司法成本與司法效率

2009年7月14日一15日，由最高人民法院中國應(yīng)用法學(xué)研究所主辦，甘肅省張掖市中級人民法院承辦的“司法成本與司法效率研討會”在甘肅省張掖市召開。本次研討會共有來自包括全國各級人民法院50多名法官參加。會議立足于當(dāng)前各級人民法院實(shí)際存在的問題，結(jié)合《人民法院第三個五年改革綱要》提出的改革目標(biāo)，圍繞司法資源配置、司法成本的分擔(dān)、調(diào)解與司法效率、訴訟程序改革、人民法院管理改革與司法效率的提高以及司法效率評估機(jī)制等專題展開了熱烈的研討。通過研討，會議對目前我國在司法成本與司法效率領(lǐng)域存在的問題有了進(jìn)一步的認(rèn)識。一、司法資源配置司法資源配置在提高司法效率方面具有基礎(chǔ)性的作用，它主要是考察司法資源如何科學(xué)合理地分配到司法活動中去。司法資源配置是一個內(nèi)涵非常豐富的概念，它既包括外部司法資源的投入增長，也包括在外部資源投入有限的前提下內(nèi)部司法資源的優(yōu)化配置；既包括人力資源的配置，也包括財(cái)力資源的配置。在本次研討會上，與會代表分別從提高司法效率的角度討論了司法經(jīng)費(fèi)保障、審判職權(quán)以及人民法院審判業(yè)務(wù)庭人員的合理配置。有代表通過分析河南省兩個市縣人民法院經(jīng)費(fèi)保障體制的現(xiàn)狀認(rèn)為，當(dāng)前“以收定支”經(jīng)費(fèi)預(yù)算制度造成人民法院經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，案源決定經(jīng)費(fèi)的做法弊多利少，地方經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的現(xiàn)狀決定了經(jīng)費(fèi)保障水平不高，上級“蜻蜓點(diǎn)水”式的撥款保障力度小、覆蓋面窄。她認(rèn)為從提高司法效率的角度出發(fā)，較為可行的人民法院經(jīng)費(fèi)保障體制是通過對人民法院不同經(jīng)費(fèi)的性質(zhì)進(jìn)行細(xì)致地劃分，建立中央、省、市三級財(cái)政共同負(fù)擔(dān)的人民法院經(jīng)費(fèi)保障體制。人民法院經(jīng)費(fèi)保障在某種程度上是在說服“外部”對人民法院的支持，那么審判職權(quán)和人民法院人員的配置則是人民法院在優(yōu)化內(nèi)部的職權(quán)配置。有代表以人民法院內(nèi)部審判職權(quán)的配置為范圍，從司法效率的提高分析了同一人民法院內(nèi)部和上下級人民法院間的審判權(quán)配置現(xiàn)狀，包括審委會、合議庭及獨(dú)任審判員、審判庭、審判管理制度、審級監(jiān)督、個案請示等方面。談到優(yōu)化審判職權(quán)的配置，她認(rèn)為審判權(quán)配置存在的兩個主要問題是：審判機(jī)構(gòu)與審判組織職責(zé)不清，審判權(quán)配置存在“行政化傾向”。在優(yōu)化審判權(quán)配置的方面，她認(rèn)為應(yīng)堅(jiān)持四項(xiàng)原則，即依法配置原則、審理權(quán)與裁判權(quán)相統(tǒng)一的原則、公正與效率兼顧的原則和審判權(quán)力與審判責(zé)任一致的原則。有代表則從審判人員優(yōu)化的角度介紹了昆明市中級人民法院優(yōu)化民商事審判資源的實(shí)踐。為均衡調(diào)配審判資源，有利于形成專業(yè)化審判，克服一、二審及各業(yè)務(wù)庭執(zhí)法不統(tǒng)一的現(xiàn)象，增強(qiáng)法官在不同審級和不同類型案件審判中的司法能力，提高執(zhí)法水平，積累審判經(jīng)驗(yàn)，該人民法院在保持原有民事審判框架和專業(yè)分工的基礎(chǔ)上，改變審級分工、按區(qū)域管轄的傳統(tǒng)做法，具體包括對民商事審判職能的調(diào)整，對民商事審判力量的優(yōu)化組合，對審判輔助業(yè)務(wù)的調(diào)整。