試論我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)問(wèn)題的癥結(jié)與對(duì)策

試論我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)問(wèn)題的癥結(jié)與對(duì)策試論我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)問(wèn)題的癥結(jié)與對(duì)策TheCruxoftheProblemonChina'sEducationalOuthayandltsSol

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〔周貝隆國(guó)家教育委員會(huì)，研究員北京１００８１６〕

一、經(jīng)費(fèi)增幅不小，危機(jī)卻日益加劇

改革開放以來(lái)，國(guó)家對(duì)教育的投入逐年增加。全國(guó)財(cái)政預(yù)算內(nèi)的教育經(jīng)費(fèi)１９８０年１１３億元、１９８５年２２５億元、１９８９年３４３億元、１９９１年４６０億元，直到１９９２年達(dá)５３９億元，大約每五年翻一番。中小學(xué)預(yù)算內(nèi)生均事業(yè)費(fèi)也顯著增長(zhǎng)：小學(xué)，１９８０年２４元，１９８５年４７元，１９９１、１９９２年分別為１１５元和１３９元；中學(xué)，１９８０年６０元，１９８５年１２７元，１９９１、１９９２上分別達(dá)２５５和３０１元。盡管如此，近年來(lái)教育經(jīng)費(fèi)狀況卻空前惡化。

—一拖欠教師工資愈演愈烈。據(jù)報(bào)道，到１９９３年，除北京、--外，所有省、市、自治區(qū)都有拖欠。對(duì)占５５３萬(wàn)小學(xué)專任教師超過(guò)１／３的２０４萬(wàn)“民辦教師〞，政府只給為數(shù)甚少的生活補(bǔ)貼。

—一各級(jí)學(xué)校預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)的比重〔除人員經(jīng)費(fèi)以外的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)〕降至１９７８年來(lái)的最低點(diǎn)，中、小學(xué)分別由１９７８年的３７．４％和２５．３％下降到１９９２年的１８．６％和１２．０％。１９７８年前公用經(jīng)費(fèi)已不敷應(yīng)用，必備的教學(xué)設(shè)備、圖書欠帳累累?，F(xiàn)在下降到甚至缺乏１９７８年的一半，大多數(shù)中小學(xué)無(wú)錢購(gòu)置圖書，科學(xué)實(shí)驗(yàn)和音體美設(shè)備等教學(xué)必要設(shè)施嚴(yán)重不足，辦學(xué)條件日益惡化。

二、高入學(xué)率和低投入的強(qiáng)烈反差

解放后，我國(guó)的根底教育以世界上任何大國(guó)所未曾有過(guò)的速度開展、遍及。全國(guó)小學(xué)毛入學(xué)率１９４９年為３８．１％，１９５３年達(dá)７２．９％，到７０年代就在全國(guó)根本上遍及了小學(xué)教育。由于小學(xué)的遍及，１９９０年１５～１９歲青少年的文盲率只有７．０％，不但遠(yuǎn)低于印度〔３４．４％〕、巴基斯坦〔５０．５％〕，甚至比中上收入的巴西〔７．９％〕還低些；成人文盲率之低，也為其他低收入國(guó)家難望其項(xiàng)背?，F(xiàn)有２．２億文盲中的約２億是小學(xué)未遍及時(shí)期遺留下來(lái)的歷史遺產(chǎn)。隨著時(shí)間的推移，根本毀滅青壯年文盲的前景為期不遠(yuǎn)。

表１公用經(jīng)費(fèi)在預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)中的比重％

〔附圖{圖}〕

表２教育投入和規(guī)模比擬〔１９９０年〕

〔附圖{圖}〕

《ＵＮＥＳＣＯ在計(jì)算時(shí)仍沿用小學(xué)５年制為根底，如考慮５．６年制并存的情況，實(shí)際數(shù)要低些，約為１１５％

早在６０年代，世界各國(guó)政府預(yù)算內(nèi)的教育經(jīng)費(fèi)占ＧＮＰ的比重一度普遍顯著增長(zhǎng)。工業(yè)化國(guó)家從約４％增到５～６％；開展中國(guó)家從約２．６％增至３～４％。我國(guó)到１９８０年，盡管教育規(guī)模已顯著增大，教育經(jīng)費(fèi)只占ＧＮＰ的２．５％，１９８３、１９８５年稍升到２．７％，爾后又逐漸回落，１９９１年１９９２年只有２．３％，甚至更低。

