幼兒園政策法規(guī)與政策概論-吳開華

學前教育政策法規(guī)廣東第二師范學院教育學院吳開華（副院長、博士）課程內(nèi)容法律、政策與學前教育依法治校（園）與園長的三大法律意識學前教育公益性與政府職責幼兒園的法律地位與辦園自主權幼兒教師的法律身份與權利保障幼兒園安全事故的責任認定與防范處理教材童憲明主編：《幼兒教育法規(guī)與政策》，復旦大學出版社2013年版。重要政策與法規(guī)《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》（2010-2020年）《國務院關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》（2010）《3－6歲兒童學習與發(fā)展指南》（教育部，2012）《幼兒園教育指導綱要》（教育部，2001）《幼兒園管理條例》、《幼兒園工作規(guī)程》《深圳市學前教育管理暫行辦法》（深圳市人民政府，2008）

法律與學前教育法律是社會關系的調(diào)整器（核心：權利與義務）

法是由國家制定或認可并由國家強制力保證實施的反映著統(tǒng)治階級意志的規(guī)范體系。它通過規(guī)范人們在社會關系中的權利與義務，確認、保護和發(fā)展有利于統(tǒng)治階級的社會關系和社會秩序。法是一種行為規(guī)則或社會規(guī)范；法由國家特定機關依特定程序制定或由國家認可；法以權利義務為核心內(nèi)容/基石范疇；法由國家強制力保證實施。法律、政策與學前教育（一）法律與教育關系

教育關系指在作為一種社會活動的教育活動中所形成的各種社會關系。法律對教育關系的調(diào)整（確認、維護和發(fā)展）：政府與學校（行政管理關系）學校與教師（聘任關系；內(nèi)部管理關系）學校與學生（教育、管理、保護關系）教師與學生（教育、管理、保護關系）法律、政策與學前教育（二）我國教育法的體系憲法中有關教育的條款教育法律：分為教育基本法律和教育單行法律教育行政法規(guī)地方性教育法規(guī)教育規(guī)章（部門教育規(guī)章與地方政府教育規(guī)章）教育自治條例和單行條例特別行政區(qū)的教育規(guī)范性法律文件教育國際條約或協(xié)定（須經(jīng)我國簽署、批準）法律、政策與學前教育（三）【附】我國教育法體系層級表層次形式制定機關適用范圍一憲法中的教育條款全國人大全國二教育法律教育基本法律全國人大全國教育單行法律全國人大常委會全國三教育行政法規(guī)國務院全國四地方性教育法規(guī)省級人大及常委會本行政區(qū)域五教育規(guī)章部門教育規(guī)章國務院各部委全國政府教育規(guī)章省級政府本行政區(qū)域國家及深圳市學前教育主要法規(guī)《教育法》關于“學前教育”的規(guī)定及缺失第十七條國家實行學前教育、初等教育、中等教育、高等教育的學校教育制度?！队變簣@管理條例》（教育部，1989）著眼于政府對幼兒園管理的部門規(guī)章?！队變簣@工作規(guī)程》（教育部，1996）著眼于規(guī)范幼兒園辦園行為及內(nèi)部管理的規(guī)章。《深圳市學前教育管理暫行辦法》（深圳市人民政府，2008）對深圳市學前教育進行全面規(guī)范的地方政府規(guī)章。法律、政策與學前教育（四）政策與學前教育公共政策的內(nèi)涵與實質(zhì)

內(nèi)涵：黨和政府為了實現(xiàn)一定時期的目標和任務而規(guī)定的行動準則。

凡是政府決定做或不做的事情就是公共政策。（托馬斯·戴伊）

公共政策是對全社會的價值作權威性的分配。（戴維·伊斯頓）實質(zhì)：公共政策體現(xiàn)了政府的政治行為，旨在利用國家權力來解決社會公共問題，其本質(zhì)是要解決利益分配問題。公共政策的功能導向功能、分配功能、調(diào)控功能法律、政策與學前教育（五）國家及廣東省有關學前教育的主要政策《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要》

建立政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的辦園體制。積極發(fā)展公辦幼兒園，大力扶持民辦幼兒園。

《關于幼兒教育改革與發(fā)展的指導意見》，國辦發(fā)[2003]13號）：今后5年（2003—2007年）幼兒教育改革的總目標是：形成以公辦幼兒園為骨干和示范，以社會力量興辦為主體，公辦與民辦、正規(guī)與非正規(guī)教育相結(jié)合的發(fā)展格局。《國務院關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》（2010）《3－6歲兒童學習與發(fā)展指南》（教育部，2012）《幼兒園教育指導綱要》（教育部，2001）法律、政策與學前教育（六）依法治校（園）與

