當(dāng)代中國政策實(shí)施和政治穩(wěn)定性研究的文獻(xiàn)綜述

當(dāng)代中國政策實(shí)施和政治穩(wěn)定性研究的文獻(xiàn)綜述一、引言雖然危機(jī)重重常被用來描繪敘述中國的執(zhí)政，但政權(quán)的存續(xù)，這自己似乎至少暗示了其制度具有足夠的穩(wěn)定性以及可論證的合法性。這一假定如經(jīng)證明，將會(huì)震動(dòng)傳統(tǒng)的現(xiàn)代化理論學(xué)派。然而，眼下我們姑且認(rèn)定中國是該目的論的一個(gè)例外，似乎更為穩(wěn)妥。中國所謂的社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，是在一個(gè)似乎為絕大多數(shù)中國人民完全承受的權(quán)威主義的秩序下發(fā)展起來的。①緣何如此?是現(xiàn)代化理論不適用于中國?資本主義能否與一執(zhí)政相調(diào)和進(jìn)而產(chǎn)生一個(gè)在西方人看來并不民主的持久的政治秩序?或者易言之，中國的政治體系在多大水平上是穩(wěn)定的?在多大水平上又是合理的?類似問題帶動(dòng)了最近的中國政治研究，并由此產(chǎn)生了一個(gè)新形式，姑且稱之為調(diào)適性威權(quán)主義(adaptiveauthoritarianism)，它與黎安友(AndrewNathan)關(guān)于中國政治體系的名言威權(quán)主義的韌性(authoritarianresilience)嚴(yán)密相連。針對(duì)該體系適應(yīng)不斷變化環(huán)境之能力并由此產(chǎn)生的穩(wěn)定性和制度合法性，已開展了較為綜合性的研究。除此之外，就何以設(shè)法在后時(shí)代維持政權(quán)、意識(shí)形態(tài)合法作用評(píng)估、吸納新精英入、中國形式民主的可能性等方面，也進(jìn)行了更為細(xì)致的研究。我們的方法是借鑒所有這些關(guān)于中國調(diào)適性威權(quán)主義的有益工作中得出的深刻見解，但是，我們專注于探尋怎樣能夠愈加系統(tǒng)地研究制度適應(yīng)性及其產(chǎn)生的中國政治體制的穩(wěn)定性和合法性的分析框架。②這時(shí)，一些復(fù)雜的理論和方法問題突顯出來：何為制度穩(wěn)定性?怎樣測(cè)量?合法性是什么?怎樣將這些概念實(shí)際應(yīng)用到像中國這樣幅員遼闊的國家的政治體制?這些問題的答案:取決于研究中國政治體制所選取的分析框架和理論基礎(chǔ)。本文中，我們建議采取一種將戴維伊斯頓(DavidEaston)的政治系統(tǒng)理論與政策分析(即對(duì)以為對(duì)制度穩(wěn)定性具有全局意義的政策進(jìn)行經(jīng)過追蹤)相結(jié)合的方法。該經(jīng)過追蹤自己將以有限理性(boundedrationality)這一概念的變體為基礎(chǔ)，重要關(guān)注所謂的戰(zhàn)略群體(strategicgroups)。我們有理由以為，宏觀層面的系統(tǒng)分析與微觀層面的政策在各行政層級(jí)的經(jīng)過追蹤及戰(zhàn)略群體分析相結(jié)合的方法最合適研究中國政治體制的動(dòng)態(tài)。通過比較研究地方戰(zhàn)略群體引導(dǎo)的與體制相關(guān)的政策問題認(rèn)定、議程設(shè)置以及政策的制訂、履行和評(píng)估經(jīng)過中積累的知識(shí)，能夠幫助我們愈加深刻地理解中國政治體制解決問題的綜合能力，進(jìn)而對(duì)制度存續(xù)的前景予以評(píng)估。二、制度的穩(wěn)定與存續(xù)一種新的分析框架我們以為，采取不同的分析維度對(duì)于評(píng)估中國政治體制的穩(wěn)定性和合法性是個(gè)很有成效的方法。將戴維伊斯頓理論帶回宏觀層面，我們建議根據(jù)政治系統(tǒng)理論進(jìn)行透徹的政策分析，尤其是探尋地方政策施行能夠帶來的合法性生成(比較下文)。