澳門(mén)《高等教育制度》的修訂、特征及其實(shí)施（1991~）

澳門(mén)《高等教育制度》的修訂、特征及其實(shí)施（1991~）

高等教育“是學(xué)校教育的高級(jí)階段，……嚴(yán)格意義或狹義的高等教育是指建立在初等和中等教育基礎(chǔ)上的專門(mén)教育”[1]，高等院校是指提供高等教育及頒授相關(guān)學(xué)位的機(jī)構(gòu)。澳門(mén)現(xiàn)行共有十所高校，其中，澳門(mén)大學(xué)、澳門(mén)理工學(xué)院、旅游學(xué)院、澳門(mén)保安部隊(duì)高等學(xué)校四所是公立高校，澳門(mén)城市大學(xué)、圣若瑟大學(xué)、澳門(mén)鏡湖護(hù)理學(xué)院、澳門(mén)科技大學(xué)、澳門(mén)管理學(xué)院、中西創(chuàng)新學(xué)院六所是私立高校。所有在澳門(mén)開(kāi)辦的高等教育課程，不論高校是公立、私立，還是校本部在澳門(mén)或在外地，都必須受規(guī)管。對(duì)澳門(mén)的高教制度進(jìn)行探析，有助了解澳門(mén)高等教育的現(xiàn)狀及未來(lái)的發(fā)展趨向。一《高等教育制度》法律的修訂背景澳門(mén)高等教育制度的建設(shè)始于20世紀(jì)末，當(dāng)時(shí)《中葡聯(lián)合聲明》剛簽署，為了配合過(guò)渡期及為回歸后“澳人治澳”政策做人才儲(chǔ)備，澳葡政府開(kāi)始發(fā)展澳門(mén)的高教事業(yè)。高教制度基本框架始于1991年出臺(tái)的第11/91/M號(hào)法令《關(guān)于訂定在澳門(mén)地區(qū)從事高等教育活動(dòng)的一切公立及私立教育機(jī)構(gòu)的組織和運(yùn)作》（以下簡(jiǎn)稱“第11/91/M號(hào)法令”）。1988年，澳門(mén)基金會(huì)接收私立東亞大學(xué)，并于1991年將其重組為公立的澳門(mén)大學(xué)及澳門(mén)理工學(xué)院，“第11/91/M號(hào)法令”的頒布便是以此為契機(jī)?！暗?1/91/M號(hào)法令”頒布后便成為澳葡管治時(shí)期澳門(mén)高教制度的綱要性法律，并以其為依據(jù)，澳葡政府通過(guò)頒布法令規(guī)范各公立高校的創(chuàng)設(shè)及安排[2]、頒布訓(xùn)令確立各私立高校的資格和章程[3]，澳門(mén)的高教制度體系就是這樣于回歸前基本形成，整個(gè)體系的主要邏輯是對(duì)高校的治理。澳門(mén)特別行政區(qū)成立后，《澳門(mén)特別行政區(qū)基本法》（以下簡(jiǎn)稱《基本法》）實(shí)施，根據(jù)《基本法》第八條，“第11/91/M號(hào)法令”一直沿用。在2000年及2001年，特區(qū)政府以“第11/91/M號(hào)法令”為依據(jù)，通過(guò)頒布行政命令，又核準(zhǔn)另外三所私立高校的創(chuàng)建。[4]在回歸之初，澳門(mén)高教體制的基本框架就是以“第11/91/M號(hào)法令”為中心，再加上規(guī)范公私高校創(chuàng)設(shè)及章程組織的法律性文件，及與之相配合的核準(zhǔn)各高校學(xué)位課程設(shè)置、二級(jí)學(xué)院學(xué)系設(shè)置、人員配備等各方面的行政長(zhǎng)官批示或社會(huì)文化司批示。簡(jiǎn)單地說(shuō)，這個(gè)體制基本上集中關(guān)注管理高校和課程的組成與運(yùn)作，而未能起到統(tǒng)領(lǐng)澳門(mén)高等教育發(fā)展、提供高等教育發(fā)展資源保障的作用。因此，就在回歸不久，社會(huì)上便已有聲音指出“第11/91/M號(hào)法令”跟不上澳門(mén)特區(qū)的發(fā)展。澳門(mén)特區(qū)政府于2002年就此檢討，并在2003年擬定了《高等教育制度》的法律文本草案向公眾咨詢，可惜這次修法并沒(méi)有真正進(jìn)入立法程序。