園長的三大法律意識（一）依法治校（園）的基本觀念與要求實行依法治校，就是要以建設現(xiàn)代學校制度為目標，以提高學校章程及制度建設質(zhì)量、規(guī)范和制約管理權力運行、推動民主建設、健全權利保障和救濟機制為著力點，落實和規(guī)范學校辦學自主權，形成政府依法管理學校，學校依法辦學、自主管理，教師依法執(zhí)教，社會依法支持和參與學校管理，學校、教師、學生合法權益得到有效保護的格局。

——教育部關于加強依法治校工作的若干意見（2003）——全面推進依法治校實施綱要（教育部，2012）法律至上

將法律視為管理學校的依據(jù)和最高權威“以法治?！保汉唵蔚匕逊勺鳛楣ぞ吆褪侄蝸碇卫韺W校、管理學校事務。學校公共權力的行使要有法律依據(jù)權力：法無授權即禁止權利：法不禁止便自由學校享有辦學自主權，擁有自主管理的空間

《教育法》A28：“學校及其他教育機構(gòu)行使下列權利：（一）按照章程自主管理；……”依法治校（園）與

園長的三大法律意識（二）一個骯臟的國家，如果人人講規(guī)則而不是談道德，最終會變成一個有人味兒的正常國家，道德自然會逐漸回歸；一個干凈的國家，如果人人都不講規(guī)則卻大談道德，談高尚，天天沒事兒就談道德規(guī)范，人人大公無私，最終這個國家會墮落成為一個偽君子遍布的骯臟國家。

——胡適

講規(guī)則的國家最道德，講“道德”的國家最骯臟。

善法之治學校制定的所有規(guī)則應是善規(guī)則、良規(guī)則。“形成以章程為核心、自主管理的制度體系”制定章程：學校章程是學校的“基本法”，是學校自主管理及政府監(jiān)督管理的基本依據(jù)。完善制度：以學生的發(fā)展為核心構(gòu)建學校決策、執(zhí)行、監(jiān)督等制度，強調(diào)學校利益相關者（教師、學生、家長、社區(qū)）在制度建設和學校發(fā)展中的作用。依法治校（園）與

園長的三大法律意識（三）民主參與：“大家的制度”VS.“管理者的制度”?“制定涉及學生利益的管理規(guī)定，要充分征求學生及其家長意見。”“學校實施直接涉及學生個體利益的活動，一般應由學?；蛘呓處熖岢鼋ㄗh和選擇方案，并做出相應說明，提交家長委員會討論，由家長自主選擇、做出決定。”規(guī)范通過：確保程序與機制的公平。嚴格執(zhí)行：不要隨意改變學校制度。依法治校（園）與

園長的三大法律意識（四）制約權力實行開放辦學：學校組織結(jié)構(gòu)（治理結(jié)構(gòu)）具有開放性?！敖∪茖W決策、民主管理機制，完善學校治理結(jié)構(gòu)”：園務委員會、教職工代表大會、家長委員會，社會參與機制。

保障權利以師生權利為核心來設置各項秩序法的核心是權利，法治的真諦是保障人權，各種秩序不應以公共權力為核心來設置，而應以公民權利為核心來設置。遵循公民義務法定化原則

“章程及學校的其他規(guī)章制度要遵循法律保留原則，不得超越法定權限和教育需要設定義務?！币婪ㄖ涡＃▓@）與

園長的三大法律意識（五）園長應樹立的三大法律意識（一）權利意識幼兒園管理的三維目標：效率、秩序與權利師生管理應體現(xiàn)法益平衡原則師生管理措施應在學校公共利益（效率、秩序）與師生當事人的權利之間謀求平衡。有多種同樣能達成目的之措施時，應選擇對師生當事人權益損害最小的手段。依法治校（園）與

園長的三大法律意識（五）依法治校（園）與

園長的三大法律意識（六）證據(jù)意識打官司即打證據(jù)無民事行為能力人在幼兒園、學?；蛘咂渌逃龣C構(gòu)學習、生活期間受到人身損害的，幼兒園、學校或者其他教育機構(gòu)應當承擔責任，但能夠證明盡到教育、管理職責的，不承擔責任。學校要注意證據(jù)的收集與保存

