水權(quán)交易的財稅政策研究 4500字

水權(quán)交易的財稅政策研究4500字日趨嚴重的水資源短缺和水危機，以及普遍存在的利用方案伎倆配置水資源，無償或低償供水、水價嚴重背離價值等水資源管理制度上的問題，使得水權(quán)和水權(quán)交易逐漸成為一個國際性的前沿問題。在我國，第一筆水權(quán)交易于2000年11月在浙江的東陽和義烏兩市間完成，水權(quán)交易已開始從理論走向?qū)嵺`，逐步發(fā)展水權(quán)交易已成為我國水利公共政策面臨的一次重大選擇。本文著重對水權(quán)交易及其相關(guān)的財稅政策進行簡要的分析。

一、水權(quán)交易的作用

從世界范圍的經(jīng)驗看，發(fā)展水權(quán)交易是合理分配與高效利用稀缺水資源的一項重要戰(zhàn)略舉措，對于一個國家或地區(qū)的水資源優(yōu)化配置具有十分重要的現(xiàn)實意義。

〔一〕水權(quán)交易可以緩解國民經(jīng)濟快速增長對水權(quán)巨大需求的壓力

有學(xué)者以西北五省、區(qū)〔陜西、甘肅、青海、寧夏、--〕為例，分析了經(jīng)濟增長對水權(quán)的長期需求，經(jīng)測算，2022年與2000年相比，當GDP從8039.89億元增加到19082.78億元，增長137%時，水權(quán)交易量那么從26.04億迅速增加到208.46億，增長700%，這說明，隨著GDP水平的不斷提高，該地區(qū)對水權(quán)的需求量呈現(xiàn)迅速增長的趨勢。〔注：李周等：?化解西北水資源短缺的對策研究》，?中國農(nóng)村察看》，2022年第3期?！吃谶@種情況下，就迫切要求將一定數(shù)量的水資源轉(zhuǎn)出農(nóng)業(yè)。為了防止由于無償或低償將農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)為城市和工業(yè)用水給農(nóng)業(yè)和農(nóng)村地區(qū)帶來的損失，就有必要通過發(fā)展水權(quán)交易，運用市場機制來確立合理的水權(quán)交易價格，實現(xiàn)公平合理的水權(quán)從農(nóng)業(yè)用途向城市和工業(yè)用途的轉(zhuǎn)移。

〔二〕水權(quán)交易可以彌補水資源再分配的“政府失效〞

由于水資源的重要性，許多國家都是依靠政府部門為其國家的公民提供供水效勞。政府壟斷了水供應(yīng)和水權(quán)的分配與再分配，一方面造成了大量水資源的嚴重浪費，另一方面又形成了水資源嚴重短缺，水資源使用上余缺不能調(diào)劑，這說明在水資源再分配上出現(xiàn)了“政府失效〞。因此，有必要通過水權(quán)交易來實現(xiàn)水權(quán)的轉(zhuǎn)讓，以優(yōu)化水資源配置。

〔三〕水權(quán)交易可以增加水資源配置的社會福利

水權(quán)交易可以提供水資源使用的合理價格，為用水部門之間重新分配水資源提供有效的機制。由于放棄水權(quán)的一方得到了經(jīng)濟補償，保證了水從低價值使用〔如農(nóng)業(yè)灌溉用水〕向高價值使用〔如城市和工業(yè)〕的轉(zhuǎn)讓，提高了水的使用效益，并保證了城市和工業(yè)長期穩(wěn)定的水資源供應(yīng)。因此，水權(quán)交易改善了水資源分配的有效性，增加了水資源配置的社會福利。

〔四〕水權(quán)交易給政府和水資源環(huán)境愛護者提供了敘述意見的時機

政府可以通過買入水權(quán)來調(diào)控水權(quán)交易對水生態(tài)環(huán)境的影響。從事水資源愛護的社會組織也可以購置水權(quán)，然后把水權(quán)控制在自己手中不再賣出，來到達降低取水量、維護水生態(tài)平衡的目的。

〔五〕水權(quán)交易有助于提高項目工程評價的科學(xué)性和調(diào)控高耗水企業(yè)合理的空間布局

水權(quán)交易使得項目工程可行性研究中的水資源評價變得簡單易操作，只要根據(jù)工程所在地的水權(quán)交易價格來計算本錢即可。此外，由于不同地區(qū)或流域的水權(quán)價格不同，對于水資源嚴重短缺的地區(qū)或流域，水權(quán)交易價格通常較高，高耗水的企業(yè)或工程會因此而大大增加本錢，這實際上就用市場伎倆阻止了高耗水企業(yè)或工程的進入。

