2023年完善我國(guó)審計(jì)監(jiān)督的法律思考

完善我國(guó)審計(jì)監(jiān)視的法律考慮內(nèi)容提要」審計(jì)是對(duì)權(quán)利的制約審計(jì)風(fēng)暴是一場(chǎng)廉政風(fēng)暴。如何使審計(jì)監(jiān)視真正發(fā)揮職能公開(kāi)性是其前提和根底性是其保證完善審計(jì)制度、確立審計(jì)問(wèn)責(zé)機(jī)制是其關(guān)鍵。關(guān)鍵詞」審計(jì)風(fēng)暴審計(jì)審計(jì)監(jiān)視2003年6月一批違規(guī)大案在向全國(guó)常委會(huì)所作的審計(jì)中曝光。這是首次全文公布審計(jì)。其后的每年年中都會(huì)向全國(guó)常委會(huì)做年度審計(jì)而這份每次都刮起一場(chǎng)席卷全國(guó)的超級(jí)風(fēng)暴。媒體稱之為“審計(jì)風(fēng)暴〞。我們可以看到所謂的“審計(jì)風(fēng)暴〞本質(zhì)是一場(chǎng)廉政風(fēng)暴。準(zhǔn)確地說(shuō)是一場(chǎng)以財(cái)政監(jiān)視與公開(kāi)為重點(diǎn)的廉政風(fēng)暴這在中國(guó)財(cái)政法治開(kāi)展史上具有非常重要的意義。然而風(fēng)暴過(guò)后也給我們留下了不少需要深思的問(wèn)題。審計(jì)監(jiān)視作為我國(guó)法律規(guī)定的財(cái)政收支的主要監(jiān)視途徑是否僅僅是一場(chǎng)風(fēng)暴過(guò)去就行了？其審計(jì)出來(lái)的結(jié)果是否可以落到實(shí)處？又如何可以落到實(shí)處？如何加強(qiáng)、完善審計(jì)監(jiān)視等等都是我們要研究和完善的地方。一、審計(jì)是對(duì)權(quán)利的制約和監(jiān)視審計(jì)根據(jù)施行的主體和作用的范圍可以分為審計(jì)或稱審計(jì)、財(cái)政審計(jì)〕、審計(jì)企業(yè)審計(jì)〕、社會(huì)審計(jì)或稱審計(jì)、注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)〕。三者之間雖有聯(lián)絡(luò)和相似之處但有著本質(zhì)區(qū)別并且互相地作用于不同的領(lǐng)域。審計(jì)從根本上說(shuō)是權(quán)利的表達(dá)；審計(jì)是一種機(jī)構(gòu)的自律控制；社會(huì)審計(jì)是一種中介效勞。本文所研究的審計(jì)主要是審計(jì)。古今中外盡對(duì)審計(jì)所下的定義不盡一致審計(jì)的概念有以下幾種代表性的觀念即“財(cái)政財(cái)務(wù)監(jiān)視說(shuō)〞、“會(huì)計(jì)檢查說(shuō)〞、“經(jīng)濟(jì)監(jiān)視說(shuō)〞、“合規(guī)效益評(píng)價(jià)說(shuō)〞、“過(guò)程監(jiān)視說(shuō)〞等等。因?yàn)楸疚牡闹攸c(diǎn)不在研究審計(jì)的概念因此此處不再詳述可參見(jiàn)：李季澤：“審計(jì)之界定〞載?中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院學(xué)報(bào)?2002年第3。詳細(xì)的制度也千差萬(wàn)別但都脫離不了以下幾點(diǎn)：一〕審計(jì)是一種權(quán)利審計(jì)首先是一種權(quán)利是由審計(jì)代表行使的。在現(xiàn)代的各種權(quán)利由和法律確認(rèn)并劃分。大多數(shù)都設(shè)置了審計(jì)權(quán)只是這種審計(jì)權(quán)往往并不是的而是隸屬于立法權(quán)、行或權(quán)由此也相應(yīng)地形成了下文所述的不同的審計(jì)體制即立法型、行政型或型形式。有個(gè)別實(shí)行了型審計(jì)由此確立了審計(jì)權(quán)的地位。在我國(guó)地區(qū)審計(jì)權(quán)屬于權(quán)的范疇“院〞設(shè)審計(jì)長(zhǎng)。蓋因我國(guó)實(shí)行的是五權(quán)分立的“政體〞審計(jì)權(quán)上仍沒(méi)有脫離權(quán)利的范疇。因此審計(jì)是一種監(jiān)視是代表行使的監(jiān)視權(quán)。二〕審計(jì)權(quán)來(lái)源于人民權(quán)利一切權(quán)利來(lái)源于人民審計(jì)權(quán)是人民權(quán)利在權(quán)利構(gòu)造中的表達(dá)。因此審計(jì)應(yīng)向人民負(fù)責(zé)。但歷史和現(xiàn)實(shí)存在一個(gè)認(rèn)識(shí)誤區(qū)即審計(jì)只向負(fù)責(zé)李季澤：“審計(jì)之界定〞載?中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院學(xué)報(bào)?2002年第3。.