公共管理概論課件

公共管理

山西財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院（教育中心）馬培生公共管理

第一講公共管理導(dǎo)論第一節(jié)公共管理涵義與特征第二節(jié)公共管理的發(fā)展演變第三節(jié)公共管理代表性理論第四節(jié)公共管理的原理原則第一講公共管理導(dǎo)論第一節(jié)公共管理涵義與特征第一節(jié)公共管理涵義與特征管理的涵義與特征公共管理的涵義與特征公共管理與公共行政的區(qū)別和聯(lián)系公共管理的地位和作用第一節(jié)公共管理涵義與特征管理的涵義與特征管理涵義與特征（1）管理是指一定組織中的管理者，在一定的環(huán)境條件下，通過(guò)計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制等職能活動(dòng)，動(dòng)員和運(yùn)用組織的資源，以實(shí)現(xiàn)組織的特定目標(biāo)的活動(dòng)。管理涵義與特征（1）管理管理涵義與特征（2）管理主體：管理者管理客體：組織擁有的各種資源，包括人、財(cái)、物、時(shí)空、信息等資源。管理職能：計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制。管理環(huán)境：管理是在一定環(huán)境條件下進(jìn)行的，要與環(huán)境條件相適應(yīng)。管理目標(biāo)任務(wù)：在一定的環(huán)境條件下，有效地動(dòng)員和運(yùn)用組織的各種資源，以實(shí)現(xiàn)組織在一定時(shí)期的特定目標(biāo)。管理涵義與特征（2）管理主體：管理者管理涵義與特征（3）管理的具體任務(wù)有三條：實(shí)現(xiàn)組織的特殊目的和使命；創(chuàng)造和維持組織內(nèi)部良好的工作環(huán)境和氣氛，使工作富有活力，使員工有所成就；關(guān)心組織對(duì)社會(huì)的影響和承擔(dān)組織對(duì)社會(huì)的責(zé)任。管理涵義與特征（3）管理的具體任務(wù)有三條：管理涵義與特征（4）管理具有下列特性：兩重性。管理具有自然屬性和社會(huì)屬性。目的性。管理是有目的有意識(shí)的活動(dòng)。組織性。管理活動(dòng)是依托組織這個(gè)載體來(lái)進(jìn)行人本性。人是做好管理工作的根本。創(chuàng)新性。管理是一種不斷變革創(chuàng)新的社會(huì)活動(dòng)。藝術(shù)性。管理既是一門科學(xué)，又是一門藝術(shù)。管理涵義與特征（4）管理具有下列特性：公共管理涵義與特征（1）社會(huì)生活可區(qū)分為兩大基本領(lǐng)域：公共領(lǐng)域活動(dòng)的主體和主要的組織形式是政府和其他非政府公共組織，追求的目標(biāo)是社會(huì)公共利益，其運(yùn)行遵循公共生活的制度和規(guī)則。非公共領(lǐng)域活動(dòng)的主體和主要的組織形式是企業(yè)，追求的目標(biāo)是企業(yè)利潤(rùn)最大化，其運(yùn)行遵循市場(chǎng)規(guī)則和規(guī)律。按照這兩大領(lǐng)域及其主體組織形式，可以把現(xiàn)代社會(huì)的管理劃分為公共管理（）和工商管理（）兩大類型。公共管理涵義與特征（1）社會(huì)生活可區(qū)分為兩大基本領(lǐng)域：公共管理涵義與特征（2）（）公共領(lǐng)域—公共管理社會(huì)生活社會(huì)管理非公領(lǐng)域—工商管理（）公共管理涵義與特征（2）公共管理涵義與特征（3）公共管理的經(jīng)典定義皮瑞和克萊姆認(rèn)為，公共管理是一種新途徑，它是傳統(tǒng)公共行政的規(guī)范取向及一般管理之工具取向的結(jié)合體。公共管理的重點(diǎn)是將公共行政作為一種職業(yè)，并將公共管理者視為職業(yè)的實(shí)踐者，而非政客或政治家。卡爾森和歐爾里認(rèn)為，“公共管理是對(duì)行政的一般方面科際整合的研究……它將人力、財(cái)政、物資、信息和政治資源的管理與管理學(xué)的計(jì)劃、組織、控制職能相融合?！惫补芾砗x與特征（3）公共管理的經(jīng)典定義公共管理涵義與特征（4）奧托、海蒂和沙夫里茨認(rèn)為：公共管理是公共行政或公共事務(wù)廣大領(lǐng)域的一部分，其可謂綜合了公共行政的方案設(shè)計(jì)與組織重建、政策與管理規(guī)劃、經(jīng)由預(yù)算制度進(jìn)行資源分配、財(cái)務(wù)管理、人力資源管理以及各種方法與藝術(shù)。公共管理將公共行政視為一門職業(yè)，將公共管理者視為職業(yè)的實(shí)踐者。公共管理關(guān)注那些能夠?qū)⒗砟?、政策轉(zhuǎn)化為行動(dòng)規(guī)則的管理工具、技術(shù)、知識(shí)和技巧。公共管理涵義與特征（4）奧托、海蒂和沙夫里茨認(rèn)為：公共管理是公共管理涵義與特征（5）中國(guó)人民大學(xué)張成福教授認(rèn)為，公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會(huì)的各種力量，廣泛運(yùn)用政治以經(jīng)濟(jì)的、管理的、法律的方法，強(qiáng)化政府的治理能力，提升政府績(jī)效和公共服務(wù)品質(zhì)，從而實(shí)現(xiàn)公共的福祉與公共利益。公共管理作為公共行政和公共事務(wù)廣大領(lǐng)域的一個(gè)組成部分，其重點(diǎn)在于將公共行政視為一門職業(yè)，而將公共管理者視為這一職業(yè)的實(shí)踐者。中山大學(xué)王樂(lè)夫教授認(rèn)為，公共管理是公共管理主體為解決公共問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)公共利益，運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)公共事務(wù)施加管理的社會(huì)活動(dòng)。公共管理涵義與特征（5）中國(guó)人民大學(xué)張成福教授認(rèn)為，公共管理公共管理涵義與特征（6）國(guó)家行政學(xué)院汪玉凱教授認(rèn)為，所謂公共管理是指政府及其他公共機(jī)構(gòu)，為了適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和滿足公眾的要求，對(duì)涉及公眾利益的各種公共事務(wù)所實(shí)施的有效管理。它強(qiáng)調(diào)的是政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，而使政府的政治職能相對(duì)淡化。綜合學(xué)術(shù)界對(duì)公共管理基本內(nèi)涵的理解，我們認(rèn)為，公共管理是指社會(huì)公共組織為推進(jìn)社會(huì)整體協(xié)調(diào)發(fā)展和增進(jìn)社會(huì)公共利益，運(yùn)用社會(huì)公共權(quán)力對(duì)社會(huì)公共事務(wù)所實(shí)施的管理。公共管理涵義與特征（6）國(guó)家行政學(xué)院汪玉凱教授認(rèn)為，所謂公共公共管理涵義與特征（7）理解和把握公共管理的概念應(yīng)注意四點(diǎn)：公共管理的主體是社會(huì)公共組織。社會(huì)公共組織是指以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益為目標(biāo)，以提供社會(huì)公共產(chǎn)品和服務(wù)為基本職能的社會(huì)組織。其特殊性就在于它的公共性，這是區(qū)分社會(huì)公共組織和非公共組織的標(biāo)志。社會(huì)公共組織包括政府組織和其他非政府公共組織。公共管理涵義與特征（7）理解和把握公共管理的概念應(yīng)注意四點(diǎn)：公共管理涵義與特征（8）政府組織是典型的社會(huì)公共組織，在社會(huì)生活中承擔(dān)社會(huì)公共事物管理和公共服務(wù)主要責(zé)任非政府公共組織是指那些承擔(dān)社會(huì)公共事物管理和公共服務(wù)責(zé)任的非盈利性的事業(yè)單位、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)、社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)、醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)等。它們承擔(dān)社會(huì)公共事務(wù)管理和公共服務(wù)的輔助責(zé)任，具有授權(quán)于政府進(jìn)行公共事務(wù)管理的特點(diǎn)，一般不具有最終強(qiáng)制性的特點(diǎn)。公共管理涵義與特征（8）政府組織是典型的社會(huì)公共組織，在社會(huì)公共管理涵義與特征（9）公共管理的客體是社會(huì)公共事務(wù)。公共事務(wù)是指社會(huì)成員為保證社會(huì)生活正常、有序進(jìn)行而共同要求處理和實(shí)現(xiàn)的事務(wù)。它涉及社會(huì)生活的所有方面，如維護(hù)國(guó)家主權(quán)和領(lǐng)土完整、國(guó)家安全、社會(huì)秩序，發(fā)展經(jīng)濟(jì)、教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)，開(kāi)展社會(huì)公共服務(wù)等社會(huì)公共事務(wù)一般具有公益性、非盈利性和規(guī)模性等特性。公共管理涵義與特征（9）公共管理的客體是社會(huì)公共事務(wù)。公共管理涵義與特征（10）社會(huì)公共事務(wù)依其范圍大小可分為四類：國(guó)家事務(wù)，是指涉及國(guó)家和全民整體利益的全國(guó)性公共事務(wù)，如全國(guó)性社會(huì)保障體系建設(shè)、國(guó)防建設(shè)、外交與對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作、國(guó)家機(jī)關(guān)建設(shè)、海關(guān)監(jiān)管、公安與國(guó)家安全事務(wù)、全國(guó)范圍內(nèi)的地區(qū)間協(xié)調(diào)發(fā)展等。地方事務(wù)，是指涉及地方公民公共利益的地方性公共事務(wù)，如城市公用事業(yè)、市容環(huán)境衛(wèi)生、城市公共交通等。公共管理涵義與特征（10）社會(huì)公共事務(wù)依其范圍大小可分為四類公共管理涵義與特征（11）跨行政區(qū)域的地方事務(wù)，是指涉及行政區(qū)域較廣、利益群體較多的跨行政區(qū)域的公共事務(wù)，如跨區(qū)域的流域環(huán)境治理、大經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)作、聯(lián)合打擊經(jīng)濟(jì)與刑事犯罪等。公民事務(wù)，是指涉及公民個(gè)人權(quán)利的事務(wù)，如戶籍管理、人口控制、老齡工作等。一般地講，國(guó)家事務(wù)由中央政府和全國(guó)性的非政府公共組織負(fù)責(zé)管理；地方事務(wù)、跨行政區(qū)域的地方事務(wù)和公民事務(wù)，由地方政府和地方性的非政府公共組織負(fù)責(zé)管理或者協(xié)作管理。公共管理涵義與特征（11）跨行政區(qū)域的地方事務(wù)，是指涉及行政公共管理涵義與特征（12）公共管理的職責(zé)任務(wù)是管理社會(huì)公共事務(wù)，處理社會(huì)公共問(wèn)題，提供或組織提供社會(huì)公共產(chǎn)品和服務(wù)，滿足社會(huì)公共需要，增進(jìn)社會(huì)公共利益，推進(jìn)社會(huì)整體協(xié)調(diào)發(fā)展。社會(huì)公共問(wèn)題是指涉及社會(huì)公眾利益、影響社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的社會(huì)問(wèn)題，如社會(huì)治安問(wèn)題、市場(chǎng)秩序問(wèn)題、貧富差距問(wèn)題、通貨膨脹問(wèn)題、人口問(wèn)題、資源環(huán)境問(wèn)題等。社會(huì)公共問(wèn)題超出了個(gè)人和集團(tuán)的范圍，必須由政府和其他非政府公共組織來(lái)解決。公共管理涵義與特征（12）公共管理的職責(zé)任務(wù)是管理社會(huì)公共事公共管理涵義與特征（13）公共管理的主要方式，是運(yùn)用社會(huì)公共權(quán)力，制定和執(zhí)行正確的社會(huì)公共政策，提供或組織提供社會(huì)公共產(chǎn)品和服務(wù)，以解決社會(huì)公共問(wèn)題，滿足社會(huì)公共需要，調(diào)節(jié)和控制社會(huì)生活公共權(quán)力就是國(guó)家權(quán)力，它是以政治合法性為基礎(chǔ)的，具有權(quán)威性和約束力。政府的公共管理，就是憑借國(guó)家權(quán)力進(jìn)行管理，公共管理活動(dòng)過(guò)程，實(shí)際上就是公共權(quán)力的行使過(guò)程。政府對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理，主要是通過(guò)制定和執(zhí)行正確的社會(huì)公共政策來(lái)進(jìn)行的，而不是干預(yù)具體的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化事務(wù)。