潛規(guī)則背景下地方行政的成本控制對策,行政管理論文

潛規(guī)則背景下地方行政的成本控制對策,行政管理論文行政成本是為履行職能向社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)時(shí)所需投入或消耗損費(fèi)的資源，可分為必要性行政成本和非必要性行政成本。當(dāng)下我們國家行政成本高居世界第一，這同地方非必要性行政成本的持續(xù)攀升是分不開的。地方行政成本的超常規(guī)增長與的潛規(guī)則運(yùn)作密不可分，十分是地方在運(yùn)用公共權(quán)利去支配和控制社會(huì)資源時(shí)，在潛規(guī)則影響下各種講排場、講闊氣、顯政績等揮霍公共資源的現(xiàn)象屢禁不止。在行政成本難控制的多種原因中，潛規(guī)則無疑最為隱蔽、最為深層和最難治理。因而，為有效控制與降低行政成本，不僅要嚴(yán)格控制正式制度執(zhí)行所帶來的顯性成本，關(guān)鍵還要深切進(jìn)入整治各種潛規(guī)則亂象所帶來的隱性成本。誠然，潛規(guī)則是相對于顯規(guī)則而言的，它分為良好的潛規(guī)則和不良的潛規(guī)則，但本文所指的潛規(guī)則僅指不良的方面。這種潛規(guī)則具有一定的特殊性，在這里情態(tài)下控制行政成本必將面臨眾多窘境。深切進(jìn)入分析這些窘境的表現(xiàn)及其破解之道，對有效控制地方行政成本起到關(guān)鍵性作用，進(jìn)而更好地推進(jìn)節(jié)約型建設(shè)。一、潛規(guī)則及其基本特征關(guān)于潛規(guī)則一詞的研究，國內(nèi)眾多學(xué)者已進(jìn)行過深切進(jìn)入研究和精辟概述；但國外基本沒有潛規(guī)則一講，與之類似的是非正規(guī)制約、內(nèi)部規(guī)則或社會(huì)規(guī)則。英國學(xué)者哈耶克在其(法律、立法與自由〕一書中提出：內(nèi)部規(guī)則是在文化進(jìn)化經(jīng)過中自發(fā)構(gòu)成的規(guī)則。美國學(xué)者天寶格蘭丁等人以為：潛規(guī)則就是這些指南、規(guī)范、要求，期望、風(fēng)俗和法律，成文的、不成文的，言明的、不言明的，反映著一個(gè)社會(huì)的生活態(tài)度、價(jià)值觀、成見和敬畏，在我們作為個(gè)體或集體成員與別人的交往中，決定著我們扮演的角色和采取的行動(dòng)的社會(huì)規(guī)則。我們國家學(xué)界對潛規(guī)則的系統(tǒng)化研究始于吳思先生的(潛規(guī)則：中國歷史中的真實(shí)游戲〕一書，然后對潛規(guī)則的研究開場涉獵多學(xué)科和多領(lǐng)域。吳思先生從歷史政治視角以為：真正支配這個(gè)集團(tuán)行為的東西，在更大程度上是非常現(xiàn)實(shí)的利害計(jì)算。這種利害計(jì)算的結(jié)果和趨利避害的抉擇的反復(fù)出現(xiàn)和長期穩(wěn)定性，分明構(gòu)成了一套潛在的規(guī)矩，構(gòu)成了很多本集團(tuán)內(nèi)部和各集團(tuán)之間在打交道的時(shí)候長期遵循的潛規(guī)則。這是一些未必成文卻很有約束力的規(guī)矩。我找不到適宜的名詞，姑且稱之為潛規(guī)則。而喻中則從法學(xué)進(jìn)路指出：潛規(guī)則是一種實(shí)際存在的另類秩序，是完全能夠與制定法、習(xí)慣法并列的實(shí)體性概念。梁碧波從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角指出：潛規(guī)則是制度體系中屬于非正式制度范疇、且與主體制度體系相悖的非正式制度。除此之外，還有胡瑞仲、胡桃子和周俊等分別從管理學(xué)、政治學(xué)的視角將潛規(guī)則進(jìn)行界定和深切進(jìn)入研究。