假設(shè)審計(jì)只向負(fù)責(zé)而不是向人民負(fù)責(zé)那么實(shí)際上就會(huì)用權(quán)利剝奪了。而且在理中對(duì)負(fù)責(zé)往往會(huì)流于對(duì)負(fù)責(zé)甚至某個(gè)行政負(fù)責(zé)。中國(guó)在2003年之前審計(jì)一直是不向社會(huì)公開(kāi)的或者給公眾看到的和上報(bào)的不是同一個(gè)版本?？梢哉f(shuō)這種做法就是審計(jì)向負(fù)責(zé)或負(fù)責(zé)而不是向人民負(fù)責(zé)的一種現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)。2003年開(kāi)始正式向全社會(huì)發(fā)布年度審計(jì)。2004年開(kāi)始實(shí)行審計(jì)結(jié)果制度。這是一種制度建立和改革措施也是一種審計(jì)觀念的轉(zhuǎn)變即審計(jì)對(duì)人民負(fù)責(zé)由人民來(lái)行使監(jiān)視權(quán)利。三〕審計(jì)是對(duì)權(quán)利的制約和監(jiān)視對(duì)權(quán)利進(jìn)展監(jiān)視歷來(lái)是古今中外審計(jì)的主要職責(zé)。中國(guó)古代審計(jì)的一大特色就是把審計(jì)作為治吏的工具。審計(jì)職能主要是置于御史中被審計(jì)者是各級(jí)官吏御史主要是對(duì)人科研所課題組：“審計(jì)對(duì)權(quán)利的監(jiān)視〞載?審計(jì)研究?2003年第5。.而現(xiàn)代審計(jì)的對(duì)象主要是財(cái)政和財(cái)務(wù)收支。如我國(guó)?審計(jì)法?第2條的規(guī)定：“各部門和地方各級(jí)人民及其各部門的財(cái)政收支國(guó)有的金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支以及其他按照本法規(guī)定應(yīng)當(dāng)承受審計(jì)的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支按照本法規(guī)定承受審計(jì)監(jiān)視〞。再如國(guó)??第90條規(guī)定：“的收支每年均須經(jīng)會(huì)計(jì)審查〞。奧地利?審計(jì)法?條規(guī)定：“審計(jì)審計(jì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的全部財(cái)務(wù)活動(dòng)〞。但無(wú)審計(jì)是對(duì)人還是對(duì)物都脫離不了一個(gè)宗旨即對(duì)權(quán)利的制約和監(jiān)視。這種監(jiān)視來(lái)源于人民以和法律形式的授權(quán)監(jiān)視也按照法律的規(guī)定來(lái)進(jìn)展。審計(jì)是一種監(jiān)視也是一種法律監(jiān)視?？傊问缴峡磥?lái)審計(jì)是有權(quán)對(duì)財(cái)政或財(cái)務(wù)收支活動(dòng)或者公共資金的使用進(jìn)展審查和監(jiān)視的一種制度；而實(shí)際上審計(jì)通過(guò)其審計(jì)活動(dòng)以權(quán)利即審計(jì)權(quán)〕制約權(quán)利財(cái)權(quán)或財(cái)〕同時(shí)也是以人民權(quán)利制約權(quán)利審計(jì)權(quán)和財(cái)〕。雖然有學(xué)者跳出權(quán)利的框架而提出“審計(jì)本質(zhì)的契約觀〞邱軼安、倪輝：“審計(jì)本質(zhì)的契約觀與審計(jì)體制的重構(gòu)〞載?財(cái)會(huì)月刊?2005年第6。而這一契約關(guān)系的雙方卻是公眾和因此這一理仍然沒(méi)有脫離權(quán)利和人民權(quán)利這一對(duì)博弈關(guān)系。二、審計(jì)公開(kāi)是審計(jì)監(jiān)視的前提和根底公開(kāi)性是社會(huì)對(duì)透明度的要求它直接產(chǎn)生于公民的知情權(quán)和監(jiān)視權(quán)。審計(jì)公開(kāi)是透明度、尤其是財(cái)政透明度的重要組成內(nèi)容之一。透明度要求將所掌握的個(gè)人與公共信息向社會(huì)公開(kāi)這些信息包括財(cái)政信息。而國(guó)際貨幣組織發(fā)布的?財(cái)政透明度手冊(cè)?核心就是要求定向公眾提供全面并且的財(cái)政信息并對(duì)公開(kāi)財(cái)政信息的內(nèi)容、程序以及確保信息的質(zhì)量進(jìn)展了。手冊(cè)提出了財(cái)政透明度的四項(xiàng)根本要求其中對(duì)性的保證特別強(qiáng)調(diào)了財(cái)政信息應(yīng)受到的檢查審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)向立法當(dāng)和公眾及時(shí)提供賬戶財(cái)務(wù)性的國(guó)際貨幣組織編著〕：?