公共管理涵義與特征（13）公共管理的主要方式，是運(yùn)用社會(huì)公共公共管理涵義與特征（14）公共管理具有下列特征：以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益為目標(biāo)以社會(huì)公共組織為依托以社會(huì)公共權(quán)力為基礎(chǔ)以多樣化科學(xué)方法為工具必須接受社會(huì)公眾的監(jiān)督另一種概括：管理主體多元化、管理導(dǎo)向市場(chǎng)化、公共服務(wù)社會(huì)化。公共管理涵義與特征（14）公共管理具有下列特征：公共管理與公共行政區(qū)別聯(lián)系（1）公共行政是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法行使國(guó)家行政權(quán)力，組織管理國(guó)家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)和機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)的活動(dòng)。它是實(shí)現(xiàn)政府職能的管理活動(dòng)。公共行政主體是國(guó)家行政機(jī)關(guān)。公共行政客體是國(guó)家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)和機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)。公共行政職責(zé)任務(wù)是依法行使國(guó)家行政權(quán)力，組織管理好國(guó)家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)和機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)，促進(jìn)國(guó)家政局穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)文明進(jìn)步、人民生活水平不斷提高。公共管理與公共行政區(qū)別聯(lián)系（1）公共行政是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法公共管理與公共行政區(qū)別聯(lián)系（2）公共行政主要特征：管理范圍廣泛側(cè)重宏觀管理體現(xiàn)國(guó)家意志具有執(zhí)行性質(zhì)具有強(qiáng)制性質(zhì)公共管理與公共行政區(qū)別聯(lián)系（2）公共管理與公共行政區(qū)別聯(lián)系（3）美國(guó)當(dāng)代著名行政學(xué)者安斯雷得·梅戈特在談到公共行政與公共管理的關(guān)系時(shí)認(rèn)為，從本質(zhì)上講，公共管理與公共行政并沒(méi)有多少差別。公共管理不是對(duì)傳統(tǒng)公共行政的簡(jiǎn)單否定，而是對(duì)公共行政的積極發(fā)展。這種發(fā)展突出地反映在政府為了適應(yīng)外部環(huán)境變化，對(duì)履行政府管理職責(zé)的理念、方式以及管理過(guò)程的控制等方面所做出的新的選擇。二者的區(qū)別和聯(lián)系可從以下幾個(gè)方面來(lái)看：公共管理與公共行政區(qū)別聯(lián)系（3）美國(guó)當(dāng)代著名行政學(xué)者安斯雷得公共管理與公共行政區(qū)別聯(lián)系（4）從管理主體方面看，公共行政的主體是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，公共管理的主體是社會(huì)公共組織，包括了政府和其他非政府公共組織，管理主體擴(kuò)大了。從管理理念方面看，政府由過(guò)去單純地注重效率，發(fā)展到效率、效益及社會(huì)公正、平等并重，并把提高管理與服務(wù)的社會(huì)效益、保持社會(huì)公平、公正放到了突出的位置。公共管理與公共行政區(qū)別聯(lián)系（4）從管理主體方面看，公共行政的公共管理與公共行政區(qū)別聯(lián)系（5）從管理方式方面看，公共管理意味著打破傳統(tǒng)的由政府壟斷的管理方式，在行政體系內(nèi)部以及政府向社會(huì)提供公共服務(wù)的領(lǐng)域，更多地引入市場(chǎng)機(jī)制，用企業(yè)精神改造政府管理，并把管理的主體也擴(kuò)大到非政府公共機(jī)構(gòu)領(lǐng)域，運(yùn)用授權(quán)、委托、代理等方式，調(diào)動(dòng)更多的公共機(jī)構(gòu)參與到公共服務(wù)與管理中來(lái)，不斷探索實(shí)行公私合作的途徑。從管理過(guò)程來(lái)看，政府由過(guò)去更多地關(guān)注管理過(guò)程，發(fā)展為更多地關(guān)注管理的結(jié)果，并把投入、產(chǎn)出、成本、效益等重要概念引入公共部門的管理之中。公共管理與公共行政區(qū)別聯(lián)系（5）從管理方式方面看，公共管理公共管理與公共行政區(qū)別聯(lián)系（6）由此可見(jiàn)，公共管理不是對(duì)公共行政的簡(jiǎn)單否定，而是對(duì)公共行政的積極發(fā)展，是政府適應(yīng)外部環(huán)境的變化，對(duì)自己履行管理職責(zé)的理念、方式以及管理過(guò)程的控制等方面所做出的新的選擇。公共管理與公共行政區(qū)別聯(lián)系（6）由此可見(jiàn)，公共管理不是對(duì)公共公共管理的地位與作用（1）在國(guó)家存在的歷史條件下，政府與政府公共管理在國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)文化和社會(huì)生活中居于重要的地位，起著重要的作用。其重要性集中表現(xiàn)在國(guó)家公共管理的好壞，直接關(guān)系到國(guó)家的興衰與成敗。公共管理的地位與作用（1）在國(guó)家存在的歷史條件下，政府與政府公共管理的地位與作用（2）美國(guó)咨詢管理專家迪克?卡爾森講：“管理能力高的國(guó)家，生產(chǎn)力和生活水平也高；管理能力低的國(guó)家，生產(chǎn)力和生活水平也低。對(duì)于那些生產(chǎn)力和生活水平低的國(guó)家來(lái)講，如果不首先大大提高管理水平，是不可能提高生產(chǎn)水平和生活水平的。”科學(xué)管理和科學(xué)技術(shù)一樣，是推動(dòng)社會(huì)前進(jìn)的車輪。一個(gè)國(guó)家、一個(gè)民族的生存和發(fā)展，在很大程度上要取決于這兩個(gè)方面的能力。公共管理的地位與作用（2）美國(guó)咨詢管理專家迪克?卡爾森講：“第二節(jié)公共管理發(fā)展演變（1）公共管理的產(chǎn)生從一般意義上講，自從有了人類社會(huì)，就有了社會(huì)公共事務(wù)和管理社會(huì)公共事務(wù)、解決社會(huì)公共問(wèn)題的公共需要。社會(huì)公共需要是社會(huì)公共部門存在的理由，并決定著社會(huì)公共部門的活動(dòng)范圍與方式。由于社會(huì)公共需要是隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平提高而不斷變化的，因此，社會(huì)公共部門的組織形式、管理職能和管理方式也在不斷地發(fā)展變化。第二節(jié)公共管理發(fā)展演變（1）公共管理的產(chǎn)生第二節(jié)公共管理發(fā)展演變（2）在原始社會(huì)，社會(huì)公共事務(wù)的管理職能主要由部落酋長(zhǎng)履行。由于原始社會(huì)生產(chǎn)力水平極低，社會(huì)公共事務(wù)和公共需要很少，所以，社會(huì)公共管理的任務(wù)很輕，主要是解決有限的食品分配和部落間的戰(zhàn)爭(zhēng)問(wèn)題。第二節(jié)公共管理發(fā)展演變（2）在原始社會(huì)，社會(huì)公共事務(wù)的管理第二節(jié)公共管理發(fā)展演變（3）在階級(jí)社會(huì)，社會(huì)公共事務(wù)的管理職能主要由政府和其他非政府公共組織來(lái)履行。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人均國(guó)民收入水平的不同階段，社會(huì)公共需要和政府滿足社會(huì)公共需要的職能是不完全一樣的。把握社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平變化的狀況，摸清社會(huì)公共需要變化的規(guī)律，主動(dòng)調(diào)整政府的公共管理職能，積極發(fā)揮其他非政府公共組織在社會(huì)公共事務(wù)管理中的作用，對(duì)于滿足社會(huì)公共需要，增進(jìn)社會(huì)公共福利，促進(jìn)社會(huì)整體協(xié)調(diào)發(fā)展，全面提高社會(huì)公眾的生活質(zhì)量十分重要。第二節(jié)公共管理發(fā)展演變（3）在階級(jí)社會(huì)，社會(huì)公共事務(wù)的管理第二節(jié)公共管理發(fā)展演變（4）公共管理發(fā)展的四個(gè)階段早期成長(zhǎng)階段（18世紀(jì)70年代以前）工業(yè)化初期階段（18世紀(jì)80年代至19世紀(jì)70年代末）工業(yè)化完成階段（19世紀(jì)80年代至20世紀(jì)70年代末）知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代（20世紀(jì)80年代以來(lái)）第二節(jié)公共管理發(fā)展演變（4）公共管理發(fā)展的四個(gè)階段早期成長(zhǎng)階段（1）這是一個(gè)漫長(zhǎng)的發(fā)展階段。在這個(gè)發(fā)展階段，經(jīng)歷了原始社會(huì)、奴隸社會(huì)和封建社會(huì)。社會(huì)公共事務(wù)和公共管理需要隨社會(huì)生產(chǎn)力的緩慢發(fā)展和人民生活水平的緩慢提高而緩慢增加，管理主體由氏族組織逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家政權(quán)組織，政府逐漸成為社會(huì)公共事務(wù)管理的主體。在這一階段后期，自然經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)地位。早期成長(zhǎng)階段（1）這是一個(gè)漫長(zhǎng)的發(fā)展階段。早期成長(zhǎng)階段（2）在自然經(jīng)濟(jì)狀態(tài)下，由于社會(huì)分工不發(fā)達(dá)，生產(chǎn)力水平低下，生產(chǎn)自給自足，加之國(guó)民居住分散，交通與通訊不發(fā)達(dá)，以及在封建制度下農(nóng)民對(duì)土地的依附，使得為數(shù)不多的社會(huì)公共事務(wù)在分散狀態(tài)下得到自行解決。因此，在自然經(jīng)濟(jì)狀況下的政府公共管理職能，主要局限于“御外”和“安內(nèi)”，維持國(guó)家統(tǒng)治方面。表現(xiàn)為政治統(tǒng)治職能的極端強(qiáng)化，社會(huì)公共事務(wù)管理職能的相對(duì)弱化。早期成長(zhǎng)階段（2）在自然經(jīng)濟(jì)狀態(tài)下，由于社會(huì)分工不發(fā)達(dá)，生早期成長(zhǎng)階段（3）在早期成長(zhǎng)階段，社會(huì)公共事務(wù)管理的內(nèi)容和形式都比較簡(jiǎn)單，也不夠規(guī)范，處在實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)積累階段，還沒(méi)有形成系統(tǒng)的理論。早期成長(zhǎng)階段（3）在早期成長(zhǎng)階段，社會(huì)公共事務(wù)管理的內(nèi)容和形工業(yè)化初期階段（1）人類社會(huì)進(jìn)入資本主義發(fā)展階段以后，機(jī)器大工業(yè)取代手工作坊成為生產(chǎn)的主要形式。由于商品生產(chǎn)和商品交換的發(fā)展，城市規(guī)模的擴(kuò)大，交通通訊的發(fā)達(dá)，社會(huì)公共事務(wù)和公共需求日益增加。在這一時(shí)期，由于亞當(dāng)?斯密的經(jīng)濟(jì)理論和自由競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)地位，社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行主要由市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”來(lái)自動(dòng)調(diào)節(jié)，無(wú)須政府過(guò)多干預(yù)。因此，政府只充當(dāng)“守夜人”的角色，只提供法律制度、產(chǎn)權(quán)保護(hù)等最基本的核心公共產(chǎn)品，其余的事都交由市場(chǎng)自行調(diào)節(jié)。工業(yè)化初期階段（1）人類社會(huì)進(jìn)入資本主義發(fā)展階段以后，機(jī)器大工業(yè)化初期階段（2）英國(guó)古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)?