兒童福利服務包及其成本測算研究

兒童福利服務包及其成本測算研究

一研究背景和研究目的改革開放以來，中國兒童福利制度經(jīng)過30多年的發(fā)展取得了巨大成就。總體來看，中國兒童福利制度已經(jīng)走過了傳統(tǒng)補缺型階段，目前正向適度普惠型邁進。兒童福利制度在得到顯著發(fā)展的同時，仍然存在很大問題，這包括兒童福利發(fā)展的城鄉(xiāng)不平衡，貧困地區(qū)兒童醫(yī)療衛(wèi)生條件較差，學前教育公共資源不足，義務教育發(fā)展不均衡，貧困家庭兒童、孤兒、棄嬰、殘疾兒童、流浪兒童的救助迫切需要制度保障等。為此，2011年7月國務院發(fā)布了《中國兒童發(fā)展綱要（2011～2020年）》（以下簡稱《綱要》）。《綱要》明確提出了建立和完善適度普惠的兒童福利體系，并為構(gòu)建綜合性兒童福利服務供給模式提供了總體框架?！毒V要》指出，“到2020年，要在90%以上的城鄉(xiāng)社區(qū)建設1所為兒童及其家庭提供游戲、娛樂、教育、衛(wèi)生、社會心理支持和轉(zhuǎn)介等服務的兒童之家。要在每個街道和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）至少配備1名專職或兼職兒童社會工作者。將家庭教育指導服務納入城鄉(xiāng)公共服務體系，在90%的城市社區(qū)和80%的行政村建立家長學校或家庭教育指導服務點”?！毒V要》提出要在城鄉(xiāng)社區(qū)建設兒童之家的目標，為在社區(qū)層面提供普遍性兒童福利服務提供了政策依據(jù)。普遍性兒童福利服務供給模式，目前在中國部分地區(qū)已經(jīng)開始探索。2010年7月，聯(lián)合國兒童基金會、民政部、北京師范大學壹基金公益研究院，聯(lián)合在5個省12個縣的120個村開展了兒童福利示范區(qū)項目。在示范區(qū)項目村都建立了綜合性兒童福利服務機構(gòu)——兒童之家，每個兒童之家都設立了兒童主任，專門負責兒童福利服務工作。示范區(qū)兒童福利項目，除了為孤兒和殘疾兒童等特殊兒童提供服務之外，還包括針對社區(qū)所有兒童的健康檔案、健康教育、社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生、早期教育和學期教育、法制教育和安全教育、社會救助、虐待干預等普遍性兒童服務。因此，可以說示范區(qū)項目已經(jīng)在中國最貧困的農(nóng)村地區(qū)適度普惠型兒童福利服務供給方面做了有益探索。在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，民政部還選定了浙江省海寧市和江山市、江蘇省昆山市和蘇州市作為先行、先試地區(qū)探索建立“城鄉(xiāng)四級”一體化兒童福利服務體系（以下簡稱“四級兒童服務體系”）。所謂四級兒童服務體系是指依托公辦社會福利院建立兒童福利服務指導中心，在街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立兒童福利服務工作站，在居委會、村委會設立專職兒童福利督導員，形成自上而下、深入社區(qū)和鄉(xiāng)村的“局—院—站—員”四級工作網(wǎng)絡，把各類政策和服務有效地遞送到兒童和家庭身邊。本研究的目標是要回答在適度普惠型的兒童福利制度和原則下，測算在不同經(jīng)濟發(fā)展水平地區(qū)實施兒童福利服務的運行成本，探索在中國建立綜合性兒童福利服務機構(gòu)（本研究稱為“兒童之家”），并提供具有適度普惠性質(zhì)的綜合性兒童福利服務包（以下簡稱“服務包”）需要多大的成本。具體來說，本研究需要解決三個關鍵問題：第一，確定服務包所包含的指標，即需要提供哪些兒童福利服務；第二，計算提供服務包的人力成本，即持續(xù)性投入成本；第三，計算提供服務包的硬件成本（包括場地、設施和設備），即一次性投入成本。（一）服務包的內(nèi)容設定及具體指標1.服務包內(nèi)容的確定（1）服務包內(nèi)容確定方法本研究首先碰到的問題是服務包應該包含哪些服務。在服務內(nèi)容確定原則上，本研究主要依據(jù)的是《綱要》——即服務包的內(nèi)容是適度普惠型的兒童福利，而不僅僅是補缺型兒童福利。具體指標的確定主要采用了三種方法：第一是學術(shù)文獻回顧。為了確定服務包的具體指標，項目組成員查閱了很多兒童服務相關文獻，特別是參考了《綱要》中提出的具體服務指標。第二，征求專家意見。為服務包的最終確定召開了多次小型討論會，聽取了一些兒童專家的意見。在討論過程中，去除了一些不太重要的指標，同時也加進了很多有意義的指標。第三，兒童服務需求實地調(diào)研。服務包的確定吸取了很多前期相關調(diào)研的成果，特別是借鑒了示范區(qū)“兒童之家”運行的經(jīng)驗。（2）服務包的設計框架服務包的設計主要考慮了兩個維度，即目標兒童類型和服務項目類型?；谶@兩個維度，項目組設計了服務包的所有指標：第一，目標兒童類型。服務包的目標兒童設定為兩類：第一類是困境兒童，在服務包中具體體現(xiàn)為孤兒和殘疾兒童，困境兒童的福利服務是由民政部門直接提供。除了孤殘兒童之外，特殊兒童還包括受艾滋病影響的兒童、流浪兒童、留守兒童、單親家庭兒童、貧困兒童等。服務包只選擇孤兒和殘疾兒童的主要考慮是：（1）受艾滋病影響的兒童相對其他類型的特殊兒童數(shù)量較少。從目前的情況來看，受到社會普遍關注的主要是貧困地區(qū)因“賣血”造成的受艾滋病影響兒童，并且國家針對他們有專門的救助政策，因此他們可以看作特殊兒童中的特殊情況；（2）流浪兒童的福利服務目前由官辦救助站/兒童保護中心，或者民間兒童保護組織提供；（3）農(nóng)村留守兒童、單親家庭兒童、貧困兒童都有家庭保護，其服務需求可以在普通兒童服務包的基礎上，適當增加一些針對性福利服務，因此本研究不作為一個單獨的目標群體劃分出來。第二類是普通兒童，即要向社區(qū)內(nèi)所有家庭中的兒童提供服務，針對普通兒童的福利服務，可以由民政部門協(xié)調(diào)其他相關部門共同提供，也可以由其他政府相關部門提供。《綱要》提出要擴大兒童福利范圍，建立和完善適度普惠的兒童福利體系，因此面向普通家庭的兒童服務是服務包設計的重點。第二，服務項目類型。服務包根據(jù)兩類目標兒童的基本需求，分別設計了具體的服務模塊：一是針對孤兒和殘疾兒童的服務。針對孤兒的服務項目包括替代性監(jiān)護、待遇發(fā)放、健康檢查、孤兒養(yǎng)護評估、獨立生活孤兒生活技能指導五個部分。針對殘疾兒童的服務包括預防遺棄、醫(yī)療康復、教育服務、社會參與和就業(yè)安置五個部分。這是面向困境兒童且由民政部門直接提供，因此可以稱為基礎服務部分。二是針對普通兒童的服務分為戶籍登記、基本衛(wèi)生服務、教育服務、社會救助服務、兒童虐待和忽視五個部分。