八社會救助支出

第八講 社會救助支出概要8.1我國貧困人口的規(guī)模8.2農(nóng)村反貧困計劃8.3城市反貧困計劃8.4社會救助支出的經(jīng)濟效應引例《我國救助窮人的主要項目》表8-1我國政府援助窮人的若干主要項目（2006年）農(nóng)村扶貧資金137.0農(nóng)村及其他社會救濟支出147.8其中：農(nóng)村最低生活保障支出43.5農(nóng)村五保供養(yǎng)支出42.1醫(yī)療救助支出21.2其中：農(nóng)村醫(yī)療救助支出13.1城市醫(yī)療救助支出8.1城市居民最低生活保障支出224.2自然災害救濟項目覆蓋農(nóng)村和城市79.0農(nóng)村五保供養(yǎng)農(nóng)村五保供養(yǎng)，是指依照《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》規(guī)定，在吃、穿、住、醫(yī)、葬方面給予村民的生活照顧和物質幫助。供養(yǎng)對象及條件老年、殘疾或者未滿16周歲的村民，無勞動能力、無生活來源又無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務人，或者其法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務人無贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)能力的，享受農(nóng)村五保供養(yǎng)待遇。供養(yǎng)內容（一）供給糧油、副食品和生活用燃料；（二）供給服裝、被褥等生活用品和零用錢；（三）提供符合基本居住條件的住房；（四）提供疾病治療，對生活不能自理的給予照料；（五）辦理喪葬事宜。農(nóng)村五保供養(yǎng)對象未滿16周歲或者已滿16周歲仍在接受義務教育的，應當保障他們依法接受義務教育所需費用。8.1我國貧困人口的規(guī)模貧困的衡量貧困線(povertyline)一般以收入或消費支出為標準確定，那些收入水平低于收入標準，或者消費水平低于消費支出標準的人被界定為“窮人”。每年根據(jù)價格水平的變動調整，且取決于家庭規(guī)模。貧困率（povertyrate）指家庭收入低于貧困線的人口數(shù)量占總人口的百分比常被用以衡量一國收入分配狀況。我國農(nóng)村的貧困狀況我國農(nóng)村的貧困狀況：表8-2我國農(nóng)村絕對貧困人口規(guī)模和人口比重：圖8-1我國農(nóng)村絕對貧困人口地區(qū)分布：圖8-2表8-2我國農(nóng)村的貧困狀況（1978—2006年）年份我國政府估計國際標準（1美元/天）貧困線①（元/年·人）農(nóng)村貧困人口（萬人）貧困率②

（%）低收入標準（元）低收入人口（萬人）比重（%）鄉(xiāng)村貧困人口（萬人）貧困率（%）19781002500030.719852001250014.8199030085008.52800031.3199553065007.12000021.8199863542104.61060011.5200163029273.287261026.6200466826102.892449775.3200669321489583550圖8-11978—2004年全國農(nóng)村絕對貧困人口規(guī)模和人口比重圖8-2我國農(nóng)村絕對貧困人口地區(qū)分布（2004年）中國城鎮(zhèn)貧困人口規(guī)模按亞行專家組(2001)估計采用人均收入貧困指標，1998年城鎮(zhèn)貧困人口1470萬，貧困率為4.73%；采用人均支出貧困指標，1998年城鎮(zhèn)貧困人口3707萬，貧困率為11.87%。按納入城市最低生活保障制度的貧困人口估計截至2003年3月31日，為2140.3萬。中國貧困人口規(guī)模按國際貧困線標準——1美元/天·人，貧困人口總量約為15000-21000萬人；貧困率約在11%-17%之間。8.2農(nóng)村反貧困計劃中國反貧困進程1978-1985年間，主要借助經(jīng)濟增長推進；1986年開始，中國政府實施農(nóng)村反貧困計劃中國農(nóng)村扶貧支出計劃：表9-3扶貧貸款發(fā)展資金以工代賑表8-3農(nóng)村扶貧支出計劃（1986-2000年）