這些學(xué)者從不同立足點(diǎn)和視角來討論潛規(guī)則，給我們分析潛規(guī)則提供了一個(gè)立體的認(rèn)識框架。綜合學(xué)者們的觀點(diǎn)，我們能夠概括出潛規(guī)則的一些基本特征?！惨弧称毡樾耘c擴(kuò)散性潛規(guī)則首先具有普遍性和廣泛性，它是客觀存在且不以人的意志為轉(zhuǎn)移的，它廣泛存在于社會(huì)發(fā)展的各階段和領(lǐng)域，是普遍存在的一種現(xiàn)象。潛規(guī)則之所以普遍存在，是由于它不像任何正式規(guī)則〔法律〕那樣遭到時(shí)空以及制度制定者能力本身等多種局限性因素的制約，所以潛規(guī)則恰巧能在不完善的正式規(guī)則環(huán)境中擁有天然般的生存空間，富有一定的生命力，并扎根于正式規(guī)則的邊緣土壤之中。除此之外，潛規(guī)則還具有自發(fā)性和擴(kuò)散性，這是由于潛規(guī)則的產(chǎn)生與施行不是嵌入式的被動(dòng)施加，而是在利益最大化傾向的驅(qū)動(dòng)下和趨利避害深沉的促使下，特定行為人追求本身利益而主動(dòng)施行的，本身具有很強(qiáng)的自發(fā)性。所以，在潛規(guī)則自發(fā)情態(tài)下，假如不能用正式規(guī)則及時(shí)加以有效制止，潛規(guī)則可能就會(huì)持續(xù)擴(kuò)散、浸透乃至泛濫?！捕撤呛戏ㄐ耘c非公開性潛規(guī)則是利益驅(qū)動(dòng)自發(fā)產(chǎn)生的一種具有人為規(guī)定性的客觀存在物，它與正式規(guī)則的行為形式截然相反，是對法律規(guī)則的人為化，即從客體化的規(guī)則向主體化的人們利益靠攏的經(jīng)過。在這個(gè)經(jīng)過中根據(jù)人們利益需要而設(shè)定的正式規(guī)則被重新塑造，潛規(guī)則柔化與消退了正式規(guī)則的剛性與絕對性，導(dǎo)致相對穩(wěn)定的法治秩序被動(dòng)亂。這是有悖法理的，是不合法、不正當(dāng)?shù)男袨橐?guī)則。另外，潛規(guī)則還具有非公開性，并一直以潛的形式存在。由于潛規(guī)則行為是一種有悖社會(huì)主流價(jià)值要求的行為，追求的是不正當(dāng)?shù)睦妫詽撘?guī)則行為人為避免招致正式規(guī)則的懲罰而不愿將其公開。這種非公開性不僅僅是行為方式的隱蔽，而且隱蔽本身就是一種策略，潛規(guī)則就是利用這種隱蔽性來獲取一定的需求市場?！踩踌`敏性與變通性與正式規(guī)則相比，潛規(guī)則更具靈敏性和變通性。由于潛規(guī)則不需要遵循任何嚴(yán)格的既定程序，并能根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況迅速作出相應(yīng)調(diào)整。這種迅速調(diào)整的背后是潛規(guī)則對正式規(guī)則的歪誤解釋與變通執(zhí)行，以謀取本身利益的最大化。上有政策，下有對策就是典型。一般而言，潛規(guī)則的變通性主要是執(zhí)行者為迅速推行自個(gè)的一套規(guī)則以獲得相關(guān)利益而擅自改變原規(guī)則中的部分決策，而且形式靈敏多樣。但是，經(jīng)過變通的規(guī)則與原規(guī)則基本上保持形式上的一致，目的是通過外表的合法性以更好地知足私人利益的需要。值得一提的是，潛規(guī)則的靈敏變通性也極易導(dǎo)致衡量尺度的任意性。由于潛規(guī)則沒有正式規(guī)則的規(guī)范性，沒有詳細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)來衡量行為人的價(jià)值與效益，所以在日常生活中經(jīng)常出現(xiàn)任意性很強(qiáng)的辦事標(biāo)準(zhǔn)?！