我國(guó)要維持比其他低收入國(guó)家高得多的入學(xué)率〔比印、巴分別高約３０％和兩倍半，比中、印以外的低收入國(guó)家平均高７０％〕，政府財(cái)政預(yù)算對(duì)教育的投入?yún)s比這些國(guó)家低得多，這就是我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)出現(xiàn)危機(jī)的癥結(jié)所在。還應(yīng)指出，在我國(guó)教育投入比重進(jìn)一步降低的同時(shí)，十年來(lái)巴基斯坦卻從原來(lái)占ＧＮＰ２．０％提高到３．２％。

有人認(rèn)為，低投入、大規(guī)模，正表明我國(guó)教育投資效益不低。對(duì)此筆者不敢茍同。誠(chéng)然，如到達(dá)同樣的效果，規(guī)模大、投入少是效益高的表現(xiàn)。但是，我國(guó)由于教育經(jīng)費(fèi)長(zhǎng)期短缺、導(dǎo)致教育質(zhì)量嚴(yán)重低下，民族素質(zhì)堪憂，已危及我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的根基。正是投入短缺，嚴(yán)重危害了教育乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)開展的效益。

三、衡量教育經(jīng)費(fèi)水平的有效判據(jù)—一生均經(jīng)費(fèi)指數(shù)

如何對(duì)教育經(jīng)費(fèi)狀況進(jìn)行歷史的、國(guó)際的比擬，長(zhǎng)期以來(lái)一直困擾著人們。

庫(kù)姆斯〔philipH.Coombs〕根據(jù)對(duì)美國(guó)、加拿大、瑞典三個(gè)工業(yè)化國(guó)家的考察，驚異地發(fā)現(xiàn)：“即使教育質(zhì)量依舊或下降，所有教育系統(tǒng)的實(shí)際生均本錢呈逐年回升的反?！?！〕趨勢(shì)。〞〔?TheWorldCrisisInEducation—一TheViewfromtheEighties》,OxfordUniv.Press,1985〕在我國(guó)，教育經(jīng)費(fèi)雖然根本做到“兩個(gè)增長(zhǎng)〞，中小學(xué)生均經(jīng)費(fèi)也增幅不小，但辦學(xué)經(jīng)費(fèi)卻更加拮據(jù)。

“我國(guó)根底教育是用占世界０．７８％的教育經(jīng)費(fèi)培養(yǎng)著占世界１９．８１％中小學(xué)生。〞〔王滸：?辦大教育的出路何在—一關(guān)于教育投資的思考》，?北京日?qǐng)?bào)》１９９４年１月４日〕據(jù)此，我國(guó)根底教育生均投入只有世界水平的１／２５，難道這就表明教育經(jīng)費(fèi)短缺的程度，而需將生均經(jīng)費(fèi)增加２４倍嗎？顯然不能。

千家駒等曾主張，開展中國(guó)家不能與興旺國(guó)家比教育投入的絕對(duì)數(shù)，但教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)民收入的比重應(yīng)當(dāng)做到根本一樣。對(duì)這個(gè)問(wèn)題，一方面理論界有爭(zhēng)議，另一方面也難以從各國(guó)實(shí)踐中找到例證。

如何正確認(rèn)識(shí)教育經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)的規(guī)律，尋求定量的、科學(xué)評(píng)價(jià)教育經(jīng)費(fèi)狀況的根本指標(biāo)，已成為８０上代以來(lái)亟待解決的重要課題。