這五個部分的服務面向所有兒童，因此可以看作在基礎服務之上的擴展服務。2.服務包的具體指標兒童福利服務包的孤殘兒童部分有22個指標、普通兒童部分有33個指標，整個服務包總共有55個指標。從服務包的具體指標來看，按照服務提供類型大致可以分為六類：第一，培訓服務。這包括對家長進行子女教育和兒童入學培訓、對孤兒照料人進行養(yǎng)育培訓、對殘疾大齡兒童進行就業(yè)培訓等。培訓活動可以由兒童之家工作人員直接提供，也可以通過外聘工作人員、服務購買的方式開展。這類服務在服務包中用字母A表示。第二，組織社區(qū)活動。這是指組織社區(qū)內(nèi)的兒童和家長開展有益于兒童成長的各種活動，具體包括各種對兒童成長有益的游戲活動，殘疾兒童、孤兒的社會參與和社會融入活動，提升兒童自我權(quán)利意識的活動等。這類服務在服務包中用字母B表示。第三，社區(qū)宣傳，包括兒童健康行為宣傳、早期教育宣傳、預防青少年違法犯罪宣傳、與兒童相關的各類社會救助政策宣傳、預防兒童虐待和遺棄宣傳等。這類服務在服務包中用字母C表示。第四，統(tǒng)計工作。社區(qū)兒童福利服務工作者既要查閱政府相關部門的統(tǒng)計資料，自己也要做一些相關的統(tǒng)計工作。具體包括：了解社區(qū)內(nèi)新生兒的數(shù)量、了解兒童健康檔案和計劃免疫情況、記錄兒童早餐和午餐情況、了解和掌握義務教育階段兒童輟學情況、了解和統(tǒng)計社區(qū)內(nèi)孤兒和殘疾兒童數(shù)量和情況等。這類服務在服務包中用字母D表示。第五，家庭訪問。家庭訪問具體包括未落戶新生兒的家訪、動員輟學兒童返校的家訪、針對少年兒童違法行為的家訪、幫助兒童獲得社會救助的家訪、針對孤兒和殘疾兒童的家訪，等等。這類服務在服務包中用字母E表示。第六，轉(zhuǎn)介服務（或者稱為“協(xié)調(diào)服務”）。目前政府和相關部門實際上已經(jīng)為社區(qū)兒童提供了大量服務。例如，民政部門為兒童提供社會救助服務，衛(wèi)生部門和計生部門為兒童提供醫(yī)療健康、計劃免疫、孕產(chǎn)婦等服務，教育部門為兒童提供營養(yǎng)午餐、義務教育、安全教育等服務。作為基層組織，政府各個相關部門為兒童提供的所有服務幾乎都有通過社區(qū)居委會/村委會組織開展。因此，社區(qū)兒童福利服務工作者要協(xié)助這些相關部門提供服務，或者幫助社區(qū)內(nèi)的兒童家長獲得有這些部門提供的服務。這類服務在在服務包用字母F表示。[1]需要指出的是，服務包中的一個指標可能不止包含一種服務類型。例如，針對未落戶新生兒的家訪工作首先是家庭訪問服務。同時，可能需要對未落戶新生兒情況進行記錄，屬于統(tǒng)計服務。如果新生兒家長在落戶過程中需要兒童之家工作人員幫助與相關部門進行協(xié)調(diào)落戶，那么還涉及轉(zhuǎn)介服務。整個服務包所有指標所涵蓋六類服務比重的分布情況見圖4-1：圖4-1服務包指標的服務類型比重從圖4-1可以看出，首先，服務包中最重要的工作是家庭訪問，幾乎占所有工作的1/3（比例為27.78%）。其次是轉(zhuǎn)介服務/協(xié)調(diào)服務（比例為26.67%），這表明，大量兒童福利服務的供給，不是民政部門一家的事情，而是要協(xié)調(diào)政府各相關部門做好。再次是統(tǒng)計工作，這說明社區(qū)兒童福利服務工作者不僅要查閱相關部門關于兒童的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，同時自身也要對社區(qū)內(nèi)的兒童情況了如指掌（17.78%）。最后是培訓活動，這說明社區(qū)兒童福利服務工作者為家長和兒童開展一些培訓也是重要服務內(nèi)容，具體比例為12.22%。此外，在社區(qū)內(nèi)開展針對兒童的相關宣傳（10%）、組織社區(qū)的兒童和家長開展活動（5.55%）也是重要服務內(nèi)容。二服務包成本測算總體思路和數(shù)據(jù)收集方法（一）成本測算的總體思路服務包的成本可以分為兩個部分，即服務提供的人力成本和硬件設施成本。從人力成本的角度來看，根據(jù)服務提供人員的不同又可以分為三個部分：第一，政府部門兒童福利工作人員提供的服務。由于服務包中所列服務屬于基本公共服務，因此絕大部分兒童服務都應該由政府部門的兒童工作人員提供。這部分的人力成本主要由政府相關部門工作人員的工資和補助構(gòu)成；第二，外聘人員或志愿者提供的服務。外聘人員包括來自公安部門、民政部門、教育部門、衛(wèi)生部門、居委會/村委會和社會公益組織的專業(yè)工作者等。外聘人員可以發(fā)揮他們的專業(yè)特長對社區(qū)兒童工作者、家長和兒童開展培訓和宣傳教育等活動。他們的人力成本可以按服務提供次數(shù)給予適當補貼。志愿者主要來自社區(qū)關心兒童成長的熱心人士，組織社區(qū)活動或開展社區(qū)宣傳可能需要志愿者的幫助。志愿者的人力成本計算可以按服務提供次數(shù)給予餐費和交通費等補貼。第三，市場購買的服務。服務包也可能需要從市場購買少量服務，主要是專業(yè)性很強的培訓和服務。例如，兒童早教服務、殘疾兒童的康復訓練服務等。這部分的成本可以按照市場價格計算。硬件設施成本可以分為兩個部分，即兒童之家的場地成本和內(nèi)部設施成本。場地成本和內(nèi)部設施成本由社區(qū)工作人員根據(jù)服務提供的需要確定，并進行相應的成本估算。第一，場地的成本。兒童之家的場地獲得設計了三種方式：即政府無償提供、租用和建設，三種方式的成本也不一樣。在確定了場地獲得方式之后，再對場地的面積進行估算。第二，場地內(nèi)的設施和設備成本。一般來說，兒童之家至少需要三方面的服務設施。一是辦公設施，包括電腦、辦公桌椅、打印機等。二是娛樂活動設施。兒童之家首先是一個游戲和活動空間，因此需要提供一些乒乓球、羽毛球和籃球等體育器材。另外，也需要一些供兒童玩耍的器材，例如滑梯、蹺蹺板、秋千、攀援架、沙坑，等等，這是留住兒童的重要設施。三是學習活動設施。兒童之家還是一個兒童課外學習和能力培養(yǎng)的場地，兒童之家應有適合各個年齡階段兒童閱讀的圖書，以及給嬰幼兒的益智類玩具等。（二）成本數(shù)據(jù)收集方法服務包所列的55個指標屬于基本公共服務，因此不管是貧困地區(qū)還是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)都應該提供。但是，由于貧困地區(qū)和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)情況差異很大，具體的服務提供方式會有很大差別。例如，在云南省示范區(qū)所在的農(nóng)村地區(qū)，由于基本公共服務的供給嚴重不足，服務包所列服務都由項目村建立的兒童之家提供，因此服務包的人力成本僅僅是兒童之家工作人員的工資或補助。