財(cái)政支出績效評價(jià)基礎(chǔ)知識(課程講義)

揚(yáng)州會計(jì)繼續(xù)教育網(wǎng)上輔導(dǎo)?財(cái)政支出績效評價(jià)根底知識?PAGE6PAGE52023年度會計(jì)繼續(xù)教育課程講義財(cái)政支出績效評價(jià)根底知識〔中華會計(jì)網(wǎng)?！池?cái)政支出績效評價(jià)根底知識簡介一、財(cái)政支出績效評價(jià)概述〔一〕概念指財(cái)政部門和預(yù)算部門〔單位〕根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)、合理的績效評價(jià)指標(biāo)、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評價(jià)方法，對財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性進(jìn)行客觀、公正的評價(jià)。1.主體：績效評價(jià)的主體是財(cái)政部門、主管部門和單位，而不僅僅是財(cái)政部門。主管部門和工程單位〔與財(cái)政部門的預(yù)算繳撥款關(guān)系的國有機(jī)關(guān)、政黨組織、事業(yè)單位、社會團(tuán)體和其他獨(dú)立核算的法人組織〕是使用財(cái)政資金的主體，因而也是績效評價(jià)的主體。2.客體：是各項(xiàng)財(cái)政資金，即納入預(yù)算管理的財(cái)政性資金，包括預(yù)算內(nèi)、外及其他資金。(二)績效評價(jià)的根本內(nèi)容：一是績效目標(biāo)的設(shè)定情況；二是資金投入和使用情況〔為完成績效目標(biāo)安排的預(yù)算資金使用情況、支出的合法合規(guī)性、財(cái)務(wù)管理狀況和資產(chǎn)配置與使用情況〕；三是為實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)制定的的制度、采取的措施等；四是績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度及效果〔績效目標(biāo)的完成情況以及財(cái)政支出所取得的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)環(huán)境效益等〕；五是績效評價(jià)的其他內(nèi)容。〔三〕績效的內(nèi)涵經(jīng)濟(jì)性：以最低的本錢獲得某一公共效勞〔產(chǎn)品〕，即支出是否節(jié)約；效率性：投入產(chǎn)出關(guān)系，即支出是否講究效率；效果性：方案實(shí)施后，到達(dá)預(yù)期目標(biāo)或效果的程度，即是否到達(dá)目標(biāo)。由三者的關(guān)系可見，運(yùn)用績效概念衡量財(cái)政支出行為，所指的不單純是一個(gè)政績層面的概念，主要包括財(cái)政支出本錢、支出效率、政治穩(wěn)定、社會進(jìn)步、開展前景等內(nèi)涵。〔四〕財(cái)政支出績效的實(shí)質(zhì)就是政府資金投入與支出效果的比較，它包括以下要素：該不該辦這事？〔目標(biāo)〕花多少錢辦？〔預(yù)算〕是否值得？〔評價(jià)〕〔五〕績效評價(jià)必要性及作用1.績效評價(jià)是公共財(cái)政的重要組成局部公共財(cái)政框架：以部門預(yù)算為龍頭的預(yù)算編制體系+以國庫集中支付為龍頭的預(yù)算執(zhí)行體系+以績效評價(jià)為龍頭的預(yù)算監(jiān)督體系。按照公共財(cái)政體制框架建設(shè)的要求，財(cái)政改革由以收入管理為中心轉(zhuǎn)向以支出管理為重點(diǎn)。加強(qiáng)財(cái)政支出管理成為深化財(cái)政改革的一項(xiàng)重要任務(wù)，財(cái)政支出績效評價(jià)工作是財(cái)政支出管理的重要內(nèi)容，是績效預(yù)算的重要組成局部。對財(cái)政資金實(shí)行跟蹤問效，是科學(xué)理財(cái)、民主理財(cái)、依法理財(cái)?shù)木唧w表達(dá)，是貫徹和落實(shí)科學(xué)開展觀的創(chuàng)新和實(shí)踐。財(cái)政支出績效評價(jià)工作事關(guān)財(cái)政支出管理全局，各項(xiàng)支出改革最終是否提高了財(cái)政支出效率，是否成功，要以“追蹤問效〞的結(jié)果來判斷。