二《高等教育制度》法律的修訂過(guò)程及內(nèi)容特點(diǎn)為了保障及持續(xù)提升教育質(zhì)量、提高高等院校自身的管治水平、加強(qiáng)院校在辦學(xué)及課程設(shè)置方面的自由性和靈活性、強(qiáng)化師資隊(duì)伍、提升學(xué)生整體水平以及為高等教育整體健康穩(wěn)定的發(fā)展提供充足的資源保障，澳門(mén)特區(qū)政府終于在2015年2月正式向立法會(huì)引介《高等教育制度》的法律草案，經(jīng)過(guò)逾兩年的多次公開(kāi)咨詢及立法會(huì)第二常設(shè)委員會(huì)共二十七次的細(xì)則性討論，法案終于在第五屆立法會(huì)的最后一個(gè)會(huì)期通過(guò)，并于2017年7月31日由行政長(zhǎng)官簽署及命令公布，成為澳門(mén)特別行政區(qū)第10/2017號(hào)法律《高等教育制度》?！陡叩冉逃贫取飞Ш髮⑷〈暗?1/91/M號(hào)法令”成為澳門(mén)整個(gè)高教制度體系的核心，澳門(mén)的高教事業(yè)也因此會(huì)有相應(yīng)的改變。（一）有關(guān)高等教育總方針的改變《高等教育制度》在高教總方針上有很大的改變。第一，從規(guī)管范圍看，“第11/91/M號(hào)法令”僅規(guī)管了在澳門(mén)的各公私立高校，而校本部設(shè)于外地的高校在澳門(mén)特區(qū)從事的高教活以往則由第41/99/M號(hào)法令《訂定住所設(shè)在澳門(mén)地區(qū)以外之機(jī)構(gòu)從事高等教育活動(dòng)之許可制度》所規(guī)范?！陡叩冉逃贫取返谝粭l便把兩者統(tǒng)合了，讓所有在澳門(mén)進(jìn)行的高教活動(dòng)接受同一規(guī)范，尤其是法律第七章專章闡述有關(guān)“高等教育的素質(zhì)保證”的內(nèi)容，將統(tǒng)一約束所有在澳門(mén)的高教活動(dòng)，不因高校性質(zhì)不同而有所區(qū)別，這個(gè)做法有利于對(duì)澳門(mén)高教質(zhì)量進(jìn)行總體監(jiān)督，符合“保障及持續(xù)提升教育質(zhì)量”這個(gè)修法目的。第二，從高教的目標(biāo)看，《高等教育制度》第三條第二款明確指出高等教育的目標(biāo)包括“創(chuàng)造條件讓有適當(dāng)能力的個(gè)人獲得接受高等教育的機(jī)會(huì)”；第四條有關(guān)“平等入學(xué)”的條文更清楚地指出“澳門(mén)特別行政區(qū)政府應(yīng)創(chuàng)造高等教育平等入學(xué)條件，且應(yīng)遵循不因國(guó)籍、血統(tǒng)、性別、種族、語(yǔ)言、宗教、政治或思想信仰、經(jīng)濟(jì)狀況或社會(huì)條件而歧視的原則”。與“第11/91/M號(hào)法令”相比，《高等教育制度》的條文涉及的受益者不僅限于澳門(mén)居民，條文清楚注明是“平等入學(xué)”，即任何人都應(yīng)有在澳門(mén)高校錄取新生的一刻獲得平等的機(jī)會(huì)，此舉既落實(shí)了《基本法》第二十五條澳門(mén)居民在法律面前禁止受歧視原則和第三十七條對(duì)澳門(mén)居民接受教育自由的保障，也符合在澳門(mén)特區(qū)適用的《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化權(quán)利國(guó)際公約》第十三條中所指出的，締約國(guó)（或地區(qū)）承認(rèn)人人有受教育的權(quán)利，而且教育應(yīng)對(duì)一切人平等開(kāi)放的原則。事實(shí)上，這一改變更符合澳門(mén)高教的實(shí)際情況，在2016/2017年度，澳門(mén)十所高等院校的外地學(xué)生整體比例為45.25%，[5]可見(jiàn)作為高教制度利害關(guān)系人的學(xué)生并不只是本地居民，而且特區(qū)政府一直支持澳門(mén)高校以國(guó)際化作為未來(lái)發(fā)展的方向，加上澳門(mén)出生率較低引致本地適齡大學(xué)生數(shù)量減少，高校必須積極向外開(kāi)拓生源才能健康發(fā)展。