十年前，我們提出了教育經(jīng)費(fèi)“兩個(gè)增長(zhǎng)〞的原理，并已成為我國(guó)政府的正式方針，是一大進(jìn)步。質(zhì)言之，教育是本錢遞增的事業(yè)，生均本錢將隨經(jīng)濟(jì)水平的提高而遞增，這與物質(zhì)產(chǎn)品生產(chǎn)迥然不同；教育投入受經(jīng)濟(jì)水平的限制，其在ＧＮＰ中的比重應(yīng)當(dāng)，也只能隨經(jīng)濟(jì)〔國(guó)民收入〕的增長(zhǎng)而增長(zhǎng)〔?關(guān)于教育體制改革的決定》中將后者表述為“高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)〞。由于財(cái)政收入易受政策、體制調(diào)整的影響，這種表述雖較易監(jiān)控，卻不夠科學(xué)、嚴(yán)密。后來(lái)的?綱要》就改為與ＧＮＰ掛鉤〕，因此開展中國(guó)家教育投入的比重很難到達(dá)與興旺國(guó)家相比較的水平。同時(shí)，與此相聯(lián)系地，教育開展的規(guī)模和速度也不能不受收入水平的限制。一般來(lái)說(shuō)〔如沒有還欠帳等問(wèn)題〕教育經(jīng)費(fèi)隨經(jīng)濟(jì)同步增長(zhǎng)的局部，只能用以補(bǔ)償生均本錢的增加，教育投入在ＧＮＰ中比重的增長(zhǎng)才能用以開展規(guī)模?？梢哉f(shuō)，做不到“兩個(gè)增長(zhǎng)〞，必然會(huì)出問(wèn)題，但做到了“兩個(gè)增長(zhǎng)〞亦未必沒有問(wèn)題，幾年來(lái)的事實(shí)證明了這一點(diǎn)。

作為“我國(guó)教育規(guī)劃和宏觀控制機(jī)制的研究〞〔“七五〞國(guó)家重點(diǎn)課題〕的重要成果，我們提出了生均經(jīng)費(fèi)指數(shù)Ｃｅ〔生均經(jīng)費(fèi)與人均ＧＮＰ之比〕的概念，并正式納入我國(guó)教育統(tǒng)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。令人快樂的是，ＮＵＥＳＣＯ從１９９１年開始出版的?WorldEducationReport》正式列表頒布世界各國(guó)三級(jí)教育的這項(xiàng)指標(biāo)數(shù)據(jù)，大大方便了比擬研究。表３中的Ｃｅ數(shù)據(jù)即自該報(bào)告。

生均經(jīng)費(fèi)指數(shù)所依據(jù)的原理是，教育的投入主要是教職工的工資，人員經(jīng)費(fèi)在學(xué)校教育的各項(xiàng)支出中是大頭，而教師的工資水平一般又與所在國(guó)的國(guó)民收入水平〔通常以人均ＧＮＰ表示〕相關(guān)聯(lián)〔少數(shù)開展中國(guó)家或地區(qū)，一些學(xué)校，特別是高等學(xué)校，以聘請(qǐng)興旺國(guó)家的外籍教師為主辦學(xué)，當(dāng)屬例外〕。因此，不論國(guó)家貧富如何懸殊，生均經(jīng)費(fèi)與人均ＧＮＰ之比應(yīng)大體相假設(shè)。Ｃｅ的大小反映教育投入狀況和資金利用效益。