菜摹酬P(guān)聯(lián)性與約束性潛規(guī)則的滋生與蔓延除了和私人利益相關(guān)之外，還與公共權(quán)利存在必然的關(guān)聯(lián)性，十分是官場潛規(guī)則普遍存在按趨利避害原則來運(yùn)用公共權(quán)利處置公共利益，結(jié)果卻游離于法律規(guī)章之外的現(xiàn)象，它是暗中左右或影響公權(quán)利運(yùn)用和公共利受益之處置方式的不合法規(guī)范。也正是由于這種關(guān)聯(lián)性，潛規(guī)則往往會(huì)給遵循雙方帶來強(qiáng)烈的約束性。由于潛規(guī)則是利益雙方在生活實(shí)踐經(jīng)過中不斷探索和總結(jié)出來的一套規(guī)則，是他們價(jià)值取向和行為形式的綜合體，必須得到遵循和共同信守。而且，潛規(guī)則的遵循與否關(guān)乎雙方直接利益的獲得，雙方必須按約定來行事。假如違背潛規(guī)則，那么行為者可能面臨被孤立、驅(qū)逐出圈或淘汰出局的處理懲罰。從這個(gè)意義上講，潛規(guī)則在其可控范圍內(nèi)能夠發(fā)揮著極強(qiáng)的約束成員行為的規(guī)范作用。二、潛規(guī)則情態(tài)下地方控制行政成本面臨的主要窘境〔一〕制度缺失致使權(quán)利異化制度建設(shè)的健全與完善是控制行政成本的先決條件。一般來講，能夠很好地制約與規(guī)范行為的制度應(yīng)當(dāng)建立在法制健全的基礎(chǔ)之上，并逐步完善相關(guān)的配套機(jī)制，以完善的正式制度來規(guī)制各種奢侈行政現(xiàn)象的發(fā)生。然而，在潛規(guī)則情態(tài)下，很多地方及其公務(wù)人員為維護(hù)本身處境的安危和利益追求，經(jīng)常出現(xiàn)例行公事、陽奉陰違、打擦邊球的行為現(xiàn)象，十分是為追求政績以求上位而無視正式規(guī)則，肆意地鋪張浪費(fèi)。潛規(guī)則的這種隱性危害必然導(dǎo)致行政成本的持續(xù)攀升和正式制度的逐步毀壞。除此之外，潛規(guī)則是政治權(quán)利運(yùn)用最大化的必然產(chǎn)物，權(quán)利的擴(kuò)大化與正式制度的不完善之間所構(gòu)成的落差必然導(dǎo)致潛規(guī)則的盛行。而且，由于掌權(quán)者能夠倚仗其擁有的權(quán)利向別人施加由他操控的傷害，以期得到相應(yīng)的利益，而求方又無權(quán)利來對抗供方〔掌權(quán)者〕的權(quán)利壓迫，即便有合法權(quán)利也受制度缺陷影響而無法對行為進(jìn)行約束，最終求方只好以本身利益損失最小化來換取供方利用權(quán)利謀取不正當(dāng)利益的名正言順。由此可見，制度機(jī)制建設(shè)的不完善是潛規(guī)則情態(tài)下行政成本劇增的根本源頭。當(dāng)下我們國家關(guān)于控制行政成本的法律與制度并不健全，尤其是財(cái)政預(yù)算制度、績效考核制度和行政問責(zé)制度等尚需深化改革與完善。但是，這些制度機(jī)制是主觀客觀化的產(chǎn)物，缺乏特定的超前意識，使得它們一直處在滯后于潛規(guī)則的狀態(tài)。而且，受法律本身相對滯后性和立法者有限理性的存在影響，法律也始終存在一定的漏洞，所以一旦使法律生效的施行機(jī)制不健全，法律必然會(huì)被虛置，潛規(guī)則必然盛行。也就是講，假如制度本身存在先天缺乏并被用來治理潛規(guī)則行為，那么后果可能是潛規(guī)則效用的不斷擴(kuò)大，正式制度和顯規(guī)則功能的不斷削弱。〔二〕觀念障礙導(dǎo)致認(rèn)同窘境從某種意義上講，控制行政成本在很大程度上取決于人們能否自愿遵守規(guī)章制度。控制行政成本只要獲得廣大民眾尤其是公務(wù)人員的觀念認(rèn)同，并在某種程度上達(dá)成共鳴，他們才會(huì)真正地履行規(guī)章制度要求，并獲得實(shí)效。