[6]第三，《高等教育制度》摒棄了過(guò)去從葡萄牙引入雙軌制高教模式[7]，讓高教的發(fā)展更符合澳門(mén)的社會(huì)實(shí)際。“第11/91/M號(hào)法令”第三條明確了澳門(mén)的高等教育實(shí)行雙軌制。在世界不同的國(guó)家和地區(qū)都曾經(jīng)實(shí)施或仍然實(shí)施類似的雙軌制高教體系，一個(gè)地區(qū)的高教體系是否適用雙軌制須視乎其具體的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)及政治情況所決定。澳門(mén)實(shí)施雙軌制已二十多年，實(shí)際情況顯示，這種制度并未為澳門(mén)社會(huì)帶來(lái)很大效益，反而讓一些非綜合性大學(xué)的高校發(fā)展受到制約。[8]《高等教育制度》完全摒棄了這種模式，其第二條對(duì)“高等教育”的定義為“是指由高等院校提供的中學(xué)教育以上程度的各級(jí)教育”，不再把高等教育分為大學(xué)教育和高等?？平逃?，也不再把高校劃分為大學(xué)和理工學(xué)院或?qū)？茖W(xué)校。這種革新有助澳門(mén)的高校發(fā)展，意味著所有高校只要有足夠的師資能力，并經(jīng)行政機(jī)關(guān)批示認(rèn)可，便可以開(kāi)辦課程及頒授相應(yīng)學(xué)位。高教與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直緊密相接，高校的職能早就“從單一的教學(xué)演變?yōu)榻虒W(xué)、科研、服務(wù)三位一體的綜合職能”[9]，《高等教育制度》采用了較為符合現(xiàn)代高校發(fā)展趨勢(shì)的宗旨，取消了對(duì)高校的硬性定位，讓高?？梢宰杂砂l(fā)揮教學(xué)、科研和服務(wù)的職能，這種做法既符合澳門(mén)的社會(huì)實(shí)際情況，也符合“加大院校在辦學(xué)及課程設(shè)置方面的自主性和靈活性”的修法目的。（二）有關(guān)高等院校性質(zhì)及管治的改變《高等教育制度》中，有關(guān)高校性質(zhì)的重要改動(dòng)是第六條第五款明文規(guī)定：“高等院校從事的活動(dòng)屬公共利益活動(dòng)?！卑迅咝５幕顒?dòng)視為公益性，是為高校獲取公共資源的支持創(chuàng)造條件，公帑的投入因此就有其正當(dāng)性及法理依據(jù)，一旦資源得到保障，高校便能更好地提升師資力量和組織管理，進(jìn)而提升高等教育的質(zhì)量。此外，《高等教育制度》中第五條專門(mén)列出了七款高等院校的職責(zé)，此乃“第11/91/M號(hào)法令”中所沒(méi)有的。高校的法律性質(zhì)仍然維持公立和私立兩類。有關(guān)公立高等院校的性質(zhì)，《高等教育制度》延續(xù)了“第11/91/M號(hào)法令”的觀點(diǎn)，其第六條第一款：“公立高等院校為公法人，具有學(xué)術(shù)、教學(xué)、行政及財(cái)政的自由權(quán)。”所謂公法人，就是政府的一種間接行政。[10]澳門(mén)公立高校創(chuàng)設(shè)、改組、關(guān)閉均須通過(guò)制定法律來(lái)進(jìn)行，特區(qū)政府負(fù)責(zé)公立高校的財(cái)政支出，換句話說(shuō)，是澳門(mén)特區(qū)委托作為公法人的公立高校來(lái)實(shí)現(xiàn)某些自身目的，如近年來(lái)特區(qū)政府“教育興澳，人才建澳”的發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，公立高校作為澳門(mén)特區(qū)的一種間接行政法律主體，肩負(fù)起實(shí)踐上述目標(biāo)的責(zé)任。盡管公立高校是公法人，但在同一法律條款中同時(shí)提到其享有的自由權(quán)，可見(jiàn)公法人的法律性質(zhì)并沒(méi)有收縮公立高等院校的自主性。