實(shí)踐的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，民商事審判資源優(yōu)化配置后促進(jìn)了民事審判專業(yè)化建設(shè)，統(tǒng)一了兩級人民法院的執(zhí)法原則和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化了對下級人民法院的監(jiān)督指導(dǎo)職能，有利于進(jìn)一步提高審判質(zhì)量和效率，形成公正、高效、權(quán)威的民商事審判機(jī)制。還有代表立足于基層人民法院，運(yùn)用微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的收益理論來分析司法職權(quán)的配置。目前，多數(shù)基層人民法院的現(xiàn)狀是在司法資源難以增加的情況下，要提高司法效率，應(yīng)對辦案壓力，最好的選擇是通過調(diào)整內(nèi)部的司法職權(quán)在不同主體和不同程序中的比重，調(diào)整司法資源在不同部門和不同司法程序環(huán)節(jié)中的配置，通過制度的創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)司法效率的提高。他認(rèn)為具體可以從機(jī)構(gòu)比如設(shè)立案件審判中心和案件審判管理中心，人員比如壓縮司法行政人員的配額，推行領(lǐng)導(dǎo)班子成員和綜合部門審判員辦案制度，程序運(yùn)用比如擴(kuò)大獨(dú)任制和簡易程序的使用范圍，外部資源的利用比如構(gòu)建多元糾紛解決機(jī)制，減緩司法壓力等方面。在司法資源的配置方面，一方面，人民法院期待獲得更多的滿足司法工作需要的經(jīng)費(fèi)保障，另一方面，也在探求內(nèi)部司法資源的合理優(yōu)化。如何配置更為合理？至少從以上的討論中可以看出，司法資源合理配置在不同領(lǐng)域表現(xiàn)出不同的形式，不過，對于審判是第一要務(wù)的人民法院來說，司法資源的配置應(yīng)符合人民法院的審判工作要求，其目標(biāo)都在于保證人民法院優(yōu)質(zhì)高效地審理案件。二、司法成本的合理分擔(dān)一套合理的司法成本分擔(dān)模式從外部來看包括司法成本在人民法院和當(dāng)事人之間的合理分擔(dān)，從內(nèi)部來審視，它包括司法成本在不同級別人民法院之間的分擔(dān)以及在同一人民法院內(nèi)部不同部門之間的分擔(dān)。如果說司法資源配置是從司法投入的角度考慮，那么司法成本更多考慮的是司法實(shí)際活動中支出的成本。有代表立足于案件的審理分析了司法成本，他認(rèn)為審理成本應(yīng)包括辦案經(jīng)費(fèi)和法官審理案件的時(shí)間。人民法院的辦案經(jīng)費(fèi)取決于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，而影響案件審理成本的因素則包括與案件有關(guān)的程序法規(guī)定、案件的立案成本以及案件本身的因素，還包括其他因素比如審限、流程、司法政策等問題。最后他提出了節(jié)約司法成本的幾個途徑，包括向基層人民法院傾斜辦案資源，加大輔助人員的作用，加強(qiáng)簡易程序的適用，利用社會資源減輕法官的壓力等。在當(dāng)前的社會形勢下，如何有效解決涉訴信訪不僅是社會關(guān)注的熱點(diǎn)問題，也是人民法院工作的重點(diǎn)，更重要的是人民法院處理涉訴信訪工作消耗了大量的司法成本。有代表通過實(shí)證的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析得出涉訴信訪高成本的現(xiàn)狀。