我國應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件-從抗擊非典到汶川抗震救災(zāi)

我國應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件從抗擊非典到汶川抗震救災(zāi)

突發(fā)公共衛(wèi)生事件（以下簡稱突發(fā)事件），是指突然發(fā)生、造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件。突發(fā)公共衛(wèi)生事件直接關(guān)系到公眾的健康、社會經(jīng)濟發(fā)展和安定，并日益成為社會普遍關(guān)注的熱點問題，對其防制能力已成為評價一個國家政府政績和社會進步程度的重要標志。從全球范圍看，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生不可避免。我國是各類突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生最嚴重的國家之一。突發(fā)公共衛(wèi)生事件一旦發(fā)生，往往對人類健康、社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展帶來很大影響，如何加強突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理，減少突發(fā)公共衛(wèi)生事件帶來的危害已經(jīng)成為世界各國政府面臨的嚴峻課題。我國當前正進入公共衛(wèi)生危機高發(fā)期，各種自然、社會、人為等因素造成的突發(fā)公共衛(wèi)生事件在不斷增加，加強突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理研究已成為當務(wù)之急。2003年的非典流行，暴露了我國在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理方面存在的機制不健全、反應(yīng)不快、效率不高、效果不好和后勤保障不力等突出問題。我國政府明確意識到建立敏感、高效的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理機制，是重建公共衛(wèi)生體系的重要組成部分，也是為經(jīng)濟建設(shè)和社會穩(wěn)定發(fā)展營造安全環(huán)境的重要組成部分，是完善政府社會管理和公共服務(wù)職能的現(xiàn)實需要。目前各級政府已經(jīng)加快了公共衛(wèi)生體系建設(shè)的步伐。2008年5月12日，我國發(fā)生了震驚世界的汶川特大地震。地震波及了三個省份，約4600萬人受災(zāi)，近7萬人死亡，約37.5萬人受傷，至今災(zāi)難的影響尚未結(jié)束。我國政府展開了歷史上救援速度最快、動員范圍最廣、投入力量最大的抗震救災(zāi)斗爭。從廢墟中搶救生還者8.4萬人。全力開展防疫工作，實現(xiàn)了大災(zāi)之后無大疫。中央財政安排384億元救災(zāi)款和740億元恢復(fù)重建資金，迅速出臺一系列支援災(zāi)區(qū)的政策措施。積極開展對口支援。社會各界踴躍捐助款物，廣大香港、澳門及臺灣同胞以及海外華僑華人奉獻愛心，國際社會伸出援手，匯成了齊心協(xié)力抗擊災(zāi)害的磅礴力量。此次抗震救災(zāi)顯示了我國現(xiàn)行的突發(fā)事件應(yīng)急管理模式具有很多優(yōu)勢，如政府組織化程度較高、民眾對國家的認同，使得政府在對待突發(fā)事件和處理危機上具有相當強大的動員能力。一突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系建設(shè)內(nèi)涵為了解我國現(xiàn)有突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急體系基本狀況及存在的問題，提出適合我國國情的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系的建設(shè)內(nèi)涵，一些省份的研究機構(gòu)對試點地區(qū)開展了現(xiàn)狀調(diào)查。趙琦等[1]對江西省的現(xiàn)場調(diào)查后認為：應(yīng)科學地完善現(xiàn)有突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系及其機制，對其建設(shè)指導(dǎo)思想、法律和政策基礎(chǔ)、預(yù)警機制、機制框架、組織結(jié)構(gòu)、人員隊伍的組成、應(yīng)急資源的儲備、信息支持、溝通協(xié)調(diào)、社會動員等方面的內(nèi)容進行探討，使其能真正發(fā)揮應(yīng)急作用。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系的建設(shè)內(nèi)涵是一個科學的體系，其涉及硬件、軟件等方面的建設(shè)，應(yīng)急體系內(nèi)涵建設(shè)應(yīng)從體系建設(shè)、能力建設(shè)、機制建設(shè)、法律建設(shè)等方面綜合考慮。二突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理指揮能力的研究目前，我國的應(yīng)急指揮體系主要是“分散模式”，由相關(guān)部門協(xié)調(diào)醫(yī)療救治、疾病控制（CDC）、衛(wèi)生監(jiān)督等衛(wèi)生部門的應(yīng)急工作，各相關(guān)部門在很大程度上充當應(yīng)急反應(yīng)指揮的角色，因此，各部門的指揮協(xié)調(diào)能力則反映出整個突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急反應(yīng)指揮系統(tǒng)的能力。