018年，在廣州市民政局的指導下，廣州市公益慈善聯(lián)合會、廣州市慈善組織社會監(jiān)督委員會結(jié)合國內(nèi)外前沿理論和經(jīng)驗，率先研發(fā)了全國首個區(qū)域慈善指數(shù)和具有新時代廣州特色的慈善組織透明度評價體系。區(qū)域慈善指數(shù)遵循尊重規(guī)范、以評促建、引領(lǐng)行業(yè)、可操作性和社會創(chuàng)新五大原則，由6個一級指標、16個二級指標、55個三級指標構(gòu)成，從慈善活動力、慈善組織力、慈善貢獻力、慈善影響力、慈善透明力、慈善發(fā)展力6個維度評價全市各區(qū)域的慈善事業(yè)發(fā)展情況，并對55個指標賦予了權(quán)重分值，通過統(tǒng)計學公式，得出綜合評估結(jié)果。廣州市通過慈善組織透明度評價排行榜，促進慈善組織規(guī)范化運作，提升行業(yè)自律自治水平。（四）創(chuàng)新和完善各項慈善事業(yè)發(fā)展制度1.創(chuàng)新剩余財產(chǎn)處理制度由于募捐財產(chǎn)只能按照募捐的目的使用，而實踐中出現(xiàn)剩余募捐財產(chǎn)沒法處理的情況，為了解決這個問題，《廣州市募捐條例》設(shè)計了一套剩余財產(chǎn)處理制度，這是全國首創(chuàng)的制度。該條例第八條就明確規(guī)定，募捐組織申請募捐許可所提交的材料之一的募捐方案必須包括剩余募捐財產(chǎn)的處理辦法，若民政部門發(fā)現(xiàn)募捐財產(chǎn)數(shù)額目標之和明顯超出實際需要的，募捐組織要修改募捐方案。此外，在募捐完成后，該條例第二十七條還規(guī)定：募捐財產(chǎn)按照募捐方案或者與捐贈人的約定使用后有剩余的，募捐組織應(yīng)當按照募捐方案的規(guī)定使用剩余募捐財產(chǎn)，其用途應(yīng)當與原募捐目的性質(zhì)相同。與捐贈人有特殊約定的，按照約定處理。2.制定公益創(chuàng)投項目管理辦法規(guī)范開展慈善活動《廣州市社會組織公益創(chuàng)投項目管理辦法》的出臺，推動形成了一批慈善創(chuàng)新項目。該辦法要求公益創(chuàng)投項目征集由市民政局會同承辦單位通過媒體宣傳和社區(qū)動員等形式，公開向社會征集公益項目，將公益創(chuàng)投項目需求在“廣州市政府采購網(wǎng)”進行公示，擴大公益創(chuàng)投活動的影響力，同時在項目實施過程中，通過廣州市民政局公眾網(wǎng)、廣州社會組織信息網(wǎng)等載體對項目進行宣傳推介，并積極與新聞媒體聯(lián)系，廣泛宣傳公益慈善理念，激活各界參與熱情，放大創(chuàng)投社會效應(yīng)，營造全民公益氛圍。3.創(chuàng)新重大事項報告工作制度2015年，廣州市出臺《廣州市社會組織重大事項報告工作指引》，該指引規(guī)定基金會、公益性慈善組織面向公眾開展募捐活動，應(yīng)向相關(guān)部門報告，有利于規(guī)范對廣州市社會組織重大事項的管理，推動社會組織重大事項報告的科學化與規(guī)范化，提高社會組織的公開透明度，增強公眾的信任感，推動慈善事業(yè)的發(fā)展。三對策建議近年來，廣州市深入貫徹落實國家、廣東省關(guān)于慈善事業(yè)方面的法律法規(guī)及規(guī)范性文件，結(jié)合本市實際，制定了一系列推動慈善事業(yè)發(fā)展的法規(guī)及規(guī)范性文件，取得了一定的成績，但也存在一些挑戰(zhàn)。如缺少統(tǒng)領(lǐng)性地方立法，目前施行的《廣州市募捐條例》適用范圍比《慈善法》?。粚Υ壬茖嵺`中的好經(jīng)驗、好做法，如慈善標志、慈善地標建設(shè)、慈善領(lǐng)域募用分離制度等，沒有相應(yīng)的規(guī)范性文件予以固化。目前，廣州市正在加緊在慈善事業(yè)方面的立法，“廣州市慈善條例”也在征求專家和行政相對人的意見。建議廣州市的慈善立法可在以下方面有所突破。（一）經(jīng)費有保障，信息可共享慈善事業(yè)發(fā)展經(jīng)費得到保障是慈善事業(yè)發(fā)展的必要條件，廣州市重視慈善事業(yè)需要明確規(guī)定各級人民政府應(yīng)當將慈善事業(yè)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，制定慈善事業(yè)發(fā)展的政策和措施，將實施《中華人民共和國慈善法》所必需的經(jīng)費納入同級財政預(yù)算，在財政的角度保障經(jīng)費的落實。信息孤島現(xiàn)象是慈善事業(yè)發(fā)展的障礙，建立信息共享協(xié)調(diào)機制是發(fā)展慈善事業(yè)的有效方法，建議廣州市政府有關(guān)部門會在各自職責范圍內(nèi)做好協(xié)調(diào)工作，民政部門與相關(guān)部門建立慈善信息共享機制和慈善工作協(xié)調(diào)機制，大力開展慈善活動。