對洞庭湖蓄滯洪區(qū)因災損失補償的分析研究,水利水電論文

對洞庭湖蓄滯洪區(qū)因災損失補償的分析研究,水利水電論文根據長江中下游防洪方案，湖南省洞庭湖區(qū)在三峽工程建成以后，遇防御1954年型特大洪水時，仍需分蓄109億m3超額洪水，固然近年來洞庭湖區(qū)防洪工程建設進度加快，防洪標準日漸提高，但防洪標準的提高是有限的，而超標洪水的發(fā)生隨著時間推移不可避免地會重現，因而怎樣合理地運用蓄滯洪區(qū)，保衛(wèi)重點城市和堤垸的人口、財產安全是必須面對的問題。我們國家在經歷了1996年全國普遍受災和1998年長江、松花江、嫩江全流域性特大洪澇災禍后，加快了蓄滯洪區(qū)的規(guī)劃與建設。湖南省洞庭湖區(qū)蓄洪垸是長江流域為保衛(wèi)武漢及洞庭湖區(qū)重點垸、重要城鎮(zhèn)和重要交通干線而設立的重要蓄滯洪場所，設有24個國家名錄蓄滯洪區(qū)和多處非國家蓄滯洪區(qū)。蓄滯洪區(qū)一旦蓄洪，區(qū)內居民財產將遭受嚴重損失，開展蓄滯洪區(qū)因災損失補償，盡快恢復受災群眾的生產和生活是各級必須解決的重大問題。為了在遭遇特大洪水時，能順利地根據既定的防洪度汛方案施行分洪，2000年5月公布了(蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法〕〔下面簡稱(辦法〕〕。該辦法的出臺為湖南省蓄滯洪區(qū)的正常運用提供了保障，為合理補償主動蓄洪區(qū)居民因災損失提供了根據。下面，結合湖南省洞庭湖區(qū)實際情況，對該省蓄滯洪區(qū)因災損失補償各個方面進行分析研究。1補償范圍國家財政補償范圍在(辦法〕第一章第二條中明確規(guī)定為附錄所列國家蓄滯洪區(qū)，湖南省即洞庭湖區(qū)圍堤湖、六角山、九垸、西官垸、安澧垸、澧南垸、安昌垸、安化垸、南頂垸、和康垸、南漢垸、民主垸、共雙茶、城西垸、屈原農場、義和垸、北湖垸、集成安合、錢糧湖、建設垸、建新農場、君山農場、大通湖東、江南陸城等24個蓄洪垸。根據湖南省洞庭湖區(qū)非常洪水度汛方案，除國家蓄滯洪區(qū)外，還將湘水尾閭的洋沙湖垸，資水尾閭的牛潭河垸，沅水尾閭的木塘垸、車湖垸、陬溪垸、丹洲垸，澧水尾閭的陽由垸、新洲上垸等諸多堤垸列入省級蓄滯洪區(qū)，這些堤垸一旦主動蓄洪，其財產損失宏大，卻不屬于國家財政補償范圍。湖南省蓄滯洪區(qū)運用補償時，應將(洞庭湖區(qū)非常洪水度汛方案〕中牽涉的非國家蓄滯洪區(qū)的因災損失補償納入補償范圍，以保障相關蓄滯洪區(qū)當地群眾的合法權益，盡快恢復其生產和生活秩序。從1996年、1998年湖南省實際發(fā)生的洪水情況來看，由于洞庭湖區(qū)水系復雜，洪水經過的不確定，在實際洪水調度經過中，很難根據既定的分蓄洪方案進行調度控制，這樣難免出現蓄洪垸未分洪，而重點堤垸和重點城鎮(zhèn)分洪的情況，如1998年安造垸潰決。隨著國家整體經濟的迅速發(fā)展，洞庭湖區(qū)經濟發(fā)展水漲船高，一旦發(fā)生實際被動蓄洪，當地群眾財產損失補償應在湖南省蓄滯洪區(qū)運用補償中予以研究。2資金來源根據286號令(蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法〕和財政部13號令(國家蓄滯洪區(qū)運用財政補償資金管理規(guī)定〕的要求，國家根據蓄滯洪區(qū)在流域防洪調度中所承當的防洪任務的重要程度、所在省〔自治區(qū)、直轄市〕的財政狀況以及區(qū)內居民恢復生產的難易程度等因素，核定財政與省級財政補償資金的分攤比例。