但是，在潛規(guī)則情態(tài)下，民眾對行政成本控制的注意力更多地集中在行政成本信息的缺乏和監(jiān)督無實(shí)效等無奈之舉上，這也容易引發(fā)民眾產(chǎn)生監(jiān)督有用嗎、信息如此缺乏，怎么監(jiān)督等思想困惑，進(jìn)而導(dǎo)致民眾逐步產(chǎn)生對監(jiān)督的漠視心理。而公務(wù)人員則受你不花，別人花、有權(quán)不用，過期作廢等潛規(guī)則信條影響，表象地落實(shí)行政成本控制要求，結(jié)果行政成本非但沒降，反倒上演了公地悲劇。而且，受公私觀念混淆的歷史文化影響，公務(wù)人員各種公私不分甚至假公濟(jì)私現(xiàn)象也頻頻出現(xiàn)，即便是普通芝麻綠豆官，吃公家的、用公家的、花公家的，都以為是天經(jīng)地義，這些最終還衍化成為了一種官場潛規(guī)則。潛規(guī)則時(shí)刻影響著每個(gè)人的行為，似乎是一種無法擺脫的陰影，致使各地方在控制行政成本經(jīng)過中幾乎默認(rèn)了它的存在卻不對其進(jìn)行遏制，而更關(guān)注制度機(jī)制的改革與完善，由于這對控制行政成本所獲得的效果更立竿見影。正是由于這些思想困惑，導(dǎo)致他們在潛規(guī)則情態(tài)下陷入了觀念認(rèn)同窘境。一旦行政成本控制的履行者陷入認(rèn)同窘境，他們就很難自覺服從制度規(guī)范的要求，這對控制行政成本而言是至關(guān)重要的?！踩潮O(jiān)督主體責(zé)任缺失致使監(jiān)督異樣控制行政成本離不開整個(gè)社會(huì)的有效監(jiān)督，但在潛規(guī)則情態(tài)下，行政成本控制面臨著多重監(jiān)督窘境，主要表如今：一是廣大民眾容易受平民思想和監(jiān)督意識匱乏的影響，導(dǎo)致對行政成本的監(jiān)督缺乏。與發(fā)達(dá)國家相比，我們國家民眾的監(jiān)督意識普遍較低，甚至出現(xiàn)冷漠化跡象。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，46%民眾對行政成本表示不關(guān)心。在潛規(guī)則情態(tài)下，民眾的這種態(tài)度更明顯。由于面對著潛規(guī)則的橫行以及信息的嚴(yán)格管制，民眾略顯無奈和憂慮，甚至產(chǎn)生憤恨心理，漸漸地便構(gòu)成一種漠視感和無所謂的認(rèn)知。假如公共資源的消耗損費(fèi)沒有給民眾帶來最直接、最顯著的利益，那么他們是不可能積極地去監(jiān)督活動(dòng)的。于是，監(jiān)督的重任只好落在擁有一定獨(dú)立性的新聞媒體身上。二是立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和政的監(jiān)督容易出現(xiàn)非正規(guī)化現(xiàn)象，導(dǎo)致對行政成本監(jiān)督的形式化。由于我們國家三立分權(quán)不明顯，在很大程度上立法權(quán)和司法權(quán)仍依附在行政權(quán)身上，所以它們對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督經(jīng)常出現(xiàn)形式化現(xiàn)象。另外，我們國家對政制度中的互相監(jiān)督的定位研究一直缺乏，只注重突出政的政治地位，卻忽視對政體制機(jī)制的科學(xué)設(shè)計(jì)；同時(shí)受非權(quán)利監(jiān)督無用論等觀念影響，互相監(jiān)督通常變成了片面監(jiān)督。一旦監(jiān)督主體失去獨(dú)立性，它就很容易在強(qiáng)權(quán)面前喪失理性和責(zé)任感，并呈現(xiàn)出討好、順從等虛偽行為。三是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督極易出現(xiàn)潛規(guī)則化現(xiàn)象，導(dǎo)致對行政成本監(jiān)督的弱化。