2003年非典疫情暴露出我國公共衛(wèi)生體系缺乏統(tǒng)一的應(yīng)急指揮系統(tǒng)，醫(yī)療衛(wèi)生資源條塊分割，有效的信息溝通與協(xié)調(diào)機制不健全等問題。據(jù)國內(nèi)外的研究表明：應(yīng)急反應(yīng)指揮能力大概包括以下幾個核心能力：計劃組織能力、溝通協(xié)調(diào)能力、領(lǐng)導(dǎo)決策能力、人員應(yīng)急能力、信息支持能力。焦明麗等[2]以哈爾濱市衛(wèi)生局為切入點，就應(yīng)急反應(yīng)管理體系、應(yīng)急預(yù)案制定、信息監(jiān)測系統(tǒng)和人員培訓等能反映應(yīng)急指揮能力的方面進行了調(diào)查分析，以期為提高黑龍江省乃至我國的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急反應(yīng)指揮能力提供參考。通過調(diào)查表明，管理體系建設(shè)和信息支持兩因素對指揮能力有影響，其中，管理體系建設(shè)的影響力較大。應(yīng)急管理體系既包括應(yīng)對各種突發(fā)事件的應(yīng)急管理組織架構(gòu)，這可以說是應(yīng)急工作的硬件保障，又包括突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后由政府及其職能部門組成的應(yīng)急指揮系統(tǒng)及保證該系統(tǒng)和諧運行的各種規(guī)章、制度等軟環(huán)境。衛(wèi)生行政部門是突發(fā)公共事件應(yīng)急管理體系的重要組成部分，負責指揮協(xié)調(diào)衛(wèi)生監(jiān)督、疾病救治與疾病控制部門的協(xié)同運作。黑龍江省衛(wèi)生廳于2004年成立了全國第一家省級預(yù)防控制突發(fā)公共衛(wèi)生事件指揮部。其職責是公共衛(wèi)生事件突發(fā)時，負責傳遞信息及協(xié)調(diào)各方力量，現(xiàn)場指揮醫(yī)療搶救等。將應(yīng)急準備和突發(fā)衛(wèi)生事件的預(yù)防與日常工作相結(jié)合，在一定程度上可以彌補缺少常設(shè)應(yīng)急指揮機構(gòu)的不足，增強衛(wèi)生行政部門應(yīng)急指揮能力。調(diào)查表明，應(yīng)急管理體系中政府的各職能部門間還沒有形成聯(lián)動機制，衛(wèi)生行政部門與交通、公安和消防等部門之間并沒有像其他應(yīng)急反應(yīng)工作較先進的國家那樣，通過簽訂正式或非正式協(xié)議的形式建立常規(guī)的聯(lián)動關(guān)系，一般是突發(fā)事件發(fā)生后由政府出面組織協(xié)調(diào)各方面的聯(lián)合行動。訪談中很多人提到這種局面制約了應(yīng)急指揮能力的增強，而產(chǎn)生這種局面的主要原因是我國由來已久的條塊分割的管理體制。由于條塊分割而產(chǎn)生利益問題，政府的職責被忽略，從而影響了政府和政府職能部門的公信度。突發(fā)公共衛(wèi)生事件是一個社會問題，需要各部門的共同努力，應(yīng)探索建立新型的管理體制，在確保中央統(tǒng)籌力度的前提下，下放部分決策權(quán)，以屬地管理為主，合理調(diào)配資源。通過聯(lián)席會議等形式或行業(yè)協(xié)會等社會組織的作用，加強“條”、“塊”之間的溝通與協(xié)調(diào)，打破部門和地區(qū)間的界限。三突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急物資儲備機制建設(shè)我國一些省、市的疾病預(yù)防控制中心的調(diào)查人員對重點省、市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急物資儲備建設(shè)情況進行了調(diào)查。近幾年，隨著對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的關(guān)注和重視，青島市疾病預(yù)防控制機構(gòu)基本建立起了以實物儲備為主的衛(wèi)生應(yīng)急物資儲備制度[3]。1.實行國家儲備制度新修訂的《中華人民共和國傳染病防治法》明確規(guī)定：縣級以上人民政府負責儲備防治傳染病的藥品、醫(yī)療器械和其他物資，以備調(diào)用。《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》也規(guī)定：國務(wù)院有關(guān)部門和縣級以上地方人民政府及其有關(guān)部門，應(yīng)當根據(jù)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的要求，保證應(yīng)急設(shè)施、設(shè)備、救治藥品和醫(yī)療器械等物資儲備到位。建立以市級儲備為主，各區(qū)儲備為輔的儲備機制，同時，依托醫(yī)療機構(gòu)建立醫(yī)療救治的動態(tài)循環(huán)應(yīng)急藥械儲備庫。根據(jù)青島市的實際情況，選擇一家三甲醫(yī)院作為青島市衛(wèi)生應(yīng)急醫(yī)療救治的藥械儲備庫，醫(yī)院在自身正常用藥、用械的基礎(chǔ)上增加儲備，儲備目錄和儲備量參照國家、省儲備標準執(zhí)行。2.實物、資金、生產(chǎn)能力儲備相結(jié)合根據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的分類，衛(wèi)生應(yīng)急物資儲備大致可以分為以下幾種：（1）現(xiàn)場流行病學調(diào)查、監(jiān)測檢驗所需設(shè)備。