由于公立高校的財(cái)政收入源于公帑的投入，《高等教育制度》中第三十四條至第三十六條專門(mén)訂定對(duì)公立高校的資助、公立高校的財(cái)產(chǎn)及收入。與公立高校不同，根據(jù)《高等教育制度》第四十四條第三款，私立高校并未被賦予單獨(dú)的法律人格，而是隸屬于其擁有人。而且第六條第三款注明私立高校分為營(yíng)利及非營(yíng)利兩類。第八章則專章規(guī)定了私立高校的設(shè)立及關(guān)閉。有關(guān)高校的組織管治，《高等教育制度》第十二條訂明高校必須設(shè)置校董會(huì)、校長(zhǎng)或院長(zhǎng)、管理及行政機(jī)關(guān)、學(xué)術(shù)及教學(xué)機(jī)關(guān)，而且校董會(huì)負(fù)責(zé)訂定及執(zhí)行院校發(fā)展方針。這一設(shè)計(jì)在某種程度上可以區(qū)分高校的擁有者及運(yùn)作者，院校的辦學(xué)發(fā)展方向與具體運(yùn)作由校董會(huì)決定，而非由提供財(cái)政資助的擁有者決定，由此能更好地保障高校的自主權(quán)。（三）有關(guān)學(xué)位和課程的改變《高等教育制度》在學(xué)位和課程的設(shè)立上有很大的改動(dòng)。首先，如前述，高校不再因其院校名稱而對(duì)其可頒授的學(xué)位有所限制，只要有足夠的師資能力，都可以申請(qǐng)開(kāi)辦學(xué)士及以上學(xué)位課程。第十七條亦規(guī)定，通過(guò)引入學(xué)分制，高?？梢灶C授雙學(xué)士學(xué)位、頒發(fā)副學(xué)士文憑、主副修文憑和雙主修文憑。同時(shí)，第六十條又明確取消高等?？茖W(xué)位，但以過(guò)渡方式保障仍在修讀該學(xué)位的學(xué)生能夠完成學(xué)位，并保障高等?？茖W(xué)位的有效性。雖然沒(méi)有詳細(xì)說(shuō)明，但《高等教育制度》第十七條第四款規(guī)定了高校是可以例外獲準(zhǔn)開(kāi)辦與該法律中提及的類型不同的學(xué)位和課程。與“第11/91/M號(hào)法令”相比，這些在學(xué)位和課程上的改動(dòng)是跳躍式的，既符合現(xiàn)代高等教育的發(fā)展趨勢(shì)，也能更好地配合澳門(mén)特區(qū)的社會(huì)發(fā)展需要。高等教育機(jī)構(gòu)的主要職能是傳授知識(shí)，“遠(yuǎn)古、中世紀(jì)乃至近代，大學(xué)被建立、被改進(jìn)、被擴(kuò)展的首要和惟一的目的和任務(wù)就是培養(yǎng)人才”，就是為了“滿足社會(huì)對(duì)人才數(shù)量的要求……對(duì)人才質(zhì)量和水平的挑剔”[11]。但與此同時(shí)，隨著時(shí)代的改變和社會(huì)的發(fā)展，“教學(xué)、科研和服務(wù)社會(huì)已經(jīng)成為學(xué)者們公認(rèn)的現(xiàn)代高校的主要職能，尤其是教學(xué)和科研職能，已經(jīng)成為高校中的核心事業(yè)”[12]?？梢?jiàn)，教學(xué)與科研并重發(fā)展是現(xiàn)代高等教育的發(fā)展趨勢(shì)。要促進(jìn)高校教學(xué)與科研并重發(fā)展，開(kāi)設(shè)碩士及博士學(xué)位是極為必要的手段。一般來(lái)說(shuō)，學(xué)士的培養(yǎng)又稱作本科教育，而碩士及博士的培養(yǎng)則稱作研究生教育，因?yàn)榇T士和博士需要對(duì)某一學(xué)科領(lǐng)域進(jìn)行研究。如果一所高校因?yàn)橹贫鹊南拗贫鵁o(wú)法開(kāi)設(shè)研究生課程，教師只專注于對(duì)本科生進(jìn)行知識(shí)的傳授，進(jìn)行科研的積極性便很難提高。事實(shí)上，高校的科研很多時(shí)候是通過(guò)導(dǎo)師帶領(lǐng)碩、博研究生團(tuán)隊(duì)進(jìn)行的。《高等教育制度》賦予所有符合要求的高校均可頒授碩士學(xué)位及博士學(xué)位，無(wú)疑是讓高校有更大的發(fā)展空間，可以把教學(xué)和科研結(jié)合發(fā)展，更符合現(xiàn)代高教的發(fā)展趨勢(shì)。