在微觀層面，我們把追蹤政策周期(包含認(rèn)定問題、設(shè)置議程、制訂政策、履行政策、評(píng)估政策幾個(gè)步驟)與分析制度約束下的集體行為結(jié)合起來，認(rèn)同有限理性或以行動(dòng)者為中心的制度主義(actor-centeredinstitutionalism)這些基本假設(shè)。詳細(xì)說來，我們側(cè)重關(guān)注被我們視作戰(zhàn)略群體的縣鄉(xiāng)兩級(jí)地方在政策施行經(jīng)過中的作用(見下文)。微觀層面的調(diào)查結(jié)果將再次與宏觀層面對(duì)接起來，有助于我們更好地理解而且評(píng)估地方政策施行的后果對(duì)于中國政治體制整體的穩(wěn)定性和合法性的意義。(一)伊斯頓系統(tǒng)理論戴維伊斯頓將政治體制訂義為從社會(huì)行為整體中抽象出來的一整套互動(dòng)，通過互動(dòng)對(duì)社會(huì)價(jià)值進(jìn)行權(quán)威性分配。鑒于政治體制與社會(huì)這個(gè)被認(rèn)作它最主要的環(huán)境③之間的互動(dòng)特別活潑踴躍，因此它被視為開放的、適應(yīng)型的制度。政治體制不斷地暴露在外部影響之下，而且必需對(duì)這些外部影響作出反應(yīng)。根本上講，它的運(yùn)作能力取決于這些干擾和壓力。假如一個(gè)政治體制能夠不斷地應(yīng)對(duì)這些刺激進(jìn)而保證了價(jià)值觀的權(quán)威性分配且社會(huì)比較經(jīng)常地遵照這些價(jià)值觀，它就會(huì)堅(jiān)持穩(wěn)定；假如辦不到，它就將瓦解瓦解。一個(gè)穩(wěn)定的體制能夠?qū)沫h(huán)境中作為需求和支持流入其中的輸入成功地轉(zhuǎn)化為輸出，也就是當(dāng)局的決定和行動(dòng)。假如這個(gè)輸出(或者該體制不同層級(jí)調(diào)整或履行輸出政策而產(chǎn)生的詳細(xì)后果)得到了既定社會(huì)的成員們的積極評(píng)價(jià)，它就產(chǎn)生新的支持和新的需求，并再次流入該政治體制。假使該反應(yīng)回路(feedbackloop)④遭到干擾，而且譬如說，輸出或者后果沒有能產(chǎn)生支持，那么該體制功能失調(diào)并將最終瓦解。⑤能夠假定，中國的政治體制，就整體而言，擁有足夠的解決問題的能力以應(yīng)對(duì)來自其四周環(huán)境的壓力，由此產(chǎn)生的具有決定意義的政治穩(wěn)定性使其本身得以存續(xù)。⑥除此之外，我們以為，在中國的政治體制下，在輸出或者后果與支持之間也許存在著良好的反應(yīng)回路：中國人民可能大體上對(duì)他們的政治體制的運(yùn)作感到滿意，或者至少?zèng)]有沮喪到回絕給予支持進(jìn)而導(dǎo)致該體制的瓦解。進(jìn)而，中國的政治體制已經(jīng)非常穩(wěn)固，能夠延續(xù)下去。我們能夠進(jìn)一步假設(shè)，大多數(shù)中國人不只積極評(píng)價(jià)這一政治體制在解決關(guān)系人民親身利益問題上的表現(xiàn)，而且還認(rèn)同該體制隱含的價(jià)值觀、各種制度和政治行動(dòng)者。這就意味著中國政治體制不僅擁有足夠的詳細(xì)支持(specificsupport)，即對(duì)輸出和運(yùn)作相關(guān)的支持⑦，而且還享有分布性支持(diffusesupport)，即友好態(tài)度或者好心，它有助于社會(huì)成員承受或者容忍他們反對(duì)的輸出或者其效果被認(rèn)作有損他們?cè)竿妮敵觫唷Ｒ蚨?，多?shù)社會(huì)成員以為中國的政治體制是合理的政治體制。⑨這時(shí)，我們必需謹(jǐn)記，我們不是假定中國的政治體制的確合理，只不外為了驗(yàn)證伊斯頓模型提出這樣的假設(shè)是有意義的。我們以為，該模型的運(yùn)行周期，包含支持度的測(cè)量，是能夠通過經(jīng)歷體驗(yàn)檢驗(yàn)的，而不必只停留在抽象的因果關(guān)系當(dāng)中?？墒?，這要求進(jìn)一步完善我們的分析框架。為便于我們?cè)谘芯恐械倪\(yùn)用，尤其有需要進(jìn)一步明確一個(gè)主要概念：伊斯頓支持理論二要素之一的合法性信仰。