斯密，以理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)為基礎(chǔ)，論證了市場(chǎng)機(jī)制的有效性。認(rèn)為“利己的潤(rùn)滑油將使經(jīng)濟(jì)齒輪以奇跡般的方式來(lái)運(yùn)轉(zhuǎn)，不需要計(jì)劃，不需要國(guó)家元首的統(tǒng)治，市場(chǎng)會(huì)解決一切問(wèn)題。”，因此，主張放任自由的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，反對(duì)政府干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活。工業(yè)化初期階段（2）英國(guó)古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)?斯密，以理性經(jīng)濟(jì)人工業(yè)化初期階段（3）在自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，“守夜警察”政府職能一般有五項(xiàng)：維護(hù)主權(quán)和領(lǐng)土完整；制定和實(shí)施法律，維持社會(huì)基本秩序；界定產(chǎn)權(quán)，保護(hù)產(chǎn)權(quán)；監(jiān)督合同的執(zhí)行；維系本國(guó)貨幣的價(jià)值。工業(yè)化初期階段（3）在自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，“守夜警察”政府職能工業(yè)化初期階段（4）工業(yè)化初期的政府公共管理，奉行的是“管得越少的政府就是越好的政府”的信條，不直接干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。這一階段是公共行政學(xué)產(chǎn)生的醞釀階段，有影響的理論主要有“守夜警察”政府論和“法治國(guó)家論”。工業(yè)化初期階段（4）工業(yè)化初期的政府公共管理，奉行的是“管得工業(yè)化完成階段（1）工業(yè)化發(fā)展與完成時(shí)期也是資本壟斷形成時(shí)期。進(jìn)入20世紀(jì)以后，自由競(jìng)爭(zhēng)資本主義過(guò)渡到壟斷資本主義。由于資本主義固有矛盾的加深和“市場(chǎng)失靈”，導(dǎo)致西方國(guó)家在20世紀(jì)30年代爆發(fā)了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。在這種情況下，凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)理論和政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的思想占了上風(fēng)。因此，二戰(zhàn)以后，西方各國(guó)政府都不同程度地加強(qiáng)了對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的直接干預(yù)，以彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足，糾正市場(chǎng)的失靈。工業(yè)化完成階段（1）工業(yè)化發(fā)展與完成時(shí)期也是資本壟斷形成時(shí)期工業(yè)化完成階段（2）凱恩斯主義認(rèn)為，市場(chǎng)不是萬(wàn)能的，如果沒(méi)有國(guó)家的宏觀管理，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就會(huì)成為萬(wàn)惡之源，資源也會(huì)遭到毀滅和破壞。因此，政府不能僅僅充當(dāng)社會(huì)秩序的消極保護(hù)人，而應(yīng)積極干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活。羅斯福新政開(kāi)創(chuàng)了政府強(qiáng)力干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的先河，并因此結(jié)束了放任自流的資本主義時(shí)代。工業(yè)化完成階段（2）凱恩斯主義認(rèn)為，市場(chǎng)不是萬(wàn)能的，如果沒(méi)有工業(yè)化完成階段（3）美國(guó)總統(tǒng)羅斯福，面對(duì)20世紀(jì)30年代的經(jīng)濟(jì)蕭條，通過(guò)頒布和實(shí)施一系列新政策，包括緊急銀行法案、節(jié)約法案、啤酒法案、農(nóng)業(yè)法案、失業(yè)救濟(jì)法案、工業(yè)復(fù)興法案、以工代賑法案、社會(huì)保障法案、稅制改革法案等，加強(qiáng)了對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)，使美國(guó)經(jīng)濟(jì)走出了蕭條。其他西方國(guó)家政府也不同程度地加強(qiáng)了對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的干預(yù)，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。工業(yè)化完成階段（3）美國(guó)總統(tǒng)羅斯福，面對(duì)20世紀(jì)30年代的經(jīng)工業(yè)化完成階段（4）壟斷資本主義國(guó)家政府在干預(yù)經(jīng)濟(jì)，糾正市場(chǎng)失靈方面的職能作用主要有：提供公共產(chǎn)品和服務(wù)；穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)；調(diào)節(jié)社會(huì)收入分配；消除經(jīng)濟(jì)的負(fù)外部性效應(yīng)；維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序；彌補(bǔ)市場(chǎng)的不完全性和信息的不對(duì)稱性等。工業(yè)化完成階段（4）壟斷資本主義國(guó)家政府在干預(yù)經(jīng)濟(jì)，糾正市場(chǎng)工業(yè)化完成階段（5）這一階段是公共行政學(xué)的形成階段1887年，美國(guó)學(xué)者威爾遜發(fā)表《行政之研究》一文，第一次明確提出應(yīng)該把政府管理作為一個(gè)單獨(dú)的領(lǐng)域來(lái)研究，建立一門獨(dú)立的學(xué)科———《行政學(xué)》。1900年，美國(guó)學(xué)者古德諾出版《政治與行政》一書(shū)，明確提出應(yīng)劃分政府的政治功能與行政功能，認(rèn)為政治是國(guó)家意志的表現(xiàn)，行政是國(guó)家意志的執(zhí)行，從而將行政學(xué)從政治學(xué)中分離出來(lái)。工業(yè)化完成階段（5）這一階段是公共行政學(xué)的形成階段工業(yè)化完成階段（4）1926年，美國(guó)學(xué)者懷特出版《行政學(xué)導(dǎo)論》，魏洛比出版《公共行政學(xué)原理》，標(biāo)志著西方公共行政學(xué)基本形成。這一時(shí)期的公共行政學(xué)理論被稱為傳統(tǒng)行政學(xué)理論，其基本理論構(gòu)架有三個(gè)：政治與行政分開(kāi)理論；理性行政組織理論；企業(yè)管理取向的行政理論。工業(yè)化完成階段（4）1926年，美國(guó)學(xué)者懷特出版《行政學(xué)導(dǎo)論知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代（1）20世紀(jì)80年代以來(lái)，以信息技術(shù)、生物技術(shù)為代表的高新技術(shù)及產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展，人類社會(huì)開(kāi)始邁入知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代。這一時(shí)期占主導(dǎo)地位的經(jīng)濟(jì)組織形式是跨國(guó)公司、風(fēng)險(xiǎn)投資公司和機(jī)構(gòu)投資者為主導(dǎo)的公司治理結(jié)構(gòu)，人類社會(huì)進(jìn)入了全球化的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期。知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代（1）20世紀(jì)80年代以來(lái)，以信息技術(shù)、生物技知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代（2）這一時(shí)期，人們認(rèn)識(shí)到政府與市場(chǎng)一樣，也存在缺陷和失靈的現(xiàn)象。政府失敗既表現(xiàn)為國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)過(guò)度造成市場(chǎng)進(jìn)一步失靈，又表現(xiàn)為國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)不足使市場(chǎng)無(wú)法正常運(yùn)行。同時(shí)，政府還存在官僚主義猖獗、行政效率低下、官員特權(quán)橫行、機(jī)構(gòu)自我膨脹、管理費(fèi)用高昂、財(cái)政赤字劇增、以權(quán)謀私嚴(yán)重、大量財(cái)政經(jīng)費(fèi)落入特殊利益集團(tuán)私囊等問(wèn)題。因此，以“失敗的政府”去干預(yù)“失敗的市場(chǎng)”，必然是敗上加敗。知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代（2）這一時(shí)期，人們認(rèn)識(shí)到政府與市場(chǎng)一樣，也存知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代（3）市場(chǎng)有失敗，政府也有失敗，那應(yīng)如何選擇？美國(guó)蘭德公司的研究報(bào)告《市場(chǎng)或政府——權(quán)衡兩種不完善的選擇》(查?沃爾夫主持完成）的結(jié)論是：既要使政府在改善和擴(kuò)展市場(chǎng)中發(fā)揮作用，又要利用市場(chǎng)力量改善政府功能。即利用政府彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，利用市場(chǎng)克服政府失敗。知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代（3）市場(chǎng)有失敗，政府也有失敗，那應(yīng)如何選擇？知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代（4）因此，當(dāng)代西方學(xué)者既不贊成政府只承擔(dān)守夜人職能的自由主義，也不贊成政府全面干預(yù)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)主義，而主張有選擇地干預(yù)“市場(chǎng)失敗”。，即政府只能干預(yù)市場(chǎng)的根本性失敗，不能干預(yù)市場(chǎng)的非根本性缺陷。在這一時(shí)期，西方國(guó)家政府迫于財(cái)政壓力和債務(wù)負(fù)擔(dān)，開(kāi)始實(shí)行公共服務(wù)社會(huì)化和市場(chǎng)化的改革，并從部分公共產(chǎn)品領(lǐng)域退出，注重發(fā)揮市場(chǎng)和其他非政府組織在公共產(chǎn)品與服務(wù)供給領(lǐng)域的作用。知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代（4）因此，當(dāng)代西方學(xué)者既不贊成政府只承擔(dān)守夜人知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代（5）現(xiàn)在許多西方國(guó)家將公共服務(wù)或部分政府職能委托給民間團(tuán)體或私人管理。例如：日本政府將清潔衛(wèi)生、維修公共設(shè)施、修建學(xué)校等社會(huì)公共事務(wù)委托給地方自治體、民間團(tuán)體或私人管理，除社會(huì)福利設(shè)施外，其他社會(huì)公共事務(wù)委托管理面達(dá)80％左右。美國(guó)大約有35％的地方政府讓私營(yíng)公司負(fù)責(zé)收集城市垃圾，42％的地方政府使用私營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)城市公共汽車系統(tǒng)。知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代（5）現(xiàn)在許多西方國(guó)家將公共服務(wù)或部分政府職能委知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代（5）這一時(shí)期，公共管理從具體內(nèi)容到組織形式都發(fā)生了根本性變化。