制度執(zhí)行力與治理能力現(xiàn)代化

制度執(zhí)行力與治理能力現(xiàn)代化完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化是十八屆三中全會(huì)《決定》指出的深化改革的總目標(biāo)。這是個(gè)新的戰(zhàn)略命題，治理體系和治理能力第一次出現(xiàn)在中國(guó)共產(chǎn)黨的正式文獻(xiàn)中，這在學(xué)術(shù)理論界引起了廣泛熱議，有學(xué)者以西方的治理理論和治理體系的概念框架作為借鑒和參考，這是沒(méi)有問(wèn)題的，但是有人以此為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量中國(guó)的國(guó)家治理現(xiàn)代化是沒(méi)有實(shí)際意義的。本文認(rèn)為，只有以兩個(gè)“一百年”為時(shí)間軸，在深化中國(guó)改革總目標(biāo)和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度的語(yǔ)境下考察國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化才有意義。第一個(gè)一百年是打下完備成熟的制度基礎(chǔ)，第二個(gè)一百年要全面實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這是一個(gè)重大發(fā)展戰(zhàn)略，目前要注重完善中國(guó)特色的社會(huì)主義制度，以此為前提，著重解決制度的執(zhí)行力不強(qiáng)的問(wèn)題，同時(shí)要加強(qiáng)干部素質(zhì)和能力的提升。制度體系的完善與科學(xué)是治理能力現(xiàn)代化的前提治理國(guó)家靠制度，鄧小平同志關(guān)于制度對(duì)于治理國(guó)家的重要性有過(guò)多次多方面的論述，“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問(wèn)題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性”。這里的制度是一個(gè)涵蓋根本的政治制度，具體的政治體制和經(jīng)濟(jì)體制，包括憲法和法律等一系列法律法規(guī)和規(guī)章在內(nèi)的制度體系。是“在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等各個(gè)領(lǐng)域形成一整套相互銜接、相互聯(lián)系的制度體系?！睕](méi)有制度體系的成熟和完善，治理能力現(xiàn)代化就沒(méi)有可靠的規(guī)則和依據(jù)。只有治理國(guó)家的制度體系完善才能說(shuō)治理能力的現(xiàn)代化，這是個(gè)前提。中國(guó)特色社會(huì)主義制度是一整套相互銜接、相互聯(lián)系的制度體系，由根本層面的制度、基本層面的制度、具體層面的制度以及中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系組成，不同層面的制度在中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系中具有不同的地位和作用。體系完整的制度，其功能才能正常發(fā)揮，若制度體系不配套或不完善，頂層制度的設(shè)計(jì)理念與運(yùn)作方式所體現(xiàn)的宗旨和低層制度不吻合，或者制度頂層、中層和基層都處于相抵牾的狀況，那么制度的功能就不能很好地發(fā)揮。因此，制度要相對(duì)比較完善才能實(shí)現(xiàn)治理能力的現(xiàn)代化。制度執(zhí)行力是治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵說(shuō)到制度的執(zhí)行力，其實(shí)說(shuō)的就是人在執(zhí)行制度時(shí)候的力量、速度、效果等。所謂制度執(zhí)行力，是人執(zhí)行制度的能力。讓制度執(zhí)行起來(lái)，真實(shí)含義是制度“被”執(zhí)行起來(lái)，因?yàn)閳?zhí)行制度規(guī)定，按制度辦事的主體是制度下活動(dòng)的人，而不是制度自己主動(dòng)執(zhí)行。這樣，制度只有執(zhí)行起來(lái)，制度領(lǐng)導(dǎo)力才能得到發(fā)揮，再好的制度如果人不去執(zhí)行，制度就是死的，就形同虛設(shè)。好的制度沒(méi)有執(zhí)行好，制度治理的意義也就是空中樓閣。制度只有執(zhí)行起來(lái)才能起到制度的規(guī)范和引導(dǎo)作用，只有提升制度執(zhí)行力才能使我們的治理能力有所展示。第一，治理能力現(xiàn)代化必須包含制度本身功能的現(xiàn)代化和治理者（人）的能力和素質(zhì)的現(xiàn)代化兩個(gè)方面。