在伊斯頓看來，合法性來源于意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域、構(gòu)造和個(gè)人權(quán)威。合法性在人民信仰中得以實(shí)現(xiàn)，而且對(duì)一個(gè)政權(quán)合法性的信仰比支持的所有其他來源更能夠確保政治體制的輸出得到民眾的欣然承受。但是伊斯頓并未給我們提供任何工具能夠在理論中測(cè)量合法性。大衛(wèi)比瑟姆(DavidBeetham)批判馬克斯韋伯對(duì)合法性的認(rèn)識(shí)時(shí)(就此而言，也同樣適用于伊斯頓)回絕突出信仰，他主張采取多維的方法考量政治合法性，強(qiáng)調(diào)合法性(legality)、規(guī)范的正當(dāng)性(normativejustifiability)和合法化(legitimation)。⑩這些因素為部屬提供了服從當(dāng)權(quán)者或與當(dāng)權(quán)者合作的道德根據(jù)，并通過前者贊成后者的政治行為清楚地呈現(xiàn)出來。事實(shí)上，行為是部屬同意政治權(quán)威的唯一可測(cè)量的表現(xiàn)，而且正如比瑟姆主張的那樣，這些行為表示清楚：一個(gè)既定的權(quán)利關(guān)系不是由于人們相信它是合法的就具有合法性，而是由于人們以為有證據(jù)表示清楚它是正當(dāng)合理的。(11)當(dāng)然，公開的民眾贊成(12)能否就足以聲稱一個(gè)政權(quán)的合法性，這個(gè)問題仍有爭議。但是，比瑟姆的工作有助于我們明確并改良伊斯頓從理論和實(shí)證兩個(gè)層面來處理政治合法性問題的方法：對(duì)合法性而言，個(gè)體民眾的信仰并不主要，主要的是他們對(duì)政權(quán)的公開反應(yīng)方式，或者，用我們的話來講，他們選擇了政治參與(協(xié)商、審議或者投票)還是選擇了(集體)抗議。因而，我們分析地方政策施行時(shí)，有需要對(duì)這些現(xiàn)象進(jìn)行十分細(xì)心的考察，以便評(píng)估這一經(jīng)過對(duì)合法性生成的影響。(二)政策分析伊斯頓系統(tǒng)分析為我們研究政治體系的不同運(yùn)作方式提供了有益的術(shù)語和分析邏輯，但對(duì)實(shí)證分析而言，它仍然過于抽象。這時(shí)，政策分析就有了用武之地。(13)政策根據(jù)一定的周期循環(huán)往復(fù)，其中包括下面五個(gè)階段：認(rèn)定問題、設(shè)置議程、制訂政策、施行政策和評(píng)估政策。這些階段的運(yùn)作與伊斯頓模型中的階段互相關(guān)聯(lián)：處理輸入對(duì)應(yīng)著問題認(rèn)定和議程設(shè)置；輸出是政策制訂的產(chǎn)品；后果代表政策施行的結(jié)果(各異)；反應(yīng)回路關(guān)系到政策的評(píng)估，可能(亦可能不)會(huì)生成支持。在研究中國政治體系的經(jīng)過中，我們根據(jù)政策周期的不同階段來系統(tǒng)地追蹤其經(jīng)過。我們以為，強(qiáng)調(diào)中國政治體系具有制訂并成功施行與體系相關(guān)的政策[即對(duì)體系的存續(xù)(和潛在的合法性)具有決定意義的政策]的能力，能夠更好地理解中國的政治體系，因此將伊斯頓系統(tǒng)分析與政策分析結(jié)合起來是非?？尚诺?。雖然政策是由人制訂的，而人的行動(dòng)又遭到制度的約束，但是政策分析自己并不十分關(guān)注(個(gè)體或集體)行動(dòng)者、制度或者二者之間的互動(dòng)。因而，我們幾乎無法從政策分析中得出政策周期的動(dòng)力是什么，以及為什么不同階段經(jīng)過了我們觀察到的詳細(xì)路徑?？墒牵@方面的知識(shí)對(duì)于斷定一個(gè)政治體系能否具備合法性構(gòu)建的能力卻非常主要，由于合法性不僅由最終結(jié)果生成，它也會(huì)在政策施行的經(jīng)過中產(chǎn)生，由于政策施行也會(huì)帶來本身的某些后果。因而，我們必需愈加看重政策的施行，比方考核。假如本著強(qiáng)調(diào)這些動(dòng)力的同一目的來運(yùn)用政策分析的方法，就必需同時(shí)采用以政治行動(dòng)者為中心的研究視角。