財(cái)政透明度?財(cái)政科學(xué)研究所整理人民2001年版第81頁(yè)。.這實(shí)際上就是對(duì)審計(jì)公開(kāi)提出了要求。從世界范圍來(lái)看積極有效的審計(jì)制度已成為國(guó)際通行做法并且已經(jīng)成為審計(jì)先進(jìn)性的標(biāo)志性特征。例如作為立法型審計(jì)形式代表的不僅賦予了公眾查閱審計(jì)的權(quán)利而且必要時(shí)還由參、眾兩院召開(kāi)聽(tīng)眾會(huì)專題被審計(jì)的情況聽(tīng)眾會(huì)完全公開(kāi)任何人均可參加。作為型形式代表的法國(guó)審計(jì)通過(guò)向發(fā)布審計(jì)結(jié)果和發(fā)布審計(jì)的形式將審計(jì)結(jié)果公之于眾。再如作為型形式的會(huì)計(jì)院將審計(jì)提交國(guó)會(huì)抄報(bào)內(nèi)閣和首相或通過(guò)機(jī)構(gòu)公開(kāi)發(fā)表并且將審計(jì)改寫成通俗讀物廣為散發(fā)黎四龍：“審計(jì)制度的國(guó)際比擬及借鑒〞載?廣東商學(xué)院學(xué)報(bào)?2004年第6。.而從中國(guó)的情況來(lái)看雖然?審計(jì)法?第36條規(guī)定審計(jì)可以向有關(guān)部門或者向社會(huì)公布審計(jì)結(jié)果。但我們從規(guī)定可以看出審計(jì)的這一義務(wù)并不是強(qiáng)迫性的而是選擇性的。而且長(zhǎng)以來(lái)在實(shí)際工作中也沒(méi)有采取向社會(huì)公布審計(jì)結(jié)果的做法。結(jié)果審計(jì)理中被審計(jì)的問(wèn)題往往“大事化小小事化了〞有的甚至不了了之導(dǎo)致審計(jì)監(jiān)視嚴(yán)重喪失了權(quán)威性和力。在此背景之下2002年3月公布并施行了?審計(jì)結(jié)果?并從2003年開(kāi)始正式發(fā)布年度審計(jì)。從2004年開(kāi)始又在審計(jì)公開(kāi)的根底上實(shí)行審計(jì)結(jié)果制度最終目的是實(shí)現(xiàn)所有重大工程的審計(jì)結(jié)果都向社會(huì)發(fā)布。不僅如此?2003至2007年審計(jì)工作開(kāi)展規(guī)劃?也明確提出今后五將積極實(shí)行審計(jì)結(jié)果逐步的形式、內(nèi)容和程序到2007年力爭(zhēng)做到所有審計(jì)和專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查工程的結(jié)果除涉及機(jī)、商業(yè)機(jī)及其他不宜對(duì)外披露的內(nèi)容外全部對(duì)社會(huì)。而且改良現(xiàn)行審計(jì)的形式和內(nèi)容要求建立適宜于對(duì)外的審計(jì)制度。需要指出的是審計(jì)及審計(jì)結(jié)果的公開(kāi)只是完善審計(jì)監(jiān)視的第一步。要實(shí)現(xiàn)真正意義上的審計(jì)監(jiān)視還必須明確門的地位。我國(guó)作為行政性審計(jì)形式的代表審計(jì)經(jīng)費(fèi)和審計(jì)的人事權(quán)都受制于對(duì)于審計(jì)公開(kāi)的行政干預(yù)時(shí)有發(fā)生。應(yīng)該說(shuō)我國(guó)目前理中阻礙審計(jì)公開(kāi)、透明的很重要的一個(gè)因素就是審計(jì)的性問(wèn)題。因此要真正推行審計(jì)和審計(jì)結(jié)果公開(kāi)制度確保審計(jì)公開(kāi)、透明就要確保審計(jì)的性。三、審計(jì)性是審計(jì)監(jiān)視的保證審計(jì)要真正行使其監(jiān)視職能必須保持其性。性是審計(jì)的根本特征和靈魂所在。沒(méi)有性審計(jì)監(jiān)視只能是流于形式的空談而已。正因?yàn)榇耸澜绺鲊?guó)都以或法律的形式確立審計(jì)的性和權(quán)威性。有學(xué)者甚至認(rèn)為20世紀(jì)世界審計(jì)開(kāi)展的主要成就之一是審計(jì)在架構(gòu)中的地位得到了宏大進(jìn)步。與此相聯(lián)審計(jì)的性和職權(quán)獲得了很大程度的加強(qiáng)余玉苗：“20世紀(jì)世界審計(jì)開(kāi)展的主要成就〞載?財(cái)會(huì)?1999年1。.例如20世紀(jì)20年代以前其審計(jì)隸屬于地位低下審計(jì)不力。為此國(guó)會(huì)于1921年制定了?與會(huì)計(jì)法案?據(jù)此設(shè)置了于的審計(jì)機(jī)構(gòu)——會(huì)計(jì)總署GAO〕。再如18年公布?會(huì)計(jì)法?設(shè)立隸屬于天皇的審計(jì)機(jī)構(gòu)。