單位：億元

年份總計扶貧貸款以工代賑發(fā)展資金1986422391019874223910198839290101989413011019904630610199163351810199267411610續(xù)表161993763530111994974540121995984540131996108554013199715385402819981831005033199925815065432000264.5148.56947合計1313726364223扶貧貸款最大的農(nóng)村扶貧項目；資金投向種植業(yè)養(yǎng)殖業(yè)以當?shù)剞r(nóng)副產(chǎn)品為原材料的加工業(yè)；發(fā)展進程早期：信貸到戶1990年代初期，支持縣辦企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)；農(nóng)戶小額信貸：指是由金融機構實施的、以農(nóng)戶的信用為基礎、在核定的額度和期限內向農(nóng)戶發(fā)放的不需抵押、擔保的貸款。發(fā)展資金(財政扶貧資金)資金投向貧困縣的種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)；改變貧困農(nóng)戶基本生活條件項目。資金使用狀況缺乏系統(tǒng)評估；可能存在一系列問題。以工代賑資金投向貧困地區(qū)的基礎設施建設；具體項目逐漸多樣化。在反貧困行動中發(fā)揮了較重要作用為經(jīng)濟增長創(chuàng)造了物質基礎；為貧困人口提供短期就業(yè)和獲得收入的機會；緩解貧困人口的食物短缺問題?，F(xiàn)階段我國扶貧開發(fā)工作的戰(zhàn)略重點戰(zhàn)略定位：解決溫飽問題→縮小發(fā)展差距工作重點整村推進扶貧計劃貧困地區(qū)勞動力轉移培訓產(chǎn)業(yè)化扶貧8.3城市反貧困計劃城市貧困問題的大量出現(xiàn)直到1990年代初期，城鎮(zhèn)貧困的嚴重性都遠遠小于農(nóng)村；1994年以后，國有部門的大幅縮減，導致大規(guī)模的城鎮(zhèn)失業(yè)問題。城市居民最低生活保障制度的確立1993年6月1日，上海市率先實施城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度；1997年8月，經(jīng)試點推廣之后，城市居民生活保障制度正式確立；我國城市居民最低生活保障制度的覆蓋面：圖8-3圖8-3我國城市居民最低生活保障制度的覆蓋面（1997—2006年）城市最低生活保障的運作以收入調查(means-tested)為基礎；采取補差機制給付方式一般采取現(xiàn)金救助方式；有些地區(qū)實行現(xiàn)金救助和實物救助相結合的方式。表8-4我國城市低保財政支出、保障標準與保障水平（1997—2006年）年份財政支出（億元）保障平均標準/元（人·月）人均保障水平/元（人·月）199711.5——199812——199918.7——200028.6——200154.2——2002108.752—200315359—2004172.7651522005191.972.31562006224.283.6169.68.4社會救助支出的經(jīng)濟效應8.4.1概述8.4.2最低生活保障的經(jīng)濟效應8.4.3負所得稅的經(jīng)濟效應8.4.4實物轉移的經(jīng)濟效應8.4.1概述社會救助計劃的途徑市場途徑在農(nóng)村實施的以項目開發(fā)為基礎的各種扶貧計劃；一般被認為具有“造血”功能，而不只是“輸血”功能。轉移支付主要是最低生活保障和救災救濟項目；除現(xiàn)金補助外，還提供實物救助方式。8.4.2最低生活保障的經(jīng)濟效應最低生活保障的補差機制等同于對受助者增加的收入以100%稅率課稅。經(jīng)濟效應分析張三的工作決策獲得救助后張三的工作決策舉例—獲得補助前張三的工作決策張三在這有限的時間長度T內，工作時間用l表示，閑暇時間用L表示，小時工資用w表示，則張三每個月得到的收入m滿足等式：

假定：張三的效用最大化公式：圖形表示

圖8-4效用最大化時的閑暇和收入選擇

結論：張三在E1點實現(xiàn)效用最大化。此時，張三的閑暇時間是OF，收入是OG，工作時間是FT。獲得救助后張三的工作決策：選擇不工作

假定當?shù)氐淖畹蜕畋Ｕ暇€是每月人均200元則張三的預算約束線的變化為DRP，如右圖，但他有兩種反映：工作或不工作圖8-5在救助制度下選擇不工作

不工作時，張三在P點實現(xiàn)效用最大化。獲得救助后張三的工作決策：選擇工作

圖8-6在救助制度下選擇工作

工作時，張三的效用最大化可能在E2點。比較張三在救助制度的反映，工作或不工作兩種情況，可以得出結論：救助制度可能對工作激勵產(chǎn)生負面影響

證據(jù)表明：救助制度對工作產(chǎn)生負激勵。福利依賴問題指社會救助改變某些人的行為習慣，使之養(yǎng)成以獲得補助為生。8.4.3負所得稅的經(jīng)濟效應負所得稅為所有人提供最低收入保障的現(xiàn)金補助計劃?；驹O想：低于貧困線的人可獲得現(xiàn)金補助，收入水平高于貧困線的人須繳稅。負所得稅的基本原理在收入達到B元之前，個人收入是免稅的，此后以稅率t對個人收入課稅，即B為起征點。圖8-7負所得稅方案圖8-7負所得稅方案

負所得稅方案的實質：首先給予個人一次性轉移支付或基本補助金，然后對個人的其他所有收入課稅。而從凈稅額看，可以為正，也可以為負。負所得稅方案的勞動供給效應與最低生活保障制度不同，在負所得稅方案下，受助者得到的補助只減少其勞動所得稅的一部分而不是100%。負所得稅方案下的勞動供給決策：圖8-8負所得稅方案的勞動供給效應

假定月基本補助額是100元，負所得稅方案對增加的勞動所得課以20%的稅收，工資率為5元/小時。圖8-8負所得稅方案下的勞動供給決策有關負所得稅方案的爭議贊成的聲音與實物補助相比，現(xiàn)金補助能夠給予低收入者以自由選擇購物的空間；該方案將所有人一視同仁地處在一個保護傘下，保證所有人都獲得基本的收入保障。不贊成的聲音實施該方案的成本高昂：它意味著稅率的大幅提高，對勞動供給產(chǎn)生嚴重的負激勵。8.4.4實物轉移的經(jīng)濟效應食品券（foodstamp）一種憑證，獲得該憑證的低收入者有權借助該憑證每月購買一定數(shù)量的食物。一種實物轉移形式。實物轉移的經(jīng)濟效應與現(xiàn)金補助產(chǎn)生的效用水平相同：圖8-7(a)；比現(xiàn)金補助產(chǎn)生的效用水平低：圖8-7(b)。實物轉移的經(jīng)濟效應

向低收入者的實物轉移是一種提供固定數(shù)量實物的補貼計劃。對接受實物轉移的多數(shù)窮人來說，實物轉移相當于現(xiàn)金補貼。結果導致預算約束線AI變?yōu)?。圖8-9實物轉移與現(xiàn)金補助產(chǎn)生的效用水平相同均衡點由E1變?yōu)镋2，結論：實物轉移和現(xiàn)金補貼對張三消費決策的影響是一致的

圖8-10:實物轉移的經(jīng)濟效應

圖8-10實物轉移比現(xiàn)金補助產(chǎn)生的效用水平低

實物轉移無法體現(xiàn)現(xiàn)金補助的全部效用，如E3，結論：實物轉移比現(xiàn)金補