統(tǒng)計(jì)說(shuō)明，各國(guó)之間Ｃｅ有相當(dāng)?shù)内呄蛐院涂杀刃?。綜觀全世界的一般情況，小學(xué)生均經(jīng)費(fèi)〔指財(cái)政預(yù)算內(nèi)〕指數(shù)Ｃｅ［，１］〔下標(biāo)１、２、３分別代表小學(xué)、中學(xué)、高校三級(jí)教育〕一般在０．１０～０．２０之間，中學(xué)Ｃｅ［，２］在０．１５～０．２２之間，大學(xué)Ｃｅ［，３］在０．３０～０．７０之間。根據(jù)１０００萬(wàn)人口以上國(guó)家的加權(quán)平均，Ｃｅ［，１］高收入國(guó)家為０．１７，中等收入國(guó)家為０．１３〔其中中上收入國(guó)家為０．１７〕，中國(guó)以外的低收入國(guó)家為０．１２。中下收入、低收入國(guó)家的Ｃｅ比工業(yè)化國(guó)家和中上收入國(guó)家低些，主要是這些國(guó)家辦學(xué)條件一般較差，并不表明所需本錢理應(yīng)較低。以印度為例，盡管其Ｃｅ［，１］為０．１２，超過(guò)我國(guó)一倍，但中小學(xué)不足必備辦學(xué)條件的情況仍然相當(dāng)嚴(yán)重。根據(jù)“全印第五次教育調(diào)查〞〔１９８８年〕的材料，８０％的小學(xué)、７３％的中學(xué)沒有的足夠的教室，現(xiàn)有校舍近一半不合要求，還有一些學(xué)校在帳篷里甚至露天上課。學(xué)校其他設(shè)施更差，如有廁所的初小、高小、中學(xué)分別只占６．３％、２０．２％和４８．７％，有２７．９％的學(xué)?；緵]有黑板，多數(shù)學(xué)校不足圖書室和藏書，科學(xué)實(shí)驗(yàn)、體育設(shè)施等也很不齊全?？梢姡W(xué)生均經(jīng)費(fèi)指數(shù)０．１２仍然未能保障其必備的辦學(xué)條件。

根據(jù)以上分析，要保證必備的辦學(xué)條件和較高的教育質(zhì)量，小學(xué)的生均經(jīng)費(fèi)指數(shù)須大體相當(dāng)于中上收入國(guó)家或高收入國(guó)家〔平均都是０．１７〕水平。

在ＵＮＥＳＣＯ頒布的世界１１５個(gè)有數(shù)據(jù)的國(guó)家中，只有多米尼加和巴拉圭兩個(gè)小國(guó)的Ｃｅ［，１］低于我國(guó)。中學(xué)的情況，也好不了多少，我國(guó)的Ｃｅ［，２］為０．１４，排在倒數(shù)第１８名。如果提高到現(xiàn)有低收入國(guó)家平均水平或更進(jìn)一步滿足必要的需求，Ｃｅ［，１］須提高１．５～２．０倍。

表３各國(guó)三級(jí)教育１９８８年生均經(jīng)費(fèi)〔財(cái)政預(yù)算內(nèi)〕指數(shù)比擬

〔附圖{圖}〕注：［１］表中將所有人口在４０００萬(wàn)以上的國(guó)家獨(dú)自列出，其中尼日利亞、印尼、烏克蘭、墨西哥等四國(guó)缺Ｃｅ數(shù)據(jù)，表中未列入，國(guó)家分組及排序系按世界銀行的最新數(shù)據(jù)，即１９９１年情況。

［２］不包括中國(guó)的、人口在１０００萬(wàn)以上國(guó)家的加權(quán)平均，下列各類國(guó)家同。

［３］根據(jù)國(guó)家教委財(cái)務(wù)司的計(jì)算，１９９２年為０．０６。

［４］包括中學(xué)。

四、要在國(guó)民生產(chǎn)總值的宏觀分配上做文章

根據(jù)上面的分析，要基本解決我國(guó)教育投入缺乏的問(wèn)題，并使經(jīng)費(fèi)來(lái)源有穩(wěn)定的保障，政府教育預(yù)算需翻番，當(dāng)前需至少增加到ＧＮＰ的４～４．５％，高于印巴３０～４０％，這是難以想象的。要從基本上解決我國(guó)這樣高入學(xué)率、高開展目標(biāo)教育體系的經(jīng)費(fèi)短缺問(wèn)題，出路在于跳出當(dāng)前財(cái)政預(yù)算的圈子，從ＧＮＰ的宏觀分配做文章。