二、水權(quán)交易存在的問題

目前，人們對于水權(quán)交易的主要顧慮是它可能對農(nóng)業(yè)和國家糧食平安不利。從發(fā)展水權(quán)交易國家的實踐來看，水權(quán)交易對農(nóng)業(yè)的確產(chǎn)生了一些負面影響，如灌溉農(nóng)田和農(nóng)作物產(chǎn)量的下降，但是，水權(quán)交易同時也為這些國家的農(nóng)業(yè)開展帶來了水權(quán)轉(zhuǎn)讓收益，從已有的文獻看，水權(quán)轉(zhuǎn)讓收益已可撐持其農(nóng)業(yè)的開展?！沧hang，C.，&Griffin，R.C.〔1992〕。WatermarketingasareallocativeinstitutioninTexas.WaterResourccsResearch，28〔3〕，879-890.〕在我國，灌溉農(nóng)業(yè)占據(jù)著主導(dǎo)地位，70%的糧食產(chǎn)自需灌溉的土地。2022年，我國農(nóng)業(yè)灌溉用水3485億，占全國總用水量的62.6%.如果水權(quán)交易導(dǎo)致10%的農(nóng)業(yè)灌溉用水〔約348.5億〕轉(zhuǎn)為城市和工業(yè)用水，而水權(quán)制度、政策改革和灌溉技術(shù)應(yīng)用方面又沒有重大突破，按照每生產(chǎn)1噸小麥需1000水計算，將可能需要進口小麥3485萬噸，這相當于近20年全球每年2億噸左右糧食貿(mào)易量的17.4%，從而可能引起國際市場糧價的激烈波動，影響到國家糧食平安。但是，水權(quán)交易也為我們提供了通過需求管理來解決水資源短缺問題的新思路。一方面，通過需求管理可以有效降低城市和工業(yè)對水的需求。事實上，我國工業(yè)的節(jié)水潛力非?？捎^，如我國生產(chǎn)1噸鋼需水23-56噸，美國、日本、德國所用水不到6噸，因此，通過需求管理，可以大幅度減少城市和工業(yè)對農(nóng)業(yè)用水的擠占數(shù)量；另一方面，推廣應(yīng)用農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)也可以減少農(nóng)業(yè)用水，增加水權(quán)供應(yīng)。示例，噴灌的節(jié)水效率遠高于傳統(tǒng)的大水漫灌和自流引灌，而目前我國90%的灌溉地還在使用后兩種灌溉方式?，F(xiàn)在，我國農(nóng)業(yè)用水的有效利用系數(shù)平均為0.43，如果推行節(jié)水灌溉技術(shù)將它提高到0.55，每年即可節(jié)約12%〔約418.2億〕的農(nóng)業(yè)灌溉用水，完全可以彌補水權(quán)交易所可能導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)用水向城市和工業(yè)用水轉(zhuǎn)移的數(shù)量?？梢姡ㄟ^需求管理，可以將水權(quán)交易對農(nóng)業(yè)和國家糧食平安的影響降到最小甚至完全打消。

此外，水權(quán)交易本身也存在著一些問題：一是負外部性問題。主要是水權(quán)的使用和轉(zhuǎn)讓可能對第三方的水文條件和經(jīng)濟狀況以及對水生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生不利的影響。二是“市場失靈〞問題。主要表現(xiàn)為水權(quán)交易不夠活潑，這將會從水資源供應(yīng)方面制約城市化進程和國民經(jīng)濟的快速增長。

三、水權(quán)交易的財稅政策

實行相應(yīng)的水權(quán)交易財稅政策，一方面是為了激勵和促進水權(quán)交易，另一方面是通過財稅調(diào)控伎倆，打消水權(quán)交易的負面影響和存在的問題，最大限度發(fā)揮水權(quán)交易的作用。

〔一〕對農(nóng)民采用農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)提供財政支持

農(nóng)業(yè)是我國的用水大戶，農(nóng)業(yè)節(jié)水的潛力巨大。農(nóng)業(yè)節(jié)水盡管對農(nóng)業(yè)本身具有積極的作用，如降低了本錢，同時，農(nóng)民投資節(jié)水技術(shù)還可獲得所節(jié)約水量的轉(zhuǎn)讓收益，但更重要的是節(jié)約下來的水資源流向了城市和工業(yè)部門，撐持了國民經(jīng)濟的快速增長，而農(nóng)民并不能得到節(jié)水所帶來的全部收益。因此，農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)對全社會具有巨大的正外部性，這正是公共財政政策所要支持的。因此，財政特別是中央財政應(yīng)該加大對節(jié)水農(nóng)業(yè)的投入力度，對農(nóng)民投資節(jié)水農(nóng)業(yè)技術(shù)進行直接到戶的補貼。具體可以采取糧價補貼、實物補貼、申報補貼等方式，保證補貼透明和補貼到戶，以逐步形成對農(nóng)民有效的節(jié)水鼓勵。