二次大戰(zhàn)后通過(guò)強(qiáng)化了國(guó)會(huì)對(duì)公共財(cái)政的控制和監(jiān)視權(quán)并以此為根底重構(gòu)了審計(jì)制度。根據(jù)和新的?會(huì)計(jì)法?會(huì)計(jì)成為一個(gè)完全的監(jiān)視機(jī)構(gòu)并由此使成為型審計(jì)的代表。于行政的審計(jì)機(jī)構(gòu)或類似的組織應(yīng)向立法當(dāng)和公眾及時(shí)提供賬戶財(cái)務(wù)性的這是財(cái)政透明度的一項(xiàng)根本要求。大多數(shù)都有審計(jì)機(jī)構(gòu)審計(jì)機(jī)構(gòu)的一個(gè)重要特征是它們不應(yīng)受到的控制。1977年INTOSAI國(guó)際審計(jì)機(jī)構(gòu)組織〕?審計(jì)規(guī)那么指導(dǎo)的利馬宣言?的首要目的是呼吁的審計(jì)。該指導(dǎo)原那么呼吁在中規(guī)定建立審計(jì)并呼吁其性受到的保護(hù)。國(guó)際貨幣組織編著〕：?財(cái)政透明度?財(cái)政科學(xué)研究所整理人民2001年版第90頁(yè)。就中國(guó)的情況而言審計(jì)監(jiān)視是一種行政監(jiān)視監(jiān)視。隸屬于行政的門終究在對(duì)行政的審查監(jiān)視上發(fā)揮多大作用讓人疑心。2003年電視臺(tái)?面對(duì)面?記者采訪長(zhǎng)李金華的時(shí)候曾反復(fù)追問(wèn)剛剛點(diǎn)了的名“轉(zhuǎn)手你還得跟要錢你能保證公正？〞這確實(shí)代表了人們心中的疑問(wèn)：在我國(guó)現(xiàn)行的體制框架內(nèi)審計(jì)帶有濃重的監(jiān)視色彩既要監(jiān)視又要受指導(dǎo)它的性如何能得到保證？確實(shí)雖然我國(guó)?審計(jì)法?明確規(guī)定“審計(jì)按照法律規(guī)定行使審計(jì)監(jiān)視權(quán)不受其他行政、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干預(yù)〞但是我國(guó)目前的審計(jì)機(jī)構(gòu)實(shí)行雙重指導(dǎo)體制上上一級(jí)審計(jì)的指導(dǎo)作用被同級(jí)弱化。而且審計(jì)機(jī)構(gòu)作為隸屬于同級(jí)的一個(gè)部門事任免權(quán)、調(diào)動(dòng)權(quán)以及財(cái)權(quán)等主要掌握在同級(jí)手中它在履行職責(zé)的過(guò)程中就不可防止地受到行政干擾。從目前的現(xiàn)實(shí)狀況來(lái)看審計(jì)主要是監(jiān)視同級(jí)轄的各部門和企事業(yè)而很少監(jiān)視同級(jí)即使進(jìn)展監(jiān)視也往往是流于形式。而且越是基層的行政部門對(duì)門的控制力就越強(qiáng)而審計(jì)的監(jiān)視作用就越弱?？傊诂F(xiàn)行理體制之下我國(guó)審計(jì)的性受到了很大制約其審計(jì)監(jiān)視的職能很難發(fā)揮?？疾焓澜绺鲊?guó)的審計(jì)形式一共有立法型、型、行政性和性四種。立法型審計(jì)形式以英國(guó)、為主要代表審計(jì)隸屬于立法部門。這一形式產(chǎn)生于三權(quán)分立的體制。型審計(jì)形式以法國(guó)為代表審計(jì)雖不隸屬于部門但具有較強(qiáng)的權(quán)可以對(duì)或造成損失的進(jìn)展審理并處分。與立法型形式相比它更注重對(duì)詳細(xì)問(wèn)題的懲罰。行政型形式審計(jì)隸屬行政是加強(qiáng)行政理的重要手段。我國(guó)實(shí)行的就是這一形式。型形式以德國(guó)和為代表審計(jì)不隸屬任何部門而是一個(gè)的監(jiān)視機(jī)構(gòu)只對(duì)法律負(fù)責(zé)。在這幾種形式之中立法型形式由于其表達(dá)了立法〕對(duì)行政的監(jiān)視成為目前世界審計(jì)制度的主流。有人因此提出改我國(guó)現(xiàn)行的行政型形式為立法型形式審計(jì)由全國(guó)直接指導(dǎo)更名為人民審計(jì)院全國(guó)審計(jì)實(shí)行垂直理體制。桂魯：“我國(guó)審計(jì)體制改革的形式〞載?廣西審計(jì)?2001年第6。但審計(jì)無(wú)是作為的專門會(huì)還是作為的工作機(jī)構(gòu)都無(wú)法直接指導(dǎo)如此龐大的機(jī)構(gòu)也無(wú)法進(jìn)展實(shí)際操作。而且作為立法型形式的其立法在理上的權(quán)利很大這種情況下門設(shè)立在立法機(jī)構(gòu)下效勞于理確實(shí)更容易發(fā)揮作用。而就我國(guó)目前情況來(lái)看在整個(gè)經(jīng)濟(jì)理?yè)]著非常強(qiáng)大的作用。在這種特定的經(jīng)濟(jì)理形式下依賴那么可能更容易開(kāi)展工作。