首先是公共管理主體呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)，除了政府組織承擔(dān)公共事務(wù)的管理和公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給以外，其他非政府的公共組織，也在輔助政府承擔(dān)部分公共事務(wù)的管理和公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給責(zé)任。其次是社會(huì)公共事務(wù)呈現(xiàn)不斷擴(kuò)展的趨勢(shì)。隨著社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步，一方面社會(huì)公共事務(wù)的具體內(nèi)容逐漸擴(kuò)大，整體性更加突出；另一方面社會(huì)公共事務(wù)涉及的地域范圍也逐漸擴(kuò)大，并且出現(xiàn)了全球范圍的社會(huì)公共事務(wù)。知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代（5）這一時(shí)期，公共管理從具體內(nèi)容到組織形式都發(fā)知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代（6）在這種背景下，公共行政學(xué)者開(kāi)始反思傳統(tǒng)行政弊病，并提出新公共管理理論。主要觀點(diǎn)：公共行政應(yīng)從注重程序和過(guò)程轉(zhuǎn)向注重產(chǎn)出和責(zé)任，更清楚地設(shè)置公共組織目標(biāo)，更關(guān)心公共部門直接提供服務(wù)的效率，更注重系統(tǒng)使用績(jī)效指標(biāo)衡量公共組織成果，并強(qiáng)化國(guó)家的核心競(jìng)爭(zhēng)能力。公共行政應(yīng)離開(kāi)經(jīng)典的理想官僚制理論，使公共行政組織與人力資源管理更為靈活，用分權(quán)的管理取代高度集權(quán)的等級(jí)制組織結(jié)構(gòu)，使高級(jí)文官應(yīng)更傾向于負(fù)有政治責(zé)任而不僅僅是原來(lái)的無(wú)黨派傾向和政治中立。知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代（6）在這種背景下，公共行政學(xué)者開(kāi)始反思傳統(tǒng)行知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代（7）主張公共部門進(jìn)行企業(yè)化管理，加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)導(dǎo)向，借用私營(yíng)部門的管理理論、模式、原則、方法和技術(shù)，包括成本——效益分析、全面質(zhì)量管理、目標(biāo)管理等，全面提高公共部門的管理績(jī)效。認(rèn)為政府的職能是“掌舵”而不是“劃槳”。政府應(yīng)集中精力做好公共政策的制定工作，而把具體的公共服務(wù)性工作承包給私營(yíng)企業(yè)和非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)去做。這樣，政府就可居高臨下，用政策吸引競(jìng)爭(zhēng)者，保持最大的靈活性來(lái)應(yīng)付變化著的環(huán)境，出色地扮演好自己的角色。知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代（7）主張公共部門進(jìn)行企業(yè)化管理，加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代（8）這一時(shí)期有代表性的理論主要有：公共選擇理論企業(yè)型政府理論治理理論知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代（8）這一時(shí)期有代表性的理論主要有：第三節(jié)公共管理代表性理論公共選擇理論企業(yè)型政府理論治理理論與善治理論第三節(jié)公共管理代表性理論公共選擇理論公共選擇理論（1）公共選擇理論運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法和基本假設(shè)來(lái)分析現(xiàn)實(shí)生活中政治個(gè)體和政治團(tuán)體特別是政府的行為特征，討論政策選擇和政府失靈問(wèn)題，并據(jù)此提出了改革政府公共政策選擇機(jī)制失靈的兩條思路。公共選擇理論的代表人物主要有布坎南等人。公共選擇理論（1）公共選擇理論運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法和基本假設(shè)來(lái)分公共選擇理論（2）公共選擇理論認(rèn)為，人類社會(huì)由兩個(gè)市場(chǎng)組成，一個(gè)是經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)，另一個(gè)是政治市場(chǎng)。在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)上活動(dòng)的主體是消費(fèi)者和廠商，他們之間交易的對(duì)象是私人物品，人們通過(guò)貨幣選票來(lái)選擇能給他帶來(lái)最大滿足的私人物品。在政治市場(chǎng)上活動(dòng)的主體是選民、利益集團(tuán)和政治家、官員，選民和利益集團(tuán)是政治市場(chǎng)上的需求者，政治家和官員是政治市場(chǎng)上的供給者，他們之間交易的對(duì)象是公共物品，人們通過(guò)民主選票來(lái)選擇能給他帶來(lái)最大利益的公共物品、政治家、政策法案和法律制度。公共選擇理論（2）公共選擇理論認(rèn)為，人類社會(huì)由兩個(gè)市場(chǎng)組成，公共選擇理論（3）在西方民主制度下，把個(gè)人對(duì)公共物品的偏好轉(zhuǎn)換成集體選擇，主要采用兩種決策體制：一是代議民主制，即議員代表公民投票表決；二是直接民主制，即全體公民直接投票表決。公共選擇理論認(rèn)為，這兩種決策選擇機(jī)制都不是最優(yōu)選擇機(jī)制或有效率的選擇機(jī)制。下面看看代議民主制、直接民主制的決策選擇情況。公共選擇理論（3）在西方民主制度下，把個(gè)人對(duì)公共物品的偏好轉(zhuǎn)公共選擇理論（4）公共選擇理論認(rèn)為，政府是由政治家和政府官員組成的，政府的行為和目標(biāo)在很大程度上受政治家和政府官員的動(dòng)機(jī)支配。政治家從事政治活動(dòng)的目的是追求政治支持最大化，因此支持能贏得更多選票的政策。政治家為了獲得政治支持最大化，往往屈服于代表特殊利益的壓力集團(tuán)。政府官員則追求效用最大化即預(yù)算撥款最大化，因?yàn)檎賳T的薪金、所在機(jī)構(gòu)或職員的規(guī)模、社會(huì)名望、額外所得、權(quán)力和地位等，直接與預(yù)算撥款規(guī)模正相關(guān)。公共選擇理論（4）公共選擇理論認(rèn)為，政府是由政治家和政府官員公共選擇理論（5）在政治市場(chǎng)上，政治家和政府官員在擴(kuò)大政府預(yù)算規(guī)模上“不謀而合”：一方面，政治家對(duì)撥出的使公共物品產(chǎn)量最大化的預(yù)算感興趣，因?yàn)闈M足了選民對(duì)公共物品的需要將有助于保證他再次當(dāng)選；另一方面，政府官員希望最大化他的預(yù)算規(guī)模，因?yàn)檫@為他提供了獲得效用最大化的資源。這種由各自最大化動(dòng)機(jī)出發(fā)的“一拍即合”，導(dǎo)致政府規(guī)模不斷膨脹。公共選擇理論（5）在政治市場(chǎng)上，政治家和政府官員在擴(kuò)大政府預(yù)公共選擇理論（6）在西方民主制下，通行的選擇規(guī)則主要有兩種：一致同意規(guī)則和多數(shù)票（通過(guò)）規(guī)則。在一致同意規(guī)則下，一項(xiàng)議案只有獲得全體投票人的一致贊成才能獲得通過(guò)。根據(jù)這種規(guī)則做出的集體決策可以滿足所有投票人的偏好。但在實(shí)際生活中，除了像聯(lián)合國(guó)常任理事國(guó)會(huì)議等少數(shù)場(chǎng)合外，一致同意規(guī)則很少被使用。因?yàn)槭褂眠@種規(guī)則進(jìn)行決策的成本太高，需要大量的協(xié)商、磨合、討價(jià)還價(jià)。同時(shí)這種規(guī)則往往使多數(shù)人擁護(hù)的議案不能獲得通過(guò)，使很多公共選擇有過(guò)程而沒(méi)有結(jié)果。公共選擇理論（6）在西方民主制下，通行的選擇規(guī)則主要有兩種：公共選擇理論（7）多數(shù)票規(guī)則是民主國(guó)家經(jīng)常使用的投票規(guī)則。這種決策規(guī)則就是少數(shù)服從多數(shù)。這里的“多數(shù)”可以是簡(jiǎn)單多數(shù)即超過(guò)半數(shù)，也可以是特定多數(shù)如三分之二等。多數(shù)票規(guī)則也不是一種理想的公共選擇規(guī)則。因?yàn)槎鄶?shù)票規(guī)則沒(méi)有如實(shí)反映個(gè)人偏好的強(qiáng)度，按照多數(shù)票規(guī)則進(jìn)行選擇往往難以獲得均衡的結(jié)果。同時(shí)，在多數(shù)票規(guī)則下，選擇的結(jié)果取決于多數(shù)人的偏好，單個(gè)人的偏好對(duì)選擇結(jié)果影響很小，因此會(huì)導(dǎo)致選民對(duì)公共選擇活動(dòng)的冷漠。公共選擇理論（7）多數(shù)票規(guī)則是民主國(guó)家經(jīng)常使用的投票規(guī)則。這公共選擇理論（8）綜上所述，在現(xiàn)行民主制度下，沒(méi)有一種選擇機(jī)制稱得上最優(yōu)或有效率的選擇機(jī)制。西方民主制度既選出了像林肯、丘吉爾和羅斯福這樣一些杰出的政治家，也選出了像希特勒、墨索里尼和庇隆這些給人類社會(huì)帶來(lái)災(zāi)難的政治家。公共選擇理論（8）綜上所述，在現(xiàn)行民主制度下，沒(méi)有一種選擇機(jī)公共選擇理論（9）既然政治市場(chǎng)上現(xiàn)行的選擇機(jī)制是失靈的，那么出路何在？公共選擇理論為此提出了兩條思路：一是市場(chǎng)化改革，即把經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入政治市場(chǎng)來(lái)提高后者的運(yùn)行效率；二是憲法制度改革，即通過(guò)重新確立一套經(jīng)濟(jì)和政治活動(dòng)的憲法規(guī)則來(lái)對(duì)政府權(quán)力施加憲法約束，通過(guò)改革決策規(guī)則來(lái)改善政治。公共選擇理論（9）既然政治市場(chǎng)上現(xiàn)行的選擇機(jī)制是失靈的，那么企業(yè)型政府理論（1）企業(yè)型政府理論的代表作，是美國(guó)的戴維·奧斯本和特德·蓋布勒合著的《改革政府》一書(shū)。奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書(shū)中指出，那種適應(yīng)傳統(tǒng)工業(yè)社會(huì)的需要而設(shè)計(jì)的政府，帶有致命的弱點(diǎn)，如龐大的機(jī)構(gòu)，集權(quán)式管理，標(biāo)準(zhǔn)化的統(tǒng)一服務(wù)模式等，因而不適應(yīng)瞬息萬(wàn)變的信息社會(huì)和以知識(shí)密集為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。奧斯本和蓋布勒認(rèn)為，政府是我們用來(lái)解決社會(huì)問(wèn)題的一種工具。現(xiàn)在這個(gè)工具過(guò)時(shí)了，我們應(yīng)該重新塑造它。企業(yè)型政府理論（1）企業(yè)型政府理論的代表作，是美國(guó)的戴維·奧企業(yè)型政府理論（2）奧斯本和蓋布勒要重新塑造的政府是：導(dǎo)航性的政府。政府應(yīng)集中精力做好遠(yuǎn)景規(guī)劃，明確發(fā)展的方向與目標(biāo)，引導(dǎo)民間機(jī)構(gòu)去執(zhí)行，即政府導(dǎo)航掌舵，而把具體的服務(wù)性工作交給民間的營(yíng)利和非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)承擔(dān)。還權(quán)于民的政府。政府應(yīng)將社會(huì)管理和服務(wù)的權(quán)力下放給社區(qū)和非政府組織，讓民眾自己管理自己的事情。企業(yè)型政府理論（2）奧斯本和蓋布勒要重新塑造的政府是：企業(yè)型政府理論（3）競(jìng)爭(zhēng)性的政府。在政府活動(dòng)中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，鼓勵(lì)政府部門之間競(jìng)爭(zhēng)，鼓勵(lì)民眾參與提供公共服務(wù)，以提高政府部門的活力和公共服務(wù)的品質(zhì)。任務(wù)驅(qū)動(dòng)的政府。政府應(yīng)擺脫繁文縟節(jié)的束縛，用基本目標(biāo)任務(wù)和必要的規(guī)則與預(yù)算驅(qū)動(dòng)政府雇員去履行各自的責(zé)任。注重結(jié)果的政府。政府應(yīng)轉(zhuǎn)變投入產(chǎn)出的觀念，注重實(shí)際結(jié)果，建立以結(jié)果為導(dǎo)向的管理體制。企業(yè)型政府理論（3）競(jìng)爭(zhēng)性的政府。