財政一般分擔國家蓄滯洪區(qū)運用后應補償資金總額的40%～70%，省級財政分攤60%～30%。財政分擔比例的詳細數額是需要根據各種情況分析確定的。以下情況下，湖南省在爭取財政分擔的比例上能夠爭取上限：〔1〕當年未出現全國性普遍自然災禍，補償范圍為局部地區(qū)，國家財政無需面對大面積因災損失負擔?！?〕分蓄洪區(qū)所在省級財政狀況不佳，或者當年災禍集中在一個省或幾個省的范圍，國家分擔比例的增加能夠讓省級財政更多地關注受災地區(qū)公共事業(yè)的恢復與重建?！?〕蓄滯洪區(qū)的分洪受益區(qū)出現跨省的情況，國家財政應平衡受災區(qū)和受益區(qū)的經濟條件。湖南省洞庭湖區(qū)屬于全國洪澇災禍重災區(qū)，建國以來有近40年發(fā)生水災，為全國各地之最，歷年來的抗洪搶險工作消耗損費了各級財政大量的物力和財力。洞庭湖國家蓄滯洪區(qū)的建設，其保衛(wèi)對象除保衛(wèi)洞庭湖區(qū)重要堤垸及城市外，主要的保衛(wèi)目的為武漢市及荊江大堤。綜合以上考慮，湖南省洞庭湖蓄滯洪區(qū)運用后補償資金國家分擔比例能夠根據70%爭取。以2003年澧南垸運用后補償為例，澧南垸1998年以來6年內兩次蓄洪，損失宏大，況且1998年蓄洪國家未予補償，該垸群眾物質基礎特別薄弱，因而當時湖南請求國家根據兩令規(guī)定的補償比例上限予以補償并得到了批準。從施行的效果來看，蓄洪區(qū)經濟、社會秩序得到迅速恢復，國家及省級補償政策得到了當地群眾的擁護。對于非國家名錄的蓄滯洪區(qū)因災損失補償的資金來源，能夠根據誰受益、誰補償的原則，由省級財政和受益地區(qū)的市、縣財政共同承當，詳細承當比例省級主管部門能夠根據蓄滯洪區(qū)運用后的實際損失情況和受益地區(qū)的市、縣財政收入水平確定。3補償對象根據(辦法〕第二章第九條的規(guī)定，蓄滯洪區(qū)內具有常住戶口的居民〔下面簡稱區(qū)內居民〕，在蓄滯洪區(qū)運用后，按照本辦法的規(guī)定獲得補償。湖南省蓄滯洪地區(qū)土地肥沃，君山、江南陸城、城西、民主等堤垸區(qū)位優(yōu)勢明顯，受周邊經濟發(fā)展驅動，很多蓄滯洪區(qū)正在加大開發(fā)利用程度，加快農林畜牧業(yè)產業(yè)化和農村經濟構造調整，導致蓄滯洪區(qū)出現很多以土地承包、專業(yè)養(yǎng)殖、經濟林種植為主的暫住人口。湖南省蓄滯洪區(qū)運用補償經過中，應借鑒(安徽省蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法施行細則〕的規(guī)定，對蓄滯洪區(qū)內有承包土地、專業(yè)養(yǎng)殖和經濟林的區(qū)外居民，在蓄滯洪區(qū)運用后，其財產水毀損失參照常住戶口居民的補償范圍和標準給予補償。(辦法〕中對蓄滯洪區(qū)常住戶口居民的補償進行了規(guī)定，但是對不予補償的對象卻沒有明確其補償途徑。湖南省蓄滯洪區(qū)蓄洪后的損失對象主要包括下面幾種類型：常住人口，以農業(yè)承包為主的暫住人口，醫(yī)院、學校、道路等公共事業(yè)設施，國有廠礦企業(yè)、以農林畜牧業(yè)為基礎的二次加工民營企業(yè)等。