我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的前提和代價(jià)之一，是維持很高的積累率。據(jù)世界銀行報(bào)告，１９９０年我國(guó)的國(guó)內(nèi)投資率高達(dá)３９％，在１２５個(gè)國(guó)家中名列前茅。同期，印度只有２３％，５８?jìng)€(gè)中等收入國(guó)家平均也是２３％，工業(yè)化國(guó)家平均為２２％。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的公報(bào)，１９９２、１９９３年固定資產(chǎn)投資分別又增長(zhǎng)３７．６％和２２．０％〔扣除物價(jià)因素〕，其數(shù)額已超過(guò)ＧＮＰ的１／３。加上配套的流動(dòng)資金等，積累率當(dāng)已突破４０％！要大幅度增加教育投入，必須調(diào)整國(guó)民收入的分配。國(guó)民收入〔這里用ＧＮＰ標(biāo)志〕這個(gè)大蛋糕，切成了積累和消費(fèi)兩大塊。問(wèn)題是，增加的教育投入〔如ＧＮＰ的２％〕，是去擠積累還是擠消費(fèi)？既然我國(guó)消費(fèi)的比重大大低于其他國(guó)家，人民生活水平還很低，居民消費(fèi)的恩格爾系數(shù)〔食物支出的比重〕相當(dāng)高，還有相當(dāng)多的人有待解決溫飽問(wèn)題，再?gòu)囊呀?jīng)大為壓縮的消費(fèi)上做文章，很難基本解決問(wèn)題，也有悖于人民政權(quán)的宗旨。出路在于，從積累中擠！

進(jìn)行根本建設(shè)投資是為了“明于〞的擴(kuò)大再生產(chǎn)。教育，特別是根底教育，關(guān)系到今后幾十年國(guó)民的素質(zhì)和中華民族競(jìng)爭(zhēng)能力的提高，這種為了“后天〞的開展的投資不僅更為重要，而且如貽誤了機(jī)會(huì)，臨時(shí)將無(wú)法補(bǔ)救。與其他國(guó)家相比，既然積累率能高出７０％或更多，教育投入占ＧＮＰ的比重也可相應(yīng)高出７０％。印、巴能到達(dá)３．１％、３．２％，我們就應(yīng)有可能到達(dá)５．０～５．５％。這樣，教育經(jīng)費(fèi)就有了充沛的保障。作為第一步，先將教育投入增加ＧＮＰ的２％，在總積累率不變的情況下，用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)投資的比重只壓縮約５％，由此可使國(guó)民收入分配更加合理，國(guó)民經(jīng)濟(jì)開展進(jìn)入良性循環(huán)，經(jīng)濟(jì)開展的后勁加大，我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化第三步的目標(biāo)才真正有保障。當(dāng)然，這們做絕非易事。但是，一旦目標(biāo)明確，尋求妥善的對(duì)策，理順機(jī)制，經(jīng)過(guò)幾年堅(jiān)持不懈的努力，也不是不可能做到的。這也正是政府宏觀調(diào)控的責(zé)任所在。

五、理順機(jī)制，使根底教育必備的辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)化、法律化，使保障

制度化

根底教育是很標(biāo)準(zhǔn)化的事業(yè)，教學(xué)要求、必備的教學(xué)環(huán)節(jié)、設(shè)備設(shè)施歷來(lái)都有明確的要求。但是，新中國(guó)成立４５年來(lái)，我國(guó)絕大多數(shù)中小學(xué)幾乎從來(lái)沒有到達(dá)過(guò)必備辦學(xué)條件的要求。

—一盡管在校舍、設(shè)備設(shè)施、必備教學(xué)環(huán)節(jié)等方面都有具體的標(biāo)準(zhǔn)要求，長(zhǎng)期以來(lái)一直將解決“一無(wú)兩有〞〔無(wú)危房，有教室，有木制課桌凳〕問(wèn)題作為最主要的奮斗目標(biāo)，但迄今仍未在全國(guó)基本解決。中小學(xué)為完成教學(xué)必需的科學(xué)實(shí)驗(yàn)及各科教具設(shè)備、圖書資料所需費(fèi)用僅要求占總投資的百分之十幾或百分之幾，但在絕大多數(shù)學(xué)校仍達(dá)不到要求，甚至完全沒有。