而在浙江省先行、先試地區(qū)（海寧市和江山市），由于四級兒童服務體系已經(jīng)建成，其工作人員除了承擔困境兒童福利服務之外，還會主動協(xié)調(diào)其他部門提供兒童福利服務。而北京市在社區(qū)層面雖然沒有專門的兒童福利督導員，但社區(qū)居委會設立了兒童專干負責相關兒童服務。調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，服務包中的一些服務項目是由社區(qū)非營利組織提供的。例如，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，杭州市的一些社區(qū)非營利組織提供放學后兒童青少年的托管服務、家長教育服務等。不同的兒童福利服務提供方式，其成本也不一樣，因此本研究分貧困地區(qū)和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)進行數(shù)據(jù)資料收集。成本數(shù)據(jù)的收集具體可以分為兩個階段進行：第一階段是2012年的上半年，主要是對經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)（貧困地區(qū)）收集數(shù)據(jù)資料。第二階段是2012年下半年，主要是對東南沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)（民政部兒童福利制度先行、先試地區(qū)）收集數(shù)據(jù)資料。貧困地區(qū)的調(diào)研地點選取了國家級貧困縣安徽省利辛縣和云南省德宏州。先行、先試地區(qū)調(diào)研地點選取了浙江省海寧市和江山市、江蘇省昆山市和蘇州市。由于各地的經(jīng)濟發(fā)展水平和兒童福利制度建設的差異，調(diào)研地點的不同使成本數(shù)據(jù)資料收集方式略有差異。安徽省利辛縣是本研究最早進行的調(diào)研，調(diào)研方式包括深度訪談、座談和問卷調(diào)查3種，共完成服務包問卷17份、深度訪談16次和座談2次。在被訪人員的選擇上，主要根據(jù)目前各種類型的兒童服務實際提供和接受情況，選取了來自教育、醫(yī)療保健、民政、公安、兒童福利機構(gòu)、村委會/居委會等部門的工作者，以及家長和兒童代表。由于在利辛縣回收的問卷量偏少，再加上被訪者來源多元，導致在估算兒童之家成本時差異太大，因此本研究將利辛縣的調(diào)研作為一個試調(diào)查處理，而不進行成本測算。另外，項目組本打算將北京作為一個調(diào)研地點進行成本測算，但是由于種種原因?qū)е率占膯柧頂?shù)量太少，本研究也不對北京進行服務包成本測算。因此，本研究只選擇云南省示范區(qū)代表貧困地區(qū)，浙江省、江蘇省先行、先試地區(qū)代表經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)進行成本測算。云南省數(shù)據(jù)資料收集以兒童福利示范區(qū)項目村的兒童之家為對象。具體方法是在北京對示范區(qū)兒童之家工作人員進行深度訪談，了解示范區(qū)的具體情況。然后請示范區(qū)工作人員將服務包表格和兒童之家成本估計表帶回云南，請各村兒童之家的兒童主任填寫。服務包的填寫要求兒童主任先選出目前兒童之家已經(jīng)提供的服務，并根據(jù)實際工作情況估計每一個服務指標的標準次數(shù)。兒童之家硬件設施成本估算表要求兒童主任按照目前兒童之家的實際情況以及未來建設情況填寫。示范區(qū)兒童之家數(shù)據(jù)收集的樣本點分布情況如下（表4-1）：表4-1云南省兒童福利服務包問卷樣本點分布情況經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)選定了浙江省海寧市和江山市、江蘇省昆山市和蘇州市為調(diào)研地點，調(diào)研方式包括問卷法、座談法和個案訪談。浙江省海寧市和江山市已經(jīng)按照民政部兒童福利制度先行、先試地區(qū)文件的要求，建立了四級兒童服務體系。服務包問卷是通過電子郵件分發(fā)給街道/鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作站工作人員和居委會/村委會督導員填寫。江蘇省昆山市和蘇州市雖然也是民政部兒童福利制度先行、先試地區(qū)，但是其四級兒童服務體系尚在建設之中，因此服務包問卷是分發(fā)給擬建工作站的街道/鄉(xiāng)鎮(zhèn)和擬設督導員的居委會/村委會兒童福利工作人員填寫的。由于蘇州市返回的服務包問卷太少很難進行統(tǒng)計分析，因此蘇州市只有座談和個案訪談資料作為參考，無法進行成本估算。浙江省和江蘇省成本數(shù)據(jù)收集樣本點情況如下（表4-2）：表4-2浙江省和江蘇省問卷樣本點分布情況浙江省海寧市基本上是每個社區(qū)或村的督導員填答一份問卷，總共回收48份。浙江省江山市是每個鄉(xiāng)和鎮(zhèn)的工作站都填答一份問卷，而街道則按每個社區(qū)填答1份問卷，具體由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的兒童福利督導員填答，總共回收問卷32份。江蘇省昆山市每個街道和鎮(zhèn)填答2～3份，由負責兒童福利的工作人員填寫，總共回收問卷37份。浙江和江蘇兩省總共回收兒童福利服務包問卷117份。三貧困地區(qū)服務包成本測算過程及結(jié)果（一）人力成本測算1.示范區(qū)兒童之家實際人力成本目前，示范區(qū)兒童之家服務的供給完全依托兒童之家的工作人員（專職人員和兼職人員）開展，因此人力成本主要就是兒童之家工作人員的工資/補助。表4-3是示范區(qū)20個村受訪兒童之家工作人員工資/補助情況：表4-3示范區(qū)“兒童之家”人力成本情況從表4-3可以看出，各村兒童主任的工資差異很大，最多的1800元/月，最少的只有600元/月，前者是后者的3倍。兼職人員的補貼差異不大，最多的是850元/月，最少的也有500元/月。各村兒童之家的人員配備有一定差異。有的村只有一個專職兒童主任，而沒有兼職人員。有的村配備1個或2個兼職人員，有一個村甚至有4名兼職人員。兼職人員數(shù)量的差異也進一步加劇了不同兒童之家人力成本的差異。從完成現(xiàn)有工作量的角度來看，每個兒童之家配備1位專職人員和2位兼職人員是比較合理的。其理由有二：第一，目前沒有配備兼職人員的村主要是由于資金缺乏的原因。而從已經(jīng)配備兼職人員的兒童之家來看，最多的情況是2位，因此配備2位兼職人員應是一種比較合理的情況，第二，根據(jù)對示范區(qū)工作人員訪談的情況來看，由于每位兒童主任需要負責一個村委會所管轄的所有自然村。根據(jù)村委會下轄的自然村的不同，兒童主任需要走訪的自然村數(shù)也不同。