（2）傳染病病人隔離和個人衛(wèi)生防護所需用品和設(shè)施。（3）醫(yī)療救護、現(xiàn)場處置所需的藥品、疫苗、診斷試劑和器械。3.應(yīng)急藥品、物品的生產(chǎn)能力和儲備夏暎[4]在對個別省、市應(yīng)急藥品的調(diào)撥和儲備情況調(diào)查后認為，應(yīng)急藥品儲備品種缺漏較多，藥品儲備品種和數(shù)量不足，針對性不強；藥品生產(chǎn)企業(yè)科研力量薄弱，沒有應(yīng)急開發(fā)能力；藥品生產(chǎn)不均衡，藥品生產(chǎn)存在盲目性，沒有及時根據(jù)人群疾病種類和數(shù)量的改變調(diào)整藥品品種結(jié)構(gòu)；我國雖然有中央、省級藥品儲備制度，但相互之間缺乏信息溝通，難以形成聯(lián)動，儲備資金不到位，承儲企業(yè)損失較大，加重了藥品儲備的匱乏。建議應(yīng)借鑒美國衛(wèi)生應(yīng)急物資儲備機制，因地制宜、條塊結(jié)合地建立和完善我國應(yīng)急物資儲備機制。完善應(yīng)急物資和應(yīng)急物資生產(chǎn)能力的儲備，醫(yī)藥和衛(wèi)生行政部門應(yīng)建立信息通道。醫(yī)藥公司在正常經(jīng)營活動中有責任上報信息；藥品生產(chǎn)單位平時應(yīng)保持一定規(guī)模的應(yīng)急藥品生產(chǎn)能力，其他應(yīng)急物品儲備和生產(chǎn)能力儲備應(yīng)納入政府計劃范圍，而不能完全由市場調(diào)節(jié)，真正做到未雨綢繆，有備無患。四我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理的制度建設(shè)2008年5月12日我國四川汶川發(fā)生了8.0級大地震，災(zāi)區(qū)人民遭受了巨大的生命和財產(chǎn)損失。隨著災(zāi)后救援工作的開展，我國對突發(fā)公共衛(wèi)生事件處理的相關(guān)法律制度不完善的漏洞顯現(xiàn)出來。事件的發(fā)生給我們的重要啟示是：制度建設(shè)的重要性要遠大于臨時的政策重要性。2003年5月，國務(wù)院頒布了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，標志著我國將公共衛(wèi)生突發(fā)事件處理工作納入法制化軌道。突發(fā)事件的預(yù)警預(yù)控和應(yīng)急方面的研究也逐漸引起各界關(guān)注。各地方政府，甚至部分企事業(yè)單位當時也制訂了各自的應(yīng)急反應(yīng)預(yù)案。2006年，國務(wù)院制定了《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，其中，包括地震和公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急預(yù)案。2006年又發(fā)布了《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》和《國家突發(fā)公共事件醫(yī)療衛(wèi)生救援應(yīng)急預(yù)案》。上述法規(guī)和預(yù)案在汶川抗震救災(zāi)中發(fā)揮了很重要的作用。此次抗震救災(zāi)的顯著特點之一是政府反應(yīng)迅速。政府的快速反應(yīng)，有效地減少了受災(zāi)人民的傷亡數(shù)量，展示出了制度建設(shè)的作用。非典過后，我國出臺了直接與突發(fā)公共衛(wèi)生事件相關(guān)的行政法規(guī)，并重新修訂了《中華人民共和國傳染病法》。為應(yīng)對非典，在不到一個月的時間內(nèi)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》緊急出臺，使各項工作有法可依。截至目前，我國已相繼頒布了有關(guān)應(yīng)急管理的法律35件，行政法規(guī)36件，部門規(guī)章55件。雖然我國在突發(fā)公共事件和突發(fā)公共衛(wèi)生事件的制度建設(shè)方面取得了一定的成就，但是條例、預(yù)案、規(guī)章制度基本是從行政角度就如何協(xié)調(diào)、落實各部門間的具體任務(wù)而制定的。行政條例是綱領(lǐng)性的文件，不能代替法律，也不能代替行政法規(guī)，更不能等同于一個完整的行之有效的管理體系，這就使得應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的相關(guān)行為缺乏法律的保障；有些條例規(guī)定過于原則，也難以有效規(guī)范突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生后的方方面面。目前，我國還沒有就突發(fā)公共衛(wèi)生事件可能引發(fā)的緊急狀態(tài)立法，緊急狀態(tài)下的急救等工作基本處于無法可依的狀態(tài)。行政命令依然發(fā)揮主要作用，法制沒有成為政府行為和社會行為的主要框架。如1989年我國政府制定的《中華人民共和國傳染病防治法》的規(guī)定過于集權(quán)，使得非典在廣東省出現(xiàn)后當?shù)卣疅o法立即按照法律運作來控制傳染病，失去最好的控制時機。我國應(yīng)加快立法，建立健全應(yīng)急管理的法律法規(guī)體系。我們在大力加強對已有相關(guān)法律法規(guī)的執(zhí)行和宣傳力度的同時，應(yīng)完善我國危機處理方面的普通法與特別法體系，盡快制定緊急狀態(tài)法或危機管理法及行政緊急處置方面的法律。在法律層面上明確各級政府在危機處理中的責任，用法律保證危機處置的高效快捷。只有把危機管理法制化，在面對危機采取措施時才能有法可依，才具有權(quán)威性。