根據(湖南省蓄滯洪區(qū)管理條例〕的要求，蓄滯洪區(qū)經濟限制發(fā)展，但不是完全不發(fā)展。對于改善民生的，醫(yī)院、學校、道路等公共事業(yè)設施，財政固然不予補償，但省、市、縣三級財政應補償，恢復損失設施。對于企業(yè)，首先應通過明確蓄滯洪區(qū)面臨洪災風險，限制其發(fā)展，對于已存在的企業(yè)應通過強迫購買保險等措施降低其因蓄洪運用后造成的因災損失。在湖南省洞庭湖區(qū)非常洪水度汛方案中牽涉的主動分蓄洪區(qū)當中，有雙退一般垸、單退一般垸、普通一般垸、蓄洪垸等類型，其分蓄洪時造成的以下?lián)p失應不予補償：〔1〕根據洞庭湖綜合治理規(guī)劃應退田而沒有退田，應遷出而未遷出，或者已經退田、遷出而擅自返耕、返遷造成的水毀損失?！?〕在蓄滯洪區(qū)安全建設完成后，違法蓄滯洪區(qū)安全建設規(guī)劃和(湖南省洞庭湖區(qū)蓄滯洪區(qū)安全與建設管理辦法〕建造的居民房屋，企業(yè)財產損失?！?〕因個人原因不遵守蓄滯洪區(qū)安全轉移命令造成的能轉移而未轉移的居民財產損失。4補償內容及標準(辦法〕中蓄滯洪區(qū)運用后的補償內容包括:①農作物、專業(yè)養(yǎng)殖和經濟林水毀損失；②住房水毀損失；③無法轉移的家庭農業(yè)生產機械和役畜以及家庭主要耐用消費品水毀損失，其補償標準也做了明確規(guī)定。蓄滯洪區(qū)災禍損失的大小與淹沒時間長短有很大的關系。從歷年湖南省洞庭湖區(qū)堤垸蓄洪退水的經過來看，一旦蓄洪，其垸內洪水將與外河水位同漲同落。由于洞庭湖區(qū)高洪水位持續(xù)時間長，蓄滯洪區(qū)遭受洪水浸泡時間一般在2～3個月時間，垸內受淹區(qū)農作物、專業(yè)養(yǎng)殖和經濟林水毀損失程度基本到達100%，屬于完全損失。因而，湖南省蓄滯洪區(qū)因災損失補償標準能夠根據國家確定的比例范圍取上限，即農作物、專業(yè)養(yǎng)殖和經濟林，分別根據蓄滯洪前3年平均年產值的70%、50%、50%補償。2003年新的行業(yè)分類標準中新增了農林牧漁服務業(yè)，單列于農、林、牧、漁之外，根據國家統(tǒng)計局2018年8月最新頒布施行的行業(yè)分類標準，農林牧漁服務業(yè)是指對農林牧漁業(yè)生產活動進行的各種支持性服務活動，詳細包括灌溉服務、農產品初級加工服務、其他農業(yè)服務、林業(yè)服務業(yè)、獸醫(yī)服務業(yè)、其他畜牧服務、漁業(yè)服務業(yè)等。從湖南省各縣市蓄滯洪區(qū)統(tǒng)計情況來看，農林牧漁服務業(yè)所占比重逐年增加。作為蓄滯洪區(qū)農業(yè)發(fā)展的重要組成部分，農林牧漁服務業(yè)的因災損失補償應納入蓄滯洪區(qū)運用補償內容，其補償標準根據實際損失的70%予以補償。以農業(yè)為主要產業(yè)的蓄滯洪區(qū)，居民儲備糧食是其主要的財產之一，蓄洪期間的轉移和保存特別困難，湖南省蓄滯洪區(qū)運用補償中應將糧食納入補償范圍。土地資源是蓄滯洪區(qū)居民最重要的生產資料，從以往蓄滯洪區(qū)蓄洪經歷體驗來看，將造成垸內部分土地的沖毀。應蓄洪而造成的土地流失在(辦法〕中沒有明確補償解決辦法，應在湖南省蓄滯洪區(qū)運用補償中予以研究。