例：南山區(qū)某學校小學生被綁架案依法治校（園）與

園長的三大法律意識（七）程序意識行為符合法定程序（順序、步驟、時限）基本要求：告知/通知當事人；說明理由、提供證據(jù)、聽取申辯

“對學生進行處分，應當做到事實清楚、定性準確、依據(jù)充分、程序正當?！薄白鞒霾焕幏智?，應當給予學生陳述與申辯的機會，對未成年學生應當聽取其法定監(jiān)護人的意見?！薄皩`反學校紀律的學生，要明確處分的期限與后果，積極教育挽救。”

公益性：學前教育的根本性質(zhì)學前教育的性質(zhì)、地位學前教育是終身學習的開端，是國民教育體系的重要組成部分，是重要的社會公益事業(yè)。（《若干意見》）學前教育是國家基礎教育的重要組成部分，也是一項社會公益事業(yè)；是國家學制的第一階段、基礎教育的起始階段，是社會公益事業(yè)的重要組成部分。

學前教育具有顯著的公益性，公益性是學前教育的根本性質(zhì)。（龐麗娟）公益：公共利益；非營利

《教育法》A8、A25學前教育公益性與政府職責（一）學前教育公益性的基礎學前教育是國民素質(zhì)整體提升的奠基工程。學前期是人一生中大腦形態(tài)、結(jié)構(gòu)、機能發(fā)展最為迅速、可塑性最強的時期，是個體情感、行為、語言、認知等各方面發(fā)展的奠基階段和敏感期，是個體社會化的起始階段和關鍵時期，直接影響個體終身學習與發(fā)展的質(zhì)量和效果。學前教育具有強正外部性與高回報性效益。學前教育具有極高的社會回報率，為社會帶來巨大收益；對弱勢群體的學前教育還可通過保障教育的起點公平而打破貧困的代際循環(huán)，促進社會公平。經(jīng)濟學：個人受益率與社會收益率

學前教育公益性與政府職責（二）作為公共服務的學前教育

由于學前教育具有極強的公益性，將學前教育納入政府公共服務體系大力推進普及，已成為當前國際教育發(fā)展的新趨勢。教育部基礎教育司李天順副司長將學前教育公共服務體系總結(jié)為“四個大多數(shù)”：大多數(shù)幼兒園是普惠性幼兒園；大多數(shù)適齡兒童都能進入普惠性幼兒園；普惠性幼兒園大多數(shù)成本是由公共財政承擔；大多數(shù)家庭困難兒童都能得到政府資助。學前教育公益性與政府職責（三）學前教育公共服務中的政府職責《國務院關于當前發(fā)展學前教育的若干意見》：資源建設：園舍建設、教師隊伍建設、經(jīng)費投入

園舍建設舉辦公辦幼兒園通過新建幼兒園、利用富余資源改建幼兒園、擴建幼兒園、支持街道和農(nóng)村集體舉辦幼兒園等措施大力發(fā)展公辦園，提供“廣覆蓋、保基本”的學前教育公共服務。扶持民辦幼兒園采取政府購買服務、減免租金、以獎代補、派駐公辦教師等方式，引導和支持民辦幼兒園提供普惠性服務。努力擴大農(nóng)村學前教育資源，逐步完善縣、鄉(xiāng)、村三級網(wǎng)絡。學前教育公益性與政府職責（四）教師隊伍建設編制與準入合理確定生師比，核定公辦幼兒園教師編制，逐步配齊幼兒園教職工。健全幼兒教師資格準入制度，嚴把入口關。2010年國家頒布幼兒教師專業(yè)標準。地位與待遇切實維護幼兒教師權益，完善落實幼兒園教職工工資保障辦法、專業(yè)技術職稱（職務）評聘機制和社會保障政策。培養(yǎng)與培訓完善幼兒師資培養(yǎng)培訓體系，辦好幼兒師范院校和專業(yè)，對園長和教師進行全員培訓。

學前教育公益性與政府職責（五）經(jīng)費投入

預算有科目

將學前教育經(jīng)費列入各級政府的財政預算。增量有傾斜新增教育經(jīng)費要向?qū)W前教育傾斜。投入有比例財政性學前教育經(jīng)費要在同級財政性教育經(jīng)費中占合理比例。撥款有標準制定公辦幼兒園生均經(jīng)費標準和生均財政撥款標準。資助有制度建立學前教育資助制度，資助家庭經(jīng)濟困難兒童、孤兒和殘疾兒童接受普惠性學前教育。學前教育公益性與政府職責（六）監(jiān)督管理：準入、安全、收費和保教準入管理。嚴格執(zhí)行幼兒園準入制度，完善和落實幼兒園年檢制度，實行動態(tài)監(jiān)管；分類治理無證辦園。安全管理。建立健全各項安全管理制度和安全責任制；建立全覆蓋的幼兒園安全防護體系。收費管理。國家制定幼兒園收費管理辦法，省制定公辦幼兒園收費標準；加強民辦幼兒園收費管理，完善備案程序?？茖W保教。制定幼兒學習與發(fā)展指南，堅持保教結(jié)合，寓教于樂，防止和糾正幼兒園教育“小學化”傾向；建立幼兒園保教質(zhì)量評估監(jiān)管體系。