在政府活動(dòng)中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，企業(yè)型政府理論（4）服務(wù)顧客的政府。政府是為社會(huì)公眾服務(wù)的，應(yīng)明確自己的服務(wù)對(duì)象是誰(shuí)，增強(qiáng)顧客意識(shí)，滿足顧客需要。會(huì)賺錢的政府。政府應(yīng)改變只注意花錢，而忽略賺錢的傾向，像企業(yè)那樣注重投資和賺錢。前瞻性政府。政府應(yīng)增強(qiáng)預(yù)見(jiàn)未來(lái)的能力，重視戰(zhàn)略思考和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，改變目光短淺的現(xiàn)狀。企業(yè)型政府理論（4）服務(wù)顧客的政府。政府是為社會(huì)公眾服務(wù)的，企業(yè)型政府理論（5）分權(quán)化的政府。政府應(yīng)增強(qiáng)分權(quán)管理觀念，授權(quán)地方政府或派出機(jī)關(guān)發(fā)揮因地制宜的管理作用。市場(chǎng)導(dǎo)向的政府。政府管理社會(huì)公共事務(wù)和提供社會(huì)公共服務(wù)應(yīng)以市場(chǎng)為導(dǎo)向，并改變單純依靠行政指令控制管理的辦法，逐步引入市場(chǎng)機(jī)制，利用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)進(jìn)行管理。奧斯本和蓋布勒認(rèn)為，這樣的政府雖然不能解決當(dāng)今政府面臨的所有難題，但它可以解決官僚體制所固有的大部分弊端。企業(yè)型政府理論（5）分權(quán)化的政府。政府應(yīng)增強(qiáng)分權(quán)管理觀念，授治理理論與善治理論（1）治理理論與善治理論是20世紀(jì)90年代興起的一種公共管理理論。該理論認(rèn)為，治理是各種公共的或私人的機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它主要通過(guò)合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理，其實(shí)質(zhì)是建立在市場(chǎng)原則、公共利益和認(rèn)同基礎(chǔ)之上的合作。治理理論與善治理論（1）治理理論與善治理論是20世紀(jì)90年代治理理論與善治理論（2）治理理論與善治理論的基本觀點(diǎn)是：1。認(rèn)為公共管理主體不僅僅是政府，還包括各種公共的和私人的機(jī)構(gòu)。政府并不是國(guó)家唯一的權(quán)力中心，各種公共的和私人的機(jī)構(gòu)只要其行使的權(quán)力得到了公眾的認(rèn)可，就都可能成為在各個(gè)不同層面上的權(quán)力中心。2。認(rèn)為在現(xiàn)代社會(huì)，國(guó)家正把原先由它獨(dú)自承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給公民社會(huì)，即轉(zhuǎn)移給各種私人部門和非政府組織，從而使國(guó)家與社會(huì)之間、公共部門與私人部門之間的界限和責(zé)任日益變得模糊起來(lái)。治理理論與善治理論（2）治理理論與善治理論的基本觀點(diǎn)是：治理理論與善治理論（3）3。認(rèn)為各個(gè)社會(huì)公共機(jī)構(gòu)在集體行為中，越來(lái)越相互依賴，為達(dá)到目標(biāo)，各個(gè)組織必須相互交換資源、達(dá)到共同的目標(biāo)，從而使各個(gè)參與者最終形成一個(gè)自主的網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)與政府在特定的領(lǐng)域的合作來(lái)分擔(dān)政府的行政責(zé)任。4。認(rèn)為善治是理想的公共管理模式。治理理論與善治理論（3）3。認(rèn)為各個(gè)社會(huì)公共機(jī)構(gòu)在集體行為中治理理論與善治理論（4）所謂善治，就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程，其本質(zhì)是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理。它要求有關(guān)管理機(jī)構(gòu)與管理者最大限度地協(xié)調(diào)各種公民之間以及公民與政府之間的利益沖突，從而使公共管理活動(dòng)取得公民最大限度的認(rèn)同。善治的實(shí)現(xiàn)依賴于政府與公民之間積極而有效的合作，因而，公民必須具有足夠的政治權(quán)力參與選舉、決策、管理和監(jiān)督，從而與政府一道共同形成公共權(quán)威和公共秩序。治理理論與善治理論（4）所謂善治，就是使公共利益最大化的社會(huì)第四節(jié)公共管理基本原理公共管理基本原理是指具有普遍意義的有關(guān)國(guó)家公共管理的基本道理，或者說(shuō)是一般的或公認(rèn)的公共管理的信念或真理。它是國(guó)家公共管理經(jīng)驗(yàn)和公共管理活動(dòng)客觀規(guī)律的概括和反映，是公共管理科學(xué)理論寶庫(kù)的重要組成部分，具有抽象性、概括性、科學(xué)性和普遍性?，F(xiàn)代國(guó)家的公共管理應(yīng)遵循的基本原理主要有：系統(tǒng)管理原理、分級(jí)管理原理、管理封閉原理、權(quán)變管理原理、人本管理原理、管理創(chuàng)新原理等。第四節(jié)公共管理基本原理公共管理基本原理是指具有普遍意義的有系統(tǒng)管理原理（1）系統(tǒng)管理原理要求社會(huì)公共部門在管理社會(huì)公共事務(wù)時(shí)，要運(yùn)用系統(tǒng)論的理論和方法進(jìn)行管理，盡量謀求公共管理系統(tǒng)和公共管理過(guò)程的整體優(yōu)化，以提高公共管理的績(jī)效。系統(tǒng)是指由若干個(gè)相互作用、相互依存的組成部分構(gòu)成的、具有一定功能的有機(jī)整體。系統(tǒng)管理原理（1）系統(tǒng)管理原理要求系統(tǒng)管理原理（2）系統(tǒng)特征系統(tǒng)具有集合性、相關(guān)性、結(jié)構(gòu)性、層次性、目的性和環(huán)境適應(yīng)性等特征。系統(tǒng)方法是指根據(jù)事物所具有的系統(tǒng)特征，把我們所要研究的對(duì)象看成一個(gè)系統(tǒng)，從系統(tǒng)整體的角度去觀察、把握、分析、認(rèn)識(shí)和處理問(wèn)題的一種方法。系統(tǒng)方法基本特征是整體性、綜合性和最優(yōu)化。系統(tǒng)管理原理（2）系統(tǒng)特征系統(tǒng)管理原理（3）公共部門強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)管理的理由主要有兩條：一是政府和其他非政府公共組織本身是個(gè)龐大的管理系統(tǒng)，牽一發(fā)而動(dòng)全身；二是政府和其他非政府公共組織要處理的社會(huì)公共事務(wù)是錯(cuò)綜復(fù)雜的，它們相互聯(lián)系，相互依存的。因此，要協(xié)調(diào)好公共組織內(nèi)部和外部的各種關(guān)系，處理好各種社會(huì)公共問(wèn)題，必須借助于系統(tǒng)論的理論和方法。20世紀(jì)40年代以后，系統(tǒng)理論、系統(tǒng)方法在國(guó)家公共管理中獲得了越來(lái)越廣泛的應(yīng)用。系統(tǒng)管理原理（3）公共部門強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)管理的理由主要有兩條：系統(tǒng)管理原理（4）系統(tǒng)理論和系統(tǒng)方法在公共管理中的應(yīng)用：在管理主體的建設(shè)上，運(yùn)用系統(tǒng)的觀點(diǎn)和系統(tǒng)分析的方法，有助于把公共組織的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配置搞合理；在重大問(wèn)題的決策上，運(yùn)用系統(tǒng)的觀點(diǎn)和系統(tǒng)分析的方法，有助于找到問(wèn)題的癥結(jié)和解決問(wèn)題的最佳方案，實(shí)現(xiàn)公共決策的科學(xué)化；在工作安排和組織指揮上，運(yùn)用系統(tǒng)的觀點(diǎn)和系統(tǒng)分析的方法，有助于科學(xué)地安排工作和進(jìn)行指揮，實(shí)現(xiàn)公共管理的高效化。系統(tǒng)管理原理（4）系統(tǒng)理論和系統(tǒng)方法在公共管理中的應(yīng)用：分級(jí)管理原理（1）分級(jí)管理原理要求公共部門的管理要按照管理層次，實(shí)行分權(quán)而治，分級(jí)管理的辦法，以減輕上層領(lǐng)導(dǎo)的工作負(fù)擔(dān)，加重下級(jí)人員的責(zé)任權(quán)限，調(diào)動(dòng)上下兩個(gè)積極性做好社會(huì)公共事務(wù)的管理工作。公共部門強(qiáng)調(diào)實(shí)行分級(jí)管理，主要是因?yàn)楣补芾碚叩哪芰?、精力和時(shí)間是受到限制的。當(dāng)公共部門的規(guī)模過(guò)大，管理任務(wù)過(guò)重，超出公共管理人員的能力、精力和時(shí)間限度時(shí)，必然照顧不周，出現(xiàn)失誤，因此必須實(shí)行分級(jí)管理。分級(jí)管理原理（1）分級(jí)管理原理要求分級(jí)管理原理（2）公共部門實(shí)行分級(jí)管理應(yīng)做好兩方面工作：正確劃分管理層次，明確職責(zé)權(quán)限。比較大的公共組織，一般縱向分為三層：高層(決策層）中層（執(zhí)行層）低層（操作層）公共組織的縱向分層要適當(dāng)，過(guò)少，管理幅度過(guò)大，管不過(guò)來(lái)；過(guò)多，會(huì)增加機(jī)構(gòu)、人員和財(cái)政開(kāi)支；會(huì)延長(zhǎng)管理線路，增加中轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)和信息失真的可能性，降低工作質(zhì)量和效率。分級(jí)管理原理（2）公共部門實(shí)行分級(jí)管理應(yīng)做好兩方面工作：分級(jí)管理原理（3）嚴(yán)格按照管理層次，逐級(jí)指揮命令和請(qǐng)示匯報(bào)在公共管理過(guò)程中，上級(jí)的指示、命令必須按照管理層次逐級(jí)下達(dá)，非特殊情況，不允許越級(jí)指揮即“一竿子插到底”；下級(jí)的請(qǐng)示、報(bào)告也必須按照管理層次逐級(jí)上報(bào)，非特殊情況，不允許越級(jí)請(qǐng)示、報(bào)告即“直接通天”。否則會(huì)打亂管理層次，造成中間梗阻，引起管理混亂，影響管理效果。分級(jí)管理原理（3）嚴(yán)格按照管理層次，逐級(jí)指揮命令和請(qǐng)示匯報(bào)分級(jí)管理原理（4）高層——（指揮命令）忙死×中層——閑死、中間梗阻×低層——（請(qǐng)示匯報(bào)）難死分級(jí)管理原理（4）高層——（指揮命令）管理封閉原理（1）管理封閉原理要求公共部門管理的各個(gè)環(huán)節(jié)和政策措施的各個(gè)方面要閉合，使政策、指示的下達(dá)、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋不間斷地進(jìn)行，以不斷改善管理狀況，提高管理水平。科學(xué)管理的理論和實(shí)踐都證明，任何管理活動(dòng)過(guò)程都要形成連續(xù)閉合的回路，才能產(chǎn)生有效的管理運(yùn)動(dòng)和收到良好的效果。管理封閉原理（1）管理封閉原理要求管理封閉原理（2）在公共管理中貫徹管理封閉原理應(yīng)注意兩個(gè)主要方面：管理的各個(gè)環(huán)節(jié)要閉合即決策、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋等環(huán)節(jié)要一環(huán)扣一環(huán)，形成一個(gè)閉合的圈以保證正確的決定、指示順利貫徹執(zhí)行并取得良好效果的。那種只重視發(fā)布指示，不重視檢查、考核指示執(zhí)行情況的做法，是不可能收到良好效果的。管理封閉原理（2）在公共管理中貫徹管理封閉原理應(yīng)注意兩個(gè)主管理封閉原理（3）管理環(huán)節(jié)閉合圖指令作用決策執(zhí)行效果評(píng)價(jià)指令監(jiān)督反饋管理封閉原理（3）管理環(huán)節(jié)閉合圖管理封閉原理（4）政策措施要閉合在公共管理過(guò)程中，在制定和出臺(tái)新的政策措施之前，一定要對(duì)政策措施的實(shí)施后果進(jìn)行比較準(zhǔn)確的估計(jì)和判斷，預(yù)測(cè)其可能出現(xiàn)的偏差、漏洞和負(fù)面影響，并制定相應(yīng)的防范措施，防止和糾正偏差，堵塞漏洞，使政策措施盡可能完善和配套，以確保政策措施貫徹執(zhí)行并取得應(yīng)有的效果。管理封閉原理（4）政策措施要閉合權(quán)變管理原理（1）權(quán)變管理原理要求公共部門的管理要根據(jù)不同的對(duì)象、環(huán)境和條件，選擇不同的管理方式與方法，隨機(jī)應(yīng)變，靈活機(jī)動(dòng)地處理問(wèn)題?，F(xiàn)代社會(huì)是復(fù)雜多變的，公共部門所處的環(huán)境條件也是復(fù)雜多變的。