最多的兒童主任一年要走訪18個自然村，并且一個自然村一年至少要走訪2次。因此，兒童之家工作人員的工作量是非常大的。從這一點來看，也需要配備2名兼職人員。2.標準服務包人力成本如果要提供服務包中所有服務（標準服務包），那么其人力成本會有多少呢？標準服務包成本的測算可以以目前示范區(qū)兒童之家的實際人力成本為基礎，通過比較標準服務包與示范區(qū)兒童之家目前提供的服務（低成本服務包）在服務指標和服務次數(shù)的差別，計算出增加的服務指標成本，進而最終確定標準服務包的成本。為此，首先要確定示范區(qū)兒童之家已經(jīng)提供的服務和服務包的標準次數(shù)。（1）示范區(qū)兒童之家已經(jīng)提供的服務服務包中的指標是基于兒童服務理論和實踐，通過專家討論而制定的。從示范區(qū)的情況來看，兒童之家并沒有提供標準服務包中的所有服務。那么，示范區(qū)各兒童之家提供了標準服務包中的哪些服務呢？附表1最后一列顯示了20個兒童之家已經(jīng)提供的服務占標準服務包中55個指標的比例，圖4-2是散點圖。圖4-2示范區(qū)“兒童之家”已經(jīng)提供的服務占標準服務包指標的比例從圖4-2可以看出，服務包中所列舉的55個指標中有的提供比例很高，有的很低。按照提供比例的高低，可以將服務包中的所有指標分為低、中、高三個檔次：第一，低服務提供指標，即50%（含50%）以下的“兒童之家”提供該項服務。低服務提供指標有20個，占總指標數(shù)的36.36%。也就是說，服務包的55個指標中有超過1/3提供的“兒童之家”不到一半。低服務提供指標主要包括：殘疾兒童服務（13個指標僅有3個指標超過50%）、孤兒服務中替代性監(jiān)護服務的4個指標均只有50%的兒童之家提供了相關服務。此外，法律援助服務、教育救助服務、兒童虐待服務提供的兒童之家也不到一半。第二，中等服務提供指標，即55%～80%（含80%）的“兒童之家”提供了該項服務。中等服務提供指標有21個，占總指標的38.18%。中等服務提供指標包括：早教宣傳和學前教育機構(gòu)監(jiān)督；新生兒家訪及協(xié)助其落戶；了解和幫助兒童疫苗接種；兒童安全知識培訓和宣傳；了解或統(tǒng)計吃早餐/午餐；幫助獲得醫(yī)療救助；孤兒替代性監(jiān)護、體檢、津貼發(fā)放和走訪；了解社區(qū)殘疾兒童等級、大齡殘疾兒童技能培訓；發(fā)現(xiàn)兒童活動區(qū)域的安全隱患和社區(qū)衛(wèi)生和環(huán)境污染；入學指導、發(fā)現(xiàn)和制止青少年違法行為；開展提升兒童權(quán)利意識的活動；兒童健康檔案了解和健康行為教育。中等服務提供指標可以看作“兒童之家”服務提供的主要領域。第三，高服務提供指標，即80%以上的“兒童之家”提供了該項服務。高服務提供指標包括7個，占總指標數(shù)的12.73%，具體包括：了解兒童輟學情況、幫助輟學兒童返校、對兒童主任進行兒童權(quán)利意識培訓、兒童主任對家長進行兒童權(quán)利意識培訓、預防青少年違法犯罪宣傳、幫助獲得生活救助、生活救助宣傳。從高服務提供指標來看，兒童之家對于兒童輟學、對兒童主任和家長的兒童權(quán)利培訓、青少年違法犯罪宣傳和生活救助這四個方面是高度關注的領域。（2）服務包指標的標準次數(shù)如何通過已經(jīng)調(diào)研的20個“兒童之家”提供的服務確定標準次數(shù)呢？一般的想法是取平均值。但是取平均值可能存在問題。由于服務包中標準次數(shù)的填寫方法通常是“每月幾次”“每季度幾次”“每年幾次”，最后統(tǒng)一轉(zhuǎn)化為“每年幾次”。因此，實際上數(shù)據(jù)是非連續(xù)的，再加上各個兒童之家提供的服務次數(shù)可能差異很大，如果求平均值在進行解釋時不是很準確。因此，本研究確定標準次數(shù)時放棄平均值而采用眾數(shù)。眾數(shù)說明某一項服務被大多數(shù)兒童之家所采用，因此可以看作普遍認同的服務次數(shù)。需要說明的是：由于被調(diào)研的兒童之家并沒有提供服務包中的所有服務項目，因此兒童主任所填寫的標準次數(shù)既包括實際提供的服務次數(shù)，也包括兒童主任根據(jù)經(jīng)驗認為該項服務應該提供的次數(shù)。通過對所有55個服務指標計算眾數(shù)，得出服務包標準服務次數(shù)分布情況如圖4-3（亦見附表1）所示：圖4-3服務包標準次數(shù)分布散點圖從圖4-3可以看出，所有55項服務需要提供的標準服務次數(shù)中，服務次數(shù)為每年1次、3次和12次的情況最多。第一，標準次數(shù)為3次的有13項，占總數(shù)的23.64%。具體包括：指導家長做好兒童入學準備；專家對兒童主任的培訓；生活救助政策宣傳及幫助有需要的兒童獲得生活救助；法律援助政策宣傳及幫助有需要的兒童獲得法律援助；對孤兒照料人的培訓；獨立生活孤兒生活技能指導及就業(yè)幫助；預防殘疾兒童遺棄宣傳；幫助殘疾兒童申請醫(yī)療救助；殘疾兒童勵志教育；大齡殘疾兒童生活技能培訓等。第二，標準次數(shù)為12次的也有13項，占總數(shù)的23.64%。具體包括：新生兒落戶家訪；幫助未落戶新生活落戶；了解兒童健康檔案建立；了解疫苗接種情況；幫助兒童進行疫苗接種；統(tǒng)計兒童吃早餐/午餐情況；發(fā)現(xiàn)、勸阻和報告兒童虐待；了解因突發(fā)事件成為孤兒和照料人情況，并確定是否需要臨時監(jiān)護；了解孤兒津貼發(fā)放和使用；走訪獨立生活孤兒；發(fā)現(xiàn)兒童遺棄并上報等。第三，標準次數(shù)為1次的有10項，占總數(shù)的18.18%。具體包括：兒童健康行為教育；了解社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生情況；監(jiān)督學習機構(gòu)的規(guī)范性；對家長進行兒童權(quán)利意識培訓；預防青少年違法犯罪宣傳；在社區(qū)進行兒童安全知識宣傳；生活救助政策宣傳；醫(yī)療救助政策宣傳；了解社區(qū)內(nèi)殘疾兒童等級情況；統(tǒng)計社區(qū)內(nèi)殘疾兒童數(shù)量和類型；對家長開展殘疾兒童養(yǎng)育培訓等。第四，標準次數(shù)為2次的有7項，占總數(shù)的12.73%。具體包括：早期教育宣傳；組織提升兒童權(quán)利意識的活動；對家長開展兒童安全知識培訓；邀請專業(yè)技術(shù)人員對殘疾兒童進行康復指導；幫助殘疾兒童接受教育；幫助大齡殘疾兒童就業(yè)等。第五，標準次數(shù)為4次的有3項，占總數(shù)的5.45%。具體包括：了解學校衛(wèi)生情況；走訪義務教育階段兒童輟學情況；了解孤兒是否定期體檢等。第六，標準次數(shù)為8次的有3項，占總數(shù)的5.45%。具體包括：幫助兒童獲得醫(yī)療救助；宣傳教育救助政策；幫助兒童獲得教育救助等。