—一有一個(gè)現(xiàn)象，一些地方４０年代的校舍還堅(jiān)固耐用，而“大躍進(jìn)〞時(shí)期，乃至七八十年代的校舍卻需重建或改建。四川一個(gè)百余萬(wàn)人口的大縣，現(xiàn)有校舍７０余萬(wàn)平方米。從外表數(shù)字看，為遍及初中只需凈增２０余萬(wàn)平方米，達(dá)１００萬(wàn)平方米左右即可。令人尷尬的是，現(xiàn)有校舍只有２０余萬(wàn)平方米能用到２０００年，因此實(shí)際需新、改建的校舍相當(dāng)于現(xiàn)有校舍的全部。這種由于長(zhǎng)期經(jīng)費(fèi)短缺造成的惡果在全國(guó)決不是個(gè)別現(xiàn)象。

—一中小學(xué)教師的任職資格，歷來(lái)有明文規(guī)定。我國(guó)現(xiàn)行小學(xué)、初中、高中教師的起點(diǎn)學(xué)歷要求分別僅為中師、師專、大學(xué)本科畢業(yè)，本已過(guò)低。但僅此規(guī)定，在全國(guó)范圍內(nèi)也從未認(rèn)真執(zhí)行過(guò)。近年來(lái)經(jīng)多方努力，１９９３年秋小學(xué)教師中師畢業(yè)及以上的也只有６５％〔加上高中程度的才８５％〕，初中教師合格率只有６０％。

—一實(shí)施義務(wù)教育，是雙方的義務(wù)。政府提供合格的學(xué)校，家長(zhǎng)送子女上學(xué)。問(wèn)題恰恰是，政府的義務(wù)是軟的，合格的學(xué)校不多?！胺è暡患s束政府，結(jié)果一方義務(wù)軟，另一方的義務(wù)也硬不起來(lái)。家長(zhǎng)，“必須〞送適齡兒童入學(xué)〞的規(guī)定也只能是發(fā)動(dòng)家長(zhǎng)時(shí)的“威懾性〞口號(hào)。

問(wèn)題的癥結(jié)在于，根底教育是典型的長(zhǎng)期行為，其后果要在以后假設(shè)干年間才會(huì)陸續(xù)顯現(xiàn)出來(lái)。當(dāng)前，某些決策者可能感覺良好，而幾十年后出現(xiàn)的后果卻可能成為我國(guó)現(xiàn)代化事業(yè)的災(zāi)難。教育的這種為難狀況表明短期行為、外表文章對(duì)教育危害之深。

正是基于教育的特殊重要性和長(zhǎng)期行為的特點(diǎn)，在宏觀管理機(jī)制上必須來(lái)一個(gè)轉(zhuǎn)變，不能停留在宣傳、號(hào)召上，也不能僅依靠權(quán)威領(lǐng)袖的“教導(dǎo)〞。否那么，重視教育的程度、教育條件的保障將不可防止地依賴于當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的態(tài)度，淪落為所謂“跟著感覺走〞，“憑感情辦教育〞〔某省教育部門負(fù)責(zé)同志語(yǔ)〕。出路在于標(biāo)準(zhǔn)化、法律化、制度化。

標(biāo)準(zhǔn)化，就要明確規(guī)定中小學(xué)必備的辦學(xué)條件和運(yùn)行規(guī)范。這種標(biāo)準(zhǔn)要基于教育規(guī)律和保障教育質(zhì)量和效益的要求。不同省區(qū)可以因地制宜、有所區(qū)別，同時(shí)期也應(yīng)有調(diào)整變化，但都離不開保障教學(xué)要求和師生身心健康這個(gè)前提。國(guó)家教委１９８７年曾制定過(guò)法規(guī)性文件〔教規(guī)字００２號(hào)〕，少數(shù)省區(qū)〔如近幾年江蘇的情況〕堅(jiān)定地、發(fā)明性地貫徹執(zhí)行，收到很好的效果?？上У氖?，由于認(rèn)識(shí)分歧和習(xí)慣勢(shì)力等原因，多數(shù)地區(qū)半途而廢。