學前教育公益性與政府職責（七）幼兒園的法律性質(zhì)幼兒園概念界定

指經(jīng)主管機關批準設立或登記注冊的對三周歲以上學齡前幼兒實施保育和教育的機構(gòu)。是基礎教育的有機組成部分，是學校教育制度的基礎階段。

幼兒園的法律性質(zhì)——公益性

《教育法》第25條：“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構(gòu)。”對“不以營利為目的”的理解“劃分以營利為目的辦學的標準，不在于學校或其他教育機構(gòu)是否有收入，也不在于是否高收費，而在于是否將辦學和其他經(jīng)營活動獲得的收入依法用于學?；蚱渌逃龣C構(gòu)自身的建設和發(fā)展?！保ā丁粗腥A人民共和國教育法〉釋義》）幼兒園的法律地位與辦園自主權（一）“不以營利為目的”意味著法人依法取得的收益的利潤不能在法人成員之間進行分配，即法人成員不能享有作為所有權基本權能的“收益權”。

【附】《民間非營利組織會計制度》

第二條本制度適用于在中華人民共和國境內(nèi)依法設立的符合本制度規(guī)定特征的民間非營利組織。民間非營利組織包括依照國家法律、行政法規(guī)登記的社會團體、基金會、民辦非企業(yè)單位和寺院、宮觀、清真寺、教堂等。適用本制度的民間非營利組織應當同時具備以下特征：（一）該組織不以營利為宗旨和目的；（二）資源提供者向該組織投入資源不得取得經(jīng)濟回報；（三）資源提供者不享有該組織的所有權。幼兒園的法律地位與辦園自主權（二）幼兒園的法人地位法人及其分類法人的含義是具有民事權利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權利和承擔民事義務的組織。法人應當具備的條件依法成立；有必要的財產(chǎn)或者經(jīng)費；有自己的名稱、組織機構(gòu)和場所；能夠獨立承擔民事責任。《民法通則》關于法人的分類企業(yè)法人非企業(yè)法人：機關法人、事業(yè)單位法人、社會團體法人幼兒園的法律地位與辦園自主權（三）公辦幼兒園的法人地位——事業(yè)單位法人民辦幼兒園的法人地位——民辦非企業(yè)單位法人民辦非企業(yè)單位的含義

指企業(yè)事業(yè)單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產(chǎn)舉辦的，從事非營利性社會服務活動的社會組織。民辦非企業(yè)單位在現(xiàn)行法人制度中的尷尬境地“身份”確認的困難

《民法通則》對法人的分類：機關法人、事業(yè)單位法人、社會團體法人、企業(yè)法人。法律調(diào)節(jié)的缺失

國務院：《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》（1998）民辦非企業(yè)單位的重新定位將民辦幼兒園確認為“民辦事業(yè)單位法人”。幼兒園的法律地位與辦園自主權（四）辦園自主權含義是幼兒園在法律上享有的，為實現(xiàn)辦園宗旨，獨立自主地進行保育和教育教學管理，實施保教活動的資格和能力。內(nèi)容（《教育法》第28條）按照章程自主管理組織實施教育教學活動招收學生或者其他受教育者對受教育者進行學籍管理，實施獎勵或者處分向受教育者頒發(fā)相應學業(yè)證書聘任教師及其他教職工，實施獎勵或者處分管理、使用本單位的設施和經(jīng)費拒絕任何組織和個人對教育教學活動的非法干涉法律法規(guī)規(guī)定的其他權利幼兒園的法律地位與辦園自主權（五）

幼兒園內(nèi)部管理體制園長負責制

《幼兒園工作規(guī)程》：“幼兒園實行園長負責制，園長在舉辦者和教育行政部門領導下，負責領導全園工作。”“幼兒園可建立園務委員會。園務委員會由保教、醫(yī)務、財會等人員的代表以及家長的代表組成。園長任園務委員會主任?！眻@長的職責