至于讓高?？梢灶C授雙學(xué)士學(xué)位和頒發(fā)雙主修文憑、主副修文憑、副學(xué)士文憑等，則是符合澳門(mén)社會(huì)的發(fā)展需要。2017年7月1日，國(guó)家發(fā)改委與粵港澳三地政府簽署的《深化粵港澳合作，推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)的框架協(xié)議》明確了澳門(mén)“一中心、一平臺(tái)、一基地”[13]的發(fā)展戰(zhàn)略定位。要配合這個(gè)發(fā)展戰(zhàn)略定位的建設(shè)，人才儲(chǔ)備很重要，且不僅是專才，還需要對(duì)不同領(lǐng)域都有一定知識(shí)的通才。例如，配合“一平臺(tái)”的建設(shè)，當(dāng)然需要精通中葡雙語(yǔ)的人才，但要把“一平臺(tái)”的作用真正發(fā)揮出來(lái)，這些中葡雙語(yǔ)人才還應(yīng)該有商貿(mào)或法律方面的專業(yè)知識(shí)。雙學(xué)士、雙主修、主副修的高教模式可以滿足這類人才的培養(yǎng)。而副學(xué)士文憑則在某程度上替代了被取消的高等?？茖W(xué)位，這個(gè)做法也比較符合澳門(mén)社會(huì)的實(shí)際情況，因?yàn)楦叩葘？茖W(xué)位一般是銜接職業(yè)中學(xué)，澳門(mén)的中學(xué)基本上是文法學(xué)校，而且近年來(lái)澳門(mén)的高校已沒(méi)有再開(kāi)辦新的高等?？茖W(xué)位課程了。所以，《高等教育制度》對(duì)此類學(xué)位做出適時(shí)取消舉措是合理的，增設(shè)副學(xué)士文憑課程能讓學(xué)生在攻讀學(xué)位時(shí)更具彈性，比較能順應(yīng)各地高教發(fā)展的潮流。（四）其他完善體制的舉措以往以“第11/91/M號(hào)法令”為核心的高等教育體系著重的基本上是高等院校和學(xué)位課程的組織構(gòu)成，《高等教育制度》則希望在其他配套上有所增加，以進(jìn)一步完善整個(gè)高等教育體系。與“第11/91/M號(hào)法令”硬性規(guī)定了各類高校頒授的學(xué)位（除博士學(xué)位之外）的學(xué)制年期不同，《高等教育制度》引入了學(xué)分制。澳門(mén)高校一直采用學(xué)年制，這種學(xué)制可以對(duì)人才實(shí)行計(jì)劃培養(yǎng)、整齊管理及統(tǒng)一分配，可是并不利于新興學(xué)科進(jìn)入高校，也不利于對(duì)學(xué)生因材施教，局限了優(yōu)秀人才脫穎而出的可能。[14]學(xué)分制的引入可以打破學(xué)年的限制，以定量的學(xué)時(shí)為單位計(jì)算學(xué)習(xí)勞動(dòng)量，使學(xué)生有可能自定學(xué)習(xí)負(fù)荷和學(xué)習(xí)進(jìn)度及順序，從而適應(yīng)個(gè)別需求，增強(qiáng)學(xué)生學(xué)習(xí)的自由度及靈活性，有利于優(yōu)秀人才脫穎而出。[14]《高等教育制度》基本上仍然維持了學(xué)年制，不過(guò)在此基礎(chǔ)上提出了學(xué)分制，讓學(xué)位和課程的設(shè)置更具靈活性，也使雙學(xué)士、雙主修、主副修可以實(shí)現(xiàn)。與此同時(shí)，學(xué)分制讓學(xué)生在選擇學(xué)校和學(xué)科時(shí)更具自由度、流動(dòng)性更強(qiáng)，學(xué)生在相關(guān)規(guī)定許可之下，可以通過(guò)學(xué)分的認(rèn)可在不同院?；?qū)I(yè)間流動(dòng)，選擇更適合自己的進(jìn)修方向。高等教育制度除了應(yīng)該有關(guān)于高等院校組織構(gòu)成及課程開(kāi)設(shè)的相關(guān)規(guī)定外，還應(yīng)該有確保教育質(zhì)量的制度。