2009年4月6日頒布的《醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革近期重點實施方案（2009～2011年）》（以下簡稱《實施方案》）明確指出今后的任務(wù)是：加強公共衛(wèi)生服務(wù)能力建設(shè)。加強重大疾病以及突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)測預(yù)警和處置能力。焦明麗等[5]建議：將緊急狀態(tài)制度納入《中華人民共和國憲法》中，將會為政府采取特別措施提供母法依據(jù)，可以進入特別程序，行使特別權(quán)力。賈莉英[6]提出突發(fā)公共衛(wèi)生事件帶來的影響和暴露的弊端迫切需要加強公共財政制度建設(shè)。1.應(yīng)建立規(guī)范的衛(wèi)生財政轉(zhuǎn)移支付制度抗擊非典期間，我國財政充分發(fā)揮了作用，資金運用的重點是公共設(shè)施建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共安全環(huán)境的改造。從疫情爆發(fā)到2003年5月，各級財政已安排非典工作資金70億元。雖然相對整個轉(zhuǎn)移支付制度僅是很小一部分，但是所起到的作用是顯而易見的。不僅有效抑制了疫情，而且切實使經(jīng)濟困難的患者和家屬得到了及時治療。同時，也暴露出衛(wèi)生財政轉(zhuǎn)移支付的不足，政府采取了一系列的應(yīng)急政策，如對經(jīng)濟困難的患者和農(nóng)民“實行醫(yī)療費用救助制度”，財政部、衛(wèi)生部下發(fā)了《關(guān)于農(nóng)民和城鎮(zhèn)困難群眾非典型肺炎患者救治有關(guān)問題的緊急通知》，明確對非典患者實行免費醫(yī)療救治，費用由政府負擔。醫(yī)療單位應(yīng)政府要求，墊付了大量的費用，地方政府也投入了高達數(shù)十億元的配套資金。但是，有些經(jīng)費補助遲遲不能到位，或一筆勾銷。中央政府沒有一個明確的轉(zhuǎn)移支付辦法來解決這些問題，所以，只有建立完善的衛(wèi)生財政轉(zhuǎn)移支付制度，才能從根本上解決弱勢群體的衛(wèi)生服務(wù)可得性問題，才能從容應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件。如果沒有有效的公共財政轉(zhuǎn)移支付制度，必然影響經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)對公共衛(wèi)生的投入和需求能力。2.應(yīng)建立財政危機管理機制吳躍進[7]認為要建立財政危機管理機制，構(gòu)筑一個包括財政法律制度、機構(gòu)框架和風險預(yù)警在內(nèi)的綜合性財政危機管理網(wǎng)絡(luò)。財政法律制度為非常時期的財政法案提供法律支持，這樣就可以大大縮短事件發(fā)生后，再尋求修改有關(guān)財政法律的時間；機構(gòu)框架則為財政應(yīng)對各種危機提供智力支持和操作流程；風險預(yù)警為評估各種突發(fā)事件對財政經(jīng)濟的影響提供標準，并依據(jù)不同的評價標準對財政運行情況發(fā)布警示。3.要提高財政透明度財政透明度不高，將導(dǎo)致財政支出效率低下，應(yīng)對危機的能力削弱。應(yīng)從澄清政府部門的職責入手，完善財政內(nèi)部控制制度，披露預(yù)算編制、執(zhí)行過程，提供財政政策的目標及實現(xiàn)程度，降低公眾獲取財政信息的困難程度。4.注重財政科學管理在財政管理中，要減少人為操縱的因素，按照其固有的規(guī)律辦事。繼續(xù)深化“收支兩條線”管理改革、國庫集中收付制度改革、部門預(yù)算改革、政府采購制度等公共財政管理改革，規(guī)范財政資金運行的全過程，將公平、公正、公開的科學管理原則貫徹到財政資金運行的各個環(huán)節(jié)。《實施方案》提出今后的目標是：保障公共衛(wèi)生服務(wù)所需經(jīng)費。專業(yè)公共衛(wèi)生機構(gòu)人員經(jīng)費、發(fā)展建設(shè)經(jīng)費、公用經(jīng)費和業(yè)務(wù)經(jīng)費由政府預(yù)算全額安排，服務(wù)性收入上繳財政專戶或納入預(yù)算管理。按項目為城鄉(xiāng)居民免費提供基本公共衛(wèi)生服務(wù)。提高公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費標準。2009年人均基本公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費標準不低于15元，2011年將不低于20元。中央財政將通過轉(zhuǎn)移支付對困難地區(qū)給予補助。五突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急隊伍建設(shè)1.人力資源狀況趙琦[8]在對一些地區(qū)調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，調(diào)研地區(qū)的人力資源總體處于“總量不足，結(jié)構(gòu)不合理”的狀況。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，研究地區(qū)人力資源分布基本上處于“倒金字塔”分布，很多事情到了基層往往就集中在1個人身上，鄉(xiāng)級“防保專干”要同時負責公共衛(wèi)生、防病、報病、采樣、兒保婦保、預(yù)防接種、疫情處理等方面的大量工作。研究發(fā)現(xiàn)，調(diào)研地區(qū)多數(shù)CDC都面臨著人員老化、專業(yè)知識結(jié)構(gòu)不合理、專業(yè)人員短缺、人員流失、工作積極性不高、缺少現(xiàn)場工作人員等主要的問題。