以質(zhì)量提升為導向的環(huán)境管理創(chuàng)新（21世紀）

以質(zhì)量提升為導向的環(huán)境管理創(chuàng)新（21世紀）

黨的十八大報告明確提出“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程，努力建設(shè)美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”，形成中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局。隨著國家及區(qū)域?qū)用娲髿狻⑺?、土壤三大污染防治行動計劃的相繼出臺，環(huán)境標準嚴化步伐加快，環(huán)境信息公開制度進一步強化，環(huán)境績效將納入政績考核等一系列舉措的實施，將對中央及地方進一步推進社會經(jīng)濟及環(huán)境保護的協(xié)調(diào)發(fā)展提出更高要求。一中國環(huán)境管理模式轉(zhuǎn)變的具體體現(xiàn)中國的環(huán)境保護工作起步較晚，最早的專項行政法規(guī)見于1973年11月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于保護和改善環(huán)境的若干規(guī)定》，提出了“做好環(huán)境規(guī)劃、工業(yè)合理布局、改善老城市環(huán)境”等主要工作任務(wù)，但正式的環(huán)保制度建設(shè)應(yīng)該以1979年發(fā)布《環(huán)境保護法（試行）》、1989年正式施行《環(huán)境保護法》為標志，逐步建立了以建設(shè)項目環(huán)境影響評價、排污收費、“三同時”等制度為支撐的環(huán)境保護管理體系，2014年新修訂的《環(huán)境保護法》進一步補充、完善了環(huán)境保護目標考核評價、生態(tài)紅線劃定、環(huán)境信息公開與公眾參與等制度，為打開生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略引領(lǐng)下的環(huán)保新局面做好了頂層設(shè)計。以環(huán)境立法為支撐，中國“六五”計劃首次將環(huán)保納入“社會發(fā)展計劃”篇，“七五”計劃提出了工業(yè)污染物達標排放的量化目標，“八五”計劃既提出污染物排放總量控制目標，又提出污染物處理率目標，“九五”計劃明確提出“創(chuàng)造條件實施污染物排放總量控制”，自“十一五”起引入污染物排放總量控制及環(huán)境質(zhì)量的“約束性”和“預(yù)期性”指標。從環(huán)保規(guī)劃目標的發(fā)展軌跡看，經(jīng)歷了從定性到定量，從預(yù)期性到約束性，從污染物處理率目標到污染物排放總量控制目標，再到環(huán)境質(zhì)量目標的發(fā)展過程（見表1）。表1國家環(huán)保五年規(guī)劃目標、指標（主要）回顧續(xù)表2012年2月，國家環(huán)保部和國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局發(fā)布了《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》（GB3095-2012）（以下簡稱“新標準”），增加了O3、PM2.5等評價指標，收嚴了PM10、NO2的排放限值。新標準的頒布可以被視為我國環(huán)境管理模式轉(zhuǎn)變的又一個里程碑，即從側(cè)重污染防治為主的管理模式轉(zhuǎn)變到以改善環(huán)境質(zhì)量為核心。從歐美日等發(fā)達國家和地區(qū)的環(huán)境管理發(fā)展演變歷程也可以看出，通常都經(jīng)歷了“環(huán)境污染控制為目標導向→環(huán)境質(zhì)量改善為目標導向→環(huán)境風險防控為目標導向”的發(fā)展階段。相比之下，中國作為最大的發(fā)展中國家，改革開放以來一直保持經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，目前所面臨的環(huán)境問題異常復(fù)雜，加之近年來處于“環(huán)境問題高難”“環(huán)境風險高發(fā)”和“環(huán)境訴求高漲”的特殊時期，現(xiàn)階段，我們的環(huán)境管理不得不同時面臨“控排放”“提質(zhì)量”和“防風險”這三重考驗?？傮w來看，“十二五”時期，我國采取的仍主要是污染控制導向的管理模式，并處于向環(huán)境質(zhì)量與風險防控管理模式過渡的時期，“十三五”將有條件在部分地區(qū)率先推進向環(huán)境質(zhì)量管理轉(zhuǎn)型。然而向環(huán)境質(zhì)量管理轉(zhuǎn)型到底意味著什么？努力踐行全國改革開放排頭兵和科學發(fā)展先行者的上海是否能夠在環(huán)境管理模式轉(zhuǎn)變上率先走出一條具有示范意義、可借鑒、可推廣的道路？特別是在2014年，上海的環(huán)境管理轉(zhuǎn)型有哪些新的嘗試和突破？讓我們在共同回顧2014年的基礎(chǔ)上，對“十三五”及未來的環(huán)境管理轉(zhuǎn)型探索進行展望。（一）環(huán)境管理模式轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實要求不可否認，以環(huán)境污染控制為導向的環(huán)境管理模式取得了顯著成效。以上海為例，“十一五”期間全市超額完成化學需氧量和二氧化硫減排目標。2013年，化學需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物分別在2012年基礎(chǔ)上削減2.87%、3.50%、5.46%和5.32%，超額完成年度目標，化學需氧量、二氧化硫減排提前完成“十二五”目標。2014年，化學需氧量、氨氮、二氧化硫和氮氧化物排放量將在2013年的基礎(chǔ)上分別削減1%、1%、3%和3%。與此同時，我們也不得不清醒地認識到，上海環(huán)境質(zhì)量的現(xiàn)狀距離生態(tài)宜居城市的建設(shè)目標和人民群眾的期盼仍存在較大差距。雖然環(huán)境空氣中二氧化硫、二氧化氮和可吸入顆粒物濃度呈改善趨勢，但以細顆粒物（PM2.5）等為代表的復(fù)合型污染日益突出，霾污染天氣時有發(fā)生，2013年全市PM2.5年均濃度超過國家二級標準77%，空氣重污染天數(shù)占全年的6.3%；2014年上半年有所改善，全市PM2.5平均濃度為57μg/m3、比上年同期下降13.6%，重污染天數(shù)4天、比上年同期減少7天。水環(huán)境方面，上海主要骨干河道水質(zhì)達標率較低（2013年優(yōu)于Ⅲ類水河長僅占29.2%）[1]，除了上游來水的影響，本地排污影響依舊不容忽視，中心城區(qū)截污納管和泵站改造任務(wù)艱巨，郊區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施依舊較為薄弱，河道水質(zhì)以低氧、高氮磷特征為主，水體富營養(yǎng)化問題凸顯；土壤污染、化學品、持久性有機物等新問題日益顯現(xiàn)。環(huán)境問題總體上呈現(xiàn)壓縮性、區(qū)域性、復(fù)合性特征，污染治理進程與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、能源消耗、人口增長等社會問題的關(guān)聯(lián)度更加密切。