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部互相監(jiān)督是內(nèi)部監(jiān)督體系中最重要的部分，也是最直接、最廣泛的一種監(jiān)督。但對行政成本控制的內(nèi)部監(jiān)督實(shí)效幾乎為零，基本都是以行政監(jiān)察和審計(jì)機(jī)關(guān)的常規(guī)監(jiān)督為主。由于互揭老底的事件是很難發(fā)生的，即便出現(xiàn)個(gè)別如實(shí)監(jiān)督，結(jié)果也是以被淘汰出局而收場。因而，為維護(hù)本身既得利益，很多人只得被迫接受這些官場潛規(guī)則。例如，2020年7月4日被媒體曝光的內(nèi)蒙古領(lǐng)導(dǎo)集體駕車出游事件，若沒有被媒體曝光，介入成員是不可能揭露該事件的?！菜摹匙非罄孀畲蠡瘜?dǎo)致價(jià)值取向糾結(jié)行政成本的超常規(guī)增長同地方的價(jià)值取向有著必然聯(lián)絡(luò)。一方面，地方擁有促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資本增值的職能與權(quán)利，使用和分配著大量公共資源，追求公共資源配置的有效性〔即效益價(jià)值〕。另一方面，地方在配置資源經(jīng)過中需要合理協(xié)調(diào)各種社會(huì)利益關(guān)系，尋求利益關(guān)系協(xié)調(diào)的公平與合理〔即公正價(jià)值〕。公平、合理、有效是行政成本利用的價(jià)值取向與價(jià)值追求。固然國家要求要充分、合理、有效地利用社會(huì)資源來知足民眾的需求，并盡最大可能地做到公平公正，但在潛規(guī)則情態(tài)下，這些價(jià)值卻存在著此消彼長、甚至沖突的現(xiàn)象。首先，潛規(guī)則是一種隱性的行政文化，具有腐蝕性和危害性，它會(huì)嚴(yán)重影響地方及其官員的行為取向和價(jià)值追求。假如在潛規(guī)則情態(tài)下強(qiáng)調(diào)資源配置的公平合理，顧及每個(gè)人的利益訴求，那么很可能導(dǎo)致資源配置的浪費(fèi)。由于以績效為導(dǎo)向的，每個(gè)人都會(huì)追求績效的提高以實(shí)現(xiàn)本身利益的最大化，所以各種揮霍浪費(fèi)資源或搭便車現(xiàn)象極易發(fā)生。反之，假如在潛規(guī)則情態(tài)下強(qiáng)調(diào)公共資源的有效配置，所有資源均按嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)與程序來配置，杜絕任何謀私行為的發(fā)生，那么很可能會(huì)導(dǎo)致公務(wù)人員的態(tài)度冷漠和行為滯后。由于從公共選擇理論視角來看，所有人都是經(jīng)濟(jì)人，任何行為都要付出成本，不存在無利交易。另外，外部監(jiān)督主體在潛規(guī)則情態(tài)下也會(huì)顯露出一種難以解釋的價(jià)值沖突窘境。如前所述，監(jiān)督是立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和政的重要職責(zé)，但本身獨(dú)立性缺乏和行政權(quán)利擴(kuò)大之間又構(gòu)成矛盾，于是各種睜只眼閉只眼、聽話的，有吃有喝；不聽話的，沒吃沒喝等反復(fù)利益權(quán)衡、利益博弈乃至利益妥協(xié)的監(jiān)督形式化結(jié)果油然產(chǎn)生，進(jìn)而導(dǎo)致其監(jiān)督價(jià)值取向發(fā)生歪曲。而在當(dāng)代政治中，公民介入政治實(shí)踐活動(dòng)的最重要載體是政。