多數(shù)調(diào)研機構(gòu)提到，現(xiàn)在很多疾病控制機構(gòu)存在“想要的人進不來，安排進來的又都不是專業(yè)人員”、“現(xiàn)在人事部門要求進人必須是本科以上的學歷，但是區(qū)縣級單位待遇相對比較低，真有學歷的人根本不愿意來，而那些大、中專學生根本進不來”的問題。有的單位甚至出現(xiàn)了“近九年沒有進任何專業(yè)人員”的現(xiàn)象。調(diào)查表明，我國現(xiàn)行公共衛(wèi)生應(yīng)急體系存在許多缺陷，突出的表現(xiàn)為專業(yè)技術(shù)人才的奇缺，缺乏處理重大傳染病疫情和重大突發(fā)中毒事件的專業(yè)隊伍，缺乏從事現(xiàn)場流行病學專業(yè)人員。由此導(dǎo)致對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)警能力弱、反應(yīng)速度慢、指揮協(xié)調(diào)乏力、處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力不強。研究還發(fā)現(xiàn)，人力資源依然是疾病控制建設(shè)中最突出也是最關(guān)鍵的問題?；鶎尤狈I(yè)公共衛(wèi)生人才、在職人員年齡老化、職稱偏低、專業(yè)程度差的局面依然嚴重。因此，注重人才培養(yǎng)，建立CDC人才準入機制，加緊對現(xiàn)有工作人員的培訓刻不容緩。與此同時，更要注重公共衛(wèi)生知識培訓的全面性，特別注重現(xiàn)場流行病學的培訓，使每個專業(yè)人員都能掌握突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理的要求和方法。2.專家?guī)斓慕ㄔO(shè)焦明麗[9]認為，突發(fā)事件的應(yīng)對過程需要相關(guān)專家提供決策咨詢與技術(shù)指導(dǎo)，從這個意義上說應(yīng)急指揮決策能力有賴于專家?guī)斓慕ㄔO(shè)，完備的專家?guī)鞜o疑會為決策系統(tǒng)提供強大的智力支持。通過調(diào)查顯示，被調(diào)查省各級衛(wèi)生行政部門已經(jīng)建立了專家?guī)?，但是專家?guī)熘兄饕且葬t(yī)療救護專家、流行病專家和地方病專家為主，這三項列為衛(wèi)生行政機構(gòu)人員對專家?guī)斓恼J知的前3位，其中獸醫(yī)屬于農(nóng)林部門，長期以來與醫(yī)療衛(wèi)生部門的聯(lián)系較少，因此，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處理過程中參與較少，也直接影響了人畜共患疾病防治、救治效果。3.人員準入制度應(yīng)該對現(xiàn)有在崗人員進行考核，采取競爭上崗制度；建立人員準入制度，對進入人員資格審查、考核，并由上一級專家委員會考評、測試。同時，建立人才“嚴進寬出”的政策；制定各級疾病預(yù)防控制機構(gòu)的職能、職責，根據(jù)職責定編。六評估體系建設(shè)陳錦春[10]認為，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急評估體系的核心內(nèi)容是對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機制進行動態(tài)的脆弱性評估，就是進行事前、事中、事后的全程脆弱性評估，是一個確認危險，并判斷它們對一個地區(qū)或部門可能產(chǎn)生影響的過程，其作用是預(yù)防和減輕應(yīng)急事件或為應(yīng)急事件做準備。脆弱性包括兩方面：易感性和恢復(fù)能力。通過對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機制進行易感性評估，發(fā)現(xiàn)其中能夠?qū)е峦话l(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生的危險因素，并提出科學評估結(jié)論和解決辦法，以達到最大限度降低某一地區(qū)或部門對突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生的可能性；通過對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機制進行恢復(fù)能力的評估，可以反映突發(fā)公共衛(wèi)生事件對某一地區(qū)或部門所造成的損害并及時做出反應(yīng)，以及從中恢復(fù)的能力。通過評估全面鞏固和提高對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的綜合應(yīng)對能力和恢復(fù)能力。1.事前評估事前評估是指在應(yīng)急機制制定或?qū)嵤┣?，進行全面監(jiān)控和評估，尤其是要做好需求方面的評估，使應(yīng)對的準備工作充分和足夠，能有效預(yù)防突發(fā)公共衛(wèi)生事件，具備對其進行有效反應(yīng)的能力，確保能及時從其所帶來的損害中恢復(fù)，從而降低突發(fā)公共衛(wèi)生事件的危害。評估內(nèi)容包括：（1）預(yù)案和演練。是事前評估的核心內(nèi)容?？茖W完備的預(yù)案應(yīng)包括以下幾個方面的內(nèi)容：指揮部和相關(guān)部門的職責；確立科學有效的評估指標，監(jiān)測與預(yù)警；信息的收集、分析、報告、通報制度；應(yīng)急處理技術(shù)和監(jiān)測機構(gòu)及其任務(wù)；分級和應(yīng)急處理工作方案；預(yù)防、現(xiàn)場控制，應(yīng)急設(shè)施、設(shè)備、救治藥品和醫(yī)療器械以及其他物資和技術(shù)的儲備與調(diào)度；應(yīng)急處理專業(yè)隊伍的建設(shè)和培訓。