我們建議這里能夠采取有限理性(14)的方法來研究制度約束下集體行動(dòng)者的戰(zhàn)略行為，弗里茨沙普夫(FritzW.Scharpf)的以行動(dòng)者為中心的制度主義就是極好的例子。我們把這些行動(dòng)者視為戰(zhàn)略群體，即決定地方層面的經(jīng)過進(jìn)而在很大水平上決定著中國地方制度穩(wěn)定(及合法)水平的群體。(15)從最抽象的層面分析，戰(zhàn)略群體能夠定義為，由維護(hù)或擴(kuò)大分享的渴望獲取的時(shí)機(jī)而產(chǎn)生的共同利益所聯(lián)絡(luò)起來的人群，而這些時(shí)機(jī)不僅牽涉物質(zhì)商品的獲取，而且還包括權(quán)利、聲威、知識(shí)和宗教權(quán)威等非物質(zhì)體。除此之外，這些群體的成員有著如下特征：他們分享著長期戰(zhàn)略，而且作為一個(gè)群體他們清楚自己是具有影響力的社會(huì)行動(dòng)者。戰(zhàn)略群體之間可能會(huì)互相對(duì)立，并常傾向于和其他戰(zhàn)略群體結(jié)成聯(lián)盟以確保本身的利益，同時(shí)他們又根據(jù)自己的目的影響著政治體制。我們的案例將縣鄉(xiāng)兩級(jí)政確定為地方政策施行經(jīng)過中最為主要的戰(zhàn)略群體。(16)這樣確定的根據(jù)是基于常識(shí)和實(shí)證證據(jù)作出的假設(shè)：一直以來，關(guān)于中國地方政治和治理的很多研究都將縣鄉(xiāng)確定為與地方政策施行最具相關(guān)性和決定性的行動(dòng)者集體，而且這一點(diǎn)在我們考察的地方也表現(xiàn)得非常明顯(見下文)。我們把留意力集中在該群體成員的理性和行為上，以及他們運(yùn)用與群體相關(guān)的信息、預(yù)算控制、考核和績效考核的導(dǎo)向、非正式溝通等特定資源來左右政策，以使得這些政策的最終落實(shí)與該群體的整體利益相一致。同時(shí)，我們將該戰(zhàn)略群體所處的制度環(huán)境的變化也考慮進(jìn)去，譬如，政治參與和抵抗的正規(guī)方式(如村民選舉、信訪制度)、來自上級(jí)的考核和績效考核、反腐敗立法和財(cái)務(wù)約束等。最后，我們還考察了非正式制度給這些行動(dòng)者帶來的影響，比方，民意或某些文化原則(禮尚往來、宗族關(guān)系等)以及本土化(見下文)。(三)在地方政策施行案例研究中綜合運(yùn)用系統(tǒng)分析和政策分析方法我們建議的分析框架要求我們考察認(rèn)定為與中國政治體制的穩(wěn)定性和合法性親密相關(guān)的政策動(dòng)議。這包含財(cái)務(wù)政策、國家醫(yī)療與社會(huì)福利政策、勞工政策、環(huán)境政策、土地政策以及為解決三農(nóng)問題、促進(jìn)農(nóng)村全面發(fā)展而設(shè)計(jì)的社會(huì)新農(nóng)村建設(shè)這一多層政策。我們考察每項(xiàng)政策在國家層面是怎樣予以論述的，然后隨著政策的層層下達(dá)，繼續(xù)追蹤每條法律又是怎樣被進(jìn)一步細(xì)化的，比方，地方的貫徹施行情況以及比較成功地為中國農(nóng)村帶來的發(fā)展和現(xiàn)代化。十分是，我們審查了從縣級(jí)開始到下面各行政層級(jí)的政策施行和考核情況，重點(diǎn)關(guān)注了有關(guān)戰(zhàn)略群體(即縣鄉(xiāng))的行為和制度約束(見下文)，恰是這些人對(duì)政策在農(nóng)村的施行效果肩負(fù)的責(zé)任最大。這樣的分析允許我們?cè)诓煌胤竭x取不同的政策施行方式或形式，由此也暴露出地方具有不同水平的制度合法性和穩(wěn)定性。更確切地講，我們尋求的目的有兩個(gè)：第一，我們想盡可能精確地重構(gòu)詳細(xì)政策辦法的施行經(jīng)過，以便理解地方(制度約束下的)代理與合法性構(gòu)建之間的關(guān)系。