一旦連政監(jiān)督都存在利益權(quán)衡與利益博弈，那對于民眾而言，監(jiān)督亦是利益博弈的經(jīng)過；假如監(jiān)督不能給他們帶來直接的利益，那么民眾可能就會(huì)具體表現(xiàn)出出一種漠不關(guān)心的姿態(tài)，揭露他們對我有什么好處、揭露行為怕遭到連累或報(bào)復(fù)等心態(tài)便明顯具體表現(xiàn)出。從此層面上講，民眾監(jiān)督會(huì)無形中增加公權(quán)對公民利益的威脅性，使其在尋求利益相對平衡面前無法擺正正義、公平與合理等價(jià)值取向。三、破解潛規(guī)則情態(tài)下地方行政成本控制窘境的出路綜上各種地方行政成本控制的窘境，不僅與國家行政體制的復(fù)雜性有關(guān)，還同潛規(guī)則情態(tài)下的約束性、腐蝕性、危害性等環(huán)境密切相關(guān)。要破解潛規(guī)則情態(tài)下地方行政成本的控制窘境，需要進(jìn)行整體性治理。〔一〕樹立規(guī)范意識，加強(qiáng)潛規(guī)則情態(tài)下行政成本控制的規(guī)范系統(tǒng)建設(shè)地方規(guī)范意識強(qiáng)弱直接關(guān)系到行政成本控制的效果。由于在潛規(guī)則情態(tài)下，規(guī)范意識薄弱的會(huì)因成本管理缺乏標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化而任意使用公共資源。要破解潛規(guī)則情態(tài)下行政成本控制的先天缺乏，首先地方必須樹立規(guī)范意識，加強(qiáng)以應(yīng)對潛規(guī)則為指向的行政成本控制的規(guī)范系統(tǒng)建設(shè)。詳細(xì)從三方面入手。一是財(cái)政預(yù)算規(guī)范系統(tǒng)建設(shè)。財(cái)政預(yù)算的科學(xué)化和規(guī)范化是應(yīng)對潛規(guī)則情態(tài)下行政成本控制的最有效措施。但我們國家地方財(cái)政預(yù)算科目〔目和節(jié)〕過于粗糙，不夠具體，而且報(bào)告也過于簡單，僅僅標(biāo)明財(cái)政資金的宏觀去向和收支數(shù)額，卻未見每一項(xiàng)資金的詳細(xì)使用方向。例如，2018年6月份以來，各部門及一些地方省市迫于各種壓力陸續(xù)頒布三公消費(fèi)的賬單，但也僅僅僅是一個(gè)粗略數(shù)據(jù)的頒布，并未牽涉細(xì)節(jié)問題，國家有關(guān)財(cái)政預(yù)算及決策的相關(guān)制度規(guī)定未做出明確規(guī)范。這種過粗的、不合理的預(yù)算支出科目體系設(shè)置根本無法使部門預(yù)算的細(xì)化要求得到落實(shí)，而只為那些理性的官員揮霍浪費(fèi)公共資源提供充足的彈性空間。因而，我們必須優(yōu)化財(cái)政預(yù)算科目體系，使每項(xiàng)資金的流向都有明確的規(guī)定，而且部門預(yù)算必須公開透明，以彌補(bǔ)潛規(guī)則情態(tài)下財(cái)政預(yù)算制度的先天缺陷。二是行政成本測評系統(tǒng)建設(shè)。行政成本是履行職能的生命糧食。為制止?jié)撘?guī)則情態(tài)下行政成本變相增加的可能性，地方應(yīng)建立行政成本測評系統(tǒng)，根據(jù)先前制定好的標(biāo)準(zhǔn)對各種公共資源的利用效益進(jìn)行合理衡量與評分，高于某個(gè)分?jǐn)?shù)就意味著行政成本的增加。接著，通過設(shè)置相應(yīng)的危害等級來依次對這些增加的行政成本效益進(jìn)行分類測評，并由包括民眾、企業(yè)代表和專家學(xué)者在內(nèi)不同層次人員進(jìn)行評定，以確保測評的公開性、科學(xué)性和公正性。而測評結(jié)果也就成為追查相關(guān)單位和個(gè)人責(zé)任的合理根據(jù)。三是績效行政問責(zé)系統(tǒng)建設(shè)。