〔二〕運用適當?shù)呢敹愓吖膭钇髽I(yè)節(jié)水

對積極節(jié)水并發(fā)售水權(quán)的企業(yè)應(yīng)從稅收等方面予以支持。引入水權(quán)交易制度以后，在企業(yè)本錢和費用中應(yīng)增加企業(yè)為節(jié)水而增加的有關(guān)直接本錢和間接費用，企業(yè)為獲得水權(quán)而支付的費用也應(yīng)計入稅前本錢而不應(yīng)在稅后凈利潤中扣除，這樣，可鼓勵企業(yè)根據(jù)市場情況加大節(jié)水力度，以提供有效的水權(quán)供應(yīng)；對于企業(yè)所節(jié)余的水權(quán)，必要時可以采取由政府收購的辦法，刺激企業(yè)節(jié)水。此外，還可以實行抵消政策，即在某一區(qū)域范圍內(nèi)，新建企業(yè)如要獲得一定數(shù)量的水權(quán)，可以通過幫忙該區(qū)域內(nèi)另一企業(yè)進一步采取節(jié)水措施，減少耗水量，從而利用其多余的水權(quán)為自己所有。

〔三〕為水權(quán)交易提供必要的“公共產(chǎn)品〞，以促進水權(quán)交易

1.加強大型水利根底設(shè)施建設(shè)。大型水利根底設(shè)施是發(fā)展水權(quán)交易所必備的，有利于控制水權(quán)交易本錢，克服水權(quán)交易可能存在的“市場失靈〞問題。示例在智利的Limari流域，由于水利根底設(shè)施等根底條件較好，水權(quán)交易就比其它流域活潑。大型水利根底設(shè)施波及整個流域，其受益人具有不確定的特點，屬于純公共產(chǎn)品，應(yīng)由政府〔主要中央和省級政府〕來投資建設(shè)。

2.加強水權(quán)交易信息系統(tǒng)建設(shè)，加大水權(quán)信息采集和披露的力度。先進的水權(quán)交易信息系統(tǒng)，廣泛的信息采集和披露，能夠降低水權(quán)交易本錢，促進水權(quán)交易的廣泛參與，有利于提高水權(quán)交易效率。國家水行政主管部門應(yīng)加強水權(quán)交易信息系統(tǒng)建設(shè)，通過發(fā)布流域或地區(qū)用水公報，定期頒布各省、自治區(qū)、重要灌區(qū)和大的用水戶的用水信息，包括分配水量、實際取水量和耗水量、排污量、用水效率、水價等相關(guān)指標，為水權(quán)交易提供必要的根底數(shù)據(jù)。水文資料也是一種公共產(chǎn)品，具有積極的外部性，它也應(yīng)由國家財政投資、公共機構(gòu)提供，并且由全社會無償使用，而不能成為少數(shù)機構(gòu)的“私人物品〞?！沧ⅲ汉颁摗⑼鮼喨A：?轉(zhuǎn)型期水資源配置的公共政策：準市場和政治民主協(xié)商》，?中國軟科學(xué)》，2000年第5期。〕

3.由國家對大江、大河和大型湖泊、水庫等水源地這一“公共產(chǎn)品〞的生態(tài)環(huán)境進行投資愛護，植樹造林，加強生態(tài)建設(shè)。

〔四〕對水利設(shè)施實行企業(yè)化運營，將其中的財政補貼轉(zhuǎn)為對特定對象實行定向補貼和轉(zhuǎn)移支付

與江堤等純正的公益性水利設(shè)施需要政府來管理不同，有些水利設(shè)施如灌區(qū)雖然本身具有公益性，如防洪防災(zāi)，但更多的是具有非公益性。它既可以向農(nóng)業(yè)供水，也可以向城市供水，而且后者的盈利可能會較大，這是一個收益較為穩(wěn)定、可以商業(yè)化運作的領(lǐng)域。因此，對灌區(qū)及類似性質(zhì)的水利設(shè)施可以實行企業(yè)化改革，采取發(fā)行股票、債券和從銀行貸款等投融資方式，成立供水公司〔或類似性質(zhì)的公司〕并按照公用事業(yè)的經(jīng)營模式來運作，引入競爭和廣泛的用戶參與，改革收費方法，減少直至取消財政撥款或補貼。同時，將節(jié)省下來的財政撥款或補貼轉(zhuǎn)為對特定對象實行定向補貼和轉(zhuǎn)移支付，如可以仿照糧食直接補貼的辦法，對農(nóng)民〔特別是貧困農(nóng)民〕用水戶進行直接補貼，體現(xiàn)愛護農(nóng)民這個弱勢群體的原那么，實現(xiàn)社會收入的再分配；可以對一個流域上游或貧困地區(qū)實行專項財政轉(zhuǎn)移支付。

〔五〕對水權(quán)交易實行必要的宏觀調(diào)控

1.政府可考慮對不同類型的水權(quán)交易收取不同的手續(xù)費，引導(dǎo)水權(quán)的有序流動。對于水權(quán)交易中導(dǎo)致水資源利用效率提高或有利于改善生態(tài)環(huán)境的，應(yīng)予以激勵，只需交納很少的手續(xù)費；反之，對于不利于水資源利用效率提高、不利于改善生態(tài)環(huán)境或?qū)Φ谌剿臈l件和經(jīng)濟狀況產(chǎn)生不利影響的水權(quán)交易，那么應(yīng)交很高的手續(xù)費。對于水權(quán)和排污權(quán)向工業(yè)小區(qū)流動的交易，手續(xù)費應(yīng)極低，以示激