第七，標準次數(shù)為5次的有3項，占總數(shù)的5.45%。標準次數(shù)為7次的有2項，占總數(shù)的3.64%。標準次數(shù)為6次的有1項，占總數(shù)的1.82%。實際上，沒有哪個服務指標兒童主任填寫的標準次數(shù)是5次、6次和7次，這一結(jié)果是對眾數(shù)再求平均值的結(jié)果，這說明兒童主任在判斷這些指標在標準次數(shù)上存在很大分歧。具體包括：了解飲水、廁所、炕灶等衛(wèi)生和環(huán)境污染情況并向有關部門報告；了解學校的衛(wèi)生條件并報告衛(wèi)生不達標的學校情況；發(fā)現(xiàn)當?shù)厍嗌倌暧羞`法行為及時制止；及時發(fā)現(xiàn)兒童活動區(qū)域的安全隱患并報告；聯(lián)系相關教育培訓機構(gòu)并督促非義務教育兒童參加職業(yè)教育培訓；協(xié)調(diào)建立孤兒的替代性監(jiān)護；協(xié)助做好孤兒資產(chǎn)保全等。（3）標準服務包的成本測算從附表1可以明顯看出，兒童之家是否提供該項服務與該項服務的服務標準次數(shù)沒有什么關系，實際上很多標準次數(shù)高的服務指標反而很好地提供了。表4-4是服務包中每一個指標的標準次數(shù)和兒童之家是否提供該項服務的相關分析的結(jié)果：表4-4服務指標標準次數(shù)與提供該項服務比例的相關關系從表4-4可以看出，標準次數(shù)和兒童之家是否提供該項服務比例之間的相關系數(shù)僅為0.083，顯著性檢驗也不顯著。也就是說兩者幾乎沒有關系。通過對示范區(qū)對工作人員的訪談和前期相關調(diào)研，可以大致看出服務提供比例較低的原因可能包括以下幾個方面：第一，專業(yè)性很強的服務難以提供。例如，殘疾兒童服務和孤兒替代性監(jiān)護服務。殘疾兒童服務模塊設計的指標包括醫(yī)療康復、心理健康教育、社會參與服務等都有很強的專業(yè)性要求，非專業(yè)人士很難開展。孤兒替代性監(jiān)護服務中的資產(chǎn)保全、監(jiān)護關系的建立等也都需要較強的專業(yè)技能。因此，這類服務提供比例非常低。第二，對服務需求理解的差異。以兒童虐待為例，傳統(tǒng)文化中對孩子的管教始終是家庭的事情，外人不便干預。從調(diào)研和訪談情況來看，家長和農(nóng)村地區(qū)兒童工作者對兒童虐待的理解，一般認為打傷、打殘甚至打死才是虐待。而對兒童的忽視、言語暴力等行為一般不會被看作虐待。再如，農(nóng)村居民仍然不太習慣于運用法律武器保護自己的權(quán)益，因此對于法律援助服務的需求也較少。當然，也有可能由于兒童主任本身也可能難以找到相關法律服務資源，導致服務包中法律援助的提供比例極低。第三，人員和資金的限制。從各個兒童之家服務提供的情況來看，彼此之間差異也非常大。為什么會出現(xiàn)這種情況呢？這可能主要受制于兒童之家的人員和資金的限制。從人員配備情況來看，被調(diào)研的兒童之家有一半僅有一個兒童主任，而沒有任何兼職人員和其他人員幫助。如果僅靠一個人來完成服務包中所有服務指標幾乎是不可能的。從調(diào)研反饋的情況來看，有些兒童主任在調(diào)查問卷備注欄上明確寫了“請上級領導提高工資補助和每月及時發(fā)放工資補助，以便開展工作”。這表明，資金和人員缺乏是無法保證服務開展的重要因素。第四，兒童服務的選擇性。從開展最多的四項服務來看，義務教育是兒童基本權(quán)利，因此必然會受到兒童主任的高度重視。貧困兒童的生活救助（例如，申請低保）是貧困地區(qū)最重要的任務，幫助貧困兒童也是兒童主任的工作重點。兒童主任參加培訓是上崗的前提，因此也必然受到重視。而預防青少年違法犯罪宣傳受到高度重視，可能和當?shù)氐纳鐣顩r密切相關。因此，在不能保證所有服務正常提供的情況下，這四項服務在兒童主任看來就處于優(yōu)先提供的地位。針對以上服務提供不足的問題，可以從三個方面加以解決：第一，增加工作人員。例如，可以在現(xiàn)有兒童之家人員配備方案的基礎上再增加帶薪兼職工作者，即每個兒童之家配備1個專職人員和4個兼職人員。實際上，有一個村就采取了這種人員配備方式，只是因為資金的限制使得兼職人員的補助明顯低于其他兒童之家。工作人員增加的好處不僅在于能夠提供更多服務，更重要的是能夠?qū)崿F(xiàn)兒童之家工作人員的專業(yè)分工，確保服務質(zhì)量。例如，可以按兒童群體分工，有人專門負責殘疾兒童和孤兒等特殊兒童，有人負責一般兒童。也可以按照服務包的板塊分工，有人負責教育服務、有人負責社會救助、有人負責醫(yī)療衛(wèi)生等。第二，加強工作人員的專業(yè)培訓。由于兒童服務的專業(yè)性較強，因此必須加強工作人員的專業(yè)培訓。包括殘疾兒童康復訓練、孤兒替代性監(jiān)護、早期教育、就業(yè)指導、健康行為教育、法制教育、心理咨詢等。由于農(nóng)村地區(qū)資金和社會條件（特別是交通條件）的限制，如果都通過外聘專業(yè)人員或從市場購買專業(yè)服務的方式來解決，顯然是不現(xiàn)實的，因此根本出路在于加強兒童之家工作人員的專業(yè)培訓，讓兒童之家的工作人員提供各種專業(yè)服務。第三，外聘專業(yè)人員或購買服務。服務包的有些項目專業(yè)性非常強，即使對兒童之家工作人員進行專業(yè)培訓也可能很難實現(xiàn)服務供給，因此必須通過外聘或購買的方式提供專業(yè)性兒童服務，例如殘疾兒童康復的專業(yè)指導，預防青少年違法犯罪教育、心理健康教育等。如果要想提供更多的兒童福利服務，就必須增加服務包的成本。第一項如果增加兼職人員，主要是增加了兼職人員的工資。后兩項（增加工作人員專業(yè)培訓、外聘專業(yè)人員或購買服務）可以通過增加培訓及外聘專家經(jīng)費的方式來解決。表4-5是示范區(qū)兒童之家提供服務包中全部服務（標準服務包）的人力成本測算：表4-5標準服務包的人力成本由表4-5可以看出，從支出的角度來看，農(nóng)村貧困地區(qū)每個兒童之家即使提供服務包所有服務所要求的人力成本經(jīng)費每年還不到5萬元。（二）硬件設施成本測算1.場地成本測算根據(jù)對示范區(qū)工作人員的訪談所了解的情況，示范區(qū)兒童之家有的放在村委會，有的放在學校，但所有場地都是免費使用。表4-6顯示，已有很多兒童之家的場地面積差異很大，有的不到30平方米，即僅有辦公場地，例如只有一間教室。而有些兒童之家的面積達到200～300平方米。這些兒童之家除了辦公場地之外，往往還有一塊活動場地（例如，一塊水泥地）。表4-6示范區(qū)兒童之家現(xiàn)有實際場地成本及未來建設成本情況表表4-6給出了5個村的兒童主任估計建立新的“兒童之家”的成本情況。從表中已經(jīng)給出的估算價格來看，建設一個500平方米左右的兒童之家，其成本也就是在15萬元左右。2.