“第11/91/M號(hào)法令”第三十七條中其實(shí)已有相關(guān)的規(guī)定，可是在實(shí)際操作上，相關(guān)評(píng)審規(guī)定的法規(guī)從未出現(xiàn)?！陡叩冉逃贫取吩诎拈T(mén)立法會(huì)引介時(shí)，第一個(gè)理由便指出，《高等教育制度》會(huì)注重教育質(zhì)量的保證，會(huì)設(shè)立高等教育評(píng)鑒制度。在最后通過(guò)的法案中，第七章專章規(guī)定“高等教育的素質(zhì)保證”，不過(guò)，由于就高等教育素質(zhì)評(píng)鑒制度的相關(guān)討論很多，而且也頗具爭(zhēng)議性，立法者最后決定，作為一部綱要性法律，《高等教育制度》只是原則性地對(duì)高等教育的質(zhì)量確立相關(guān)的保證，比如明確規(guī)定了所有高等院校和所有在澳門(mén)開(kāi)設(shè)的高等教育課程，不論其性質(zhì)如何都必須受鑒評(píng)制度的約束，而高等教育素質(zhì)評(píng)鑒分院校評(píng)鑒和課程評(píng)鑒，同時(shí)也規(guī)定了評(píng)鑒的宗旨和評(píng)鑒要遵循公平、客觀、公正無(wú)私及公開(kāi)原則，詳細(xì)評(píng)鑒制度則交由日后的補(bǔ)充性行政法規(guī)訂定。有關(guān)教育資源的投入，《高等教育制度》也有進(jìn)一步的規(guī)定，其中最明顯的一項(xiàng)就是在法律第三十三條提出了要設(shè)立具法律人格的高等教育基金以提供相關(guān)的高等教育資助。這是一項(xiàng)新的、能夠讓高等教育資源投入更有可持續(xù)性的舉措，完全符合“為高等教育整體健康穩(wěn)定的發(fā)展提供充足的資源保障”的立法目的，只可惜法案并沒(méi)有對(duì)基金的組織、管理和運(yùn)作做出任何具體規(guī)定，而是交由日后訂定補(bǔ)充性行政法規(guī)去規(guī)定。至于對(duì)公立高校的資助及其方式基本上沿用舊制，公立高校向特區(qū)政府遞交每年的財(cái)政預(yù)算建議，特區(qū)政府在可動(dòng)用的預(yù)算資金范圍內(nèi)承擔(dān)所有公立高校運(yùn)作所需款項(xiàng)。至于對(duì)私立高校則是提供財(cái)政援助，但《高等教育制度》沒(méi)有如“第11/91/M號(hào)法令”般詳細(xì)規(guī)定對(duì)私立高校發(fā)放財(cái)政援助的主要形式，即代表特區(qū)政府未來(lái)在向私立高校提供資源時(shí)的自由裁量權(quán)會(huì)更大。另外值得一起的是，雖然法律本身沒(méi)有提及，但特區(qū)政府向立法會(huì)引介《高等教育制度》時(shí)指出會(huì)設(shè)立“高等教育委員會(huì)”及重組現(xiàn)行主管高教范疇的部門(mén)，即改高等教育輔助辦公室為“高等教育辦公室”。這兩項(xiàng)舉措都與澳門(mén)高等教育的未來(lái)發(fā)展息息相關(guān)。高教政策關(guān)乎社會(huì)未來(lái)長(zhǎng)治久安，不應(yīng)該只由相關(guān)部門(mén)的官員閉門(mén)造車，成立委員會(huì)，集合教育領(lǐng)域中有分量的人士共同出謀獻(xiàn)策，才能更有效更準(zhǔn)確地把握住高等教育的發(fā)展方向。至于作為高教主管部門(mén)的高教辦，成立于1992年，當(dāng)時(shí)的機(jī)構(gòu)性質(zhì)是項(xiàng)目組，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)高教相關(guān)事務(wù)，在1998年經(jīng)歷了一次重組，性質(zhì)變成為技術(shù)辦公室，職能除了要協(xié)調(diào)處理相關(guān)高教事務(wù)外，也負(fù)責(zé)輔助、跟進(jìn)及發(fā)展澳門(mén)高等教育。但技術(shù)辦公室這個(gè)性質(zhì)在法律定義上本身就不太明確，而且其與各高校之間的關(guān)系也不清晰，實(shí)在有重新組建的必要。