所謂績效行政問責(zé)制度是指在績效評估的基礎(chǔ)上，根據(jù)行政組織的工作績效，分配預(yù)算、改變其權(quán)利大小和權(quán)利關(guān)系、職能配置，影響其成員的薪酬待遇和職務(wù)晉升等一系列正式布置。通過加強(qiáng)績效行政問責(zé)制度建設(shè)，以績效評估結(jié)果來分配預(yù)算以及改變權(quán)利與職能的大小，這不僅能有效抑制官員崇拜導(dǎo)致的資源浪費(fèi)現(xiàn)象，還在一定程度上增加官員的心理負(fù)擔(dān)和利益壓力，促使其放棄潛規(guī)則而遵守正式規(guī)則。同時(shí)，強(qiáng)化行政問責(zé)的力度與效用，一定程度上會(huì)大大減少官員按潛規(guī)則辦事的可能性，進(jìn)而為潛規(guī)則情態(tài)下行政成本控制提供有力的制度支撐?！捕硰?qiáng)化法治效應(yīng)，夯實(shí)潛規(guī)則情態(tài)下行政成本控制的認(rèn)同基礎(chǔ)從某種意義上講，法制不健全不僅讓潛規(guī)則有足夠的彈性空間，還會(huì)導(dǎo)致行政成本控制的群眾認(rèn)同基礎(chǔ)喪失，失去監(jiān)督效力。由于法治效應(yīng)欠佳，易導(dǎo)致民眾滋生一種漠視法律而認(rèn)可潛規(guī)則的消極心理，由此產(chǎn)生不支持或不認(rèn)可的態(tài)度。因而，必須提高行政成本控制的法治效應(yīng)和本身公信力，夯實(shí)群眾認(rèn)同基礎(chǔ)。首先，要健全行政成本控制的法律法規(guī)，確保行政成本控制的規(guī)范性。行政成本控制的法律法規(guī)必須具有針對性，明確規(guī)范履行職能所需各項(xiàng)資金的標(biāo)準(zhǔn)、程序及其效益，避免宏觀規(guī)制為潛規(guī)則提供彈性空間的現(xiàn)象發(fā)生。假如由于地方及其官員為追逐本身利益最大化而導(dǎo)致公共權(quán)利的異化以及由此帶來的顯規(guī)則被擱置、潛規(guī)則卻被潛移默化地執(zhí)行，那么行政成本控制的法治規(guī)范也便蕩然無存。因而，必須得強(qiáng)化法治的約束威懾作用，以提高行政成本控制的法治效應(yīng)。其次，還必須努力提升本身的公信力。失信是導(dǎo)致民眾對其缺乏認(rèn)同基礎(chǔ)的決定性因素。一個(gè)缺乏公信力的在公眾面前承諾要實(shí)現(xiàn)行政成本的控制與降低，那幾乎就是自吹自擂。因而，地方要在潛規(guī)則情態(tài)下控制行政成本，就必須著實(shí)加強(qiáng)本身形象建設(shè)，提升本身公信力，夯實(shí)民眾對的認(rèn)同基礎(chǔ)。只要獲得廣大民眾的認(rèn)同和支持，行政成本控制才能真正獲得成效?！踩臣哟笮畔⒐_，提高潛規(guī)則情態(tài)下廣大民眾的民主監(jiān)督素養(yǎng)潛規(guī)則情態(tài)下，信息公開不及時(shí)、不完好導(dǎo)致的信息不對稱，極易引發(fā)民眾無法監(jiān)督或不愿意監(jiān)督的現(xiàn)象發(fā)生。健全信息公開機(jī)制是提高民眾監(jiān)督素養(yǎng)的重要前提。只要加大行政成本信息的公開力度，并力求信息的詳實(shí)完好、真實(shí)有效，才能確保民眾的監(jiān)督熱情與積極性，進(jìn)而有效控制與降低行政成本。首先，應(yīng)建立行政成本新聞發(fā)言人制度，及時(shí)頒布履行職能所消耗損費(fèi)的成本，并以新聞形式在網(wǎng)絡(luò)、電視、報(bào)紙等渠道上告知社會(huì)群眾，讓民眾及時(shí)了解最新信息和最新態(tài)勢，十分是應(yīng)充分發(fā)揮微薄的政治影響力，讓每個(gè)網(wǎng)民都是話語的生產(chǎn)者與傳播者，構(gòu)成去中心化的公共話語空間，進(jìn)而增加民眾監(jiān)督和減少潛規(guī)則操作的可能性。