“小產(chǎn)權(quán)房”亂象的法律問題研究及規(guī)制手段獲獎科研報告

“小產(chǎn)權(quán)房”亂象的法律問題研究及規(guī)制手段獲獎科研報告摘

要：“小產(chǎn)權(quán)房”市場亂象成為我國當(dāng)下房地產(chǎn)市場面臨的重要問題之一。高房價對購房者的負(fù)擔(dān)、開發(fā)商對經(jīng)濟利益的追求、集體經(jīng)濟組織成員對城市發(fā)展成果的渴求等一系列原因在一定程度上促進(jìn)了“小產(chǎn)權(quán)房”市場的形成。針對前述問題，本文從對“小產(chǎn)權(quán)房”的內(nèi)涵界定出發(fā)，對其涵義、特點進(jìn)行介紹，分析成因，進(jìn)而通過論證我國現(xiàn)行法律規(guī)定以及司法實踐中法院裁判意見對不同情形下的“小產(chǎn)權(quán)房”問題的規(guī)定或意見并提出針對“小產(chǎn)權(quán)房”亂象的相應(yīng)規(guī)制辦法或解決辦法。

關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房成因，建設(shè)用地使用權(quán)，房屋買賣合同效力

一、“小產(chǎn)權(quán)房”的內(nèi)涵

“小產(chǎn)權(quán)房”是與“大產(chǎn)權(quán)房”相對的一種權(quán)利存在瑕疵的房地產(chǎn)現(xiàn)象。所謂“大產(chǎn)權(quán)房”即在國有土地上建造的并且房屋產(chǎn)權(quán)明晰，規(guī)劃程序、審批手續(xù)、房屋買賣合同等都符合法律法規(guī)，能合法辦理產(chǎn)權(quán)證書的房屋。房屋所有人通過原始或繼受取得所有權(quán)及與所有權(quán)相關(guān)的財產(chǎn)權(quán)，并且經(jīng)過國家有權(quán)機關(guān)予以登記，享有的權(quán)利是完整的權(quán)利。“小產(chǎn)權(quán)房”是指在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的土地上違法或違規(guī)修建的，沒有獲得縣級及以上國土和房屋產(chǎn)權(quán)管理部門發(fā)放的具有法律效力的國有土地使用權(quán)證和房屋所有權(quán)證的房屋和其他建筑物。1

雖然目前的房地產(chǎn)市場中“小產(chǎn)權(quán)房”已經(jīng)成為很普遍的現(xiàn)象，但是我們需要正確認(rèn)識小產(chǎn)權(quán)房問題存在的危害性。《國土資源部辦公廳、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于堅決遏制違法建設(shè)、銷售“小產(chǎn)權(quán)房”的緊急通知》指出建設(shè)、銷售“小產(chǎn)權(quán)房”，嚴(yán)重違反土地和城鄉(xiāng)建設(shè)管理法律法規(guī)，不符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，不符合土地用途管制制度，沖擊了耕地保護紅線，擾亂了土地市場和房地產(chǎn)市場秩序，損害了群眾利益，影響了新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的健康發(fā)展，建設(shè)、銷售和購買“小產(chǎn)權(quán)房”均不受法律保護。要堅持依法依規(guī)，嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，嚴(yán)格實行土地用途管制制度，嚴(yán)守耕地紅線，堅決遏制在建、在售“小產(chǎn)權(quán)房”行為。

二、“小產(chǎn)權(quán)房”的成因

當(dāng)下“小產(chǎn)權(quán)房”亂象頻現(xiàn)有多方面的原因，具體而言主要原因為以下幾個方面：

（一）我國現(xiàn)行的土地制度是“小產(chǎn)權(quán)房”市場亂象的原因之一

農(nóng)村集體土地不能設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的，都必須依法使用國有土地。我們可知開發(fā)建設(shè)商品房，需依法申請使用國有土地。集體土地經(jīng)過政府征收方式才可以轉(zhuǎn)為國家所有的土地，再經(jīng)過合法審批才可以在該土地上建造商品房從而出售。農(nóng)民集體所有的土地，不管是集體還是個人，除了興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、公用設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)以及建造住宅用于自住之外，只能利用這些土地進(jìn)行農(nóng)、林、牧、副、漁業(yè)生產(chǎn)。而隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，城市打工者數(shù)量驟增，房價過高無法負(fù)擔(dān)等因素促使集體土地的商業(yè)價值顯現(xiàn)，一些集體或個人為了經(jīng)濟利益違規(guī)建造“小產(chǎn)權(quán)房”，導(dǎo)致亂象頻出。