這就要求我們具體分析地方怎樣處理項(xiàng)目申請(qǐng)、預(yù)算分配、考核制度、實(shí)地考察、村民選舉以及包含信訪在內(nèi)的其他政治參與方式，還有地方為應(yīng)對(duì)來自上級(jí)的壓力而采用的非正式制度手段，重要是建立橫向和縱向網(wǎng)絡(luò)、地方官員之間結(jié)成聯(lián)盟，以及當(dāng)?shù)鼗?17)的產(chǎn)生。另外，我們?cè)噲D評(píng)估這些政策在物質(zhì)效益和明顯變化或發(fā)展方面給地方帶來的凈收益。第二，通過初步評(píng)估系統(tǒng)支持度及調(diào)研的政策改革在當(dāng)?shù)孛癖娭虚g產(chǎn)生的新需求的類型，我們把自己對(duì)地方的研究發(fā)現(xiàn)從新放回伊斯頓模型定義的綜合政治系統(tǒng)當(dāng)中去。我們清楚地知道，假如只對(duì)幾個(gè)地方進(jìn)行政策結(jié)果分析，那么我們?cè)趯?duì)一個(gè)政治體系的穩(wěn)定性作出判定時(shí)將會(huì)遭受方法性難題。但是，我們相信，將一整套與體制相關(guān)的政策放入我們的分析框架，進(jìn)而逐步積累這些政策成敗的相關(guān)知識(shí)，也就是評(píng)估地方層面可能會(huì)或可能不會(huì)生成的部分合法性，那么我們就能夠更精確地理解該政治體系解決問題的綜合能力及合法性。(18)換言之，使用上文勾畫的框架，我們將更多地了解影響地方政治決策的各種因素，更多地了解與地方之間的動(dòng)態(tài)關(guān)系這個(gè)關(guān)系對(duì)任何體制的有效運(yùn)行以及采用需要辦法控制與民眾之間的間隔都是至關(guān)主要的。本文的剩余部分，我們用自己的框架分析處理農(nóng)村發(fā)展和現(xiàn)代化問題的最新辦法，即所號(hào)稱的社會(huì)新農(nóng)村建設(shè)。三、案例研究：浙江省慶元縣社會(huì)新農(nóng)村建設(shè)(一)層面的問題認(rèn)定、議程設(shè)置和政策制訂社會(huì)新農(nóng)村建設(shè)的計(jì)劃是中國整合農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村治理創(chuàng)新和地方財(cái)務(wù)改革目的的最新舉措，2006年3月在全國人大會(huì)議上正式通過，并被寫入2006年發(fā)布的十一五規(guī)劃。社會(huì)新農(nóng)村建設(shè)表示清楚，公開公布為促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展，它將把工作重心從城市工業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)備轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，努力營造工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的氣氛。社會(huì)新農(nóng)村建設(shè)旨在通過大規(guī)模財(cái)力轉(zhuǎn)移支付改善農(nóng)民的整體生活條件。(19)其總體目的能夠用20個(gè)字來概括(即二十字目的)，每份與新農(nóng)村建設(shè)直接或間接相關(guān)的官方文件都會(huì)引用。這二十字目的是：生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主。很明顯，經(jīng)濟(jì)發(fā)展在多數(shù)社會(huì)新農(nóng)村建設(shè)文件中都被擺在了首位，但應(yīng)當(dāng)與其他四個(gè)目的一并提出。新農(nóng)村建設(shè)旨在通過重大項(xiàng)目來實(shí)現(xiàn)，項(xiàng)目資金重要來自預(yù)算。工程項(xiàng)目包含農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、基礎(chǔ)設(shè)備投資、改善農(nóng)村教育、提升整體醫(yī)療效勞和社會(huì)福利水平、文化建設(shè)(提升廣播電視網(wǎng)絡(luò)、農(nóng)家書屋和健身器械的覆蓋率)，以及推進(jìn)基層自治。