因此，從長遠(yuǎn)開展來看，績效評價(jià)是符合財(cái)政改革開展方向的，隨著財(cái)政支出管理的標(biāo)準(zhǔn)化，強(qiáng)化和完善績效評價(jià)工作職能必然成為財(cái)政改革的重要組成局部。2.績效評價(jià)是提高財(cái)政資金使用效益的內(nèi)在要求現(xiàn)代公共財(cái)政實(shí)質(zhì)上是一種“效率財(cái)政〞，效率是公共財(cái)政的核心問題，能否建立起一個(gè)有效率的政府和財(cái)政是衡量我國公共財(cái)政建設(shè)成敗的關(guān)鍵。財(cái)政效率是政府花錢與增進(jìn)公共利益的比較，從追求行政效率的政府到財(cái)政效率的政府是公共管理目標(biāo)上的創(chuàng)新。在我國，我們一直頌揚(yáng)這樣一種政績觀念：只要為民做的是好事，就不管多大代價(jià)也要做好它。黨政領(lǐng)導(dǎo)往往是用“只要達(dá)成目標(biāo)，為民做了好事，花多少錢無所謂〞的觀念來評價(jià)政績的。而實(shí)施政府績效管理后，不僅要評價(jià)他們?yōu)槊褶k了多少實(shí)事、好事，而且要計(jì)算辦事的本錢。因此，政府績效管理將改變政府的政績觀?？冃гu價(jià)從財(cái)政效率視角重新審視政府職能，所涉及的已遠(yuǎn)超出了財(cái)政范疇，而直指機(jī)構(gòu)膨脹、浪費(fèi)、無效率、官僚主義等傳統(tǒng)管理缺陷?？冃гu價(jià)是一種行政管理上的制度創(chuàng)新，是解決行政管理與市場經(jīng)濟(jì)不適應(yīng)矛盾，提高政府效率的重要途徑，也是提高執(zhí)政能力的重要路徑。3.績效評價(jià)是推動(dòng)財(cái)政管理模式轉(zhuǎn)變的重要手段基數(shù)法預(yù)算：50年代形成的，與方案經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)。缺陷：采用過程管理，違背了財(cái)政效率原那么，責(zé)任不清；撥款與效果脫節(jié)，導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)膨脹；無償資金、無償供給，導(dǎo)致公共支出低效率?！藏?cái)政收入增長，財(cái)政狀況惡化〕部門預(yù)算：缺陷：它沒有解決撥款與效果脫節(jié)問題，也無法從根本上解決人員經(jīng)費(fèi)膨脹；〔部門預(yù)算公式是按照“養(yǎng)人給養(yǎng)人的錢，辦事給辦事的錢〞的思路設(shè)計(jì)的，部門預(yù)算公式仍然建立在必須由部門自已來辦事，“事多的必定人多，人多就撥款多〞假定上的〕；它沒有解決“無償資金，無償供給〞問題，難以控制工程支出預(yù)算；它沒有解決事業(yè)費(fèi)的預(yù)算方法：主要針對行政部門，很難用于事業(yè)單位。部門預(yù)算的深化改革方向：政府績效管理?！?〕政府績效管理抓住了財(cái)政效率這一關(guān)鍵，促使財(cái)政轉(zhuǎn)型：從“無償供給〞轉(zhuǎn)為“有效供給〞，政府績效管理并非以“省錢〞，而是以實(shí)現(xiàn)有效供給為目的，有利于解決現(xiàn)行制度下公共資金“無償資金，無償供給〞難題，有利于削減無效部門和無效支出?！?〕政府績效管理解決了假設(shè)干管理難題：政府管理是“上管天，下管地，中間管空氣〞的十分復(fù)雜問題。在我國，政府管理既有“缺位〞，又有“越位〞問題，而在其背后實(shí)質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)的“不作為〞和“過度作為〞問題。財(cái)政管理的最高境界是績效預(yù)算，但需要一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。先有績效管理的理念，再有績效預(yù)算；財(cái)政支出績效評價(jià)工作的開展，為績效預(yù)算的實(shí)施創(chuàng)造條件。二、財(cái)政支出績效評價(jià)的理論根底〔一觀三論〕〔一〕“花錢買效勞，花錢買效果〞的預(yù)算觀公共資金是一種無償資金，但并非誰都可以無條件地獲得的，要獲得政府資金必須具備兩個(gè)根本條件：它必須用于公共用途，而不是私人或少數(shù)人用途；它必須增進(jìn)公共利益，而不是增進(jìn)共同利益〔小團(tuán)體利益〕，如單位利益或部門利益。