預(yù)案的演練是檢驗預(yù)案實效性和專業(yè)人員操作及處置應(yīng)急事件水平的試金石，也是突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機制實效性的最直接體現(xiàn)。通過預(yù)案演練發(fā)現(xiàn)問題并加以改進，減低對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的脆弱性。（2）監(jiān)測和預(yù)警。公共衛(wèi)生監(jiān)測主要包括傳染病監(jiān)測、新中毒事件監(jiān)測等；通過制定科學的監(jiān)測指標，建立反應(yīng)靈敏的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，配備快速處理的分析系統(tǒng)，負責對相關(guān)數(shù)據(jù)和信息進行連續(xù)性監(jiān)測，采取科學的預(yù)測方法來對突發(fā)公共衛(wèi)生事件監(jiān)測和預(yù)警。（3）隊伍和能力。包括人員配備、醫(yī)療、疾控、監(jiān)督、行政管理、科研能力。具備應(yīng)對各類突發(fā)公共衛(wèi)生事件的救治能力和應(yīng)急能力，有一套完善的、經(jīng)常性的在職培訓制度，要定期進行應(yīng)急處理相關(guān)知識及能力的培訓，定期進行突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急演練，推廣最新知識和先進技術(shù)，以適應(yīng)急救醫(yī)療服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的需要。（4）經(jīng)費和物質(zhì)保障。經(jīng)費是否列入政府財政預(yù)算，物資和技術(shù)的儲備與調(diào)度是否科學、合理、及時、充足。要分析國內(nèi)外突發(fā)事件的特點和最新形勢，依據(jù)財力制定涉及應(yīng)急設(shè)施、設(shè)備、救治藥品、疫苗和醫(yī)療器械的“戰(zhàn)略物品儲備計劃”。開展科學研究和實驗，針對應(yīng)急生化武器威脅、傳染病和其他威脅公眾健康的突發(fā)事件提供必要的知識宣傳，保障技術(shù)供給。加強事先系統(tǒng)預(yù)警預(yù)控職能迫在眉睫。2.事中評估事中評估是指在項目實施過程中對已采取或準備采取的應(yīng)急措施和控制效果等進行評估，既對項目的實施進程中如人、財、物、時間等資源的投入進行評估。評估內(nèi)容包括：突發(fā)公共衛(wèi)生事件的類型和性質(zhì)；突發(fā)公共衛(wèi)生事件的影響波及面及嚴重程度；目前已采取的應(yīng)急措施和控制效果；突發(fā)事件的發(fā)展趨勢；是否需要啟動應(yīng)急預(yù)案的建議。3.事后評估事后評估指在項目實施一階段和全部實施完畢后，對其工作結(jié)果進行效果評估，即比較計劃目標和實際結(jié)果的差距，總結(jié)經(jīng)驗教訓，完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理工作，提供指導(dǎo)今后應(yīng)急管理工作的依據(jù)，防止和控制突發(fā)公共衛(wèi)生事件的發(fā)生。評估內(nèi)容包括：計劃實現(xiàn)的程度；應(yīng)急取得的成績；應(yīng)急存在的問題；應(yīng)急工作的經(jīng)驗教訓；應(yīng)急事件的社會影響。目前，我國對突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機制的建設(shè)正在不斷完善，為了使有限的公共衛(wèi)生資源得到合理的分配和利用，對其進行適度及時的評估是必不可少的環(huán)節(jié)，從世界衛(wèi)生組織制定的《國際衛(wèi)生條例》中的規(guī)定來看，充分科學的評估也是今后國際上在預(yù)防控制突發(fā)公共衛(wèi)生事件領(lǐng)域的主要發(fā)展方向之一。正確運用評估體系可以全面提高應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力。七衛(wèi)生管理體制建設(shè)我國衛(wèi)生管理體制的現(xiàn)狀是條塊分割、體制不健全。1.衛(wèi)生管理體制條塊分割長期以來，我國衛(wèi)生管理體制的突出問題是條塊分割。即衛(wèi)生部領(lǐng)導(dǎo)的地方衛(wèi)生系統(tǒng)、軍委衛(wèi)生部領(lǐng)導(dǎo)的軍隊衛(wèi)生系統(tǒng)、隸屬各部委的企業(yè)衛(wèi)生系統(tǒng)各自為政。企業(yè)衛(wèi)生機構(gòu)社會化的改革進展緩慢，實際上仍然是三大系統(tǒng)并存。在地方衛(wèi)生系統(tǒng)中醫(yī)療和衛(wèi)生防疫也是兩個獨立的系統(tǒng)，長期以來，互不聯(lián)系，很少業(yè)務(wù)上的配合。地方衛(wèi)生管理體制是按行政區(qū)劃建立的，省區(qū)之間也很少協(xié)作。因此，這次非典的襲擊再一次暴露了我國衛(wèi)生管理體制條塊分割的弊端，不僅阻礙了對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的及時反應(yīng)，也影響了對可靠疫情信息的收集和快速傳遞。2.公共衛(wèi)生體制不健全我國的公共衛(wèi)生體制是按行政區(qū)劃設(shè)立衛(wèi)生防疫站，承擔傳染病防治、疾病檢測和衛(wèi)生監(jiān)督等職能。衛(wèi)生改革以來，衛(wèi)生防疫站撤銷，成立了疾病預(yù)防控制機構(gòu)和衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)。