（二）“小產(chǎn)權(quán)房”市場的形成是我國目前部分城市高房價下市場的選擇

近年來全國各地的商品房房價普遍上漲，政府雖然制定政策，通過限貸、限購以及稅費等方法進(jìn)行調(diào)控，但房價降幅并不明顯，城鎮(zhèn)房屋價格依然居高不下。政府推出的保障性住房有限，不能滿足市場的需求，再加上部分購房者因購買能力不足，但其出于改善居住質(zhì)量的需求，往往會選擇購買相對而言價格較低的“小產(chǎn)權(quán)房”。雖然“小產(chǎn)權(quán)房”所有權(quán)得不到法律保護，但在無力購買“大產(chǎn)權(quán)房”的大多務(wù)工購房者或者農(nóng)村購房者的觀念中，可負(fù)擔(dān)的房價、更好的居住環(huán)境比產(chǎn)權(quán)更重要。因此開發(fā)商利用購房者的此種心態(tài)以及對利益紅潤的渴求不斷開發(fā)建造“小產(chǎn)權(quán)房”，逐漸形成小產(chǎn)權(quán)房市場。

三、“小產(chǎn)權(quán)房”的合法性與否

小產(chǎn)權(quán)房問題不是一天形成的，其原因復(fù)雜，既有法律層面的原因，也有制度、政策和管理方面的原因，不宜一刀切，要區(qū)別對待。

（一）現(xiàn)行法律法規(guī)持否定態(tài)度

《土地管理法》第43條規(guī)定：“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地除外?！钡?3條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)?！被谏鲜鲆?guī)定，農(nóng)民集體所有的土地一般不能用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，只有經(jīng)過批準(zhǔn)后，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)村公用設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)以及農(nóng)民在宅基地上建設(shè)住宅才可以使用農(nóng)村集體土地?！段餀?quán)法》第135條把建設(shè)用地使用權(quán)限定為國有土地，集體所有的土地若想成為建設(shè)用地首先要轉(zhuǎn)為國有土地。按照上述現(xiàn)行法律規(guī)定，集體土地轉(zhuǎn)化為國有土地的唯一辦法是國家征收。農(nóng)村集體土地使用權(quán)因不能上市流轉(zhuǎn)，基于“房地一體”原則，其地上的房屋亦不能上市流轉(zhuǎn)。

（二）因小產(chǎn)權(quán)房問題的復(fù)雜化，應(yīng)區(qū)別對待

1.對“小產(chǎn)權(quán)房”的合作建房糾紛應(yīng)予處理。因為小產(chǎn)權(quán)房的合作建房糾紛未履行相關(guān)土地征收、征用手續(xù)即進(jìn)行房屋建設(shè)，因此應(yīng)先由征收機關(guān)解決被占用的土地保護問題。合作建房合同的性質(zhì)是土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，根據(jù)上述法律規(guī)定，農(nóng)村集體土地使用權(quán)不能上市流轉(zhuǎn)，雙方所訂立的合作建房合同直接轉(zhuǎn)讓了農(nóng)村集體土地使用權(quán)，因此該合同應(yīng)屬無效合同。此類案件在司法實踐中也是同樣按無效處理。在“吳常華與黃志秀農(nóng)村房屋買賣合同糾紛上訴案”一案2中，裁判意見指出根據(jù)我國國土資源部辦公廳和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳聯(lián)合作出的國土資電發(fā)（2013）70號《關(guān)于堅決遏制違法建設(shè)、銷售“小產(chǎn)權(quán)房”的緊急通知》中明確禁止違法建設(shè)、銷售“小產(chǎn)權(quán)房”。《中華人民共和國土地管理法》第四十三條規(guī)定：“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。”《房屋買賣合同》中約定的房屋系在集體所有土地上修建并向社會公開銷售的房屋，該房屋實際上為“小產(chǎn)權(quán)房”。修建銷售“小產(chǎn)權(quán)房”的行為雖然受到行政處罰，但涉案房屋所在地塊的土地性質(zhì)仍為農(nóng)民集體所有的土地，被告至今仍未取得該房屋相關(guān)合法手續(xù)。故雙方之間簽訂的《房屋買賣合同》違反了法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為無效。