治理能力現(xiàn)代化，不是單純的治理者的能力問(wèn)題，它涵蓋兩個(gè)方面的內(nèi)容：一方面包括治理體系的完善和功能的齊備，另一方面指治理者本身意識(shí)、能力和素質(zhì)等水平能否適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求。這是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化本質(zhì)內(nèi)涵。就目前中國(guó)治理體系而言，現(xiàn)在的制度體系還不能說(shuō)是完善和功能齊備的。第二，中國(guó)政府的治理能力基本適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展的要求，但是還存在許多問(wèn)題。從改革開(kāi)放36年來(lái)的社會(huì)治理實(shí)踐來(lái)看，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展業(yè)已取得巨大成就，說(shuō)明中國(guó)的治理體系和治理能力基本及格，但仍然存在許多問(wèn)題，特別是治理體系問(wèn)題在制度層面表現(xiàn)得更突出，如制度體系不完善、制度不靈活、制度不公正等問(wèn)題比較突出。第三，目前最重要的任務(wù)是把現(xiàn)有制度執(zhí)行好。盡管我們的制度存在不完善問(wèn)題，但是我們有比較系統(tǒng)的制度，也形成了一個(gè)包含根本制度、具體制度和法律法規(guī)等的制度體系，但是制度執(zhí)行存在的問(wèn)題比較多。有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不糾的問(wèn)題在現(xiàn)實(shí)社會(huì)治理實(shí)踐中仍不同程度地存在著，有的制度沒(méi)有得到很好的執(zhí)行。制度在執(zhí)行中往往會(huì)扭曲變形，這是執(zhí)行中的監(jiān)督問(wèn)題。沒(méi)有好的監(jiān)督，執(zhí)行的過(guò)程就會(huì)摻入人為的因素。因此，執(zhí)行中的問(wèn)題絲毫不比制度的設(shè)計(jì)和建設(shè)更輕松?！暗离m邇，不行不至?！睕](méi)有執(zhí)行，就沒(méi)有治理效果和所追求的治理能力。制度和制度執(zhí)行力在一個(gè)“共同體”中發(fā)揮作用，二者相輔相成，不可偏廢。我們?cè)谧⒅卦O(shè)計(jì)制度、建立制度的同時(shí)，更要重視制度的執(zhí)行。我們以往重戰(zhàn)略、輕細(xì)節(jié)、輕執(zhí)行，使得很多問(wèn)題沒(méi)有解決，并且在制度執(zhí)行上存在理論研究不深入、求實(shí)對(duì)策不多、反饋評(píng)估機(jī)制不通暢等問(wèn)題。即使執(zhí)行制度，也因執(zhí)行力不強(qiáng)，致使很多制度執(zhí)行沒(méi)有達(dá)到預(yù)期成效。激活“沉睡”的制度，執(zhí)行全方位監(jiān)督制度讓制度真正活起來(lái)是指制度真正履行自身功能，嚴(yán)格按規(guī)定程序執(zhí)行制度，無(wú)論什么人，在制度面前必須平等，必須嚴(yán)格執(zhí)行制度、維護(hù)制度。怎樣讓制度活起來(lái)？怎樣讓制度富有生命力？要在社會(huì)實(shí)踐中和領(lǐng)導(dǎo)主體（領(lǐng)導(dǎo)者和人民）自身的行為中去尋找力量。第一，讓人民參與制度和政策的制定。人民是社會(huì)發(fā)展的主體，是創(chuàng)造歷史的根本動(dòng)力。制度或政策在形成過(guò)程中，如果沒(méi)有人民的參與，只是少數(shù)人制定制度，無(wú)論制定制度的人多么高尚，能力多么強(qiáng)，都不可避免會(huì)出現(xiàn)局限性。一是利益的局限性，參與者總會(huì)從自己的利益立場(chǎng)出發(fā)，考慮自身利益的最大化，而多數(shù)沒(méi)有參與制度制定的人的利益會(huì)受損；二是知識(shí)能力的局限性，公共政策和制度的制定，需要有廣泛的知識(shí)，而每個(gè)參與制定制度的人都受到自身知識(shí)和能力的限制，制定的制度存在缺陷就不可避免；三是受到信息的局限，政策的需求信息來(lái)自社會(huì)民眾或團(tuán)體（利益集團(tuán)）。只有讓人民參與進(jìn)來(lái)，才能最大限度地避免上述局限性。第二，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，讓權(quán)力在制度框架里活動(dòng)。領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)必須在制度框架內(nèi)，受到制度的約束，這是防止腐敗蔓延的治本之策。領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)必須接受法律、人民和輿論的監(jiān)督，否則“領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)”就會(huì)越界犯規(guī)。