內(nèi)部設施、設備成本測算設施設備估算是在兒童之家已有設施、設備情況的基礎上，根據(jù)兒童之家未來建設情況填寫的。表4-7匯集了20個兒童之家已有的設施設備和兒童主任所能想到的應該配備的所有設施、設備，因此是一個非常完全和詳細的設施、設備目錄。從表中可以看出，兒童之家的設施、設備主要分為三類，即辦公設施、學習設施和娛樂設施。另外，考慮到當?shù)氐膶嶋H情況，有些兒童主任提出了應配備摩托車作為服務提供的交通工具。各種設施的價格按照兒童主任自己給出的估價。如果不同兒童主任給出的估價有差異，則采取中間值的原則確定最后估算價格。從最后計算的價格來看，辦公設施8100元、學習設施8700元、娛樂設施11700元，加上交通工具和兒童小床的費用，一個兒童之家的設施設備總估算最后是3.4萬元。表4-7示范區(qū)兒童之家設施設備成本估算續(xù)表四經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)服務包成本測算過程及結(jié)果（一）人力成本測算1.服務提供方式分類對浙江省和江蘇省先行、先試地區(qū)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大部分服務包中所列的各項兒童福利服務在該地區(qū)都已經(jīng)提供，只是由不同的部門提供而已。由于先行、先試地區(qū)四級兒童服務體系已經(jīng)建立或正在建設，本研究首先按提供方式將服務包所列服務指標分為三類：A代表由四級兒童服務體系工作人員直接提供的服務，稱為民政服務；B代表由四級兒童服務體系之外的衛(wèi)生、計生、公安、教育、殘聯(lián)等政府相關部門工作人員提供的服務，稱為非民政政府服務；C代表由四級兒童服務體系通過市場購買提供的服務，稱為民政購買服務。從成本的角度來看，A類和B類都是政府部門工作人員提供，其成本主要是政府各部門工作人員的工資或補助；C類是市場購買服務，可以按市場價格計算。由于不同服務提供方式的成本不同，因此成本測算要先確定服務包中所有指標分屬于三類中的哪一類。在調(diào)研過程中，服務指標的提供方式由被訪者填答，請他們根據(jù)自己的工作經(jīng)驗和本地實際情況來判斷所有55個指標歸屬于哪類比較合適。圖4-4和附表2是海寧市、江山市和昆山市三地被訪者對服務包服務指標的歸類情況：圖4-4海寧市、江山市和昆山市兒童服務指標提供方式比較416181圖4-4海寧市、江山市和昆山市兒童服務指標提供方式比較[2]從圖4-4可以看出，三個地方對服務包指標歸類情況：海寧市的結(jié)果顯示，認為完全由四級兒童服務體系提供的服務指標為38個，其余17個服務指標可以由四級兒童服務體系協(xié)調(diào)其他相關政府部門提供。江山市的結(jié)果顯示，認為完全由四級兒童福利服務網(wǎng)絡提供的服務指標為20個，33個指標由四級兒童服務體系協(xié)調(diào)其他相關政府部門提供。另外，還有2個指標可以通過市場購買方式提供。昆山市的結(jié)果顯示，認為完全由四級兒童服務體系提供的服務僅為13個，其他42個服務指標可以通過四級兒童服務體系協(xié)調(diào)其他相關政府部門提供。由以上結(jié)果可以得出如下結(jié)論：第一，三個地方對四級兒童服務體系提供兒童福利服務的功能和能力有不同的理解。海寧市的情況最為樂觀，認為服務包中的69%服務指標都應該由四級兒童服務提供。江山市這一比例為36.36%，而昆山市這一比例僅為23.64%。在海寧市做調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，四級兒童服務體系在所有先行、先試地區(qū)最先建成且比較完善，基層工作人員普遍表示應該拓展和整合現(xiàn)有兒童服務功能，以便更好地提供兒童福利服務。而在昆山市做調(diào)研時發(fā)現(xiàn)的情況與海寧市恰好相反，民政部門工作人員對兒童服務的理解總體看來是多一事不如少一事。例如，座談和訪談時，被訪者主動提到當時發(fā)生在貴州兒童被悶死在垃圾箱里導致相關民政部門領導被罷免的事件，認為民政部門如果管了那些本可以不歸自己管的事情很容易自找麻煩。第二，服務包55個指標屬于基本公共服務，幾乎所有被訪者都認為應該為兒童提供這些服務，主要差別是采取什么樣的方式來提供這些服務。從困境兒童福利服務提供結(jié)果來看，海寧市的22個孤殘兒童服務指標中有17個由四級兒童服務體系提供，占77.27%。江山市的22個孤殘兒童服務指標中有10個由四級兒童服務體系提供，占45.45%。昆山市22個孤殘兒童服務指標中有8個由四級兒童服務體系提供，占36.36%。由此可見，與普通兒童相比，四級兒童服務體系應該更多地服務于困境兒童。三個地方的被訪者都認為應由四級兒童服務體系提供的孤殘兒童服務包括：監(jiān)督孤兒津貼的發(fā)放和了解津貼使用情況，走訪獨立生活的孤兒家庭，了解他們的基本生活狀況和需求，宣傳與兒童遺棄的相關法律法規(guī)和爭取政策支持，及時發(fā)現(xiàn)兒童遺棄問題并上報有關部門，了解社區(qū)內(nèi)殘疾兒童殘疾等級情況并督促進行殘疾等級認定，幫助殘疾兒童申請醫(yī)療救助和殘疾補助，組織開展殘疾兒童和家長的社區(qū)融入互動7個指標。從普通兒童福利服務提供結(jié)果來看，三個地方都認為由四級兒童服務體系提供的服務只有生活救助服務、醫(yī)療救助宣傳和教育救助宣傳，總共4個指標。第三，認為通過市場購買提供服務的指標僅在江山市的服務包中出現(xiàn)了2次。這表明，被訪者認為服務包所列服務絕大部分都應該由政府部門直接提供。2.服務提供次數(shù)從圖4-5可以看出，海寧市的標準次數(shù)情況稍微有變化，江山市和昆山市的標準次數(shù)比較統(tǒng)一。海寧市標準次數(shù)為每年1次的指標有16個，每年2次的指標有14個，每年4次的有22個，每年12次的指標有3個。江山市的標準次數(shù)為每年1次的指標有6個，每年2次的指標有5個，每年3次的指標有2個，每年4次的指標有40個，每年12次的指標有2個。昆山市的標準次數(shù)每年1次的指標只有1個，每年3次的指標有45個，每年4次的有5個，每年12次的有4個。如何來理解這種標準次數(shù)分布呢？海寧市的標準次數(shù)中最多的情況是每年4次和每年1次，江山市標準次數(shù)中最多的情況也是每年4次和每年1次，而昆山市標準次數(shù)最多的情況也是每年3次和每年4次。每年4次可以理解為每個季度1次，而每年3次可以理解為年初、年中和年末各一次，由此可以看出，服務包中的多數(shù)兒童服務被視為日常程序性工作，服務提供首先要保證一定的工作量而并非完全從兒童需求的角度去理解標準次數(shù)。圖4-5海寧市、江山市和昆山市兒童服務指標標準次數(shù)比較416182圖4-5海寧市、江山市和昆山市兒童服務指標標準次數(shù)比較[3]（二）兒童之家成本測算1.