他認(rèn)為涉訴信訪的主要原因包括三個方面：一是上訪群眾的原因；二是人民法院內(nèi)部的原因，三是上訪機(jī)制方面的原因。從治理成本，依法治訪的角度來看，可以從四個方面著手:第一是在法律框架內(nèi)破解涉訴信訪。降低社會成本，搞好宿舍新房的制度設(shè)計(jì)；降低審判成本，維護(hù)人民法院裁判的既判力；降低經(jīng)濟(jì)成本，理性加大對涉訴信訪的投入。第二是抓好法官培養(yǎng)使用，提升司法能力破解涉訴信訪。加強(qiáng)廣大法官的政治、業(yè)務(wù)、形象素質(zhì)建設(shè)；落實(shí)人盡其才的保障措施。第三是強(qiáng)化機(jī)制建設(shè)，健全長效機(jī)制破解涉訴信訪。完善涉訴信訪防范機(jī)制；完善涉訴信訪調(diào)處機(jī)制；完善涉訴信訪制約機(jī)制；全社會綜合治理，營造和諧環(huán)境破解涉訴信訪。擴(kuò)大以案釋法的影響力；加強(qiáng)與社會各界的積極配合；爭取黨委、人大和政府的支持。在全社會建立一個綜合協(xié)調(diào)、橫向聯(lián)動的大信訪格局。三、多元解紛機(jī)制與司法效率如何在人民法院案件大量增加而審判力量有限的情況下借助外部資源化解糾紛，人民法院如何在審理案件過程中選擇最好的糾紛化解方式？建立健全多元化糾紛解決機(jī)制是人民人民法院司法改革的一項(xiàng)任務(wù)，全國各地人民法院也都在進(jìn)行積極地探索。來自河北省高級人民法院和吉林省吉林市昌邑區(qū)人民人民法院的代表分別介紹了河北的“廊坊經(jīng)驗(yàn)”和昌邑區(qū)人民法院的做法。兩地的做法同時(shí)在強(qiáng)調(diào)訴訟調(diào)解重要作用的前提下，也充分認(rèn)識到借助外部力量化解糾紛的作用。比如“廊坊經(jīng)驗(yàn)”中既包括擴(kuò)大司法調(diào)解的范圍，保證人民法庭的調(diào)解，建立再審案件的調(diào)解機(jī)制，也包括吸收社會各界力量比如聘請?jiān)V訟調(diào)解員、司法協(xié)助員、調(diào)解志愿者以及其他專業(yè)人士等參與調(diào)解?！安亟?jīng)驗(yàn)”一方面將調(diào)解貫穿于訴訟的全過程，另一方面注重訴訟調(diào)解與其他糾紛解決方式的銜接，與人民調(diào)解員開展互動，調(diào)動社會各方面的力量。有經(jīng)驗(yàn)做法也有反思。針對人民法院調(diào)解在人民法院內(nèi)外都受到重視和無限放大的現(xiàn)狀，有代表通過分析調(diào)解與判決在民事審判中的適用現(xiàn)狀，從主觀和客觀兩個方面分析了影響調(diào)解與判決的因素，包括案件承辦法官自身的偏好、案件當(dāng)事人的訴訟目的、與案件類型的關(guān)系、與案件標(biāo)的大小的關(guān)系、與案件復(fù)雜程度的關(guān)系等。調(diào)解與判決相比各具特點(diǎn)，在功能上具有互補(bǔ)性，現(xiàn)實(shí)的做法是取彼之長補(bǔ)此之短，二者不可偏廢。她認(rèn)為處理調(diào)解與判決的關(guān)系的原則應(yīng)是：當(dāng)判則判，確立判決結(jié)案方式的中心地位；同時(shí)能調(diào)則調(diào)，建立以調(diào)解為核心的多元化糾紛解決機(jī)制。在這個問題上，有代表認(rèn)為，從人民法院角度來講，構(gòu)建多元糾紛解決機(jī)制應(yīng)有正確的定位，人民法院通常是維護(hù)社會正義的最后一道屏障，但并不是解決社會糾紛的唯一手段，在推進(jìn)解決糾紛的過程中，從制度涉及的角度來說，應(yīng)當(dāng)立足于包括調(diào)解、和解乃至訴訟多元的完整的糾紛解決模式體制，供社會公眾方便進(jìn)行選擇，應(yīng)充分認(rèn)識到化解矛盾是一個全社會事情，不只是人民法院一家的事情，人民法院并不是糾紛解決的唯一模式，應(yīng)該充分發(fā)揮人民調(diào)解委員會、婦聯(lián)等機(jī)構(gòu)對在維持民間秩序過程中重要作用將大量的糾紛化解，到人民法院訴訟應(yīng)成為最后的不得已的選擇。