隨著洞庭湖蓄洪垸安全建設工程的逐步施行，安全臺、安全區(qū)的建立，讓國家蓄滯洪區(qū)居民住房、役畜等財產不受洪水威脅，使湖南省將來在國家蓄滯洪區(qū)運用損失方面的內容主要集中在農作物、專業(yè)養(yǎng)殖和經濟林水毀損失上面，給蓄滯洪區(qū)因災損失補償工作減少了大量的工作。但是，根據2007年湖南省洞庭湖區(qū)非常洪水度汛方案的內容，湘資沅澧四水及洞庭湖地區(qū)在遭遇特大洪水時還必須運用很多非國家蓄滯洪區(qū)。這些蓄滯洪區(qū)沒有納入國家安全建設與管理規(guī)劃，因而居民財產、企業(yè)等都遭到洪水威脅，主動蓄洪以后的因災損失較國家蓄滯洪區(qū)要復雜，因而湖南省應在洞庭湖非常洪水度汛方案的基礎上加強非國家蓄滯洪區(qū)的管理，對這些蓄滯洪區(qū)的賠償內容和標準參照國家蓄滯洪區(qū)的補償辦法予以確定。(辦法〕第二章第十三條規(guī)定：已下達蓄滯洪轉移命令，因情況變化未施行蓄滯洪造成損失的，給予適當補償。對于此類補償情況，國家沒有明確詳細的補償內容及標準。蓄滯洪轉移經過中的損失評估難度很大，就轉移居民個體和家庭而言，具有很大的不確定性和多樣性。從洞庭湖區(qū)歷年的轉移情況來看，轉移經過中主要的損失包括居民搬遷的誤工補貼、轉移搬遷費用、由于長時間臨時安置造成的居民額外支出、農作物疏于管理影響收獲、轉移經過造成禽畜丟失或死亡等內容，相對于蓄洪運用的災禍損失，轉移搬遷損失相對很小，為了節(jié)省人力財力，快速補償到位，轉移而未蓄洪的居民補償宜按人口定值補償的方式確定。詳細的補償數值應由省級主管部門根據實際情況確定。蓄洪區(qū)安全轉移的損失大小與轉移經過中的管理有很大的關系，各級主管部門應制定合理的轉移方案，做到及時有序，在居民轉移期間，要重點保衛(wèi)蓄滯洪區(qū)內的居民財產安全，維持居民區(qū)臨時安置點的治牢固定，盡量減少不必要的居民損失。5結論蓄滯洪區(qū)運用補償制度是在國家財力允許下為了保障蓄滯洪區(qū)居民的基本生活，盡快恢復蓄滯洪區(qū)的生產秩序而建立的，根據湖南省實際情況，以為主導，以國家和地方財政資金為主要經費來源的因災損失補償體系具有不可代替的地位。湖南省24個國家蓄滯洪區(qū)人口由1984年的137.1萬人發(fā)展到2008年177.28萬人，人口增長速度和人口密度都超過湖南省的平均水平，加之蓄滯洪區(qū)的建設與管理工作滯后，造成蓄滯洪區(qū)分洪損失日漸加大。湖南省應根據公布的(蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法〕，結合本身蓄滯洪區(qū)特點，針對補償對象、資金來源、補償內容和補償標準等盡快制訂和完善符合湖南省實際情況的蓄滯洪區(qū)補償辦法。隨著社會經濟的發(fā)展和體質的完善，蓄滯洪區(qū)因災損失補償體系應進一步完善。借鑒發(fā)達國家抗洪水風險保障體系的成功經歷體驗和其他行業(yè)的抗風險形式，將來我們國家蓄滯洪區(qū)因災損失補償體系的發(fā)展，將建成以洪水保險為核心，社會補償為輔助，補償為最終保障的全面的蓄滯洪區(qū)補償保障新體系。以下為參考文獻[1]張陽.中國蓄滯洪區(qū)補償保障體系研究[D].武漢:武漢大學，2004.[2]張效武.行蓄洪區(qū)運用補償政策和標準[J].中國水利，201