隨著霧霾污染的陣陣來襲，企業(yè)偷排漏排事件的頻頻曝光，近年來全社會對城市環(huán)境管理的關(guān)注度迅速提高，對政府環(huán)境保護成效也提出了一些質(zhì)疑。對于公眾來說，環(huán)境質(zhì)量改善才是“硬道理”。2013年以來，《大氣污染防治行動計劃》等文件的出臺，逐步開啟了國家對地方進行環(huán)境質(zhì)量考核的探索步伐，也為地方逐步深化以環(huán)境質(zhì)量為核心的環(huán)境管理模式轉(zhuǎn)型提供了良好契機。1.從末端治理到源頭控制十八大提出的將生態(tài)文明建設(shè)“融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程”，針對環(huán)境保護而言，其本質(zhì)就是將管理模式從末端治理轉(zhuǎn)向源頭控制。而這種轉(zhuǎn)變不僅僅意味著對于排污企業(yè)的管理從末端治污設(shè)施管理轉(zhuǎn)向生產(chǎn)經(jīng)營的源頭控制，更意味著環(huán)保部門需要在躬身管好自己所負責的“一畝三分地”基礎(chǔ)上，適時抬頭看好前進的道路。受經(jīng)濟社會發(fā)展的階段性制約，長期以來，我國環(huán)保部門處于相對弱勢地位，以環(huán)保規(guī)劃制定為例，從國家到地方，普遍將社會發(fā)展部門確定的人口、經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)等發(fā)展預(yù)期作為“前置條件”，相應(yīng)設(shè)置污染治理的目標、行動及政策，在這種模式下，當環(huán)境治理技術(shù)及管理水平的提升趕不上社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模的擴張時，作為一種綜合作用的結(jié)果導出，環(huán)境質(zhì)量的改善與否很難直接與環(huán)境管理的成效畫等號。圖1經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護相互協(xié)調(diào)的全局規(guī)劃模式從末端治理轉(zhuǎn)向源頭控制，就是要把更多環(huán)保要求作為約束性條件納入經(jīng)濟社會發(fā)展的決策體系。最直接的體現(xiàn)就是將人們對環(huán)境質(zhì)量的預(yù)期作為前置條件之一，反過來約束能源資源的消耗、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，乃至經(jīng)濟社會的發(fā)展步調(diào)等（具體如圖1所示），在此過程中，環(huán)保部門要突破原有管理模式下較為關(guān)注的“污染排放水平→治理水平→環(huán)境質(zhì)量”這一單向且局部的作用鏈，轉(zhuǎn)向為“環(huán)境質(zhì)量←→技術(shù)因素←→污染排放←→資源能源消耗←→經(jīng)濟增長←→發(fā)展需求”的雙向、完整閉環(huán)。在全局考慮、平衡發(fā)展的模式下科學、合理、循序漸進地制定、完善環(huán)保立法、環(huán)境標準，并出臺相應(yīng)管理政策和行動措施，才有可能取得標本兼治、事半功倍的成效。2.從單一污染控制到多種污染綜合治理部分地區(qū)污染治理成效與環(huán)境改善不相匹配的另一方面原因，在于污染治理的對象較為單一，加之改革開放以來城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、機動化的同步且快速推進，單一污染控制極易形成顧此失彼、事倍功半的局面。具體體現(xiàn)在以下幾個方面，一是污染治理關(guān)注的領(lǐng)域較為單一。從污染源的管理范圍來看，一直是以工業(yè)污染治理為主，“十二五”期間才將污染源管理范圍從原有的工業(yè)源、城鎮(zhèn)生活源、縣以上各類醫(yī)院和污水處理廠四類擴展到工業(yè)源、農(nóng)業(yè)源、集中式污染治理設(shè)施、城鎮(zhèn)生活源、機動車、環(huán)境管理六大方面，農(nóng)村生活源、部分新興行業(yè)及大量服務(wù)和商業(yè)設(shè)施的污染排放尚未全面納入監(jiān)管范圍，城鎮(zhèn)生活源及機動車等新納入監(jiān)管范圍的領(lǐng)域，其數(shù)據(jù)基礎(chǔ)及管理體系還有待加強。二是監(jiān)管的污染物種類較為單一。雖然“十二五”相比“十一五”已增加了氮氧化物和氨氮排放控制指標，但以上海為代表的東部發(fā)達地區(qū)所面臨的VOCs、O3、總磷等特征污染物排放挑戰(zhàn)，仍未建立、健全完善的污染源統(tǒng)計、監(jiān)測、上報等管理體系。三是抓大放小的管理方式較為單一。仍以上海為例，全市工業(yè)企業(yè)總數(shù)約4.8萬個，環(huán)保重點監(jiān)管企業(yè)數(shù)僅2089個[2]，受環(huán)保監(jiān)管能力提升滯后所限，特別是基層環(huán)保部門普遍存在“小馬拉大車”的現(xiàn)象，如何在對重點排污企業(yè)實施嚴防嚴管的同時，對中小型企業(yè)長期、持續(xù)的排污行為形成有效制約也日益成為人們關(guān)注的焦點。3.從局地污染控制到區(qū)域協(xié)同控制隨著城市規(guī)模不斷擴張、集中連片發(fā)展，污染物通過大氣環(huán)流在城市間傳輸、疊加，近年來區(qū)域復(fù)合型大氣污染問題已越發(fā)突出。自2012年底起至2013年初，我國中東部出現(xiàn)大范圍、長時間的區(qū)域性霧霾污染，其污染程度之重、持續(xù)時間之長引發(fā)了社會各界對于經(jīng)濟發(fā)展方式的集中反思。2013年12月初我國再次出現(xiàn)大范圍霧霾污染，幾乎涉及中東部所有地區(qū)，天津、河北、山東、江蘇、安徽、河南、浙江、上海等多地空氣質(zhì)量指數(shù)達到六級嚴重污染級別，京津冀與長三角霧霾污染形成連片趨勢。上海市首要污染物PM2.5日均濃度值在12月6日達到600微克/立方米以上，局部地區(qū)甚至達到700微克/立方米以上。在這種形勢下，僅僅依靠上海自身的力量，即使局地污染治理做得再有成效，也很難在大氣質(zhì)量提升方面做到“獨善其身”。水環(huán)境污染治理方面也是如此，上海位于太湖流域和長江流域最末端，本地地表水水質(zhì)受到來水影響較大。經(jīng)內(nèi)陸地區(qū)水質(zhì)分析，本市省界的19條（個）主要來水河湖中，4條河流來水水質(zhì)屬Ⅳ類，2條河流來水水質(zhì)屬Ⅴ類，其余省界河湖來水水質(zhì)均屬劣Ⅴ類[3]。長江口來水水質(zhì)雖然是全市最好的水體，但是隨著區(qū)域發(fā)展和沿江開發(fā)，上游石化產(chǎn)業(yè)等排污帶來的污染風險也逐步加大。小結(jié)：從本節(jié)分析可以看出，一方面，環(huán)境質(zhì)量改善的目標要求直接推動了環(huán)境管理模式從末端治理轉(zhuǎn)向源頭控制，從單一污染控制轉(zhuǎn)向多種污染綜合治理，從局地污染控制轉(zhuǎn)向區(qū)域協(xié)同控制。另一方面，如果能夠真正將環(huán)境質(zhì)量改善作為環(huán)境管理的核心，相應(yīng)強化并完善以質(zhì)量改善為導向的環(huán)境規(guī)劃、考核、評估等機制，可以更為有效地統(tǒng)籌環(huán)境保護領(lǐng)域的資源配置，讓質(zhì)量改善的目標追求和環(huán)境管理的工作實踐高度契合，切實改進環(huán)境管理效率和效能。