盡管機構(gòu)調(diào)整、職能劃分了，但省級以下的疾病預(yù)防控制機構(gòu)的設(shè)備和人員配備與改制前沒有多大變化。各級疾病預(yù)防控制機構(gòu)的職能雖然都有對傳染病的監(jiān)測和防治，但是，對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急工作卻缺乏足夠的重視，更沒有建立起一套常備的應(yīng)急體制和機制。3.應(yīng)急管理理念落后在突發(fā)事件管理的理念上，“重救輕防”的思想占主流。重救輕防、事后設(shè)防的觀念，導(dǎo)致防突減突在物質(zhì)投入上長期不協(xié)調(diào)。事后應(yīng)急，既干擾了經(jīng)濟的有序發(fā)展，又使得有限的投入難以充分發(fā)揮防突減突作用，也弱化了防突減突能力的建設(shè)，使社會在應(yīng)對突發(fā)事件打擊時更顯脆弱。4.信息良性互動機制缺失政府與居民之間的信息良性互動機制尚未建立。面對突發(fā)事件，一些地方政府和部門首先想到的是屏蔽信息，不愿向公眾公開。但事實上，在資訊高度發(fā)達的今天，政府的權(quán)威信息傳播得越早、越多、越準確，就越有利于維護社會穩(wěn)定和政府的威信。蛆蟲柑橘事件爆發(fā)之初，正是由于信息良性互動機制的缺失，引發(fā)消費恐慌，給柑橘行業(yè)造成致命打擊。毛瑛[11]認為：應(yīng)該改革條塊分割的衛(wèi)生管理體制，實行衛(wèi)生工作全行業(yè)管理。解決的方法應(yīng)該是探索建立新型的管理體制，在確保中央統(tǒng)籌的前提下，下放部分決策權(quán)，以屬地管理為主，合理調(diào)配資源。我國地震后衛(wèi)生體系重建戰(zhàn)略應(yīng)立足于正在開展的衛(wèi)生體制改革的基礎(chǔ)，針對地震的應(yīng)急反應(yīng)和重建，為加速衛(wèi)生改革提供了一個機遇。衛(wèi)生體制改革與重大災(zāi)害后的重建目標是一致的，重點都是為人群提供基本衛(wèi)生服務(wù)，目標是提高人群健康水平，堅持公平與效率統(tǒng)一，促進公平公正。震后的災(zāi)區(qū)人口結(jié)構(gòu)和流行病學發(fā)生了改變，一些人口搬遷、合并。面對疾病和衛(wèi)生問題的變化，對現(xiàn)有的衛(wèi)生體系管理結(jié)構(gòu)要重新評估、完善，應(yīng)建立相應(yīng)的機制，使這項規(guī)劃得以實施。公共衛(wèi)生體制改革仍任重道遠，非典事件既是對全社會的一次考驗，也是對公共衛(wèi)生體制的考驗。公共衛(wèi)生體制雖然已經(jīng)進行了多方面的改革，包括疾病控制和執(zhí)法監(jiān)督部門的分離，但是，在應(yīng)對突發(fā)性公共衛(wèi)生事件和法律法規(guī)的執(zhí)行方面，仍然暴露出一些問題。在公共衛(wèi)生部門職能定位、管理和籌資政策等方面，需要進行進一步的改革。在非典時期，對疫病防治部門增加投入和加強能力建設(shè)固然重要，但更重要的是，今后將如何保證這些部門能夠可持續(xù)性地提供社會所需要的公共衛(wèi)生服務(wù)。目前，國外有關(guān)突發(fā)事件的政府應(yīng)急管理大體可劃分為：以聯(lián)邦應(yīng)急計劃為法律基礎(chǔ)、總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)、聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局等核心機構(gòu)協(xié)同運作的美國危機管理體系；以內(nèi)閣總理負責、內(nèi)閣官房直接管轄、國防安全危機管理與防災(zāi)減災(zāi)為一體的日本內(nèi)閣危機管理體制。對突發(fā)事件應(yīng)急管理的研究，西方發(fā)達國家是走在全球前列的，目前已形成一套較完整的理論研究體系，主要包括：突發(fā)事件的成因研究；突發(fā)事件的階段性及其特征分析；個體在突發(fā)事件中的心理反應(yīng)等。這些均值得我們借鑒。2009年4月6日頒布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》（以下簡稱《意見》）明確提出：完善公共衛(wèi)生服務(wù)體系。進一步明確公共衛(wèi)生服務(wù)體系的職能、目標和任務(wù)，優(yōu)化人員和設(shè)備配置，探索整合公共衛(wèi)生服務(wù)資源的有效形式。完善重大疾病防控體系和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機制，加強對嚴重威脅人民健康的傳染病、慢性病、地方病、職業(yè)病和出生缺陷等疾病的監(jiān)測與預(yù)防控制。加強城鄉(xiāng)急救體系建設(shè)。八醫(yī)療費用保障制度建設(shè)非典時期和汶川地震后，我國政府全力以赴地投入到醫(yī)療救助中，醫(yī)療費用的負擔問題顯現(xiàn)出來。非典時期，各級財政投入了大量資金，醫(yī)療單位應(yīng)政府要求，對非典患者先隔離觀察、后治療，為其墊付大量的費用，平均1個患者的治療費用高達數(shù)萬元，許多醫(yī)院入不敷出，墊付費用遠高于醫(yī)院當期收入。在地震后的醫(yī)療救援中，醫(yī)療費用的擔負方式不明確，接納災(zāi)區(qū)傷員的地區(qū)醫(yī)療費用采取暫時由醫(yī)療機構(gòu)墊付的方式，有些地區(qū)采取醫(yī)療保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金、兒童住院基金等方式。