管理對(duì)象任務(wù)、環(huán)境條件變了，管理的方式方法、政策措施也應(yīng)相應(yīng)的變一變，不能以不變應(yīng)萬(wàn)變，否則會(huì)導(dǎo)致管理失敗。權(quán)變管理原理（1）權(quán)變管理原理要求權(quán)變管理原理（2）成功的管理者必須是一位優(yōu)秀的診斷家，必須根據(jù)不同的環(huán)境條件采取不同的管理策略。權(quán)變管理原理的運(yùn)用在工作指導(dǎo)上，要區(qū)別對(duì)待，分類指導(dǎo)，不能搞“一刀切”。在政策措施制定上，要從實(shí)際情況出發(fā)，實(shí)事求是，切實(shí)可行，切不可照搬照抄別人的做法。（廣州“五個(gè)一”政策）權(quán)變管理原理（2）成功的管理者必須是一位優(yōu)秀的診斷家，必須根權(quán)變管理原理（3）在政策執(zhí)行上，要從實(shí)際情況出發(fā)，創(chuàng)造性地執(zhí)行，該靈活變通的要靈活變通，切不可太死板。在政策執(zhí)行上的兩種思維模式：內(nèi)地人——凡是政策允許干的才干沿海人——凡是政策未明文禁止干的都可以干權(quán)變管理原理（3）在政策執(zhí)行上，要從實(shí)際情況出發(fā)，創(chuàng)造性地執(zhí)權(quán)變管理原理（4）允許禁止規(guī)定未規(guī)定權(quán)變管理原理（4）允許禁止權(quán)變管理原理（5）在領(lǐng)導(dǎo)工作中，應(yīng)根據(jù)不同的對(duì)象、環(huán)境和條件，采取不同的領(lǐng)導(dǎo)方法或激勵(lì)手段，切不可不分對(duì)象、環(huán)境和條件，一味采取某種領(lǐng)導(dǎo)方法或激勵(lì)手段。權(quán)變管理原理（5）在領(lǐng)導(dǎo)工作中，應(yīng)根據(jù)不同的對(duì)象、環(huán)境和條件人本管理原理（1）人本管理原理要求公共部門的管理要以人為本，注重提高人的素質(zhì)和全面發(fā)展人的才能，激發(fā)調(diào)動(dòng)人的積極性、創(chuàng)造性做好工作。公共部門的管理強(qiáng)調(diào)以人為本的主要理由：任何工作都要靠人來(lái)干，離開(kāi)了人，什么事情都干不成；人是世界上最可寶貴的，是生產(chǎn)力諸要素中最活躍、最能動(dòng)的因素，人的素質(zhì)如何，人的積極性、創(chuàng)造性發(fā)揮得如何，直接關(guān)系到公共管理的成敗。人本管理原理（1）人本管理原理要求人本管理原理（2）革命導(dǎo)師專家學(xué)者對(duì)人才重要性的精辟論述：馬克思主義認(rèn)為，在生產(chǎn)力諸要素中，人是最活躍、最能動(dòng)的因素。美國(guó)哈佛大學(xué)教授托馬斯·彼得斯認(rèn)為，一個(gè)國(guó)家、地區(qū)、企業(yè)、事業(yè)單位的唯一真正的資源是人，事業(yè)的成敗也主要取決于人，取決于人力資源的開(kāi)發(fā)利用。著名管理學(xué)家彼得·德魯克認(rèn)為，在今天，真正具有控制能力和能夠作出最終決定的生產(chǎn)要素，是掌握了現(xiàn)代科技知識(shí)的人才。人本管理原理（2）革命導(dǎo)師專家學(xué)者對(duì)人才重要性的精辟論述：人本管理原理（3）舒爾茨認(rèn)為，人力是資本，是推動(dòng)現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要?jiǎng)恿?。他主張?duì)人類自身進(jìn)行投資，通過(guò)培養(yǎng)、教育和訓(xùn)練，使人知識(shí)化，從而提高生產(chǎn)力。他認(rèn)為，衡量人力資本價(jià)值大小的尺度，是人的受教育的程度。保羅·羅默認(rèn)為，資本、人力資本、科學(xué)技術(shù)與管理，是企業(yè)的生產(chǎn)力，是推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要?jiǎng)恿ΑＦ髽I(yè)管理的任務(wù)，就是不斷整合這三大要素，使其處于最佳狀態(tài)，產(chǎn)生最大效益。人本管理原理（3）舒爾茨認(rèn)為，人力是資本，是推動(dòng)現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)人本管理原理（4）珠海特區(qū)金區(qū)長(zhǎng)講：人才與錢財(cái)相比較，人才更重要。因?yàn)橛辛巳瞬?，無(wú)錢可以變有錢，荒涼可以變昌盛。如果沒(méi)有人才，再多的錢財(cái)也是枉然。所以，以錢財(cái)求人才，以人才發(fā)大財(cái)，這就是我們的基本思路。行政領(lǐng)導(dǎo)者和人力資源管理者，一定要善于聚集人才、整合人才、善用人才、保持人才和發(fā)展人才，才能形成人才優(yōu)勢(shì)，并開(kāi)發(fā)他們的潛能，調(diào)動(dòng)他們的積極性，充分發(fā)揮他們的作用，以實(shí)現(xiàn)組織的奮斗目標(biāo)。人本管理原理（4）珠海特區(qū)金區(qū)長(zhǎng)講：人才與錢財(cái)相比較，人才更人本管理原理（5）在公共管理中貫徹人本管理原理：一要轉(zhuǎn)變思想觀念，樹(shù)立尊重知識(shí)、尊重人才的新觀念；二要改革人事制度，健全人事法規(guī)，用政策和制度激發(fā)調(diào)動(dòng)人的積極性；三要改善人際關(guān)系，創(chuàng)造團(tuán)結(jié)、和諧的機(jī)關(guān)工作氣氛，為職工積極性、創(chuàng)造性的發(fā)揮創(chuàng)造條件：四要采用先進(jìn)技術(shù)和設(shè)備，逐步實(shí)現(xiàn)辦公自動(dòng)化，為職工積極性、創(chuàng)造性發(fā)揮創(chuàng)造物質(zhì)條件。

人本管理原理（5）在公共管理中貫徹人本管理原理：管理創(chuàng)新原理（1）管理創(chuàng)新原理要求公共部門的管理要根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步和國(guó)際國(guó)內(nèi)局勢(shì)的變化，重新整合公共部門的人才、資本和科技要素，創(chuàng)造新的管理模式、管理方式和方法，以適應(yīng)社會(huì)環(huán)境的變化和滿足社會(huì)公眾的要求，更好地為人民服務(wù)。管理創(chuàng)新原理（1）管理創(chuàng)新原理要求管理創(chuàng)新原理（2）創(chuàng)新就是淘汰舊事物，創(chuàng)造新事物。美籍奧地利經(jīng)濟(jì)學(xué)家約瑟夫·熊彼得，20世紀(jì)初，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度提出了具有廣泛影響的創(chuàng)新理論，認(rèn)為創(chuàng)新就是引進(jìn)“新的組合”。并提出了五種創(chuàng)新：開(kāi)發(fā)一種新產(chǎn)品、采用一種新的生產(chǎn)方法或新工藝、開(kāi)辟一個(gè)新市場(chǎng)、獲取或控制原材料或半成品的一種新的供應(yīng)來(lái)源、形成新的產(chǎn)業(yè)組織方式或企業(yè)重組。創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)學(xué)現(xiàn)已發(fā)展成制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新兩個(gè)基本分支。管理創(chuàng)新原理（2）創(chuàng)新就是淘汰舊事物，創(chuàng)造新事物。管理創(chuàng)新原理（3）強(qiáng)調(diào)管理創(chuàng)新的主要理由有三條：一是社會(huì)發(fā)展的要求。社會(huì)要發(fā)展、人類要進(jìn)步，必須創(chuàng)新。因?yàn)椤皠?chuàng)新是一個(gè)民族進(jìn)步的靈魂，是國(guó)家興旺發(fā)達(dá)的不竭動(dòng)力?！倍鞘袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的要求。隨著經(jīng)濟(jì)全球化、一體化、信息化程度的提高，國(guó)際、國(guó)際的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日益加劇。各個(gè)國(guó)家、政府、企業(yè)，要想在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中獲勝，必須不斷創(chuàng)新。三是管理的本質(zhì)特性。管理作為推動(dòng)生產(chǎn)力發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的人類實(shí)踐活動(dòng)，本質(zhì)上具有不斷創(chuàng)新的特性。管理創(chuàng)新原理（3）強(qiáng)調(diào)管理創(chuàng)新的主要理由有三條：管理創(chuàng)新原理（4）公共部門管理創(chuàng)新的根本任務(wù)有三條：一是對(duì)外界環(huán)境的變化迅速作出反應(yīng)，以適應(yīng)環(huán)境并創(chuàng)造更好的行政環(huán)境；二是降低管理成本，提高管理效率和組織的競(jìng)爭(zhēng)力；三是開(kāi)發(fā)人力資源和更能創(chuàng)造價(jià)值的勞動(dòng)，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率和職工的滿意程度。管理創(chuàng)新原理（4）公共部門管理創(chuàng)新的根本任務(wù)有三條：管理創(chuàng)新原理（5）公共部門管理創(chuàng)新的主要內(nèi)容有：觀念創(chuàng)新組織創(chuàng)新制度創(chuàng)新方法創(chuàng)新服務(wù)創(chuàng)新技術(shù)創(chuàng)新管理創(chuàng)新原理（5）公共部門管理創(chuàng)新的主要內(nèi)容有：管理創(chuàng)新原理（6）

公共部門管理創(chuàng)新的方法主要有：逆向思維法類比思維法模仿思維法特性列舉法頭腦風(fēng)暴法檢核表法信息交合法哥頓法等。管理創(chuàng)新原理（6）公共部門管理創(chuàng)新的方法主要有：謝謝12月-2221:54:0421:5421:5412月-2212月-2221:5421:5421:54:0412月-2212月-2221:54:042022/12/1521:54:04謝謝12月-2221:27:4921:2721:2712公共管理

山西財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院（教育中心）馬培生公共管理

第一講公共管理導(dǎo)論第一節(jié)公共管理涵義與特征第二節(jié)公共管理的發(fā)展演變第三節(jié)公共管理代表性理論第四節(jié)公共管理的原理原則第一講公共管理導(dǎo)論第一節(jié)公共管理涵義與特征第一節(jié)公共管理涵義與特征管理的涵義與特征公共管理的涵義與特征公共管理與公共行政的區(qū)別和聯(lián)系公共管理的地位和作用第一節(jié)公共管理涵義與特征管理的涵義與特征管理涵義與特征（1）管理是指一定組織中的管理者，在一定的環(huán)境條件下，通過(guò)計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制等職能活動(dòng)，動(dòng)員和運(yùn)用組織的資源，以實(shí)現(xiàn)組織的特定目標(biāo)的活動(dòng)。管理涵義與特征（1）管理管理涵義與特征（2）管理主體：管理者管理客體：組織擁有的各種資源，包括人、財(cái)、物、時(shí)空、信息等資源。管理職能：計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制。管理環(huán)境：管理是在一定環(huán)境條件下進(jìn)行的，要與環(huán)境條件相適應(yīng)。管理目標(biāo)任務(wù)：在一定的環(huán)境條件下，有效地動(dòng)員和運(yùn)用組織的各種資源，以實(shí)現(xiàn)組織在一定時(shí)期的特定目標(biāo)。管理涵義與特征（2）管理主體：管理者管理涵義與特征（3）管理的具體任務(wù)有三條：實(shí)現(xiàn)組織的特殊目的和使命；創(chuàng)造和維持組織內(nèi)部良好的工作環(huán)境和氣氛，使工作富有活力，使員工有所成就；關(guān)心組織對(duì)社會(huì)的影響和承擔(dān)組織對(duì)社會(huì)的責(zé)任。管理涵義與特征（3）管理的具體任務(wù)有三條：管理涵義與特征（4）管理具有下列特性：兩重性。管理具有自然屬性和社會(huì)屬性。目的性。管理是有目的有意識(shí)的活動(dòng)。組織性。管理活動(dòng)是依托組織這個(gè)載體來(lái)進(jìn)行人本性。人是做好管理工作的根本。創(chuàng)新性。管理是一種不斷變革創(chuàng)新的社會(huì)活動(dòng)。藝術(shù)性。管理既是一門科學(xué)，又是一門藝術(shù)。