（二）以質(zhì)量為核心的環(huán)境管理模式的基本特征相比于傳統(tǒng)的以“總量控制”為核心的污染防治管理模式，以質(zhì)量為導向的管理模式可以更好地體現(xiàn)環(huán)境管理的目的性、科學性和宏觀性。1.目的性《環(huán)境保護法》在修訂前、后都明確規(guī)定：“地方各級人民政府應(yīng)當對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責”，但是由于一直沒有建立與之相匹配的環(huán)保質(zhì)量目標責任制，對包庇、縱容、放任環(huán)境違法行為和決策錯誤導致轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量惡化的地方政府領(lǐng)導和不履行環(huán)保職責的有關(guān)部門負責人如何追究責任，缺乏具體規(guī)定，加之現(xiàn)行的干部政績考核體系中沒有硬性的環(huán)保指標，導致部分領(lǐng)導干部為出政績而不認真履行環(huán)保職責，甚至成為當?shù)乩惔髴羝髽I(yè)違法排污的“保護傘”。雖然有污染物總量減排作為管理手段，但由于原有的總量控制模式存在僅關(guān)注末端治理、部分污染物排放控制等不足，導致即使個體的環(huán)境污染排放均為合法，但是區(qū)域整體的環(huán)境質(zhì)量不但不能改善，甚至還有可能惡化，這使得總量管理下的環(huán)境治理行為失去了目的性，減排成效往往不能與公眾直觀感受相一致，難以滿足公眾對環(huán)境質(zhì)量改善的訴求。以環(huán)境質(zhì)量為核心的管理模式就是要將環(huán)境管理手段直接與質(zhì)量改善的目標掛鉤，更好地體現(xiàn)環(huán)境管理的目的性，讓“地方各級人民政府應(yīng)當對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責”不僅做到“有法可依”，更“有據(jù)可循”。以質(zhì)量為核心既是環(huán)保工作的出發(fā)點，也是落腳點，可以科學而又簡單明了地確定政府的環(huán)境責任，并通過將環(huán)境質(zhì)量改善作為約束性條件納入經(jīng)濟社會發(fā)展的決策體系，更好地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展，從而真正促進環(huán)境質(zhì)量改善的目標實現(xiàn)。2.科學性傳統(tǒng)的以總量減排為核心的管理模式下，評估、考核大多基于人工上報得出污染排放總量或削減量，管理過程受人為因素干擾較多，存在統(tǒng)計范圍不全、企業(yè)提供數(shù)據(jù)可能不實、由瞬時監(jiān)測數(shù)據(jù)推算一段時間排污總量不準確等問題。在總量減排目標制定上，傳統(tǒng)的“一刀切”的削減比例設(shè)置，直接導致總量基數(shù)大的地區(qū)減排指標大，基數(shù)小的地區(qū)減排指標小，難以體現(xiàn)不同地區(qū)間的經(jīng)濟發(fā)展差異，環(huán)境資源得不到合理有效地利用。在實施推進方面，傳統(tǒng)的總量控制管理主要通過上級政府與下級政府，以及政府與企業(yè)簽訂減排責任書、年度檢查、減排考核等行政計劃和行政命令方式推進，由于沒有針對總量控制的專門立法，相關(guān)單項法律或政策規(guī)定在總量控制方面的要求大都過于原則化，未提供詳細的法律程序，導致法律的威懾力不足，少數(shù)排污單位拒絕執(zhí)行或違反總量控制要求，環(huán)保部門因無法律依據(jù)而難以進行處罰，嚴重影響了總量控制的有效實施。相比之下，以質(zhì)量為核心的環(huán)境管理體系從目標設(shè)定、實施推進到法律保障等方面都具有更加科學、規(guī)范的優(yōu)越性。一方面，環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)測手段正在不斷完善，且受人為干預(yù)較小，相鄰城市和區(qū)域間的環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)發(fā)布本身可以形成有效校核，既可以大幅降低數(shù)據(jù)失真的可能性，也可以顯著降低人為統(tǒng)計、核算、上報數(shù)據(jù)的工作量。另一方面，切實以環(huán)境質(zhì)量為導向，可以倒逼各地盡快建立、完善“環(huán)境質(zhì)量—環(huán)境容量—排污總量”的管理體系，將真實的環(huán)境容量約束下的總量控制作為抓手，將總量減排與質(zhì)量掛鉤，以質(zhì)量為核心更好地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)污染治理、總量減排以及環(huán)境風險防范。與此同時，隨著新環(huán)保法執(zhí)行的不斷深入，環(huán)境質(zhì)量的改善與否，將可以直觀納入領(lǐng)導干部的政績考核、企業(yè)機構(gòu)的責任追究，及社會公眾的損害賠償?shù)戎贫冉ㄔO(shè)，為環(huán)境保護工作的推進提供更為科學、完善的外部環(huán)境保障。3.宏觀性從“總量管理”過渡到“質(zhì)量管理”的核心就是希望將環(huán)境管理模式從原有的“微觀管好，宏觀未達”轉(zhuǎn)變?yōu)椤昂暧^管好，微觀放開”。在質(zhì)量導向的環(huán)境管理模式下，管理對象不再局限于微觀的排污口，而是著眼于區(qū)域整體環(huán)境質(zhì)量的提升，其宏觀性不僅體現(xiàn)在從治理末端轉(zhuǎn)向源頭，更體現(xiàn)在從污染治理轉(zhuǎn)向全社會聯(lián)動，從局地控制轉(zhuǎn)向區(qū)域協(xié)同。在設(shè)定環(huán)境質(zhì)量改善目標的前提下，各地可以根據(jù)自身經(jīng)濟發(fā)展水平和環(huán)境問題的特點，因地制宜地選擇改善環(huán)境質(zhì)量的具體路徑和措施，例如對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的約束是控制規(guī)模，還是優(yōu)化結(jié)構(gòu)？對于機動車排放控制，是通過發(fā)展公交系統(tǒng)，還是提高油品標準？等等。如果能夠?qū)h(huán)境質(zhì)量作為硬約束，這些路徑和措施的選擇無須在全國層面再做“一刀切”的統(tǒng)一要求，而可以根據(jù)各地實情選擇更具針對性和適用性的方案。中央政府應(yīng)基于自身的政府指導及協(xié)調(diào)優(yōu)勢，承擔地方政府所不能承擔的環(huán)境責任，如協(xié)調(diào)國家經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的責任、跨地區(qū)區(qū)域的環(huán)境保護責任、未知環(huán)境風險的防范責任等。本著“宏觀管好、微觀放開”的原則，制定全國性的技術(shù)導則、標準，進行統(tǒng)一規(guī)劃和指導，讓地方政府更多地主動承擔所轄地區(qū)的環(huán)境保護責任。在此過程中，中央政府應(yīng)履行好監(jiān)管的職責，特別協(xié)調(diào)、處理好跨行政區(qū)域環(huán)境污染與環(huán)境破壞責任界定及追究等工作，對于地方政府轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境管理細節(jié)不必過多干預(yù)。