標(biāo)準(zhǔn)歷來(lái)就有〔盡管不完善〕，不付諸實(shí)行，等于沒有。保證中小學(xué)按標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行，應(yīng)視為政府履行自己的法律責(zé)任。使中小學(xué)合乎標(biāo)準(zhǔn)的要求，是按規(guī)律辦事。嚴(yán)格地講，在學(xué)校辦學(xué)條件達(dá)不到規(guī)范的地方，強(qiáng)制適齡兒童入學(xué)接受義務(wù)教育也就不足充沛的法律依據(jù)。有了標(biāo)準(zhǔn)的準(zhǔn)繩，教育經(jīng)費(fèi)是否短缺就有了判別的規(guī)范，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來(lái)源也就有了保障的機(jī)制。實(shí)行了這種機(jī)制轉(zhuǎn)變，從效果而不是從動(dòng)機(jī)去衡量教育投入，也就不必要規(guī)定各地教育經(jīng)費(fèi)在財(cái)政支出中的比重〔不可能找出一個(gè)全國(guó)各地都適用的規(guī)范〕，教育投入的節(jié)約才有可能成為效益的標(biāo)志之一。

六、人民教育政府辦，根底教育經(jīng)費(fèi)應(yīng)由中央和省級(jí)財(cái)政予以保證

以效益為中心的質(zhì)量競(jìng)爭(zhēng)是面向２１世紀(jì)的我國(guó)教育面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。政府應(yīng)當(dāng)是全國(guó)人民長(zhǎng)遠(yuǎn)、總體利益的集中代表。人民教育政府辦，根底教育經(jīng)費(fèi)應(yīng)由中央和省級(jí)財(cái)政加以保證。

?中國(guó)教育改革和開展綱要》規(guī)定“根底教育應(yīng)以地方辦學(xué)為主〞。根底教育的投入應(yīng)由政府負(fù)責(zé)予以保證，不但是各國(guó)的通例，在我國(guó)似乎也沒有爭(zhēng)議。把根底教育的主要責(zé)任交給地方，有利于調(diào)動(dòng)地方政府的積極性。因地制宜，分級(jí)決策，這是一大進(jìn)步。值得進(jìn)一步研究的是根底教育〔特別是義務(wù)教育〕的開展規(guī)模及速度。中央自上而下提出指標(biāo)要求，盡管留有一些因地制宜的余地，地方?jīng)Q策的自主性仍往往有限。在對(duì)上負(fù)責(zé)〔迎合中央要求〕和對(duì)實(shí)際負(fù)責(zé)〔特別是因地制宜，放慢一些方的速度〕有矛盾時(shí)，往往不得不選擇前者。另一方面，將經(jīng)費(fèi)支持的責(zé)任層層下放〔當(dāng)然，中央和省撥經(jīng)費(fèi)仍有一定基數(shù)〕，在“人民教育人民辦〞的口號(hào)下，一些經(jīng)濟(jì)較困難的地區(qū)，教育經(jīng)費(fèi)不可能得到可靠的保障。

我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)狀況十分不平衡，主要表現(xiàn)在縣、鄉(xiāng)兩級(jí)。人均ＧＮＰ的差距，省與省只有一兩倍，鄉(xiāng)與鄉(xiāng)可以上百倍，縣與縣也有差數(shù)十倍的。各地教育開展的要求固然不應(yīng)一刀切，但面向２１世紀(jì)，現(xiàn)代化的社會(huì)主義的中國(guó)不能再容忍在一些縣仍然存在大面積的青壯年文盲。因此中央政府確定在全國(guó)有步驟地遍及義務(wù)教育的目標(biāo)是完全應(yīng)該的。義務(wù)教育在全國(guó)統(tǒng)一的要求與地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)水平〔相關(guān)聯(lián)的是對(duì)教育投入的能力〕的巨大差別，要求根底教育投入的責(zé)任不能層層下放，應(yīng)當(dāng)以省為主，由中央和省兩級(jí)共同負(fù)擔(dān)起來(lái)，中央要承擔(dān)起支持少數(shù)困難地方和在全國(guó)宏觀調(diào)控的責(zé)任?；诖?，如把保證教育投入、教師工資的責(zé)任主要放在縣一級(jí)不恰當(dāng)?shù)摹?/p>

還要指出，前述生均經(jīng)費(fèi)指數(shù)概念不能簡(jiǎn)單地推廣到省、地、縣，因?yàn)樵趪?guó)家內(nèi)部，工資水平主要決定于全國(guó)的國(guó)民收入水平，而不取決