撥款的目的是“花錢買效勞，花錢買效果〞，而不是“花錢養(yǎng)人、養(yǎng)機(jī)構(gòu)〞?！捕场肮参小悫曊撜枪彩聞?wù)的受托人。行政部門既是政府的某一方面職能的執(zhí)行人，同時(shí)也可以視為某一公共事務(wù)的受托人，而預(yù)算是代理費(fèi)用。〔三〕“目標(biāo)—結(jié)果導(dǎo)向管理〞論將公共資金的管理分為績效目標(biāo)設(shè)定〔績效預(yù)算〕、實(shí)施和管理、績效評價(jià)三個(gè)環(huán)節(jié)。過程管理的重大缺陷是缺乏明確的管理目標(biāo)，因而難以將各種要素在目標(biāo)的前提下協(xié)調(diào)和統(tǒng)一起來，形成“合力〞，結(jié)果往往是“面多了加水，水多了加面〞，過程管理容易拍腦袋、瞎指揮，容易產(chǎn)生“造假〞問題。通過績效評價(jià)將各項(xiàng)工作落到實(shí)處，改變了傳統(tǒng)行政管理中“干的不如看的，看的不如打小報(bào)告的〞毛病?！菜摹场盀轭櫩托讪曊摗盀轭櫩托讪暿钦冃Ч芾淼闹匾敲矗弧盀轭櫩托讪曈欣诟淖冋倭胖髁x形象，建設(shè)務(wù)實(shí)、有效的政府；“為顧客效勞〞是設(shè)計(jì)績效指標(biāo)的重要依據(jù)。三、績效評價(jià)工作開展現(xiàn)狀〔一〕國外績效評價(jià)經(jīng)歷了探索、開展和成熟三個(gè)階段。20世紀(jì)二三十年代至七十年代中期為探索階段，七十年代至九十年代中期為開展階段，從20世紀(jì)90年代開始，各國根本上建立了較為完善的績效評價(jià)制度和體系，績效評價(jià)步入成熟期。美國：績效評價(jià)實(shí)踐始于1979年國家管理和預(yù)算辦公室制定的?關(guān)于行政部門管理改革和績效評價(jià)工作?，目的是提高政府的公共行政效能，優(yōu)化公共支出的使用效益。1993年美國第103屆國會公布了?政府績效與結(jié)果法案?，明確了實(shí)行部門績效評價(jià)和工程績效評價(jià)，實(shí)現(xiàn)了績效立法的突破。?政府績效與結(jié)果法案?，這是到目前為止世界上惟一專門為政府績效制定的法律。該法案明確了政府要到達(dá)的目標(biāo)，通過比較績效目標(biāo)和實(shí)施成果，進(jìn)行年度績效評價(jià)，提高聯(lián)邦政府的工作效率和責(zé)任心。其他國家：如英國、澳大利亞、加拿大、新西蘭、德國等國家也相繼建立了較為完善的績效評價(jià)制度和體系?！捕硣鴥?nèi)背景：如何緩解公共部門的收支矛盾，降低財(cái)政的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，已成為當(dāng)前我國公共支出管理中最突出的問題；關(guān)注政府公共支出的合規(guī)性和有效性；審計(jì)風(fēng)暴與績效審計(jì)。我國的財(cái)政支出績效評價(jià)工作起步很晚，財(cái)政支出績效評價(jià)試點(diǎn)工作于2001年在湖北省開展。廣東、江蘇、湖北、湖南、河南、云南、北京等省、市，相繼開展了績效評價(jià)。四、開展財(cái)政支出績效評價(jià)工作存在的問題1.思想認(rèn)識不到位。長期以來，在財(cái)政資金分配和使用過程中，存在“重收入輕支出；重分配輕監(jiān)督；重預(yù)算輕管理；重使用輕績效〞等一系列問題，特別是有的地方領(lǐng)導(dǎo)對績效評價(jià)的概念、作用了解不多，甚至產(chǎn)生抵觸情緒。由于對財(cái)政支出績效的重要性認(rèn)識不到位，故績效評價(jià)工作不能引起足夠重視。2.缺乏統(tǒng)一的法律保障。財(cái)政支出績效評價(jià)工作要取得實(shí)效，必須得到立法支持，而且要制度化、經(jīng)?；?。而我國公共投資部門雖然也提出要完善工程投資決策程序，對國家重點(diǎn)投資工程要從立項(xiàng)決策、竣工驗(yàn)收直到財(cái)政支出績效評價(jià)，實(shí)行全過程管理，但迄今尚未出臺全國統(tǒng)一的有關(guān)財(cái)政支出績效評價(jià)工作的法律法規(guī)，使我國財(cái)政支出績效評價(jià)工作缺乏法律約束和制度保障。3.沒有明確的管理機(jī)構(gòu)。西方許多國家和世界銀行等國際組織都設(shè)有公共支出績效評價(jià)機(jī)構(gòu)。