綜合以上分析，以質(zhì)量為核心的環(huán)境管理模式并不是對總量管理模式的取代，而是一種升級和改進，事實上，作為結(jié)果導向的環(huán)境質(zhì)量管理，更需要依托總量減排這一管理手段，并且對總量減排的管理水平提出了更高要求，要積極應(yīng)對當前復(fù)雜多變的環(huán)境保護形勢，在進一步做好傳統(tǒng)污染治理工作的基礎(chǔ)上，加強新型及復(fù)合型污染控制的機理分析和路徑設(shè)置，將環(huán)境管理部門有限的人力、物力、財力更多地投入到環(huán)境治理的前端即完善法律法規(guī)和制度建設(shè)，以及末端即加強監(jiān)管、嚴懲不貸，在科學建立“環(huán)境質(zhì)量—環(huán)境容量—排污總量”的關(guān)聯(lián)機制前提下，把環(huán)境管理的中間環(huán)節(jié)更多地轉(zhuǎn)給市場和社會，大力鼓勵專業(yè)機構(gòu)參與環(huán)境監(jiān)管，廣泛調(diào)動企業(yè)的積極性，并創(chuàng)造更為開放、透明的以社會制衡為基礎(chǔ)的外部環(huán)境，切實提高環(huán)境管理的有效性。二國外環(huán)境管理模式轉(zhuǎn)變的經(jīng)驗借鑒1.經(jīng)驗借鑒從美國、歐盟、日本等發(fā)達國家和地區(qū)的環(huán)境治理發(fā)展和演變的歷程可以看出，隨著環(huán)境管理模式從“環(huán)境污染控制為目標導向→環(huán)境質(zhì)量改善為目標導向→環(huán)境風險防控為目標導向”的逐步轉(zhuǎn)變，環(huán)保立法及標準的制定與出臺趨于完善，地方與聯(lián)邦（或中央）的分工和合作逐步清晰，政府行政管制和市場調(diào)節(jié)機制的作用發(fā)揮也更趨平衡。在政府環(huán)境績效管理方面較為突出的特點特色尤為值得我們借鑒，一是法制化：以立法推動環(huán)境管理，自上而下發(fā)揮權(quán)力作用；二是體系化：形成“質(zhì)量標準—排放限制—排放標準”的完整體系；三是市場化：以總量制度為主線，排污許可、排污交易、排污收費等市場機制支撐健全；四是多元化：依托專業(yè)機構(gòu)推進，同時廣泛發(fā)動社會參與。以美國大氣污染防治的發(fā)展歷程為例，如圖2所示，可以清晰地看出，在大氣污染防治工作啟動初期，管理模式以“污染減排”為主、地方政府為主，并且以指令性管理方式為主。隨著各地的管理基礎(chǔ)逐步建立，自1970年發(fā)布《清潔空氣法》修正案開始，由聯(lián)邦政府設(shè)立環(huán)境保護署（EnvironmentalProtectionAgency，EPA）這一獨立的政府部門，改變各州政府各自為政的治污局面，在國家層面統(tǒng)一設(shè)立針對大氣污染的治理策略。自《清潔空氣法》修正案出臺后便逐步構(gòu)建起了以總量控制制度為主線，涵蓋環(huán)境影響評價制度、排污權(quán)交易制度、排污許可證制度等的相對完善的大氣污染控制體系。其中，總量控制有健全的保障體系為基礎(chǔ)，而排污許可證及排污權(quán)交易制度等則充分利用市場機制主動推進污染控制，有力促進了空氣質(zhì)量的改善。自1971年發(fā)布《國家環(huán)境空氣質(zhì)量標準》后，進一步確立了由EPA主導、各州推進的，以質(zhì)量標準為引導，以總量控制為手段，以市場機制為依托的大氣污染防治體系。圖2美國大氣污染防治立法發(fā)展進程歐盟成員國也通過不斷完善在線監(jiān)控系統(tǒng)和排污許可跟蹤系統(tǒng)，為總量控制政策的實施提供了技術(shù)支持和保障，并在成員國之間保證數(shù)據(jù)、技術(shù)和信息的共享，同時接受來自歐盟委員會的監(jiān)督和檢查[4]。相比之下，由于缺少環(huán)境容量核算的支撐，我國當前開展的總量控制只是目標總量控制，同時我國也提出了排污許可和排污收費制度等經(jīng)濟手段來輔助和推動總量控制的進行，但是由于這些制度尚不完善，企業(yè)并未成為污染減排工作的責任承擔者，缺少主動進行污染治理的動力，總量控制政策呈現(xiàn)較多行政命令控制特點。在各項環(huán)保政策及措施推進實施的過程中，還普遍存在縱向上地方政府出于短期利益考慮對環(huán)保制度的分割和抵制，以及橫向上由于部門職能交叉導致的低效和掣肘等問題，造成環(huán)境保護的權(quán)責界定不清，環(huán)境管理越位與缺位并存。在協(xié)調(diào)中央與地方，以及跨區(qū)域、跨部門的環(huán)境管理權(quán)責方面，以下歐洲、美國以及日本的案例也可以給我們提供很好的啟示和借鑒[5]。2.典型案例（1）《歐洲水框架指令》水質(zhì)指標體系歐洲水框架指令（WaterFrameworkDirective）要求成員國2015年前所有水體的水量和水質(zhì)達到“良好狀態(tài)”，包括地下水、地表水、近岸一海里范圍海水等（見表2）。表2《歐洲水框架指令》指標體系（2）美國空氣質(zhì)量“州實施計劃”（SIP）美國為使空氣質(zhì)量達到《國家空氣質(zhì)量標準》要求，在《清潔空氣法》中規(guī)定各州需定期向美國EPA提交治理大氣污染的“州實施計劃”（SIP）。每當新標準出臺后，美國EPA都會要求各州提出因地制宜的實施計劃，并制定出實施新標準的時間表。除特殊情況給予適當寬限外，如規(guī)定時間內(nèi)未能提交完整的SIP或未通過審核，EPA會在該州強制執(zhí)行聯(lián)邦實施計劃（FIP），或采取制裁措施，包括排放補償制裁（該州需完成兩倍于新增固定源排放量的污染物排放削減量）和公路基金制裁（該州交通項目將無法獲得聯(lián)邦公路總署的任何資金支持）。（3）日本中央和地方政府環(huán)境責任界定日本近年來政府環(huán)保支出情況可從一定程度上體現(xiàn)出中央和地方政府環(huán)境責任的區(qū)分與結(jié)合（見表3）。表3日本2001～2009年中央和地方政府環(huán)保支出1971～2009年，中央環(huán)境支出平均增長率始終高于同期GDP增長率和財政收入增長率，體現(xiàn)了中央財政對環(huán)保的傾斜。2001～2009年，政府環(huán)境財政支出規(guī)模及占比雙降，體現(xiàn)了環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)定改善、社會投入機制逐步健全、政府功能從直接治理過渡到調(diào)控和激勵。中央政府環(huán)境支出分布在15個政府機構(gòu)，體現(xiàn)了多部門廣泛參與的治理結(jié)構(gòu)；從中央和地方政府環(huán)境支出的結(jié)構(gòu)來看，中央政府更多關(guān)注跨界、跨流域環(huán)境問題協(xié)調(diào)，而地方政府環(huán)境支出主要用于公害預(yù)防和事后補救及補償[6]。三從污染防治到質(zhì)量管理轉(zhuǎn)變的可行性不僅國外有很多環(huán)境質(zhì)量管理的成功經(jīng)驗，國內(nèi)在法律體系、管理經(jīng)驗、監(jiān)管能力、公眾環(huán)境意識等方面也為污染防治到質(zhì)量管理的轉(zhuǎn)變奠定了較好的基礎(chǔ)。1.