三《高等教育制度》的頒布實(shí)施、待完善的方面及相關(guān)建議《高等教育制度》實(shí)施后，澳門(mén)的高教體制已不僅局限于對(duì)高校及課程的治理，同時(shí)也包括了針對(duì)制定高等教育發(fā)展方向的各項(xiàng)舉措?？墒?，《高等教育制度》是一部綱要性法律，其他的相關(guān)配套規(guī)范文件也需要及時(shí)填充，整個(gè)高教制度才能真正完善。因此，法律雖然在2017年7月31日公布，但正式生效日期是在一年后的2018年8月1日。這一年實(shí)際上就是整個(gè)高教體制改革的緩沖期，讓各高校和相關(guān)部門(mén)在這段時(shí)間內(nèi)完善配套體制，以期在2018/2019的新學(xué)年開(kāi)始適用全新實(shí)施的制度。高校對(duì)于新制度的頒布是期待已久，而且早有準(zhǔn)備。就以公立高校澳門(mén)理工學(xué)院為例，因?yàn)榍宄呓贪l(fā)展的趨勢(shì)，亦預(yù)期新制度的一大重點(diǎn)會(huì)是教育質(zhì)量的評(píng)鑒，學(xué)院內(nèi)部早于數(shù)年前便開(kāi)始致力開(kāi)展對(duì)學(xué)院和課程的評(píng)鑒工作，并成為澳門(mén)首家通過(guò)國(guó)際級(jí)院校評(píng)鑒的高校。[15]其內(nèi)部早已制定好新的章程，領(lǐng)導(dǎo)層多次與教職人員會(huì)面，聽(tīng)取關(guān)于學(xué)院整體發(fā)展方針、開(kāi)設(shè)研究生課程、人員管理制度的意見(jiàn)，法律通過(guò)后，更是馬上開(kāi)了多場(chǎng)針對(duì)章程修改的講解會(huì)，務(wù)求新章程能盡快在內(nèi)部取得共識(shí)后上交主管部門(mén)通過(guò)，希望透過(guò)修章讓開(kāi)辦研究生課程成為可能，首先會(huì)在一批王牌學(xué)科、特色專業(yè)中開(kāi)展。[16]其他高等院校也有類似計(jì)劃，如同樣是公立的旅游學(xué)院計(jì)劃兩年內(nèi)開(kāi)設(shè)碩士課程，[17]私立的澳門(mén)科技大學(xué)則期待學(xué)分制出臺(tái)后可以突破掣肘，與海外優(yōu)學(xué)校合作培養(yǎng)人才[18]。除了高校，相關(guān)的行政部門(mén)也需要在這一年內(nèi)有所作為去完整新的制度體系。《高等教育制度》引介時(shí)就說(shuō)明，在法律通過(guò)后，特區(qū)政府需要出臺(tái)六個(gè)補(bǔ)充性行政法規(guī)，分別是《高等教育規(guī)章》《高等教育評(píng)鑒制度》《學(xué)分制》《高等教育基金》《高等教育委員會(huì)》《高等教育辦公室的組織》，以與法律相配套。澳門(mén)特區(qū)行政長(zhǎng)官崔世安于2017年11月14日發(fā)表的《2018年財(cái)政年度施政報(bào)告》中提到，特區(qū)政府會(huì)積極跟進(jìn)相關(guān)配套法規(guī)的立法工作，特別提及高等教育委員會(huì)及高等教育基金的組建，司長(zhǎng)譚俊榮的社會(huì)文化范疇報(bào)告中提及了與評(píng)鑒制度有關(guān)的《課程審視指引》已擬定并會(huì)逐步完善各項(xiàng)評(píng)鑒指引，可是以上內(nèi)容在施政報(bào)告中只是輕輕帶過(guò)，并未見(jiàn)到任何進(jìn)度計(jì)劃，也不見(jiàn)對(duì)法規(guī)出臺(tái)日期的保證或預(yù)期。有關(guān)評(píng)鑒制度的建立，應(yīng)該明確三個(gè)問(wèn)題：評(píng)鑒什么、誰(shuí)來(lái)評(píng)鑒、怎樣評(píng)鑒。評(píng)鑒什么？《高等教育制度》已明確規(guī)定是院校評(píng)鑒和課程評(píng)鑒。誰(shuí)來(lái)評(píng)鑒？