2.對于已被行政機關(guān)認(rèn)定為違法建設(shè)的“小產(chǎn)權(quán)房”，其占有、使用、收益糾紛不予處理。針對此種情況，最高人民法院規(guī)定，“小產(chǎn)權(quán)房”不屬于人民法院的管轄范圍，已經(jīng)受理的，裁定駁回起訴。在“陳杰與西安乾寧物業(yè)管理有限公司陜西雍和置業(yè)有限公司不當(dāng)?shù)美m紛”一案3中，法院審理查明爭議樓盤為農(nóng)村集體土地上開發(fā)建設(shè)，未辦理相關(guān)建審手續(xù)，涉案房屋系“小產(chǎn)權(quán)房”。由于規(guī)劃許可證等的審查批準(zhǔn)，屬國家行政機關(guān)職權(quán)范圍，因小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)引起的房屋買賣糾紛，人民法院不宜作為民事案件予以受理。根據(jù)當(dāng)前國家政策，“小產(chǎn)權(quán)房”尚不允許進(jìn)入市場交易，“小產(chǎn)權(quán)房”的物業(yè)爭議亦不能完全適用商品房物業(yè)管理的相關(guān)規(guī)定。因此法院以不屬于人民法院民事案件的受理范圍為由裁定駁回起訴。

3.對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員在舊村改造后的安置性住房，如該房屋屬于建造行為合法的“小產(chǎn)權(quán)房”，可以對其所有權(quán)歸屬進(jìn)行處理。北京市高級人民法院在答復(fù)意見中提到：“對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員在舊村改造后取得的安置性住房，從考慮舊村改造不應(yīng)影響當(dāng)事人的基本生活利益角度出發(fā)，可以對房屋的所有權(quán)進(jìn)行處理，但農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員購買非安置性住房的，僅可以對使用權(quán)進(jìn)行處理?！贝寮w經(jīng)濟組織在公益事業(yè)用地上建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房，按法律規(guī)定此行為也不允許發(fā)生。但村集體經(jīng)濟組織為了安置本村村民在其上建設(shè)了房屋，則沒有明確法律依據(jù)可以認(rèn)定為這些房屋屬于違法建筑，其交易流轉(zhuǎn)行為符合法定程序的條件下也應(yīng)認(rèn)定其合法，并不是所有情形下的小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)及其買賣行為都無效。

總之“小產(chǎn)權(quán)房”買賣合同的效力認(rèn)定應(yīng)該根據(jù)不同情況進(jìn)行區(qū)別對待。依據(jù)農(nóng)村集體土地不能上市流轉(zhuǎn)的原則，對于建造行為違法的“小產(chǎn)權(quán)房”的買賣合同應(yīng)認(rèn)定無效。對于建造行為合法“小產(chǎn)權(quán)房”的買賣合同效力，若購買人為本村集體經(jīng)濟組織成員，則應(yīng)認(rèn)定為有效，若購買人為非本村集體經(jīng)濟組織成員，則應(yīng)認(rèn)定為無效。

四、“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象的規(guī)制與解決

（一）完善機制，疏堵結(jié)合

加強監(jiān)管，源頭預(yù)防。建立建設(shè)項目審批管理信息大系統(tǒng)，在規(guī)劃、國土、建設(shè)、城管執(zhí)法和各區(qū)之間共享土地審批、規(guī)劃設(shè)計、開發(fā)建設(shè)、執(zhí)法巡查、工程驗收、交易轉(zhuǎn)讓、抵押融資等信息。

（二）明確監(jiān)管職責(zé)，形成工作合力

規(guī)劃主管部門要加強建設(shè)工程設(shè)計方案批復(fù)、《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》核發(fā)和竣工驗收前規(guī)劃條件復(fù)核等環(huán)節(jié)監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)未按規(guī)劃條件建設(shè)的項目，嚴(yán)格審查違法在建“小產(chǎn)權(quán)房”項目相關(guān)規(guī)劃手續(xù)。

建設(shè)主管部門要依法嚴(yán)格把好施工許可和竣工驗收備案審核。對未辦理土地和規(guī)劃許可手續(xù)的項目，不予辦理施工手續(xù)，對未經(jīng)規(guī)劃驗收的項目，不予辦理竣工驗收備案。

國土房產(chǎn)主管部門要及時查處擅自改變土地性質(zhì)、違法擅自銷售、違規(guī)辦理房產(chǎn)登記等行為，督促各區(qū)及時發(fā)現(xiàn)、清理和整治違法建設(shè)和銷售“小產(chǎn)權(quán)房”的行為，

城管執(zhí)法部門負(fù)責(zé)依法對在非法占用的土地上新建建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施，擅自改變房屋設(shè)計功能及違反城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)“小產(chǎn)權(quán)房”的行為進(jìn)行查處。

（三）區(qū)別情況，嚴(yán)格執(zhí)法