非常有趣的是，幾乎所有旨在促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的前期政策如今都出如今社會(huì)新農(nóng)村建設(shè)的名義下。農(nóng)村稅費(fèi)改革、農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度的施行、2006年10月頒布的〔農(nóng)民專業(yè)合作社法〕、2007年在農(nóng)村實(shí)行的綜合最低生活保障制度，如今都被統(tǒng)一在新農(nóng)村建設(shè)的名義下。就連在〔關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定〕中提出的放開農(nóng)村土地市場(chǎng)的最新舉措，都被歸入社會(huì)新農(nóng)村建設(shè)的旗下。因而，能夠?qū)⑿罗r(nóng)村建設(shè)看作是知足中國農(nóng)村日益緊迫需求的政策框架或綱領(lǐng)：它承諾將財(cái)力從城市轉(zhuǎn)移到農(nóng)村、提升農(nóng)民收入、促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)的廣泛發(fā)展。這些目的重要通過農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化(產(chǎn)業(yè)化)、生態(tài)環(huán)境可連續(xù)建設(shè)、提供社會(huì)福利和基礎(chǔ)教育等公共產(chǎn)品等途徑來實(shí)現(xiàn)。一般說來，在新農(nóng)村建設(shè)政策施行經(jīng)過中，地方要根據(jù)省、直轄市的指點(diǎn)意見并結(jié)合本身的實(shí)際情況幾經(jīng)調(diào)整，再由縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)進(jìn)行微調(diào)，最后得以貫徹施行。實(shí)際上，正如我們觀察到的案例顯示，一項(xiàng)新政策往往為現(xiàn)存的發(fā)展項(xiàng)目帶來更多的資金，但同時(shí)又讓地方有能力出臺(tái)新的辦法，但前提是新辦法要與新農(nóng)村建設(shè)這個(gè)框架相符。根據(jù)各地的不同情況，經(jīng)費(fèi)機(jī)制會(huì)有所調(diào)整：在貧困地區(qū)大部分新農(nóng)村建設(shè)預(yù)算來自補(bǔ)助，分配給各級(jí)地方；富有地區(qū)則必需自己調(diào)撥新農(nóng)村建設(shè)的大部分資金。這樣的設(shè)計(jì)遵守的是中國農(nóng)村稅費(fèi)改革后的財(cái)務(wù)體制的邏輯。(二)政策施行基于2008年和2009年兩個(gè)夏天的實(shí)地調(diào)查得出的數(shù)據(jù)，我們首先能夠描繪敘述一下浙江省慶元縣施行并評(píng)估新農(nóng)村建設(shè)政策的大致情況。在這個(gè)遠(yuǎn)非富有的縣里，大多數(shù)新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目在2006年以前就已然敲定，部分項(xiàng)目已經(jīng)落實(shí)，但也有些項(xiàng)目是后來引進(jìn)的。慶元的新農(nóng)村建設(shè)政策是遵守制訂的二十字目的，并結(jié)合當(dāng)?shù)氐脑敿?xì)情況加以調(diào)整，進(jìn)而構(gòu)成了一個(gè)條理清楚的辦法框架。通常來講，縣級(jí)樂于采取多維的方法抓農(nóng)村發(fā)展。通過施行一村(一鄉(xiāng))一品的發(fā)展戰(zhàn)略，他們將重要精神放在有限的農(nóng)產(chǎn)品品種(即特色農(nóng)業(yè))(20)上。