環(huán)保法律體系的逐步完善為環(huán)境質(zhì)量管理強化了頂層設(shè)計1989年正式施行的《環(huán)境保護法》奠定了我國現(xiàn)行環(huán)境管理體制的法制基礎(chǔ)，即“國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導，環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管，各部門分工負責，地方政府分級負責”。之后相繼出臺的《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等大量法律法規(guī)都視環(huán)境質(zhì)量改善為環(huán)保工作的根本目標，為環(huán)境質(zhì)量管理奠定了法律基礎(chǔ)。2014年頒布的“新環(huán)保法”，除進一步明確保護和改善環(huán)境，保障公眾健康，推進生態(tài)文明建設(shè)等主旨外，在第二十六條明確規(guī)定：“國家實行環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度。縣級以上人民政府應(yīng)當將環(huán)境保護目標完成情況納入對本級人民政府負有環(huán)境保護監(jiān)督管理責任的部門及其負責人和下級人民政府及其負責人的考核內(nèi)容，作為對其考核評價的重要依據(jù)?？己私Y(jié)果應(yīng)當向社會公開”[7]。此外，《大氣污染防治法》也規(guī)定對各類城市的環(huán)境空氣質(zhì)量限期達標規(guī)劃執(zhí)行情況進行考核。2.污染防治管理的前期經(jīng)驗為環(huán)境質(zhì)量管理夯實了管理基礎(chǔ)“十一五”在引入污染物排放總量控制“約束性”指標的同時，已將環(huán)境質(zhì)量改善作為“預(yù)期性”指標加以要求。當然，現(xiàn)在看來，由于經(jīng)濟社會快速發(fā)展和污染排放的多樣性、復(fù)雜性，原有的以API為代表的環(huán)境質(zhì)量評價體系已不能客觀反映真實的環(huán)境質(zhì)量，以國控斷面劣V類水質(zhì)的比例衡量地表水環(huán)境質(zhì)量也存在一定缺陷。但是這種以環(huán)境質(zhì)量預(yù)期性指標為引導的管理模式已經(jīng)經(jīng)歷“十一五”“十二五”的實踐檢驗，為進一步推動環(huán)境管理模式向質(zhì)量導向轉(zhuǎn)型奠定了良好基礎(chǔ)。特別是通過兩個五年規(guī)劃期實施的污染物總量控制，我國已形成了一套由前期論證、目標制定與分解、各地計劃制定與落實、完成情況評估與考核等環(huán)節(jié)組成的較完整的污染防治管理與考核體系，該體系在很大程度上可以在環(huán)境質(zhì)量管理體系中得到沿用或借鑒。2013年出臺的《大氣污染防治行動計劃》采用環(huán)境空氣質(zhì)量和污染物排放總量雙控制模式，并探索性地推出針對不同地區(qū)發(fā)展階段差異的分區(qū)、分類指導方法，改變過去從中央到地方環(huán)境管理一刀切的簡單模式，對客觀指導各地平衡發(fā)展起到了很好的促進作用。3.環(huán)境監(jiān)管能力的不斷加強為環(huán)境質(zhì)量管理體系提供了技術(shù)保障2012年，全國環(huán)境監(jiān)測業(yè)務(wù)經(jīng)費達45.9億元，監(jiān)測儀器23.4萬臺（套），儀器設(shè)備原值124.8億元。全國環(huán)境空氣監(jiān)測點位3189個（其中納入國家環(huán)境空氣監(jiān)測網(wǎng)的1436個），酸雨監(jiān)測點位1672個，沙塵天氣影響環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測點位數(shù)220個，地表水水質(zhì)監(jiān)測斷面8173個（其中國控斷面972個），飲用水水源地監(jiān)測點位數(shù)2995個（其中納入國家監(jiān)測網(wǎng)的835個），近岸海域監(jiān)測點位數(shù)645個（其中納入國家監(jiān)測網(wǎng)的301個），開展環(huán)境噪聲監(jiān)測的監(jiān)測點位數(shù)24.6萬個（其中納入國家監(jiān)測網(wǎng)的近8萬個），開展生態(tài)監(jiān)測的監(jiān)測點位數(shù)87個[8]。2013年國控重點污染源監(jiān)測運行經(jīng)費總額為35439萬元，共有專業(yè)、行業(yè)監(jiān)測站5000多個[9]。水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測方面，國控斷面和省控斷面已覆蓋十大水系、南水北調(diào)東線、主要淡水湖泊和城市內(nèi)湖、大型水庫等[9]。大氣環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測方面，地級及以上城市已具備空氣質(zhì)量監(jiān)測體系和多年監(jiān)測數(shù)據(jù)，62個重點城市空氣質(zhì)量日報（API指數(shù)、級別和狀態(tài)）已實現(xiàn)網(wǎng)上發(fā)布，直轄市、省會城市、計劃單列市和京津冀、長三角、珠三角區(qū)域內(nèi)的地級以上城市共74個已執(zhí)行新《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》（GB3095-2012）的城市已實現(xiàn)空氣質(zhì)量指數(shù)（AQI指數(shù)）和污染物濃度實時發(fā)布?！洞髿馕廴痉乐涡袆佑媱潯芬蟮健笆迥?，地級及以上城市全部建成細顆粒物監(jiān)測點和國家直管的監(jiān)測點。4.公眾環(huán)境權(quán)責意識的日益提升為環(huán)境質(zhì)量管理奠定了社會基礎(chǔ)近年來國內(nèi)關(guān)注環(huán)境質(zhì)量的社會氛圍日益濃厚，公眾環(huán)境權(quán)利與責任意識隨著嚴峻的環(huán)境形勢而空前提高。許多受污染項目影響的公眾通過環(huán)境影響評價的調(diào)查、聽證等渠道發(fā)表自己的意見，一些著名事件還引發(fā)了輿論和全社會的廣泛關(guān)注。這些事件表明近年來我國環(huán)境保護公眾參與發(fā)展迅速，在公眾中已形成了一定的社會基礎(chǔ)。除公眾自發(fā)的環(huán)保參與外，許多環(huán)保非政府組織如“自然之友”、“地球村”、“綠家園”等紛紛成立并積極參與公眾環(huán)境教育與維權(quán)等事務(wù)。2013年，全國共有生態(tài)環(huán)境類社會團體6636個、民辦非企業(yè)單位377個[10]；上海有生態(tài)環(huán)境類社會組織83個，其中社會團體51個、民辦非企業(yè)單位26個、基金會6個[11]。此外，第三方環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、第三方環(huán)境治理及第三方風險評估等服務(wù)也已不斷涌現(xiàn)。當然，在堅定推進環(huán)境質(zhì)量管理轉(zhuǎn)型的信心和決心的同時，也需要客觀認識當前環(huán)境管理基礎(chǔ)的薄弱，以及以質(zhì)量為核心的環(huán)境管理可能帶來的更大挑戰(zhàn)。部分地區(qū)的環(huán)保部門對污染排放的家底還不能全面掌握，不僅針對排放源種類和數(shù)量，還包括對不同污染物的來源解析、形成機理和相互影響等科學問題有待深化研究。