而我國，缺乏這樣一個(gè)有權(quán)威性的財(cái)政支出績效評價(jià)綜合管理機(jī)構(gòu)，這是目前我國財(cái)政支出績效評價(jià)工作開展滯后的重要原因。4.未構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)體系和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。目前的評價(jià)指標(biāo)設(shè)置呈平面化和單一性，缺乏一套建立在嚴(yán)密數(shù)據(jù)分析根底上的科學(xué)、統(tǒng)一、完整的指標(biāo)體系，不能從不同層面、不同行業(yè)、不同支出性質(zhì)等方面進(jìn)行綜合、立體評價(jià)。由于缺乏科學(xué)、標(biāo)準(zhǔn)的方法和指標(biāo)，影響了財(cái)政支出績效評價(jià)結(jié)果的公正合理性。技術(shù)性缺陷是我國財(cái)政支出績效評價(jià)工作開展緩慢的直接原因。5、支出評價(jià)結(jié)果的約束乏力。由于績效評價(jià)工作體系不健全，缺乏法律標(biāo)準(zhǔn)，績效評價(jià)結(jié)果只作為各有關(guān)部門工程建設(shè)檔案保存，或作為有關(guān)部門加強(qiáng)新上工程管理的借鑒或參考，對財(cái)政資金支出工程中的成績、問題與相關(guān)責(zé)任、工程執(zhí)行過程中的各環(huán)節(jié)責(zé)任人并沒有任何直接約束，不僅使績效評價(jià)工作流于形式，而且影響了績效評價(jià)工作的權(quán)威性，制約績效評價(jià)工作的深入開展。財(cái)政支出績效評價(jià)工作的關(guān)鍵與落腳點(diǎn)在于評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，績效評價(jià)結(jié)果的正確運(yùn)用是績效評價(jià)工作的靈魂所在。加強(qiáng)績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，能有效提高公共資源的配置效益，充分發(fā)揮財(cái)政資金的導(dǎo)向作用。當(dāng)前績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用中遇到的問題主要有：〔1〕評價(jià)結(jié)果缺乏約束力。目前財(cái)政支出績效評價(jià)結(jié)果一般作為檔案保存，運(yùn)用比較好的也就是作為對決策、管理工作的參考與借鑒，在對財(cái)政支出績效評價(jià)工作中存在的問題及相關(guān)單位或個(gè)人應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任并沒有直接約束力，使得績效評價(jià)工作易流于形式，影響了績效評價(jià)工作的權(quán)威性?！?〕利益制約?？冃гu價(jià)結(jié)果難以運(yùn)用的一個(gè)重要原因是利益驅(qū)動(dòng)因素。財(cái)政支出本身包含錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系，一定程度上是領(lǐng)導(dǎo)者政治導(dǎo)向與各部門權(quán)利抗衡的結(jié)果，使得績效評價(jià)結(jié)果在資金分配上的應(yīng)用阻力較大。假設(shè)績效評價(jià)結(jié)果得以充分應(yīng)用，將直接涉及到個(gè)人及部門的自身利益，故對支出績效不明顯的工程，相關(guān)部門會抵抗或防止績效評價(jià)工作?！?〕評價(jià)結(jié)果的客觀公正性有待提高。財(cái)政資金不同于其他資金，它所購置的商品或勞務(wù)具有“公共產(chǎn)品〞的特性，故在評價(jià)其使用效果時(shí)很難用精確的數(shù)據(jù)來量化，正因?yàn)樨?cái)政資金的這個(gè)特性，在進(jìn)行績效評價(jià)時(shí)，要充分考慮到財(cái)政支出所帶來的社會效益、生態(tài)效益及可持續(xù)性影響等難以考量的因素，而對這些方面的評價(jià)，需要眾多的公眾參與進(jìn)來，才能得到較為客觀公正的評價(jià)，但基于目前條件的限制，還無法做到。