從一些的做法來(lái)看很多的審計(jì)對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)向議會(huì)工作但并不隸屬于議會(huì)。還有些的審計(jì)隸屬于但并不完全是的職能部門同時(shí)要向議會(huì)工作。李金華：“對(duì)當(dāng)前審計(jì)工作的假設(shè)干考慮〞載?審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究?2003年第3。因此筆者認(rèn)為我們也可以在不徹底改變目前徹底改變也不太可能〕我國(guó)審計(jì)理體制的情況下進(jìn)展改革加強(qiáng)審計(jì)的性。首先我們可以考慮讓門由如今的對(duì)行政機(jī)構(gòu)、即各級(jí)人民負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)為對(duì)立法機(jī)構(gòu)、即各級(jí)人民負(fù)責(zé)。上自1999年6月審計(jì)長(zhǎng)首次直接向全國(guó)常委會(huì)作1998年〕執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作2003年首次向社會(huì)公布審計(jì)種種舉措對(duì)于確立審計(jì)在財(cái)政監(jiān)視中的核心地位增強(qiáng)審計(jì)的性和權(quán)威性起到了重大作用。其次要確保審計(jì)經(jīng)費(fèi)的這是審計(jì)的重要保證。從2003年開(kāi)始我國(guó)實(shí)行審計(jì)經(jīng)費(fèi)自理切斷了與被審計(jì)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)絡(luò)對(duì)于保證審計(jì)的性、加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)視起到了重要的作用。但目前審計(jì)經(jīng)費(fèi)列入各級(jí)財(cái)政由各級(jí)予以保證對(duì)于審計(jì)擺脫行政的干預(yù)仍然不利。因此有必要通過(guò)法律規(guī)定將審計(jì)經(jīng)費(fèi)出來(lái)。我們可以考慮學(xué)習(xí)其他的做法由審計(jì)根據(jù)職責(zé)、任務(wù)、方案和定員定額編制無(wú)需審批由門在本級(jí)年度中單獨(dú)列示報(bào)經(jīng)本級(jí)批準(zhǔn)后執(zhí)行。例如其會(huì)計(jì)檢察院的經(jīng)費(fèi)由國(guó)會(huì)審定內(nèi)閣不得隨意削減會(huì)計(jì)檢察院的經(jīng)費(fèi)。胡帆、李江濤、陳曉紅：“的會(huì)計(jì)〞載?中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)?2004年3月12日。再次在業(yè)務(wù)工作上我們可以改雙重指導(dǎo)制為單純的垂直指導(dǎo)制；在審計(jì)人員上可以實(shí)行審計(jì)主要負(fù)責(zé)人由各級(jí)或常委會(huì)下級(jí)審計(jì)的人事任免、調(diào)動(dòng)由上級(jí)審計(jì)等等以盡量減少的牽制。2006年新修訂的?審計(jì)法?5條特增加了一款規(guī)定：“地方各級(jí)審計(jì)負(fù)責(zé)人的任免應(yīng)當(dāng)事先征求上一級(jí)審計(jì)的。〞這一規(guī)定就是為增強(qiáng)審計(jì)人事上的性而采取的舉措?？傊允菍徲?jì)監(jiān)視的本質(zhì)要求也是審計(jì)監(jiān)視得以施行的重要保證。有了審計(jì)公開(kāi)性和性作為保障審計(jì)監(jiān)視的權(quán)威性和力得以實(shí)現(xiàn)。然而審計(jì)監(jiān)視的職能得以真正發(fā)揮還需要完善各項(xiàng)詳細(xì)審計(jì)制度。四、改革完善我國(guó)審計(jì)制度加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)視職能一〕事前、事中和事后審計(jì)并舉審計(jì)的作用不容無(wú)視。通過(guò)對(duì)財(cái)政財(cái)務(wù)收支、合法、效益審計(jì)可以催促被審計(jì)依法執(zhí)行的促進(jìn)依法行政建立法治。還可以通過(guò)審計(jì)進(jìn)一步的行政行為遏制腐敗促使其公開(kāi)、公正、公平。但我們也不諱言審計(jì)工作自身的限性比方事后性只能在事后監(jiān)視沒(méi)做到事前監(jiān)視。而從理中出現(xiàn)的大量問(wèn)題來(lái)看審計(jì)總是在事后才發(fā)現(xiàn)財(cái)政資金被濫用、被浪費(fèi)而此時(shí)錢已被花完了損失也已經(jīng)造成了很難補(bǔ)救。