從評(píng)鑒主導(dǎo)機(jī)構(gòu)來(lái)看，大學(xué)評(píng)鑒可以分為內(nèi)部評(píng)鑒和外部評(píng)鑒，內(nèi)部評(píng)鑒由高校自己規(guī)劃，由內(nèi)部人員主導(dǎo)，訂定目標(biāo)、設(shè)計(jì)及實(shí)施評(píng)鑒的方法，外部評(píng)鑒則由外面的權(quán)責(zé)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施，在大學(xué)內(nèi)部人員提出自我評(píng)鑒報(bào)告后進(jìn)行。澳門(mén)高校如澳門(mén)大學(xué)、澳門(mén)理工學(xué)院等各自建立了一套自我評(píng)鑒的系統(tǒng)，對(duì)院校的各個(gè)方面如行政管理、學(xué)術(shù)研究、教與學(xué)等進(jìn)行教育質(zhì)量保障體系的建構(gòu)。[19]外部評(píng)鑒在各國(guó)各地的做法不盡一樣，取決于政府與高校之間的關(guān)系。例如：在采用認(rèn)可制度的美國(guó)，高教的質(zhì)量保障主要由非官方組織的CouncilforHigherEducationAccreditation來(lái)進(jìn)行，因美國(guó)的高教事業(yè)如其經(jīng)濟(jì)運(yùn)作般奉行利伯維爾場(chǎng)主義調(diào)節(jié)，大部分有名氣的高校是私立的，通過(guò)保證教育質(zhì)量而獲得社會(huì)認(rèn)同和經(jīng)費(fèi)，政府與高校，尤其是與私立高校間不存在管理與被管理的關(guān)系；在中國(guó)大陸則由主管教育的政府部門(mén)教育部直接進(jìn)行評(píng)估，因?yàn)榻逃繉?duì)高教事業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一管理、規(guī)劃及提供經(jīng)費(fèi)，民辦高校雖然也不少，但整個(gè)高教體系仍是以公立院校為主，政府與高校有著上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)的關(guān)系；在香港是由政府出資成立但相對(duì)獨(dú)立運(yùn)作的香港大學(xué)教育資助委員會(huì)負(fù)責(zé)，大部分歐洲國(guó)家情況也類似，因政府和高等院校算不上是直接的上下級(jí)關(guān)系，一般是通過(guò)評(píng)鑒再?zèng)Q定對(duì)高等院校的資助，政府在某種程度上是通過(guò)資助發(fā)放來(lái)對(duì)高校進(jìn)行宏觀治理的。澳門(mén)的高教體系最早源自葡萄牙，因此政府與高校之間的關(guān)系比較近似上述第三種，這一點(diǎn)由高教辦的職能也能看出來(lái)。所以，外部評(píng)鑒不應(yīng)該由高教辦直接進(jìn)行，而是應(yīng)該如香港般由政府出資成立但相對(duì)獨(dú)立運(yùn)作的機(jī)構(gòu)進(jìn)行。怎樣評(píng)鑒？這是一個(gè)涉及教育理論、法規(guī)訂定的專業(yè)技術(shù)問(wèn)題，整套評(píng)鑒方案的好壞隨時(shí)會(huì)影響高等教育的整體發(fā)展，因此，評(píng)鑒系統(tǒng)的建立必須由專業(yè)人員經(jīng)過(guò)深入研究來(lái)制定。2017年完成的《課程審視指引》是高教辦于2016年底委托葡萄牙高等教育評(píng)審及認(rèn)證機(jī)構(gòu)為澳門(mén)編制的，這個(gè)做法符合教育評(píng)鑒的科學(xué)規(guī)律，但長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)澳門(mén)應(yīng)該建立自己的評(píng)鑒機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)既應(yīng)聘請(qǐng)外地有高等教育評(píng)鑒資歷的專家，也應(yīng)包括了解澳門(mén)高等教育實(shí)際情況的本地人員，再