兒童之家的不同模式從以上對海寧市、江山市和昆山市服務包各指標提供方式歸類和標準次數(shù)計算的情況來看，服務包中各項服務的提供大體可以歸結(jié)為兩種模式：第一，綜合模式（海寧市）。從對海寧市的分析結(jié)果來看，服務包中所列出的服務指標大部分都是依托四級兒童服務體系提供。在這種情況下，必須拓展現(xiàn)有基層兒童福利服務網(wǎng)絡的功能，在社區(qū)（居委會/村委會）建立以民政部門為主導的綜合性兒童福利服務機構(gòu)——兒童之家。兒童之家屬于公辦性質(zhì)，社區(qū)兒童福利督導員（兒童主任）除了負責原有孤兒等困境兒童服務之外，還要將業(yè)務范圍擴展到為社區(qū)內(nèi)所有兒童服務上。此外，兒童之家還可以將一些服務包中沒有但社區(qū)兒童急需的服務納入其中，例如兒童臨時托管，兒童保護、節(jié)假日兒童學習教育等。這樣，兒童之家的建立不僅有利于確保服務包中所有服務都能貫徹落實，也可以為社區(qū)提供其他重要的兒童服務。當然，這種模式最大的問題是可能會使民政部門的業(yè)務范圍與計生、衛(wèi)生、公安、教育、殘聯(lián)和婦聯(lián)等部門的現(xiàn)有業(yè)務范圍相沖突，進而造成部門之間的矛盾，因此綜合模式需要非常好地協(xié)調(diào)各部門之間的業(yè)務關系。從成本的角度來看，兒童之家以現(xiàn)有四級兒童服務體系為基礎，可以從人力成本和硬件條件兩方面來考慮。從人力成本的角度來看，兒童之家需要增加兩個方面的人員。一是適當增加現(xiàn)有四級兒童服務體系工作人員，主要提供服務包所列的各項服務。這部分新增人員需要編制并支付工資。二是增加外聘人員，主要是提供服務包之外的服務。這部分人員增加的成本主要是兼職人員的補助。從硬件成本來看，主要是兒童之家場地建設/租用和內(nèi)部設施/設備的購買。第二，分散模式（昆山市和海寧市）。從昆山市和海寧市服務包各指標提供方式歸類和標準次數(shù)計算的情況來看，四級兒童服務體系的功能仍然局限于傳統(tǒng)民政業(yè)務范圍，即服務于孤殘兒童和社會救助兩大塊，其他兒童服務的供給分散在計生、衛(wèi)生、教育、公安、殘聯(lián)、婦聯(lián)、共青團等部門，在社區(qū)層面上主要由居委會/村委會具體負責所有歸口單位，發(fā)揮兒童服務的協(xié)調(diào)和整合功能。在分散模式下，由于服務包所列的服務項目由各個政府相關兒童服務部門提供，因此在社區(qū)就缺少了綜合性兒童服務機構(gòu)——兒童之家。目前，在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的社區(qū)，確實存在除了服務包之外的其他兒童服務需求，例如兒童臨時托管、兒童保護、兒童心理咨詢、節(jié)假日兒童學習教育、兒童社會融入、殘疾兒童服務、農(nóng)民工子女服務、留守兒童服務等。由于服務包所列兒童服務和其他兒童服務是彼此分開的，兒童之家可以考慮采取民辦公助的方式由社區(qū)非營利組織舉辦。分散模式下的兒童之家由社區(qū)非營利組織舉辦，因此較之綜合模式下的兒童之家更加靈活，可以根據(jù)社區(qū)兒童的實際需求提供更多的服務。民辦公助的兒童之家模式實際上在我國很多地方都有探索。在浙江的調(diào)研中，民政廳的干部在談到兒童之家的建設時提到了浙江溫嶺對兒童之家模式的探索。具體方式是由婦聯(lián)出面牽頭，由社區(qū)非營利組織具體舉辦。另外，我國港臺地區(qū)以及深圳等地的兒童之家大多采取這種模式。民辦公助性質(zhì)的兒童之家的功能主要是補政府基本公共兒童福利服務之不足。從成本的角度來看，分散模式下的兒童之家政府投入比較小。政府成本主要體現(xiàn)在對兒童之家的支持上，具體可以體現(xiàn)在三個方面：一是政策支持。例如，兒童之家可以由政府發(fā)起，也可以考慮在稅收方面對兒童之家予以優(yōu)惠等。二是在條件允許的條件下，可以考慮在場地和設施方面支持。三是也可以考慮政府購買服務。2.兒童之家提供的服務為了能夠測算兒童之家的成本，還需要確定兒童之家提供哪些服務。從調(diào)查結(jié)果來看，海寧市（綜合模式）的被訪者與江山市、昆山市（分散模式）的被訪者在兒童之家的應提供服務構(gòu)想上，也體現(xiàn)了兒童之家舉辦模式上的差異。表4-8是海寧市、江山市和昆山市三個地方被訪者認為兒童之家應提供服務的總結(jié)?？傮w來看，兒童之家服務對象可以分為普通兒童和困境兒童兩類，而困境兒童又包括殘疾兒童、孤兒、農(nóng)民工子女和留守兒童。困境兒童服務需求源于他們所處的困境。例如，殘疾兒童主要是康復服務，貧困農(nóng)民工子女主要是學習和生活幫助服務，留守兒童主要是親情電話、學習輔導和生活輔導。普通兒童服務可以分為十大類：托管和臨時照顧、社區(qū)融入、家長培訓、課后和節(jié)假日學習教育、游戲和娛樂、心理咨詢、公益咨詢、基本衛(wèi)生保健、兒童保護和兒童信息統(tǒng)計。另外，從表中也可以看出，綜合模式（海寧市）與分散模式（江山市和昆山市）兒童之家所提供服務的差異。由于海寧市的被訪者認為兒童之家要承擔服務包中所列兒童服務，因此兒童之家的服務項目要明顯少于江山市和昆山市，并且基本上可以看作在傳統(tǒng)孤殘兒童服務基礎上適當向社區(qū)普通兒童擴展。而從江山市和昆山市的情況來看，由于兒童之家沒有承擔服務包所列基本公共服務，因此兒童之家的服務可以滿足社區(qū)兒童的各種需求，具有明顯的靈活性和市場導向性。表4-8海寧市、江山市和昆山市兒童之家兒童福利服務提供續(xù)表3.兒童之家的人力成本從人力成本的角度來看，綜合模式下的兒童之家由于既要提供服務包所列的基本公共服務，又要提供社區(qū)兒童所需的其他服務，其工作人員包括兩類：一是四級兒童服務體系在社區(qū)的工作者，主要是提供服務包所列的各項服務。這部分工作人員是民政系統(tǒng)內(nèi)部工作人員，因此要適當增加現(xiàn)有基層四級兒童服務體系工作人員，體現(xiàn)在成本上是工作人員的編制和工資。從表4-9可以看出，海寧市被訪者認為于兒童之家的專職人員有1～2人，每人月薪0.2萬～0.25萬元。二是外聘人員2～3人，主要是提供服務包之外增加的服務。外聘人員的成本月薪0.1萬元左右。如果僅從工資和補助的角度來看，一個兒童之家的人力成本將專職人員和兼職人員加在一起也不會超過每年10萬元。表4-9海寧市兒童之家人力成本估算分散模式下的兒童之家，不需要提供服務包中的基本公共服務，因此可以根據(jù)社區(qū)兒童福利需求的情況開展業(yè)務，其人力成本可以根據(jù)業(yè)務開展的情況靈活處理。由于分散模式下，兒童之家開展的服務項目會比較多，因此其工作人員的自然也就要求更多。表4-10是江山市和昆山市被訪者對兒童之家人力成本情況的估算情況。從表中可以看出，江山市多數(shù)被訪者認為兒童之家的專職人員在5～10人，工資在每月0.2萬元左右。