以往信息公開基本上都是以官方網(wǎng)站公告、大院宣傳欄張貼為主，而且信息更新不及時(shí)、內(nèi)容不完好，加上民眾對此公開方式缺乏一定的查閱熱情，監(jiān)督效果大大降低。其次，應(yīng)建立專家學(xué)者審計(jì)監(jiān)督制度，讓權(quán)威專家和知名學(xué)者對當(dāng)下行政成本信息進(jìn)行科學(xué)審計(jì)和理性監(jiān)督，并讓他們對潛規(guī)則情態(tài)下地方及其官員可能隱瞞信息、變相更改數(shù)據(jù)等情形進(jìn)行分析與論證，以便告知公眾。當(dāng)然，我們必須確保潛規(guī)則情態(tài)下諸位專家學(xué)者獨(dú)立審計(jì)行政成本信息的權(quán)威性與獨(dú)立性。最后，注重對民眾的監(jiān)督知識教育，提高民眾的民主監(jiān)督素養(yǎng)。民眾監(jiān)督素養(yǎng)是民眾在潛規(guī)則情態(tài)下具體表現(xiàn)出出來的整體修養(yǎng)和綜合素質(zhì)，它與行政成本控制的實(shí)際效果成正相關(guān)關(guān)系。一是民眾民主監(jiān)督素養(yǎng)的缺乏或不高，可能會(huì)使的失真信息泛濫，導(dǎo)致潛規(guī)則情態(tài)下行政成本監(jiān)督效果不佳。二是民眾擁有較高的民主監(jiān)督素養(yǎng)，不僅能夠真正實(shí)現(xiàn)本身的監(jiān)督權(quán)利，還能有效監(jiān)督潛規(guī)則情態(tài)下各種奢侈行政現(xiàn)象，為有效控制行政成本提供良性的社會(huì)環(huán)境。由此可言，民眾越是缺乏監(jiān)督意識、監(jiān)督責(zé)任感和監(jiān)督權(quán)利觀，潛規(guī)則情態(tài)下行政成本的控制就會(huì)越失控。需要指出的是，除以上措施之外，應(yīng)充分利用好群眾傳媒，發(fā)揮其專業(yè)性、權(quán)威性和時(shí)效性作用，為潛規(guī)則情態(tài)下控制行政成本提供強(qiáng)有力的監(jiān)督保障?！菜摹匙⒅夭呗赃\(yùn)用，排除潛規(guī)則情態(tài)下行政成本控制的價(jià)值困擾上述策略是破解潛規(guī)則情態(tài)下行政成本控制窘境的重要出路，需要堅(jiān)持貫徹落實(shí)，但要破解效益價(jià)值與公正價(jià)值的取舍窘境，還需在價(jià)值排序與價(jià)值妥協(xié)上做出明智的選擇。價(jià)值排序就是通過理性的價(jià)值分析與評判方式，確定出多個(gè)價(jià)值取向、價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)值訴求的優(yōu)先性，以明確每個(gè)價(jià)值的重要性、緊迫性和適宜性。在潛規(guī)則情態(tài)下，行政成本控制的價(jià)值排序應(yīng)遵循價(jià)值真實(shí)性原則和成本效益量化原則。首先，潛規(guī)則情態(tài)下保證成本信息真實(shí)的價(jià)值是優(yōu)于其他價(jià)值的。由于很多地方官員在報(bào)銷經(jīng)費(fèi)時(shí)經(jīng)常使用差旅費(fèi)、會(huì)務(wù)費(fèi)等公務(wù)費(fèi)用形式來替代公款吃喝費(fèi)用，變相地浪費(fèi)公共資源。假如行政成本信息的真實(shí)性都無法保證，那就更談不上效益、合理等價(jià)值。所以，潛規(guī)則情態(tài)下行政成本的控制應(yīng)以哪個(gè)價(jià)值更接近真實(shí)性原則為價(jià)值主導(dǎo)。其次，應(yīng)堅(jiān)持價(jià)值成本效益量化原則，即對多個(gè)價(jià)值進(jìn)行成本投入和效益回報(bào)的量化分析和評判，且力求度量化、可比化和精到準(zhǔn)確化，