訴訟作為最后一個選擇，人民法院的訴訟應(yīng)為社會糾紛的自行解決提供一個平臺，人民法院應(yīng)側(cè)重于判決為糾紛的解決提供摹本，為行為模式建立示范作用，發(fā)揮司法對行為模式的引導(dǎo)作用。從審判管理的角度來看，需要改進(jìn)審判管理指標(biāo)，不應(yīng)片面追求調(diào)撤率，當(dāng)將調(diào)撤率看成為衡量工作業(yè)績好壞指標(biāo)的時(shí)候，對于指標(biāo)無止境的追求，將調(diào)撤率看成部分法官晉升評優(yōu)相關(guān)的指標(biāo)的話，必然會對調(diào)解產(chǎn)生無止境的追求。在調(diào)解不斷升溫的今天，對調(diào)解結(jié)案帶來的負(fù)面影響是否應(yīng)進(jìn)行更多的反思。四、訴訟程序改革與司法效率有代表從訴訟效率的角度對民事審級制度進(jìn)行了審視。他首先對訴訟效率進(jìn)行了分析，它并不僅僅是指訴訟時(shí)間上的縮短從而快速地處理案件和糾紛，而是一個綜合的考量指標(biāo)和價(jià)值目標(biāo)，還包括訴訟的投入與產(chǎn)出、裁判結(jié)果的正當(dāng)性與終局性等。從這個相對比較宏觀的定義出發(fā)，可以發(fā)現(xiàn)我國現(xiàn)行的民事審級制度存在著不少問題，包括第二審程序難以糾正第一審存在的錯誤、審判監(jiān)督程序的頻繁使用已經(jīng)使得裁判的終局性蕩然無存等。針對這些問題，他認(rèn)為應(yīng)該關(guān)注如下三個問題：第一，一審程序能否吸收不滿、獲得裁判的正當(dāng)性；第二，二審程序是否確實(shí)起到了監(jiān)督與制約作用；第三，審判的終局性是否已經(jīng)蕩然無存。通過分析本院的訴訟數(shù)據(jù)，他認(rèn)為一審判決的權(quán)威性與正當(dāng)性依然存在問題，其根本癥結(jié)在于法官的素養(yǎng)不高，所適用的法律也并不統(tǒng)一。他提出的解決措施包括重新界定司機(jī)人民法院的性質(zhì)和功能、與嚴(yán)格控制再審程序的啟動。有代表從刑事訴訟成本與效益入手談建立刑事速決機(jī)制的構(gòu)想。他認(rèn)為目前刑事案件的訴訟成本很高，但案件的實(shí)際影響往往有限，因而出現(xiàn)了刑事訴訟成本大于收益的情況。他提出我國應(yīng)該考慮建立刑事速決機(jī)制，從而進(jìn)一步地縮短訴訟周期，逐步實(shí)現(xiàn)偵、控、審一體化。為此應(yīng)當(dāng)明確偵、控、審三機(jī)關(guān)在刑事速決機(jī)制中的分工、配合和監(jiān)督關(guān)系，并確認(rèn)刑事速決機(jī)制的適用范圍，但同時(shí)應(yīng)保證訴訟程序完備無遺漏。有代表針對督促程序進(jìn)行了發(fā)言。他認(rèn)為督促程序的初衷是將一些債權(quán)債務(wù)明確的特定民商事案件，通過快速、簡便的非訴訟程序，在無需對當(dāng)事人之間的爭議進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查的情況下，直接予以司法確認(rèn)。但是，目前的運(yùn)作效果并未實(shí)現(xiàn)立法的初衷，在實(shí)踐操作中呈現(xiàn)出以下兩個突出特點(diǎn)：使用率低，督促程序案件異議率相對較高。這些現(xiàn)象的起因既有外部社會誠信因素，也有內(nèi)部制度設(shè)計(jì)問題。因此，他認(rèn)為應(yīng)首先加強(qiáng)誠信教育，加強(qiáng)信用立法，同時(shí)有效銜接督促程序和普通訴訟程序，并完善督促機(jī)制中的財(cái)產(chǎn)保全措施、送達(dá)程序與監(jiān)督機(jī)制。有代表對執(zhí)行救助制度進(jìn)行了討論。