因此有必要建立一種事前預(yù)防、事中控制的監(jiān)視機(jī)制?？傊畠H僅事后審計(jì)是不夠的我們的審計(jì)工作應(yīng)成為事前、事中和事后的全過(guò)程、全方位審計(jì)。尤其是對(duì)于根本建立工程應(yīng)采取事前、事中審計(jì)為主事后審計(jì)為輔嚴(yán)格對(duì)工程建立的主要過(guò)程、主要環(huán)節(jié)進(jìn)展審計(jì)監(jiān)視。事前審計(jì)主要是作好開(kāi)工前審計(jì)它是控制工程的源頭和前提保證。事前審計(jì)要堅(jiān)持“先審計(jì)后開(kāi)工〞的原那么。事中審計(jì)主要是作好建立間的審計(jì)它是控制工程的重中之重。事中審計(jì)要堅(jiān)持“先審計(jì)后付款〞的原那么。事后審計(jì)主要是要作好開(kāi)工結(jié)算審計(jì)和評(píng)價(jià)它是控制工程的最后手段。事后審計(jì)要堅(jiān)持“先審計(jì)后結(jié)算再轉(zhuǎn)資〞的原那么。只有這樣事前、事中、事后進(jìn)展“全過(guò)程、全方位〞審計(jì)才能到達(dá)事半功倍的效果真正遏制工程建立中的違規(guī)行為進(jìn)步資金和效果。在這全過(guò)程、全方位的審計(jì)中事前審計(jì)尤其要引起重視這也是我們過(guò)去常常忽略的環(huán)節(jié)。事前審計(jì)能保證決策的科學(xué)化。決策首先應(yīng)該是正確的、科學(xué)的這樣決策之后才會(huì)有效益。但要使決策的科學(xué)化成為現(xiàn)實(shí)需要決策的化?，F(xiàn)實(shí)中決策之所以發(fā)生錯(cuò)誤并不是沒(méi)有人認(rèn)識(shí)到而是決策沒(méi)有化不少負(fù)責(zé)人搞一言堂一個(gè)人說(shuō)了算。因此要搞事前審計(jì)以進(jìn)步?jīng)Q策程度。而且事前審計(jì)決不能搞形式門或相關(guān)主不能僅僅看看工程建議書或可行性就夠了還應(yīng)該要求提供不可行說(shuō)明此工程的弊端所在、風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)等等。因?yàn)槲覀兊目尚行匝芯靠偸菫闋?zhēng)取上工程說(shuō)話的往往會(huì)把該工程說(shuō)得天花亂墜諸如全國(guó)第一、亞洲第幾或世界一流等等。因此要全面考慮工程的可性和不可行的因素以進(jìn)步?jīng)Q策的科學(xué)性和性。二〕效益審計(jì)是改革的主要方向曾對(duì)全國(guó)12個(gè)重點(diǎn)機(jī)場(chǎng)和38個(gè)支線機(jī)場(chǎng)進(jìn)展審計(jì)發(fā)現(xiàn)2001年建成的四川綿南郊機(jī)場(chǎng)耗資8.99億元但卻因?yàn)榭?、貨流量缺乏而?dǎo)致年虧損額高達(dá)3800多萬(wàn)元。其機(jī)場(chǎng)航站樓相當(dāng)豪華、氣派各種設(shè)施一應(yīng)俱全卻大都閑置。當(dāng)?shù)刂笇?dǎo)成認(rèn)當(dāng)時(shí)頭腦發(fā)熱就想把機(jī)場(chǎng)建成全國(guó)一流以致世界一流的機(jī)場(chǎng)。央視壇：“審計(jì)風(fēng)暴揭出破綻〞央視國(guó)際2003年09月18日.假設(shè)說(shuō)在審計(jì)風(fēng)暴里所暴露的主要是使用資金不當(dāng)、違規(guī)甚至的話那么綿機(jī)場(chǎng)的建立過(guò)程從外表上看來(lái)沒(méi)有不當(dāng)?shù)男袨榈菦](méi)有效益而且造成了宏大的虧損對(duì)財(cái)政資金造成了宏大的浪費(fèi)。和浪費(fèi)都是極大的犯罪。我們平常更多地是關(guān)心而對(duì)于浪費(fèi)關(guān)注的不夠。上浪費(fèi)的后果往往比還要嚴(yán)重。而且浪費(fèi)往往打著為地方、為集體、甚至是為社會(huì)的名義瀆職的隱蔽性更高負(fù)面效應(yīng)更大。正因?yàn)槿绱宋覀兊膶徲?jì)要從一般審計(jì)向效益審計(jì)過(guò)渡。效益審計(jì)以揭露理不善、決策失誤造成的嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)和國(guó)有資產(chǎn)流失為重點(diǎn)促進(jìn)進(jìn)步財(cái)政資金理程度和使用效益維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)平安。效益審計(jì)是一個(gè)更高的境界更能發(fā)揮審計(jì)作為財(cái)產(chǎn)“看門狗〞的作用。從我國(guó)恢復(fù)審計(jì)制度近20年來(lái)審計(jì)一直是以監(jiān)視財(cái)政財(cái)務(wù)收支的性、合法性為主要目的注重揭露和查處重大違紀(jì)問(wèn)題這是完全正確的選項(xiàng)是適應(yīng)時(shí)代的要求的。