管理涵義與特征（4）管理具有下列特性：公共管理涵義與特征（1）社會(huì)生活可區(qū)分為兩大基本領(lǐng)域：公共領(lǐng)域活動(dòng)的主體和主要的組織形式是政府和其他非政府公共組織，追求的目標(biāo)是社會(huì)公共利益，其運(yùn)行遵循公共生活的制度和規(guī)則。非公共領(lǐng)域活動(dòng)的主體和主要的組織形式是企業(yè)，追求的目標(biāo)是企業(yè)利潤(rùn)最大化，其運(yùn)行遵循市場(chǎng)規(guī)則和規(guī)律。按照這兩大領(lǐng)域及其主體組織形式，可以把現(xiàn)代社會(huì)的管理劃分為公共管理（）和工商管理（）兩大類型。公共管理涵義與特征（1）社會(huì)生活可區(qū)分為兩大基本領(lǐng)域：公共管理涵義與特征（2）（）公共領(lǐng)域—公共管理社會(huì)生活社會(huì)管理非公領(lǐng)域—工商管理（）公共管理涵義與特征（2）公共管理涵義與特征（3）公共管理的經(jīng)典定義皮瑞和克萊姆認(rèn)為，公共管理是一種新途徑，它是傳統(tǒng)公共行政的規(guī)范取向及一般管理之工具取向的結(jié)合體。公共管理的重點(diǎn)是將公共行政作為一種職業(yè)，并將公共管理者視為職業(yè)的實(shí)踐者，而非政客或政治家?？柹蜌W爾里認(rèn)為，“公共管理是對(duì)行政的一般方面科際整合的研究……它將人力、財(cái)政、物資、信息和政治資源的管理與管理學(xué)的計(jì)劃、組織、控制職能相融合?！惫补芾砗x與特征（3）公共管理的經(jīng)典定義公共管理涵義與特征（4）奧托、海蒂和沙夫里茨認(rèn)為：公共管理是公共行政或公共事務(wù)廣大領(lǐng)域的一部分，其可謂綜合了公共行政的方案設(shè)計(jì)與組織重建、政策與管理規(guī)劃、經(jīng)由預(yù)算制度進(jìn)行資源分配、財(cái)務(wù)管理、人力資源管理以及各種方法與藝術(shù)。公共管理將公共行政視為一門職業(yè)，將公共管理者視為職業(yè)的實(shí)踐者。公共管理關(guān)注那些能夠?qū)⒗砟睢⒄咿D(zhuǎn)化為行動(dòng)規(guī)則的管理工具、技術(shù)、知識(shí)和技巧。公共管理涵義與特征（4）奧托、海蒂和沙夫里茨認(rèn)為：公共管理是公共管理涵義與特征（5）中國(guó)人民大學(xué)張成福教授認(rèn)為，公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會(huì)的各種力量，廣泛運(yùn)用政治以經(jīng)濟(jì)的、管理的、法律的方法，強(qiáng)化政府的治理能力，提升政府績(jī)效和公共服務(wù)品質(zhì)，從而實(shí)現(xiàn)公共的福祉與公共利益。公共管理作為公共行政和公共事務(wù)廣大領(lǐng)域的一個(gè)組成部分，其重點(diǎn)在于將公共行政視為一門職業(yè)，而將公共管理者視為這一職業(yè)的實(shí)踐者。中山大學(xué)王樂(lè)夫教授認(rèn)為，公共管理是公共管理主體為解決公共問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)公共利益，運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)公共事務(wù)施加管理的社會(huì)活動(dòng)。公共管理涵義與特征（5）中國(guó)人民大學(xué)張成福教授認(rèn)為，公共管理公共管理涵義與特征（6）國(guó)家行政學(xué)院汪玉凱教授認(rèn)為，所謂公共管理是指政府及其他公共機(jī)構(gòu)，為了適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和滿足公眾的要求，對(duì)涉及公眾利益的各種公共事務(wù)所實(shí)施的有效管理。它強(qiáng)調(diào)的是政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，而使政府的政治職能相對(duì)淡化。綜合學(xué)術(shù)界對(duì)公共管理基本內(nèi)涵的理解，我們認(rèn)為，公共管理是指社會(huì)公共組織為推進(jìn)社會(huì)整體協(xié)調(diào)發(fā)展和增進(jìn)社會(huì)公共利益，運(yùn)用社會(huì)公共權(quán)力對(duì)社會(huì)公共事務(wù)所實(shí)施的管理。公共管理涵義與特征（6）國(guó)家行政學(xué)院汪玉凱教授認(rèn)為，所謂公共公共管理涵義與特征（7）理解和把握公共管理的概念應(yīng)注意四點(diǎn)：公共管理的主體是社會(huì)公共組織。社會(huì)公共組織是指以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益為目標(biāo)，以提供社會(huì)公共產(chǎn)品和服務(wù)為基本職能的社會(huì)組織。其特殊性就在于它的公共性，這是區(qū)分社會(huì)公共組織和非公共組織的標(biāo)志。社會(huì)公共組織包括政府組織和其他非政府公共組織。公共管理涵義與特征（7）理解和把握公共管理的概念應(yīng)注意四點(diǎn)：公共管理涵義與特征（8）政府組織是典型的社會(huì)公共組織，在社會(huì)生活中承擔(dān)社會(huì)公共事物管理和公共服務(wù)主要責(zé)任非政府公共組織是指那些承擔(dān)社會(huì)公共事物管理和公共服務(wù)責(zé)任的非盈利性的事業(yè)單位、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)、社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)、醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)等。它們承擔(dān)社會(huì)公共事務(wù)管理和公共服務(wù)的輔助責(zé)任，具有授權(quán)于政府進(jìn)行公共事務(wù)管理的特點(diǎn)，一般不具有最終強(qiáng)制性的特點(diǎn)。公共管理涵義與特征（8）政府組織是典型的社會(huì)公共組織，在社會(huì)公共管理涵義與特征（9）公共管理的客體是社會(huì)公共事務(wù)。公共事務(wù)是指社會(huì)成員為保證社會(huì)生活正常、有序進(jìn)行而共同要求處理和實(shí)現(xiàn)的事務(wù)。它涉及社會(huì)生活的所有方面，如維護(hù)國(guó)家主權(quán)和領(lǐng)土完整、國(guó)家安全、社會(huì)秩序，發(fā)展經(jīng)濟(jì)、教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)，開(kāi)展社會(huì)公共服務(wù)等社會(huì)公共事務(wù)一般具有公益性、非盈利性和規(guī)模性等特性。公共管理涵義與特征（9）公共管理的客體是社會(huì)公共事務(wù)。公共管理涵義與特征（10）社會(huì)公共事務(wù)依其范圍大小可分為四類：國(guó)家事務(wù)，是指涉及國(guó)家和全民整體利益的全國(guó)性公共事務(wù)，如全國(guó)性社會(huì)保障體系建設(shè)、國(guó)防建設(shè)、外交與對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作、國(guó)家機(jī)關(guān)建設(shè)、海關(guān)監(jiān)管、公安與國(guó)家安全事務(wù)、全國(guó)范圍內(nèi)的地區(qū)間協(xié)調(diào)發(fā)展等。地方事務(wù)，是指涉及地方公民公共利益的地方性公共事務(wù)，如城市公用事業(yè)、市容環(huán)境衛(wèi)生、城市公共交通等。公共管理涵義與特征（10）社會(huì)公共事務(wù)依其范圍大小可分為四類公共管理涵義與特征（11）跨行政區(qū)域的地方事務(wù)，是指涉及行政區(qū)域較廣、利益群體較多的跨行政區(qū)域的公共事務(wù)，如跨區(qū)域的流域環(huán)境治理、大經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)作、聯(lián)合打擊經(jīng)濟(jì)與刑事犯罪等。公民事務(wù)，是指涉及公民個(gè)人權(quán)利的事務(wù)，如戶籍管理、人口控制、老齡工作等。一般地講，國(guó)家事務(wù)由中央政府和全國(guó)性的非政府公共組織負(fù)責(zé)管理；地方事務(wù)、跨行政區(qū)域的地方事務(wù)和公民事務(wù)，由地方政府和地方性的非政府公共組織負(fù)責(zé)管理或者協(xié)作管理。公共管理涵義與特征（11）跨行政區(qū)域的地方事務(wù)，是指涉及行政公共管理涵義與特征（12）公共管理的職責(zé)任務(wù)是管理社會(huì)公共事務(wù)，處理社會(huì)公共問(wèn)題，提供或組織提供社會(huì)公共產(chǎn)品和服務(wù)，滿足社會(huì)公共需要，增進(jìn)社會(huì)公共利益，推進(jìn)社會(huì)整體協(xié)調(diào)發(fā)展。社會(huì)公共問(wèn)題是指涉及社會(huì)公眾利益、影響社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的社會(huì)問(wèn)題，如社會(huì)治安問(wèn)題、市場(chǎng)秩序問(wèn)題、貧富差距問(wèn)題、通貨膨脹問(wèn)題、人口問(wèn)題、資源環(huán)境問(wèn)題等。社會(huì)公共問(wèn)題超出了個(gè)人和集團(tuán)的范圍，必須由政府和其他非政府公共組織來(lái)解決。公共管理涵義與特征（12）公共管理的職責(zé)任務(wù)是管理社會(huì)公共事公共管理涵義與特征（13）公共管理的主要方式，是運(yùn)用社會(huì)公共權(quán)力，制定和執(zhí)行正確的社會(huì)公共政策，提供或組織提供社會(huì)公共產(chǎn)品和服務(wù)，以解決社會(huì)公共問(wèn)題，滿足社會(huì)公共需要，調(diào)節(jié)和控制社會(huì)生活公共權(quán)力就是國(guó)家權(quán)力，它是以政治合法性為基礎(chǔ)的，具有權(quán)威性和約束力。政府的公共管理，就是憑借國(guó)家權(quán)力進(jìn)行管理，公共管理活動(dòng)過(guò)程，實(shí)際上就是公共權(quán)力的行使過(guò)程。政府對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理，主要是通過(guò)制定和執(zhí)行正確的社會(huì)公共政策來(lái)進(jìn)行的，而不是干預(yù)具體的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化事務(wù)。公共管理涵義與特征（13）公共管理的主要方式，是運(yùn)用社會(huì)公共公共管理涵義與特征（14）公共管理具有下列特征：以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益為目標(biāo)以社會(huì)公共組織為依托以社會(huì)公共權(quán)力為基礎(chǔ)以多樣化科學(xué)方法為工具必須接受社會(huì)公眾的監(jiān)督另一種概括：管理主體多元化、管理導(dǎo)向市場(chǎng)化、公共服務(wù)社會(huì)化。公共管理涵義與特征（14）公共管理具有下列特征：公共管理與公共行政區(qū)別聯(lián)系（1）公共行政是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法行使國(guó)家行政權(quán)力，組織管理國(guó)家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)和機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)的活動(dòng)。它是實(shí)現(xiàn)政府職能的管理活動(dòng)。公共行政主體是國(guó)家行政機(jī)關(guān)。公共行政客體是國(guó)家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)和機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)。公共行政職責(zé)任務(wù)是依法行使國(guó)家行政權(quán)力，組織管理好國(guó)家事務(wù)、社會(huì)公共事務(wù)和機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)，促進(jìn)國(guó)家政局穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)文明進(jìn)步、人民生活水平不斷提高。公共管理與公共行政區(qū)別聯(lián)系（1）公共行政是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法公共管理與公共行政區(qū)別聯(lián)系（2）公共行政主要特征：管理范圍廣泛側(cè)重宏觀管理體現(xiàn)國(guó)家意志具有執(zhí)行性質(zhì)具有強(qiáng)制性質(zhì)公共管理與公共行政區(qū)別聯(lián)系（2）公共管理與公共行政區(qū)別聯(lián)系（3）美國(guó)當(dāng)代著名行政學(xué)者安斯雷得·梅戈特在談到公共行政與公共管理的關(guān)系時(shí)認(rèn)為，從本質(zhì)上講，公共管理與公共行政并沒(méi)有多少差別。