貫徹執(zhí)行國家的有關法律、法規(guī)、方針、政策和上級主管部門的規(guī)定；領導教育、衛(wèi)生保健、安全保衛(wèi)工作；負責建立并組織執(zhí)行各種規(guī)章制度；負責聘任、調(diào)配工作人員；指導、檢查和評估其工作，并給予獎懲；負責工作人員的業(yè)務學習，改善其生活、工作條件，維護其合法權益；組織管理園舍、設備和經(jīng)費；組織和指導家長工作；負責與社區(qū)的聯(lián)系和合作。幼兒園的法律地位與辦園自主權（六）幼兒教師的法律身份幼兒教師概念的界定

指在幼兒園及其他幼教機構(gòu)中專門從事教育教學工作的教師。幼兒教師的法律身份

履行教育教學職責的專業(yè)人員（干部——專業(yè)人員）

《教師法》第四十條：“中小學教師，是指幼兒園、特殊教育機構(gòu)、普通中小學……的教師。”

公辦幼兒園：“雇員兼準公務員”（徐廣宇）民辦幼兒園：“勞動者”幼兒教師的法律身份與權利保障（一）幼兒教師的權利與義務幼兒教師的法定權利（專業(yè)自主權）教育教學權（與幼兒受教育權）科研權（學術自由與言論的教育性）指導評價權（與幼兒名譽權、隱私權）獲取工資報酬權參與學校管理權培訓進修權幼兒教師的法律身份與權利保障（二）幼兒教師的法定義務《教師法》對教師義務的規(guī)定（第八條）遵守法律法規(guī)、職業(yè)道德義務教育教學義務思想教育義務尊重學生人格義務保護學生權益義務提高自身水平義務幼兒教師的法律身份與權利保障（三）《幼兒園工作規(guī)程》對幼兒教師職責的規(guī)定幼兒園教師對本班工作全面負責，其主要職責如下：觀察了解幼兒，依據(jù)國家規(guī)定的幼兒園課程標準，結(jié)合本班幼兒的具體情況，制訂和執(zhí)行教育工作計劃，完成教育任務；嚴格執(zhí)行幼兒園安全、衛(wèi)生保健制度，指導并配合保育員管理本班幼兒生活和做好衛(wèi)生保健工作；與家長保持經(jīng)常聯(lián)系，了解幼兒家庭的教育環(huán)境，商討符合幼兒特點的教育措施，共同配合完成教育任務；參加業(yè)務學習和幼兒教育研究活動；定期向園長匯報，接受其檢查和指導。幼兒教師的法律身份與權利保障（四）幼兒教師管理制度幼兒教師資格制度幼兒教師資格認定條件幼兒教師資格的申請與認定幼兒教師資格的喪失幼兒教師職務制度幼兒教師聘任制度公辦幼兒園：聘任制《教師法》第十七條：學校和其他教育機構(gòu)應當逐步實行教師聘任制。教師的聘任應當遵循雙方地位平等的原則，由學校和教師簽訂聘任合同，明確規(guī)定雙方的權利、義務和責任。幼兒教師的法律身份與權利保障（五）民辦幼兒園與教師：聘任關系or勞動關系?

《<民辦教育促進法>實施條例》第24條：“民辦學校自主聘任教師、職員。民辦學校聘任教師、職員，應當簽訂聘任合同，明確雙方的權利、義務等。”“民辦學校招用其他工作人員應當訂立勞動合同。”

《廣東省實施……辦法》第十二條：“民辦學校自主聘任合格的教師、職員。民辦學校聘用教師、職員，應當依法訂立聘任合同，明確雙方的權利和義務。發(fā)生人事爭議的，參照公辦學校人事爭議有關規(guī)定處理?！?/p>

《中華人民共和國勞動合同法》第二條：“中華人民共和國境內(nèi)的企業(yè)、個體經(jīng)濟組織、民辦非企業(yè)單位等組織，與勞動者建立勞動關系，訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同，適用本法。”

《中華人民共和國勞動爭議調(diào)解仲裁法》幼兒教師的法律身份與權利保障（六）幼兒教師聘任糾紛的解決途徑申訴（《教師法》A39）

教師對學校作出的處理不服，或?qū)η址钙錂嘁娴男袨椋梢韵蛑鞴艿男姓C關提出申訴。人事仲裁

教師與學校在履行聘用（聘任）合同時發(fā)生爭議的，應由教師人事爭議調(diào)解委員會先行調(diào)解；調(diào)解未果的，當事人可以向當?shù)厝耸聽幾h仲裁委員會申請仲裁。

民事訴訟

限于因辭職、辭退、履行聘用合同發(fā)生的爭議。

《勞動法》在民辦幼兒教師權益救濟中的適用幼兒教師的法律身份與權利保障（七）[附1]《最高人民法院關于人民法院審理事業(yè)單位人事爭議案件若干問題的規(guī)定