但今后在解決了大量的性、合法性問(wèn)題后社會(huì)公眾將更多地關(guān)注使用和理財(cái)政資金的績(jī)效特別是隨著公共財(cái)政根本框架的建立審計(jì)目的的側(cè)重點(diǎn)也應(yīng)隨之轉(zhuǎn)移。財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)開(kāi)展到一定程度必然向效益審計(jì)開(kāi)展。從世界審計(jì)開(kāi)展史看最初也主要是查錯(cuò)防弊的財(cái)務(wù)合規(guī)性審計(jì)后來(lái)開(kāi)展到合規(guī)性審計(jì)與績(jī)效審計(jì)并重如今到以效益性為主的績(jī)效審計(jì)。葉篤：“試審計(jì)在財(cái)政監(jiān)視體系中地位和作用的變化〞載?審計(jì)研究?2002年第5。而20世紀(jì)審計(jì)的范圍和內(nèi)容所發(fā)生的宏大變化就是越來(lái)越重視開(kāi)展績(jī)效審計(jì)這也被學(xué)者認(rèn)為是20世紀(jì)世界審計(jì)開(kāi)展的主要成就之一余玉苗：“20世紀(jì)世界審計(jì)開(kāi)展的主要成就〞載?財(cái)會(huì)?1999年1。.正因?yàn)槿绱嗽谄湮迥暌?guī)劃中提出今后五年審計(jì)工作的主要任務(wù)之一是積極開(kāi)展效益審計(jì)促進(jìn)進(jìn)步財(cái)政資金的理程度和使用效益。而且在審計(jì)內(nèi)容和審計(jì)方式上堅(jiān)持實(shí)行財(cái)政財(cái)務(wù)收支的合法審計(jì)與效益審計(jì)并重逐年加大效益審計(jì)份量爭(zhēng)取到2007年投入效益審計(jì)力量占整個(gè)審計(jì)力量的一半左右。要注意的是效益審計(jì)應(yīng)當(dāng)有很大開(kāi)展但、合法仍應(yīng)是審計(jì)的重要目的更何況效益審計(jì)仍要以財(cái)政財(cái)務(wù)收支的合法審計(jì)為根底。因此當(dāng)前我國(guó)審計(jì)的首要目的正如五年規(guī)劃中所提出的合法審計(jì)與效益審計(jì)并重并逐年加大效益審計(jì)份量。三〕建立完善事后問(wèn)責(zé)制度從歷次審計(jì)風(fēng)暴所揭露的情況來(lái)看很多和問(wèn)題都是“屢查屢犯〞、“邊糾邊犯〞。造成這一情形的原因在于審計(jì)之后缺乏相應(yīng)的問(wèn)責(zé)制度在無(wú)人問(wèn)責(zé)和責(zé)任不清的情況下使得發(fā)人深的在某些人眼中真的只是“風(fēng)暴〞而已風(fēng)暴過(guò)后仍然為所欲為。因此審計(jì)風(fēng)暴只能是審計(jì)監(jiān)視的第一步最關(guān)鍵的是其后的責(zé)任追究。只有建立起審計(jì)問(wèn)責(zé)制度實(shí)在地追究責(zé)任審計(jì)監(jiān)視對(duì)權(quán)利的制約才會(huì)實(shí)現(xiàn)。正如李金華審計(jì)長(zhǎng)所指出的審計(jì)是治理的工具而落實(shí)責(zé)任那么是治理的關(guān)鍵李金華：“審計(jì)是治理的工具〞載?今日中國(guó)壇?2005年。.當(dāng)然審計(jì)中披露的問(wèn)題一般都會(huì)得到落實(shí)。有記者對(duì)2003年審計(jì)涉及的一些大案要案的處理狀況進(jìn)展了調(diào)查結(jié)果顯示大部案件已經(jīng)得到有效處理。例如2003年審計(jì)曾揭露的建立銀行及其20個(gè)分行隱瞞收入、盈虧不實(shí)、私設(shè)“小金庫(kù)〞以及違規(guī)經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題；湖北荊州長(zhǎng)江河道理洪湖分某副長(zhǎng)與別人勾結(jié)騙取私分國(guó)債資金206萬(wàn)元的問(wèn)題相關(guān)部門都已做出處理而且涉案人員大部也已追究責(zé)任。但是盡多方努力記者卻很難得到有關(guān)部門對(duì)自身存在問(wèn)題的處理情況?！皩徲?jì)風(fēng)暴——'審計(jì)風(fēng)暴'再追問(wèn)〞南方報(bào)業(yè)網(wǎng)2004年7月1日。2004年審計(jì)中透露出來(lái)的一些大案要案也已經(jīng)開(kāi)始問(wèn)責(zé)的過(guò)程一些問(wèn)題的處理情況不斷見(jiàn)諸報(bào)端但這些信息中仍然不包括有關(guān)部委的處理情況。終究誰(shuí)將為這些問(wèn)題負(fù)責(zé)公眾仍然不得而知。在審計(jì)公開(kāi)化進(jìn)程的同時(shí)事后問(wèn)責(zé)已成為門和社會(huì)公眾寄予共同望的開(kāi)展方向。在此背景之下新?審計(jì)法?