兼職人員差異較大，最少的情況為2人，最多的情況為30人，但工資都在0.1萬元左右。專職人員和兼職人員的總工資成本在15萬～30萬元。昆山市被訪者設想的兒童之家的工作人員相對較少。從表4-10可以看出，專職人員最少1人，最多5人，工資在每月0.2萬元左右。兼職人員最少2人，最多15人，工資在0.08萬元左右，因此一個兒童之家的人力成本在每年5萬～10萬元。由于分散模式下的兒童之家是民辦性質(zhì)，因此工作人員的工資可以通過服務收費的方式來解決，這樣對政府來說就沒有成本。表4-10江山市和昆山市兒童之家人力成本估算4.兒童之家硬件設施成本在綜合模式下，社區(qū)兒童之家依托四級兒童服務體系舉辦，主要是提供服務包中的基本公共服務并兼顧社區(qū)其他兒童福利服務需求。因此，綜合模式下舉辦的兒童之家也可以理解為利用民政系統(tǒng)兒童福利機構(gòu)的設施和設備為社區(qū)所有兒童服務。盡管該模式下的兒童之家的硬件設施投入不會太大，但屬于政府投入性質(zhì)。表4-11是海寧市被訪者關于兒童之家場地和實施、設備成本情況的估算。從表中可以看出，被訪者認為兒童之家的場地面積在100～350平方米。如果采用租用的方式獲得場地，那么每年的租金在6萬～7萬元。兒童之家的設施和設備可以分為三類：一是辦公設備；二是按照功能配置的設備，包括培訓室設備、咨詢室設備、殘疾兒童康復室設備；三是其他設施，包括體育器材、圖書、文化和體育設施等。三類設施的總成本在10萬元左右。表4-11海寧市兒童之家場地和設施、設備成本估算在分散模式下，兒童之家可以根據(jù)社區(qū)兒童的需求提供各種各樣的服務，因此對場地面積要求也比較大。表4-12是江山市和昆山市被訪者對兒童之家場地情況的估計。從表中可以看出，江山市的被訪者對兒童之家的場地面積的設想比較大，最小的為200平方米，最大的達到3000平方米，多數(shù)在1000平方米左右。如果采用租用的方式，那么一個500平方米的場地租金在每年10萬～50萬元。如果采用建設的方式，那么1000平方米的場地需要200萬～500萬元左右。很明顯，江山市的被訪者對兒童之家的理解已經(jīng)類似于傳統(tǒng)意義上的少年宮。昆山市的被訪者對兒童之家場地面積的設想差異較大。部分的被訪者認為兒童之家的面積在35～160平方米，這與海寧市的情況比較相似。而另一部分被訪者認為兒童之家的面積在300平方米以上，最大的達到800平方米，這與江山市的情況比較接近。為了保證兒童之家的公益性，在有條件的地方可以考慮政府投資建設場地，再采用招標的方式讓社區(qū)非營利組織來運營兒童之家。兒童之家的場地也可以考慮利用政府擁有的相關場地，采取免租或低租金的方式招標社區(qū)非營利組織運營。表4-12江山市和昆山市兒童之家場地成本估算表4-13是江山市和昆山市的被訪者對兒童之家應有設施設備的設想。從江山市的情況來看，設施和設備可以分為三類：一是辦公設施，包括電腦、桌椅、投影儀等；二是各功能區(qū)的設施和設備，具體包括閱覽室設施、乒乓球室設施、棋牌室設施、書法和美術(shù)等練習室設施、心理輔導室設施、游戲設施、教育培訓室設施、康復訓練器材、室外器材等；三是其他設施，具體包括小型客車、食堂、浴房等。被訪者對設施設備成本估算的差異很大，最少的為5萬元，最多的達到100萬元。從昆山市的情況來看，設施和設備主要分為四類：一是辦公設施，主要包括電腦、辦公桌椅、電話、空調(diào)、打印機等；二是游戲娛樂設施，主要包括橡皮泥、特大數(shù)字投圈、手眼協(xié)調(diào)擲圈、幾何圖形板、智力積木、小精靈隧道、搖馬、兒童攀登椅、畫具等；三是體育設施，包括乒乓球臺、籃球、羽毛拍及羽毛球、足球、跳繩等；四是其他設施，包括圖書、鋼琴、親情電話等。從成本的角度來看，這些設施設備需要花費5萬元左右。為了保證兒童之家的公益性，政府對兒童之家的支持除了在場地方面，也可以考慮在創(chuàng)建之初予以設施設備購買上的資助。表4-13江山市和昆山市兒童之家設施、設備成本估算續(xù)表續(xù)表五結(jié)論及進一步討論的問題（一）主要結(jié)論總體來看，目前示范區(qū)“兒童之家”的成本可以說是十分低廉。從人力成本來看，兒童之家只有給專職工作人員的工資和兼職人員的補貼。有的村只有一位兒童主任，每個月只有600元的工資。有的村配有專職人員和多個兼職人員，但即使將所有人員的工資加在一起人力成本也不過3000元左右。從硬件成本來看，目前所有兒童之家的場地都是免費的，要么使用的是村委會的房子，要么使用的是學校的房子。因為目前的兒童之家面積十分有限，很多都不到30平方米，因此主要是一個辦公的場所。有些兒童之家除了辦公場地之外，還會有一塊兒童游戲的場地，但是其內(nèi)部的設施和設備也非常有限。由于沒有專門的場地和相應的兒童福利服務設施，因此目前這些兒童之家的場地很難說得上是一個獨立的兒童福利機構(gòu)。通過對調(diào)研資料進行測算發(fā)現(xiàn)，建立一個綜合性的兒童福利機構(gòu)的硬件成本并不高。如果建立一個500平方米左右的兒童之家，并配備基本辦公設施、兒童娛樂設施和學習設施，其硬件成本也不會超過20萬元。目前，示范區(qū)兒童之家是在非常低廉成本的條件下提供了大量兒童福利服務。但總體來看，兒童之家提供的服務仍然有限，并且已經(jīng)提供的服務其服務質(zhì)量也有待于進一步提高。其原因主要包括三個方面：第一，資金和人員缺乏。目前，示范區(qū)兒童之家的資金和人員仍然十分有限，一些項目村僅有一位兒童主任并且只拿600元的補貼。如果僅靠這么少的人手和資金，要開展服務包所規(guī)定的兒童服務幾乎是不可能的。第二，專業(yè)化水平有限。盡管從調(diào)研的情況來看，各個兒童之家所提供的服務占標準服務包所有指標的比例還是比較高，但是一些專業(yè)水平比較高的服務提供的比例明顯偏低，而其他一些服務專業(yè)化水平仍然亟待提高。從服務包括戶籍登記、醫(yī)療衛(wèi)生、安全教育、社會救助、殘疾兒童康復和社會參與、孤兒監(jiān)護和生活照料等專業(yè)化領域，這就要求兒童主任具備各種專業(yè)知識和技能。如果不能對兒童之家工作人員進行必要的培訓，那么他們所提供的服務質(zhì)量和水平就難以保證。因此，加強兒童之家工作人員的專業(yè)培訓就顯得十分必要。第三，外聘專業(yè)人員和吸收志愿者十分困難。服務包中有一些指標即使對兒童主任進行培訓也難以有效提供，因此必須通過外聘專業(yè)人員的方式來提供。由于農(nóng)村貧困地區(qū)經(jīng)濟條件和交通條件比較差，通過外聘方式提供服務往往需要付出很大的經(jīng)濟成本。因此，這些服務的供給除了要加大資金投入之外，更要充分調(diào)動和發(fā)揮專業(yè)人士的志愿精神和奉獻精神，讓他們能夠主動為農(nóng)村貧困地區(qū)作貢獻，從而實現(xiàn)成本的節(jié)省。從經(jīng)濟