公共管理不是對(duì)傳統(tǒng)公共行政的簡(jiǎn)單否定，而是對(duì)公共行政的積極發(fā)展。這種發(fā)展突出地反映在政府為了適應(yīng)外部環(huán)境變化，對(duì)履行政府管理職責(zé)的理念、方式以及管理過(guò)程的控制等方面所做出的新的選擇。二者的區(qū)別和聯(lián)系可從以下幾個(gè)方面來(lái)看：公共管理與公共行政區(qū)別聯(lián)系（3）美國(guó)當(dāng)代著名行政學(xué)者安斯雷得公共管理與公共行政區(qū)別聯(lián)系（4）從管理主體方面看，公共行政的主體是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，公共管理的主體是社會(huì)公共組織，包括了政府和其他非政府公共組織，管理主體擴(kuò)大了。從管理理念方面看，政府由過(guò)去單純地注重效率，發(fā)展到效率、效益及社會(huì)公正、平等并重，并把提高管理與服務(wù)的社會(huì)效益、保持社會(huì)公平、公正放到了突出的位置。公共管理與公共行政區(qū)別聯(lián)系（4）從管理主體方面看，公共行政的公共管理與公共行政區(qū)別聯(lián)系（5）從管理方式方面看，公共管理意味著打破傳統(tǒng)的由政府壟斷的管理方式，在行政體系內(nèi)部以及政府向社會(huì)提供公共服務(wù)的領(lǐng)域，更多地引入市場(chǎng)機(jī)制，用企業(yè)精神改造政府管理，并把管理的主體也擴(kuò)大到非政府公共機(jī)構(gòu)領(lǐng)域，運(yùn)用授權(quán)、委托、代理等方式，調(diào)動(dòng)更多的公共機(jī)構(gòu)參與到公共服務(wù)與管理中來(lái)，不斷探索實(shí)行公私合作的途徑。從管理過(guò)程來(lái)看，政府由過(guò)去更多地關(guān)注管理過(guò)程，發(fā)展為更多地關(guān)注管理的結(jié)果，并把投入、產(chǎn)出、成本、效益等重要概念引入公共部門的管理之中。公共管理與公共行政區(qū)別聯(lián)系（5）從管理方式方面看，公共管理公共管理與公共行政區(qū)別聯(lián)系（6）由此可見(jiàn)，公共管理不是對(duì)公共行政的簡(jiǎn)單否定，而是對(duì)公共行政的積極發(fā)展，是政府適應(yīng)外部環(huán)境的變化，對(duì)自己履行管理職責(zé)的理念、方式以及管理過(guò)程的控制等方面所做出的新的選擇。公共管理與公共行政區(qū)別聯(lián)系（6）由此可見(jiàn)，公共管理不是對(duì)公共公共管理的地位與作用（1）在國(guó)家存在的歷史條件下，政府與政府公共管理在國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)文化和社會(huì)生活中居于重要的地位，起著重要的作用。其重要性集中表現(xiàn)在國(guó)家公共管理的好壞，直接關(guān)系到國(guó)家的興衰與成敗。公共管理的地位與作用（1）在國(guó)家存在的歷史條件下，政府與政府公共管理的地位與作用（2）美國(guó)咨詢管理專家迪克?卡爾森講：“管理能力高的國(guó)家，生產(chǎn)力和生活水平也高；管理能力低的國(guó)家，生產(chǎn)力和生活水平也低。對(duì)于那些生產(chǎn)力和生活水平低的國(guó)家來(lái)講，如果不首先大大提高管理水平，是不可能提高生產(chǎn)水平和生活水平的?！笨茖W(xué)管理和科學(xué)技術(shù)一樣，是推動(dòng)社會(huì)前進(jìn)的車輪。一個(gè)國(guó)家、一個(gè)民族的生存和發(fā)展，在很大程度上要取決于這兩個(gè)方面的能力。公共管理的地位與作用（2）美國(guó)咨詢管理專家迪克?卡爾森講：“第二節(jié)公共管理發(fā)展演變（1）公共管理的產(chǎn)生從一般意義上講，自從有了人類社會(huì)，就有了社會(huì)公共事務(wù)和管理社會(huì)公共事務(wù)、解決社會(huì)公共問(wèn)題的公共需要。社會(huì)公共需要是社會(huì)公共部門存在的理由，并決定著社會(huì)公共部門的活動(dòng)范圍與方式。由于社會(huì)公共需要是隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平提高而不斷變化的，因此，社會(huì)公共部門的組織形式、管理職能和管理方式也在不斷地發(fā)展變化。第二節(jié)公共管理發(fā)展演變（1）公共管理的產(chǎn)生第二節(jié)公共管理發(fā)展演變（2）在原始社會(huì)，社會(huì)公共事務(wù)的管理職能主要由部落酋長(zhǎng)履行。由于原始社會(huì)生產(chǎn)力水平極低，社會(huì)公共事務(wù)和公共需要很少，所以，社會(huì)公共管理的任務(wù)很輕，主要是解決有限的食品分配和部落間的戰(zhàn)爭(zhēng)問(wèn)題。第二節(jié)公共管理發(fā)展演變（2）在原始社會(huì)，社會(huì)公共事務(wù)的管理第二節(jié)公共管理發(fā)展演變（3）在階級(jí)社會(huì)，社會(huì)公共事務(wù)的管理職能主要由政府和其他非政府公共組織來(lái)履行。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人均國(guó)民收入水平的不同階段，社會(huì)公共需要和政府滿足社會(huì)公共需要的職能是不完全一樣的。把握社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平變化的狀況，摸清社會(huì)公共需要變化的規(guī)律，主動(dòng)調(diào)整政府的公共管理職能，積極發(fā)揮其他非政府公共組織在社會(huì)公共事務(wù)管理中的作用，對(duì)于滿足社會(huì)公共需要，增進(jìn)社會(huì)公共福利，促進(jìn)社會(huì)整體協(xié)調(diào)發(fā)展，全面提高社會(huì)公眾的生活質(zhì)量十分重要。第二節(jié)公共管理發(fā)展演變（3）在階級(jí)社會(huì)，社會(huì)公共事務(wù)的管理第二節(jié)公共管理發(fā)展演變（4）公共管理發(fā)展的四個(gè)階段早期成長(zhǎng)階段（18世紀(jì)70年代以前）工業(yè)化初期階段（18世紀(jì)80年代至19世紀(jì)70年代末）工業(yè)化完成階段（19世紀(jì)80年代至20世紀(jì)70年代末）知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代（20世紀(jì)80年代以來(lái)）第二節(jié)公共管理發(fā)展演變（4）公共管理發(fā)展的四個(gè)階段早期成長(zhǎng)階段（1）這是一個(gè)漫長(zhǎng)的發(fā)展階段。在這個(gè)發(fā)展階段，經(jīng)歷了原始社會(huì)、奴隸社會(huì)和封建社會(huì)。社會(huì)公共事務(wù)和公共管理需要隨社會(huì)生產(chǎn)力的緩慢發(fā)展和人民生活水平的緩慢提高而緩慢增加，管理主體由氏族組織逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家政權(quán)組織，政府逐漸成為社會(huì)公共事務(wù)管理的主體。在這一階段后期，自然經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)地位。早期成長(zhǎng)階段（1）這是一個(gè)漫長(zhǎng)的發(fā)展階段。早期成長(zhǎng)階段（2）在自然經(jīng)濟(jì)狀態(tài)下，由于社會(huì)分工不發(fā)達(dá)，生產(chǎn)力水平低下，生產(chǎn)自給自足，加之國(guó)民居住分散，交通與通訊不發(fā)達(dá)，以及在封建制度下農(nóng)民對(duì)土地的依附，使得為數(shù)不多的社會(huì)公共事務(wù)在分散狀態(tài)下得到自行解決。因此，在自然經(jīng)濟(jì)狀況下的政府公共管理職能，主要局限于“御外”和“安內(nèi)”，維持國(guó)家統(tǒng)治方面。表現(xiàn)為政治統(tǒng)治職能的極端強(qiáng)化，社會(huì)公共事務(wù)管理職能的相對(duì)弱化。早期成長(zhǎng)階段（2）在自然經(jīng)濟(jì)狀態(tài)下，由于社會(huì)分工不發(fā)達(dá)，生早期成長(zhǎng)階段（3）在早期成長(zhǎng)階段，社會(huì)公共事務(wù)管理的內(nèi)容和形式都比較簡(jiǎn)單，也不夠規(guī)范，處在實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)積累階段，還沒(méi)有形成系統(tǒng)的理論。早期成長(zhǎng)階段（3）在早期成長(zhǎng)階段，社會(huì)公共事務(wù)管理的內(nèi)容和形工業(yè)化初期階段（1）人類社會(huì)進(jìn)入資本主義發(fā)展階段以后，機(jī)器大工業(yè)取代手工作坊成為生產(chǎn)的主要形式。由于商品生產(chǎn)和商品交換的發(fā)展，城市規(guī)模的擴(kuò)大，交通通訊的發(fā)達(dá)，社會(huì)公共事務(wù)和公共需求日益增加。在這一時(shí)期，由于亞當(dāng)?斯密的經(jīng)濟(jì)理論和自由競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)地位，社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行主要由市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”來(lái)自動(dòng)調(diào)節(jié)，無(wú)須政府過(guò)多干預(yù)。因此，政府只充當(dāng)“守夜人”的角色，只提供法律制度、產(chǎn)權(quán)保護(hù)等最基本的核心公共產(chǎn)品，其余的事都交由市場(chǎng)自行調(diào)節(jié)。工業(yè)化初期階段（1）人類社會(huì)進(jìn)入資本主義發(fā)展階段以后，機(jī)器大工業(yè)化初期階段（2）英國(guó)古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)?斯密，以理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)為基礎(chǔ)，論證了市場(chǎng)機(jī)制的有效性。認(rèn)為“利己的潤(rùn)滑油將使經(jīng)濟(jì)齒輪以奇跡般的方式來(lái)運(yùn)轉(zhuǎn)，不需要計(jì)劃，不需要國(guó)家元首的統(tǒng)治，市場(chǎng)會(huì)解決一切問(wèn)題。”，因此，主張放任自由的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，反對(duì)政府干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活。工業(yè)化初期階段（2）英國(guó)古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)?斯密，以理性經(jīng)濟(jì)人工業(yè)化初期階段（3）在自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，“守夜警察”政府職能一般有五項(xiàng)：維護(hù)主權(quán)和領(lǐng)土完整；制定和實(shí)施法律，維持社會(huì)基本秩序；界定產(chǎn)權(quán)，保護(hù)產(chǎn)權(quán)；監(jiān)督合同的執(zhí)行；維系本國(guó)貨幣的價(jià)值。工業(yè)化初期階段（3）在自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，“守夜警察”政府職能工業(yè)化初期階段（4）工業(yè)化初期的政府公共管理，奉行的是“管得越少的政府就是越好的政府”的信條，不直接干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。這一階段是公共行政學(xué)產(chǎn)生的醞釀階段，有影響的理論主要有“守夜警察”政府論和“法治國(guó)家論”。工業(yè)化初期階段（4）工業(yè)化初期的政府公共管理，奉行的是“管得工業(yè)化完成階段（1）工業(yè)化發(fā)展與完成時(shí)期也是資本壟斷形成時(shí)期。進(jìn)入20世紀(jì)以后，自由競(jìng)爭(zhēng)資本主義過(guò)渡到壟斷資本主義。由于資本主義固有矛盾的加深和“市場(chǎng)失靈”，導(dǎo)致西方國(guó)家在20世紀(jì)30年代爆發(fā)了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)。在這種情況下，凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)理論和政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的思想占了