同時，面對各地區(qū)環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀參差不齊、地理及氣象條件各有差異的情況下，如何確保環(huán)境質(zhì)量目標制定的公正性、科學性和合理性？如何解決區(qū)域間污染傳輸?shù)募姞?？如何化解環(huán)保政策措施在質(zhì)量改善效果上的滯后性？等等。面對這一系列問題和挑戰(zhàn)，都需要政府部門及社會各界充分開展溝通與互動。環(huán)境破壞一朝易，生態(tài)修復(fù)十年難，部分地區(qū)受限于發(fā)展的階段性，可能不得不在經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境質(zhì)量改善的平衡中做出艱難抉擇，決策者要有可持續(xù)發(fā)展的長遠觀念，摒棄急功近利思想，要樹立“尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然”的可持續(xù)發(fā)展理念，關(guān)鍵是要按自然規(guī)律辦事——開發(fā)建設(shè)過程如此，保護改善過程亦是如此，要為改善環(huán)境質(zhì)量做好打持久戰(zhàn)的準備?？傮w來講，社會發(fā)展的根本是人的發(fā)展，而環(huán)境質(zhì)量無疑是人類生存發(fā)展的底線，由政府及社會的環(huán)境權(quán)利所衍生出來的促進環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善的拉力和由環(huán)境責任所衍生出來的推力，均為環(huán)境質(zhì)量管理體系的建立和完善提供了強大的現(xiàn)實需求，可以在充分吸收、借鑒國內(nèi)外先進經(jīng)驗和實踐的基礎(chǔ)上，盡快建立符合中國發(fā)展實際的以質(zhì)量為核心的環(huán)境管理機制。四以質(zhì)量為核心的環(huán)境管理機制設(shè)計從上海和全國環(huán)境管理的現(xiàn)實基礎(chǔ)出發(fā)，我們從規(guī)劃目標確定、管理手段創(chuàng)新、評估考核改革等方面初步提出以質(zhì)量為核心的環(huán)境管理機制框架。（一）以質(zhì)量為核心的環(huán)境管理轉(zhuǎn)型的根本目的主要體現(xiàn)在以下四個方面。（1）出發(fā)點和落腳點——有助于國家生態(tài)文明建設(shè)和實現(xiàn)美麗中國目標的落實，回應(yīng)全社會對環(huán)境質(zhì)量改善的迫切要求。（2）推進環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型——以環(huán)境質(zhì)量為核心，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)污染治理、總量減排、環(huán)境風險防范與環(huán)境質(zhì)量改善的關(guān)系；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)跨部門、跨區(qū)域的環(huán)境權(quán)責界定；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府行政調(diào)節(jié)機制、市場調(diào)節(jié)機制、社會治理機制的作用發(fā)揮。（3）促進環(huán)境管理體制機制改革——明確政府的環(huán)境質(zhì)量責任，充分發(fā)揮地方政府的主動性和積極性，健全中央和地方政府在環(huán)境質(zhì)量管理中的分工合作機制，并與環(huán)境污染物統(tǒng)一監(jiān)管等體制機制改革等要求緊密結(jié)合。（4）完善環(huán)境質(zhì)量管理體系——加快建立以“質(zhì)量標準—排放限制—排放標準”為主線的環(huán)境管理體系，提升能力水平，以全面、科學的污染源管理為基礎(chǔ)和前提，切實形成環(huán)境質(zhì)量提升對社會經(jīng)濟發(fā)展的有效約束。（二）以質(zhì)量為核心的環(huán)境規(guī)劃目標設(shè)定作為落實國家和地方各項發(fā)展目標及任務(wù)的重要依托，五年規(guī)劃體系不僅提供戰(zhàn)略導向，更成為各級政府在規(guī)劃期內(nèi)的施政綱領(lǐng)。對于環(huán)境規(guī)劃而言，哪些目標指標被納入規(guī)劃體系，哪些作為約束性要求強制實施，對于規(guī)劃期內(nèi)的環(huán)境管理工作推進都會發(fā)揮至關(guān)重要的影響。本節(jié)將重點結(jié)合“十三五”環(huán)境規(guī)劃目標的設(shè)定，主要聚焦水環(huán)境和大氣環(huán)境兩個領(lǐng)域提出規(guī)劃目標設(shè)置建議。1.指標選取基于我國環(huán)境現(xiàn)狀的嚴峻性和質(zhì)量改善的長期性，考核指標需分階段考慮。近期（“十三五”）建議以環(huán)境質(zhì)量為核心，側(cè)重大氣與水兩個領(lǐng)域；中遠期（“十四五”及以后）則建議考慮環(huán)境質(zhì)量及環(huán)境風險兩方面，其中環(huán)境質(zhì)量考核建議包括大氣、水、土壤、生態(tài)等指標，環(huán)境風險建議包括環(huán)境污染事件發(fā)生情況、風險防范與應(yīng)急措施等。國家環(huán)?！笆晃濉薄ⅰ笆濉币?guī)劃的考核指標回顧與“十三五”以后初步建議（見表4）。表4國家環(huán)保五年規(guī)劃指標近期回顧與未來建議自“十三五”起，建議在部分有條件地區(qū)的環(huán)保五年規(guī)劃中以環(huán)境質(zhì)量目標代替原有的總量控制目標，主要考慮如下三個方面。其一，國家環(huán)保五年規(guī)劃是我國環(huán)保領(lǐng)域最高級別的統(tǒng)領(lǐng)性規(guī)劃，其考核體系也需對其他環(huán)境管理下位計劃、區(qū)域規(guī)劃的相關(guān)考核辦法發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)協(xié)調(diào)作用，不宜設(shè)置重復(fù)或矛盾的目標指標。為此建議“十三五”環(huán)保規(guī)劃中僅聚焦于大氣和水各一項綜合性環(huán)境質(zhì)量目標，體現(xiàn)以質(zhì)量為核心的環(huán)境管理戰(zhàn)略導向，并體現(xiàn)五年規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)性和簡明化原則；在專項領(lǐng)域行動計劃考核體系中設(shè)置更加具體、細化的指標。在五年規(guī)劃和專項領(lǐng)域行動計劃不斷滾動實施，并逐步取得實效后，還將推動環(huán)境質(zhì)量標準不斷提高，從而構(gòu)建“環(huán)境質(zhì)量標準引領(lǐng)—五年規(guī)劃推動實施—專項領(lǐng)域行動計劃輔佐”的有機體系。其二，國家最新出臺或即將出臺的大氣、水、土壤等行動計劃已建立質(zhì)量改善績效與污染防治工作雙考核機制，可以為環(huán)保五年規(guī)劃的實施推進提供堅實支撐，其可操作性與可調(diào)整性有助于規(guī)劃目標的實現(xiàn)；同時行動計劃與規(guī)劃時間交錯，有助于前后兩個五年規(guī)劃的銜接，本輪行動計劃到2017年結(jié)束后，終期考核（2018年開展）結(jié)果可作為環(huán)?！