針對訴訟中“執(zhí)行難”的問題，他認(rèn)為，執(zhí)行救助制度應(yīng)當(dāng)是指人民法院在執(zhí)行生效裁判文書過程中，被執(zhí)行人確無或暫無可供執(zhí)行財(cái)產(chǎn)，而申請人又生活特別困難的，依申請人申請，由人民法院決定對申請人實(shí)施救助，申請人承諾履行一定義務(wù)的一項(xiàng)救助制度。其性質(zhì)應(yīng)當(dāng)是兼具社會救助與協(xié)議性質(zhì)的救助措施。他提出的具體建議包括：第一，規(guī)定被救助對象領(lǐng)取救助基金后將債權(quán)轉(zhuǎn)移給國家；第二，建立執(zhí)行救助案件的正常退出機(jī)制；第三，建立動態(tài)的執(zhí)行救助基金保障機(jī)制；第四，一旦由國家接受債權(quán)，被執(zhí)行人具備償還能力時(shí)應(yīng)由人民法院直接決定執(zhí)行，而不用依申請啟動執(zhí)行程序。有代表討論了小額訴訟程序的構(gòu)建。他首先根據(jù)國外的經(jīng)驗(yàn)分析了小額法庭的法理依據(jù)以及實(shí)際效果。之后具體到我國西部地區(qū)的情況，他認(rèn)為西部地區(qū)人民法院地處經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，公眾的文化、法律知識欠缺，對訴訟程序的認(rèn)知相對較低。出臺簡便、快捷、益于各種文化層次公眾可操作，特別是方便文化層次低或貧窮公眾操作的小額程序具有現(xiàn)實(shí)必要性。以上討論表明，訴訟程序的改革都是建立在規(guī)范司法程序上，在研究司法效率問題時(shí)也應(yīng)在程序上多做文章，應(yīng)從簡化程序、加快程序運(yùn)行等多方面予以規(guī)范。其次是程序的設(shè)置要符合司法事實(shí)情況、符合我國的國情。尤其是在案件的審理中不能太理想化，要切合實(shí)際。當(dāng)然，程序的設(shè)置最終的目標(biāo)不是要訴訟效率，而是要以司法公正為最終的判斷標(biāo)準(zhǔn)。五、 法院管理與司法效率審判管理是人民法院管理體系的核心，加強(qiáng)和改進(jìn)審判管理是提高審判和執(zhí)行工作效率和效果的關(guān)鍵，其目標(biāo)是為公正高效權(quán)威的審判活動創(chuàng)造良好的內(nèi)部環(huán)境?？梢哉f，審判管理從理念的更新上、從機(jī)構(gòu)的設(shè)置和健全上，從制度規(guī)范上都需要對審判管理進(jìn)行再審視。有代表從人民法院管理的角度對司法效率的概念進(jìn)行了理解。他認(rèn)為司法效率指的是司法過程中司法機(jī)關(guān)組織系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)速度和司法裁判的迅速與便捷，它包括司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的管理活動和對具體案件裁決的審判活動兩個方面。有代表從效率的角度討論了審判管理改革，她認(rèn)為，在現(xiàn)有法律制度框架內(nèi)，降低司法成本，提高司法效率的唯一手段就是科學(xué)的審判管理。在實(shí)踐中，審判管理體現(xiàn)在宏觀、微觀與過程三個層面上，需要平衡的審判管理權(quán)力制約機(jī)制，從而改進(jìn)管理體系，構(gòu)建更科學(xué)合理的工作辦法。有代表認(rèn)為我國的審判管理系統(tǒng)存在四大問題：第一，審判流程管理中的結(jié)案時(shí)間不統(tǒng)一；第二，審判績效管理與案件質(zhì)量評估關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)；第三，案件質(zhì)量評估適用的任意性和缺乏操作性；第四，審判管理部門的職能定位不科學(xué)。因此，今后的改革需要在如下方面做