理論、技術(shù)、制度相脫節(jié)，防范績效評價(jià)狹隘化、形式化、陳式化、超前化〔傳統(tǒng)體制與市場經(jīng)濟(jì)的矛盾〕將績效評價(jià)作為政府部門和機(jī)構(gòu)了解自已的手段，而不是獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰的手段，是總結(jié)工作、分析問題，不是被評部門的對立面，是現(xiàn)代政府與未來政府的通道。五、今后工作打算一是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)一步完善績效評價(jià)工作機(jī)制。構(gòu)建政府負(fù)責(zé)、財(cái)政部門牽頭、各職能部門配合、社會廣泛參與的績效管理組織體系，慎重處理好各方面的利益關(guān)系，理順工作機(jī)制，形成工作合力，加強(qiáng)協(xié)調(diào)，共同推進(jìn)。出臺?關(guān)于推進(jìn)市級財(cái)政專項(xiàng)資金績效管理工作的實(shí)施意見?、?揚(yáng)州市市級財(cái)政專項(xiàng)資金績效評價(jià)專家管理暫行方法?、?揚(yáng)州市財(cái)政局績效評價(jià)內(nèi)部協(xié)調(diào)工作制度?、?揚(yáng)州市市級財(cái)政專項(xiàng)資金績效評價(jià)工作考核方法?等方法，抓緊完善科學(xué)、標(biāo)準(zhǔn)的績效管理制度體系。借助“外腦〞，利用信息技術(shù)等手段，逐步建立績效評價(jià)指標(biāo)庫、績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)庫、專家?guī)臁⒅薪闄C(jī)構(gòu)庫，研發(fā)出績效管理信息系統(tǒng)，建立科學(xué)完善的技術(shù)體系，著力解決制約評價(jià)工作全面開展的瓶頸問題。二是聚焦重點(diǎn)，進(jìn)一步突出重大工程的績效評價(jià)。圍繞市政府的要求，對市級財(cái)政預(yù)算安排500萬元以上的，以及500萬元以下，但政策性強(qiáng)、社會影響大、關(guān)系民生的財(cái)政重點(diǎn)資金、重大工程和扶持政策進(jìn)行全方位的績效評價(jià)，積極擴(kuò)大績效評價(jià)范圍和規(guī)模。同時(shí)，不斷拓展評價(jià)廣度和深度，既要關(guān)心微觀層面資金使用的實(shí)際效果，更要關(guān)心宏觀層面政策措施出臺后取得的社會效應(yīng)，從專項(xiàng)資金的績效評價(jià)向財(cái)政政策運(yùn)行效應(yīng)、行政事業(yè)資產(chǎn)配置效率等方面的財(cái)政績效管理縱深推進(jìn)，全面反映財(cái)政資金的實(shí)際使用效益，實(shí)現(xiàn)政策實(shí)施和資金使用的有機(jī)統(tǒng)一。三是創(chuàng)新方法，進(jìn)一步提高績效評價(jià)工作的水平。在穩(wěn)固財(cái)政部門重點(diǎn)評價(jià)和部門〔單位〕自評價(jià)工作的根底上，探索多層次、多形式的績效評價(jià)模式，引入第三方評價(jià)，充分發(fā)揮專家、中介機(jī)構(gòu)專業(yè)技術(shù)能力強(qiáng)的優(yōu)勢，組織專家和中介機(jī)構(gòu)全過程參與績效評價(jià)工作，確保評價(jià)工作的專業(yè)性、考評結(jié)果的科學(xué)性、公正性。在編制2023年市級財(cái)政專項(xiàng)資金工程預(yù)算時(shí)，探索實(shí)施績效目標(biāo)管理試點(diǎn)，對財(cái)政資金1000萬元以上的重點(diǎn)工程進(jìn)行預(yù)評估論證，要求部門在申請專項(xiàng)的同時(shí)申報(bào)績效目標(biāo)和相應(yīng)可量化的績效指標(biāo)，由財(cái)政部門組織專家予以績效論證，形成倒逼機(jī)制，促使工程實(shí)施部門主動(dòng)減少低效工程，主動(dòng)加強(qiáng)資金管理和追求資金效益，提高政府決策的科學(xué)性和財(cái)政資金安排的有效性。四是整合資源，進(jìn)一步強(qiáng)化績效評價(jià)結(jié)果的運(yùn)用。采取“績效評價(jià)報(bào)告〞形式將工程評價(jià)情況、評價(jià)結(jié)論、存在的問題和整改意見等內(nèi)容反響給工程實(shí)施單位,并催促及時(shí)予以落實(shí)。將績效評價(jià)結(jié)