笆濉币?guī)劃中期評估的重要參考；下一輪行動計劃可繼續(xù)按五年周期執(zhí)行。除行動計劃外，重點區(qū)域大氣污染防治與重點流域水污染防治“十二五”規(guī)劃均設(shè)置了針對相關(guān)區(qū)域省、市、縣的考核辦法，建議自“十三五”起統(tǒng)一納入國家環(huán)保規(guī)劃考核體系，由國家對省級政府進行考核，省級政府必要時可對省轄的市縣進行考核。其三，從“十一五”“十二五”到“十三五”“十四五”的環(huán)保規(guī)劃目標設(shè)置中，逐步體現(xiàn)從“總量管理”過渡到“環(huán)境質(zhì)量及風險管理”，再進一步發(fā)展到“環(huán)境質(zhì)量、風險及環(huán)境健康管理”，根據(jù)我國經(jīng)濟社會及環(huán)境保護的變化發(fā)展狀況，分階段逐步解決“清潔、安全、健康”等一系列問題，體現(xiàn)出環(huán)境規(guī)劃的導向性。2.目標值設(shè)定及分解建議首先明確兩項核心約束性指標——地級以上城市大氣質(zhì)量指數(shù)（AQI）達標天數(shù)比例、地表水國控斷面（點位）水質(zhì)達標率的全國2020年目標（經(jīng)初步分析，均可定為80%），在此基礎(chǔ)上制定各省區(qū)市終期考核目標。（1）大氣環(huán)境質(zhì)量考核指標計算方法及說明AQI達標是指達到《環(huán)境空氣質(zhì)量指數(shù)（AQI）技術(shù)規(guī)定（HJ633-2012）》要求的二級（良）以上，即AQI指數(shù)不高于100。地級以上城市AQI達標天數(shù)比例取全?。▍^(qū)、市）平均值，每個城市AQI指數(shù)需取該市所有有效國控監(jiān)測點平均值。圖32013年74個城市PM2.5和PM10月均濃度《環(huán)境空氣質(zhì)量指數(shù)（AQI）技術(shù)規(guī)定（試行）》定于2016年1月1日實施，屆時全國地級以上城市AQI相關(guān)監(jiān)測和數(shù)據(jù)上報體系將初步建成，到“十三五”期末AQI數(shù)據(jù)將基本具備完整性和連續(xù)性，可以作為考核依據(jù)。采用AQI日均值達標天數(shù)比例而非AQI年均值達標城市比例，主要是基于可行性考慮。前者2013年全國平均值為60.5%，而后者只有4.1%。從圖3和圖4也可以看出，2013年全年和2014年上半年，全國74個城市PM2.5和PM10兩項重要污染物的月均濃度普遍高于年均二級限值，近期暫參照日均二級限值比較可行。圖42014年上半年74個城市各指標平均濃度2013年全國74個城市平均AQI達標天數(shù)比例為60.5%，2014年上半年該比例為60.3%（見圖5），PM2.5、PM10、NO2普遍高于年均，初步建議2015年全國所有AQI監(jiān)測城市的平均預(yù)期性目標65%，2020年全國平均約束性目標80%。具體需開展專項研究，根據(jù)2013～2014年各省平均AQI達標天數(shù)比例歷史值、《大氣污染防治行動計劃》確定的2017年各地PM2.5/PM10濃度目標以及2020年全國平均AQI達標天數(shù)比例80%的目標，研究確定2020年各省約束性目標，同時制定2015年、2017年各省平均AQI達標天數(shù)比例階段性參考目標?？稍诟魇∵_標天數(shù)比例逐步提高的基礎(chǔ)上，根據(jù)當?shù)貙嶋H污染情況加以調(diào)整，以匹配全國平均目標，各省分階段目標設(shè)定盡量先快后慢、條件較好地區(qū)（如珠三角、長三角等）爭取提前達標、條件較差地區(qū)（如京津冀等）快速提高。珠三角、長三角、京津冀三大重點區(qū)域達標現(xiàn)狀（見圖6）。圖52014年上半年74個城市平均空氣質(zhì)量級別分布圖62014年上半年京津冀、長三角、珠三角區(qū)域平均達標天數(shù)比例（2）水環(huán)境質(zhì)量考核指標計算方法及說明地表水國控斷面（點位）水質(zhì)評價采用《地表水環(huán)境質(zhì)量評價辦法（試行）》中規(guī)定的單因子評價法，以月為最小時間單位，某月某斷面（點位）監(jiān)測數(shù)據(jù)有一項因子未達到該點水體功能標準則視為斷面（點位）不達標，所有監(jiān)測因子達標才視為斷面（點位）達標?！兜乇硭h(huán)境質(zhì)量評價辦法（試行）》規(guī)定整體水質(zhì)狀況評價方法采用“斷面水質(zhì)類別比例法”，但不能反映不同地區(qū)水體功能和水質(zhì)狀況的差異，不宜用于考核。本研究建議的“斷面（點位）水質(zhì)達標率”既反映水體按相應(yīng)功能級別的達標情況，又可以充分利用環(huán)保部監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)。該指標與環(huán)保部2012年制定的《重點流域水污染防治專項規(guī)劃實施情況考核指標解釋》中的核心指標“考核斷面水質(zhì)達標率”基本一致。國家環(huán)保部和環(huán)境監(jiān)測總站發(fā)布的水質(zhì)監(jiān)測周報、水質(zhì)月報、年度環(huán)境狀況公報等目前主要關(guān)注斷面（點位）水質(zhì)類別比例數(shù)據(jù)，尚無體現(xiàn)功能級別的斷面（點位）水質(zhì)達標率匯總情況。根據(jù)水利部2011年水資源公報，全國水功能區(qū)達標率46.4%，近年來略呈上升趨勢（見圖7）。國務(wù)院《實行最嚴格水資源管理制度考核辦法》中規(guī)定2015年全國水功能區(qū)達標率目標為60%，2020年目標為80%。參考上述目標，初步建議斷面（點位）水質(zhì)達標率2015年全國預(yù)期性目標60%，2020年全國約束性目標80%。具體需開展專項研究，根據(jù)2013～2014年歷史值以及2020年全國80%的目標，確定2020年各省約束性目標，同時制定2015年、2017年各省階段性參考目標。可在各省斷面（點位）水質(zhì)達標率逐步提高的基礎(chǔ)上，根據(jù)當?shù)貙嶋H污染情況加以調(diào)整，以匹配全國平均目標，各省分階段目標設(shè)定盡量先快后慢、條件較好地區(qū)爭取提前達標、條件較差地區(qū)快速提高。圖7近年全國水功能區(qū)達標率情況除大氣與水兩類環(huán)境質(zhì)量指標外，建議“十三五”規(guī)劃中將“重大以上環(huán)境污染事件發(fā)生次數(shù)”這類環(huán)境風險指標作為否決項加以約束，為“十四五”及以后進一步強化環(huán)境風險管理奠定基礎(chǔ)。（三）以質(zhì)量為核心的環(huán)境管理手段創(chuàng)新以質(zhì)量為核心的環(huán)境管理模式對管理手段的完善和創(chuàng)新也提出了新的要求，一方面要進一步發(fā)揮環(huán)境管理的宏觀協(xié)調(diào)和源頭制約作用，另一方面要大力完善污染源管理體系，確保各項政策工具的制定和實施發(fā)揮最佳成本效益。1.