作出了相應(yīng)的修訂例如第34條第三款、第四款規(guī)定：“審計(jì)對(duì)被審計(jì)正在進(jìn)展的違犯規(guī)定的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支行為有權(quán)予以制止；制止無(wú)效的經(jīng)級(jí)以上人民審計(jì)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)門和有關(guān)主部門暫停撥付與違犯規(guī)定的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支行為直接有關(guān)的款項(xiàng)已經(jīng)撥付的暫停使用。〞“審計(jì)采取前兩款規(guī)定的措施不得影響被審計(jì)合法的業(yè)務(wù)活動(dòng)和消費(fèi)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。〞再如第45條的規(guī)定：“對(duì)本級(jí)各部門含直屬〕和下級(jí)違犯的行為或者其他違犯規(guī)定的財(cái)政收支行為審計(jì)、人民或者有關(guān)主部門在法定職權(quán)范圍內(nèi)按照法律、行政法規(guī)的規(guī)定區(qū)別情況采取以下處理措施：1〕責(zé)限繳納應(yīng)當(dāng)上繳的款項(xiàng)；2〕責(zé)限退還被侵占的國(guó)有資產(chǎn)；3〕責(zé)限退還所得；4〕責(zé)按照統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度的有關(guān)規(guī)定進(jìn)展處理；5〕其他處理措施。〞第46條規(guī)定：“對(duì)被審計(jì)違犯規(guī)定的財(cái)務(wù)收支行為審計(jì)、人民或者有關(guān)主部門在法定職權(quán)范圍內(nèi)按照法律、行政法規(guī)的規(guī)定區(qū)別情況采取前條規(guī)定的處理措施并可以依法給予處分。〞這些規(guī)定無(wú)疑加大了審計(jì)的權(quán)限并且提出了相應(yīng)的處理措施對(duì)于追究被審計(jì)的責(zé)任具有積極意義。但要注意的是這些規(guī)定的實(shí)際操作性有待商榷。例如第34條第四款規(guī)定采取前列制止措施不得影響被審計(jì)合法的業(yè)務(wù)活動(dòng)和消費(fèi)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)但又未明確影響與否的判斷那么在理中將導(dǎo)致第三款所賦予的制止權(quán)限上不可行。再如第45、46條的規(guī)定雖然規(guī)定了詳細(xì)的處理措施但是把權(quán)利同時(shí)授予審計(jì)、人民或有關(guān)主部門而又未明確詳細(xì)程序那么理中會(huì)導(dǎo)致各有權(quán)部門之間互相推諉或者奪利的危險(xiǎn)。審計(jì)問(wèn)責(zé)實(shí)際是向問(wèn)責(zé)向使用財(cái)政資金或者說(shuō)納稅人金錢的及其下屬機(jī)構(gòu)問(wèn)責(zé)。一些采取的是監(jiān)審合一的形式將對(duì)“事〞監(jiān)視和對(duì)“人〞處理的方式結(jié)合起來(lái)如實(shí)行型形式的審計(jì)有處分權(quán)。而在我國(guó)審計(jì)結(jié)果出來(lái)后還必須有紀(jì)委、、、等部門介入對(duì)披露出來(lái)的問(wèn)題進(jìn)展處理、落實(shí)這需要多個(gè)部門的協(xié)調(diào)和嚴(yán)跟進(jìn)。假設(shè)說(shuō)審計(jì)是財(cái)產(chǎn)的“看門狗〞那么單有一只狗是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的要有許多只狗財(cái)產(chǎn)的平安才會(huì)有保障。也就是說(shuō)僅僅依靠門“探雷〞是不夠的還必須有紀(jì)檢、、等部門“排雷〞跟進(jìn)檢察、審訊、組織人事等部門對(duì)“埋雷〞者進(jìn)展責(zé)任追究。這些部門與門配合起來(lái)才能形成一個(gè)有效的監(jiān)視體系審計(jì)也才能真正發(fā)揮作用。正因?yàn)榇?006年新?審計(jì)法?增加一條規(guī)定作為第37條：“審計(jì)履行審計(jì)監(jiān)視職責(zé)可以提請(qǐng)、、財(cái)政、稅務(wù)、海關(guān)、價(jià)格、工商行政理等予以協(xié)助。〞然而這只是一種原那么規(guī)定至于如何開(kāi)展協(xié)助的詳細(xì)制度和程序還需要進(jìn)一步明確。而且這只是一種提請(qǐng)協(xié)助權(quán)新?審計(jì)法?并沒(méi)有明確規(guī)定這些的問(wèn)責(zé)權(quán)限?？傊畣?wèn)責(zé)不僅只是審計(jì)一個(gè)部門的事情