不受制度約束的權(quán)力必然會(huì)異化。所謂權(quán)力異化就是公共權(quán)力不再是為人民謀取福利的工具，而成為牟取私利的手段。大量的事例表明，不受制約和監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)和權(quán)力運(yùn)行，無(wú)論動(dòng)機(jī)多么高尚，口號(hào)多么響亮，多么想為人民謀利益，私欲都可能以公共利益和人民的名義膨脹，權(quán)力必然異化和出軌，腐敗就會(huì)滋生。 第三，全方位監(jiān)督制度的執(zhí)行。制度的執(zhí)行是制度活起來(lái)的根本，沒(méi)有執(zhí)行的制度就是死制度。制度的效用取決于制度的執(zhí)行，制度的價(jià)值在于貫徹執(zhí)行。制度活不起來(lái)，就是因?yàn)樵趫?zhí)行中存在這些問(wèn)題：一是沒(méi)有細(xì)化管理、流程管理，導(dǎo)致責(zé)任不清、制度失效。制度是有，但是，一旦工作中出了問(wèn)題，由于上下游職責(zé)分工不明確，責(zé)任也就難以分清楚，追究起來(lái)，就會(huì)把責(zé)任推給客觀環(huán)境，從而導(dǎo)致制度起不到激勵(lì)先進(jìn)和鞭策落后的效果，進(jìn)而使制度完全失效；二是為了小集團(tuán)利益而敷衍制度。把個(gè)人利益看得比大局利益重，搞上有政策，下有對(duì)策，導(dǎo)致制度執(zhí)行不力。三是以領(lǐng)導(dǎo)的好惡代替制度。制度是定了，大會(huì)小會(huì)都講一定要按制度辦事?？梢坏骄唧w做事時(shí)，一些領(lǐng)導(dǎo)就會(huì)將制度的條條框框拋至腦后，完全以自己的好惡，以自己的觀念和認(rèn)識(shí)去做決定。這導(dǎo)致人們不以制度為準(zhǔn)繩，而是把領(lǐng)導(dǎo)的喜好作為自己行動(dòng)的準(zhǔn)則，不管領(lǐng)導(dǎo)所言是否正確，也不管是否符合制度，為了生存就趨炎附勢(shì)，換一任領(lǐng)導(dǎo)就換一套思路，下屬盲目跟著領(lǐng)導(dǎo)的思路變，制度和制度執(zhí)行就流于虛置。四是人情觀大于制度的嚴(yán)肅性，處理事情以關(guān)系為導(dǎo)向而不是以成就為導(dǎo)向。第四，讓制度“聰明”起來(lái)。讓制度活起來(lái)還不夠，要發(fā)揮制度的治理作用，“傻”的制度是起不到治理作用的，不聰明的制度或者愚笨的制度只能起誤導(dǎo)作用，必須讓制度“聰明”起來(lái)。所謂制度的智商是指制度的設(shè)計(jì)和運(yùn)行過(guò)程中，能否在規(guī)范人們行為中體現(xiàn)出公平、公正的宗旨，富有正義精神，對(duì)社會(huì)發(fā)展具有預(yù)見(jiàn)性、前瞻性；是關(guān)注多數(shù)人的福祉還是少數(shù)人的利益，是以成就為取向的還是以個(gè)人感情和恩怨為取向和仲裁標(biāo)準(zhǔn)。制度的智商是相對(duì)于那些落后于時(shí)代、僵化、死板而沒(méi)有人文關(guān)懷和向善價(jià)值取向的制度而言的。人的智商高，會(huì)帶來(lái)繁榮。制度的智商比人的智商更重要，因?yàn)樯鐣?huì)的發(fā)展繁榮最終要靠組織起來(lái)的人的合力來(lái)推動(dòng)，而這組織起來(lái)的紐帶就是制度。因此，人的智商最終要體現(xiàn)在制度上，而不是單個(gè)個(gè)人的智商的疊加。制度也有智商，制度的智商是人的智商的折射。判斷一項(xiàng)制度聰明與否、智商高低的標(biāo)準(zhǔn)是在社會(huì)實(shí)踐中，而不是在少數(shù)人的好惡中；在于人民的福祉是否實(shí)現(xiàn)了，或?yàn)橹鴮?shí)現(xiàn)人民的福祉設(shè)計(jì)；在于鼓勵(lì)人們向善的同時(shí)能遏制罪惡與丑陋的行為；在于是否保障人人平等而沒(méi)有特權(quán)，在于是否鼓勵(lì)人們?cè)趯?shí)現(xiàn)自己利益的同時(shí)，也為大家的利益而忙碌，等等。聰明的制度能激發(fā)人們創(chuàng)造的活力，鼓勵(lì)人們開(kāi)拓進(jìn)取的積極性，體現(xiàn)節(jié)約社會(huì)運(yùn)行成本、提高生產(chǎn)效率、降低內(nèi)耗的科學(xué)精神，鼓勵(lì)向善的社會(huì)行為，遏止破壞社會(huì)公共道德和損人利己的惡行等等。愚笨的制度正好相反一一鼓勵(lì)惡人而壓制好人，鼓勵(lì)偷懶而遏制勤勞，客觀上鼓勵(lì)惡行而抑制善舉。第五，讓制度“神圣”起來(lái)。磨礪制度之“刀”。制度的硬權(quán)力是不容侵犯的，這便是制度之“刀”，這是制度抑惡揚(yáng)善的命根子。制度之“刀”要真“制”而不是假“制”，誰(shuí)也不能越雷池一步，不管你是什么級(jí)別的“官大爺”，也不管你是草根百姓，誰(shuí)都一樣，觸犯了制度，就要受到懲罰。如果制度不制惡，那反過(guò)來(lái)就是養(yǎng)惡。很明顯，存在一個(gè)制度的善惡取向問(wèn)題，