建立環(huán)境質(zhì)量改善目標對社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的約束機制在以質(zhì)量為導向的環(huán)境管理模式下，必須充分發(fā)揮環(huán)境規(guī)劃這一載體的重要作用，不僅要把生態(tài)紅線、空間分區(qū)環(huán)境管制等新要求、新任務(wù)融入社會經(jīng)濟發(fā)展和城市建設(shè)規(guī)劃體系，守住環(huán)境保護和生態(tài)安全的空間底線，更要將環(huán)境質(zhì)量改善目標切實作為扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟發(fā)展方式、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)等重要手段，納入社會經(jīng)濟和城市建設(shè)相關(guān)規(guī)劃研究的源頭考慮。為此，需要探索建立國民經(jīng)濟和社會發(fā)展、土地利用及環(huán)境保護等規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，涵蓋規(guī)劃研究階段的征詢機制、規(guī)劃編制階段的信息共享機制、規(guī)劃實施階段的反饋機制，以及規(guī)劃修訂階段的協(xié)商機制等，使環(huán)境保護在規(guī)模設(shè)定、空間布局、結(jié)構(gòu)調(diào)整上真正納入城市建設(shè)規(guī)劃體系中，成為社會經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局的門檻要求，將生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略和要求融入經(jīng)濟、政治、文化、社會建設(shè)各方面和全過程，真正形成“五位一體”的總體布局提供實施路徑。2.將總量控制與質(zhì)量提升直接掛鉤，改革污染物總量控制制度如前文所述，以質(zhì)量為核心的環(huán)境管理模式并不是對總量管理模式的取代，而是一種升級和改進，并且對總量減排的管理水平提出了更高要求，其根本要求就是要改變當前目標總量控制模式，建立環(huán)境質(zhì)量目標導向下的，以環(huán)境容量為約束的總量控制制度。為此，一方面需要根據(jù)各地實際和特點，加強不同污染源、不同污染物的排放機理、相互作用，以及對環(huán)境質(zhì)量綜合影響等科研工作，據(jù)此探索擴展納入總量控制的污染物種類，以及納入總量控制的行業(yè)和領(lǐng)域范圍，將環(huán)境容量為基礎(chǔ)的污染物總量控制目標在相關(guān)領(lǐng)域、行業(yè)，乃至項目上進行分解，逐級控制。另一方面，需要借助國民經(jīng)濟和社會發(fā)展及土地利用等規(guī)劃與環(huán)境保護規(guī)劃研究的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，將容量約束下的污染排放總量控制目標轉(zhuǎn)化為城市或區(qū)域的人口、產(chǎn)業(yè)、交通、能源消費等發(fā)展規(guī)模及方式的控制目標，讓總量控制不再只是環(huán)保部門的“一家之言”，真正成為其他相關(guān)決策部門發(fā)展目標及路徑制定的重要“前置條件”。當然，這種轉(zhuǎn)變對環(huán)保部門的研究和管理能力及水平提出了很高要求，并非一朝一夕就能實現(xiàn)，但在部分已具備基本條件的發(fā)達地區(qū)，應(yīng)率先實現(xiàn)突破，積累經(jīng)驗，為全國范圍內(nèi)的廣泛推廣提供有力支撐。3.建立完善以質(zhì)量為引領(lǐng)，以總量控制為手段，以市場機制為依托的管理體系在科學建立“環(huán)境質(zhì)量—環(huán)境容量—排污總量”的關(guān)聯(lián)機制前提下，可以把環(huán)境管理的中間環(huán)節(jié)更多地轉(zhuǎn)給市場和社會，充分發(fā)揮市場機制的作用，環(huán)保部門把好標準引領(lǐng)、制度建設(shè)、法律保障等關(guān)口，為市場機制的良好運行提供有利條件，更為科學、高效地利用排污費調(diào)整、排污費改稅、排污許可證、排污權(quán)交易等市場化手段。同時加快推進環(huán)境污染的第三方治理、第三方監(jiān)測及第三方評估等專業(yè)化運營管理，在不斷促進市場化治污機制健康發(fā)展的同時，努力促進環(huán)保產(chǎn)業(yè)，特別是相關(guān)服務(wù)業(yè)的發(fā)展壯大，為持續(xù)推動城市的可持續(xù)發(fā)展奠定堅實基礎(chǔ)。為此，作為對市場化治污機制健康發(fā)展的重要支撐之一，需要盡快完善現(xiàn)有污染源管理及相關(guān)信息公開制度，建議借鑒上海市推進碳排放交易試點的有益嘗試，在排放源排放數(shù)據(jù)的監(jiān)測、報告、核查中，引入專業(yè)化第三方機構(gòu)，根據(jù)政府部門研究提供的方法學和行業(yè)技術(shù)指南，結(jié)合企業(yè)實際運營情況，盡可能真實反映排放狀況。逐步改觀各類環(huán)保統(tǒng)計數(shù)據(jù)口徑不一的局面，讓企業(yè)及社會各界充分認可排放數(shù)據(jù)的真實性和有效性，才有可能保證后續(xù)市場化機制運作的效能。4.以環(huán)境質(zhì)量改善為出發(fā)點和落腳點，強化生態(tài)環(huán)境損害賠償和責任追究《新環(huán)保法》的出臺和不斷補充、更新的司法解釋，為強化生態(tài)環(huán)境損害賠償和責任追究提供了有力保障?？梢灶A(yù)見，近階段從中央到地方將通過強化司法系統(tǒng)追究環(huán)境違法行為的責任和能力，為環(huán)保工作的推進再增一劑強心劑。為此，一方面，需要盡快完善各級政府領(lǐng)導干部的考核體系，根據(jù)各地發(fā)展階段及實情，將環(huán)境質(zhì)量不得出現(xiàn)下降，或者環(huán)境質(zhì)量實現(xiàn)一定改善作為一項硬約束，納入干部考核，同時通過探索推進自然資源資產(chǎn)離任審計、責任追究等創(chuàng)新制度，有效約束領(lǐng)導干部的決策行為。另一方面，需要盡快建立、完善環(huán)境損害鑒定評估機制和環(huán)境公益訴訟制度，加大對環(huán)境刑事責任的追究力度，確保構(gòu)成犯罪的違法行為人得到應(yīng)有的制裁。（四）以質(zhì)量為核心的環(huán)境評估及考核改革將環(huán)境質(zhì)量納入政府環(huán)境責任考核是推動環(huán)境管理模式轉(zhuǎn)變的當務(wù)之急，但需穩(wěn)步推進。建議根據(jù)推進情況進行適當調(diào)整，特別需要防止考核和追責帶來的數(shù)據(jù)造假、急功近利等問題。必要時也可淡化考核、強化評估，由政府向第三方購買環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測和政府環(huán)境績效評估等服務(wù)；淡化行政、強化法治，加快政府績效管理的法制化進程。1.考核方式與總量控制模式下的以監(jiān)督性監(jiān)測和人工核算為主的考核方式不同，以質(zhì)量為核心的環(huán)境考核依據(jù)以環(huán)境質(zhì)量在線監(jiān)測數(shù)據(jù)為主，公眾對環(huán)境質(zhì)量滿意度調(diào)查為輔。具體程序主要包括數(shù)據(jù)采集與上報、數(shù)據(jù)審核與確認、考核結(jié)果評估與發(fā)布三個階段。各?。▍^(qū)、市）在年度、中期和終期評估或考核數(shù)據(jù)上報時，應(yīng)初步舉證闡述外省市污染傳入本地的情況，有條件的可先自行給出污染