因我國缺失突發(fā)公共衛(wèi)生事件后醫(yī)療費用保障制度，造成事件發(fā)生后醫(yī)療待遇標準混亂，從而影響了診療方案的制訂，也使得參與醫(yī)療救治的醫(yī)療機構(gòu)和醫(yī)務(wù)人員承擔財務(wù)風險。近年來，我國的各項醫(yī)療保障制度取得了飛躍式的發(fā)展。醫(yī)藥衛(wèi)生改革發(fā)展穩(wěn)步推進。有8.14億人參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療，參合率達91.5%。城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險試點城市由2008年的88個增加到2009年317個，參保人數(shù)增加7359萬人，總計達到1.17億人。此外，城市和農(nóng)村都啟動了醫(yī)療救助項目。但是，由于各種醫(yī)療保障體制條塊分割，盡管有多項醫(yī)保制度實施，但仍然有百萬人群未能被覆蓋。董文勇[12]認為：對于新中國成立60年，自然災(zāi)害頻繁的我國，緊急事件發(fā)生后醫(yī)療費用負擔制度缺失不能不說是我國醫(yī)療制度建設(shè)的一塊硬傷。醫(yī)療救助是政府對受災(zāi)或經(jīng)濟能力較低的公民提供醫(yī)療幫助的一種社會保障制度。從制度目標來看，醫(yī)療衛(wèi)生救援所產(chǎn)生的醫(yī)療費用應(yīng)主要通過醫(yī)療救助的方式擔負。緊急醫(yī)療衛(wèi)生救援的費用可以由個人擔負，但是由于自然災(zāi)害、突發(fā)公共衛(wèi)生事件而產(chǎn)生的醫(yī)療費用，法律沒有規(guī)定由個人擔負。地震后醫(yī)療救援費用擔負方式多樣化反映出我國現(xiàn)行醫(yī)療保障制度還不完善，應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力不足。為完善緊急醫(yī)療衛(wèi)生救援費用擔負制度，我國有必要通過完善、明確醫(yī)療保險和醫(yī)療救助的保障范圍，并將兩者有機地結(jié)合起來。可以通過將社會醫(yī)療保險的覆蓋面擴大，為更多的居民提供醫(yī)療保障；保險待遇提供方式由報銷制改為實物制；將自然災(zāi)害等突發(fā)事件造成的大范圍人員傷害納入保險范圍，最大限度地發(fā)揮醫(yī)療保險的作用；提高統(tǒng)籌層次，并設(shè)立風險準備金。對受災(zāi)面較小、受損人數(shù)較少的一般突發(fā)事件，由醫(yī)療保險負擔費用；對受災(zāi)面大、受損人數(shù)多的突發(fā)事件，應(yīng)由醫(yī)療保險和醫(yī)療救助共同負擔醫(yī)療費用；對大面積地震、洪水、海嘯等造成特大自然災(zāi)害而產(chǎn)生的醫(yī)療費用應(yīng)納入社會救助保障范圍。汶川地震有近37.5萬人受傷，災(zāi)難的影響尚未結(jié)束。由于鰥寡孤獨、重度殘疾人、生活在貧困線以下的弱勢群體的增多，造成了十分嚴重的社會問題。政府需要界定這一弱勢人群，對該人群制定特殊的醫(yī)療服務(wù)，同時，應(yīng)建立社會共濟基金，來解決這些弱勢群體的看病難、看病貴的問題。九政府職能的轉(zhuǎn)變非典的發(fā)生，給我國社會經(jīng)濟生活的各個層面都帶來了影響，在我國公共衛(wèi)生領(lǐng)域引發(fā)了一次罕見的震動，也給我們帶來了深刻的警示。在我國防治非典策略中，政府起到了決定性的作用，使我們對政府在衛(wèi)生事業(yè)中的責任需要進行再思考，政府的職能需要轉(zhuǎn)變。20世紀80年代以來，我國在衛(wèi)生領(lǐng)域進行了前所未有的改革，首先在管理體制上進行了大膽改革，重點是政府與衛(wèi)生事業(yè)單位關(guān)系的調(diào)整，強調(diào)政府下放權(quán)力，轉(zhuǎn)換職能，使衛(wèi)生事業(yè)單位成為具有獨立法人資格的衛(wèi)生經(jīng)營實體，政府的職能也由辦衛(wèi)生轉(zhuǎn)變?yōu)楣苄l(wèi)生。這些改革不僅增強了衛(wèi)生單位的活力，而且加強了政府對衛(wèi)生事業(yè)方針政策的指導(dǎo)。但是，對于政府在衛(wèi)生事業(yè)中的職責卻很少探討，特別是忽視了政府在公共衛(wèi)生領(lǐng)域中的責任。尤其是公共衛(wèi)生尚未普遍成為政府優(yōu)先解決的政策問題。國家對發(fā)展公共衛(wèi)生的政策很明確，“預(yù)防為主”一直是我國發(fā)展公共衛(wèi)生事業(yè)的方針之一，但是，具體政策的制定和執(zhí)行，有賴于各級政府的認識和努力，把公共衛(wèi)生作為當?shù)卣匾恼稳蝿?wù)和社會發(fā)展目標的并不普遍。有些地方，公共衛(wèi)生問題總是排在其他需要優(yōu)先解決的政策問題的后面。例如，政府對衛(wèi)生事業(yè)的投入和衛(wèi)生經(jīng)費的增長比例逐年下降，衛(wèi)生經(jīng)費中公共衛(wèi)生的經(jīng)費僅占1/5左右；有研究表明，這方面的差距還很大。在公共衛(wèi)生活動中，部門協(xié)作的能力和效率需要加強和提高。既然是公共衛(wèi)生，必然要涉及多個部門、社會團體和組織以及個人，如果各群體之間的協(xié)調(diào)和合作缺乏更高層次的協(xié)調(diào)和規(guī)范機制，將影響公共衛(wèi)生服務(wù)提供的效果。如《傳染病防治法》的執(zhí)行，由于缺乏部門間的配合，衛(wèi)生行政管理部門的執(zhí)法力度受到影響。因此，需要政府協(xié)調(diào)各部門的關(guān)系，政府各部門在認識上要高度一致。最高決策層的關(guān)注是政府各部門盡快協(xié)調(diào)認識、達成共識的關(guān)鍵。非典問題已經(jīng)遠遠超出了衛(wèi)生部門范疇，防治非典的成敗不僅僅取決于衛(wèi)生部門是否認識到非典是一個問題