同時(shí)，縣鼓勵(lì)循序漸進(jìn)地發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社，目的是，到2010年底各縣均有多達(dá)40個(gè)合作社從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，這些合作社日后將發(fā)展成為龍頭企業(yè)。而恰是這些龍頭企業(yè)構(gòu)成了慶元新農(nóng)村建設(shè)藍(lán)圖的基石，計(jì)劃是把它們發(fā)展成為大規(guī)模工業(yè)加工公司或大型農(nóng)商工廠，以此來引領(lǐng)地方發(fā)展。(21)同時(shí)，促進(jìn)家庭工業(yè)的發(fā)展也將有助于推動(dòng)小規(guī)模產(chǎn)業(yè)化。除此之外，慶元允許農(nóng)民通過不同土地流轉(zhuǎn)方案(22)出租自己的土地，這對(duì)提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力也是有益的補(bǔ)充。從地理上講，慶元能夠分成兩部分：相對(duì)貧困的東部山區(qū)和相對(duì)發(fā)展的西部低地。因而，縣在新農(nóng)村建設(shè)問題上采用雙軌制：面向東部的計(jì)劃是提升生態(tài)游覽業(yè)和農(nóng)村游覽，面向西部的計(jì)劃是鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)專業(yè)化并發(fā)展農(nóng)商。慶元縣通過提供職業(yè)培訓(xùn)鼓勵(lì)農(nóng)民離開土地，在慶元或其他地方的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)。通過實(shí)行有計(jì)劃的城市化或鄉(xiāng)鎮(zhèn)化戰(zhàn)略以減少村落的數(shù)量，尤其在貧困的東部地區(qū)。這一戰(zhàn)略是該縣新農(nóng)村建設(shè)的有機(jī)構(gòu)成部分。(23)慶元鼓勵(lì)村民搬家到鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者縣所在地松源鎮(zhèn)寓居，在那里他們能夠搬入市郊的所謂新村。(24)除采用辦法進(jìn)行道路建設(shè)與維護(hù)、修建灌溉設(shè)備、提供飲用水、處理垃圾和開發(fā)能源等基礎(chǔ)設(shè)備建設(shè)，所有(剩下的)村落和鄉(xiāng)鎮(zhèn)還得到特殊補(bǔ)貼來維修房屋和建設(shè)或維護(hù)圖書館和電影院。社會(huì)福利是慶元施行新農(nóng)村建設(shè)的另一大目的。農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度的引入以至比該縣正式公布新農(nóng)村建設(shè)還要早些，但如今人們將它看作是該工程最主要的構(gòu)成部分。2009年新農(nóng)合的加入率到達(dá)95％。(25)除此之外，根據(jù)國家法律規(guī)定，該縣還建立了養(yǎng)老保險(xiǎn)和最低生活保障制度。(26)很明顯，該縣自在的土地租賃政策被認(rèn)定對(duì)縣社會(huì)福利起到了很好的補(bǔ)充作用。關(guān)于推動(dòng)二十字目的中的管理民主，人們通常的理解是要更好地履行與村民自治和民主相關(guān)的制度和程序，重要是村民選舉和村務(wù)公開。雖然慶元縣民政局官員聲稱他們貫徹了相關(guān)辦法，但我們?nèi)匀粺o法搞清這些辦法的內(nèi)容。我們所能確定的只要村務(wù)公開已被列入地方考核表中(見下文)。為改善效勞，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政部門從新做了調(diào)整，成立了所謂的一辦四中心，即政綜合辦公室、農(nóng)村工作指點(diǎn)效勞中心、工業(yè)發(fā)展效勞中心、社會(huì)保險(xiǎn)/福利效勞中心、維穩(wěn)調(diào)處效勞中心。慶元形式建設(shè)技能型(27)的思路是要打破科室界限，明確職責(zé)，以便精簡行政機(jī)構(gòu)、加強(qiáng)政務(wù)透明度、方便快速定位提供所需效勞的官員。除此之外，村里還建立了效勞站，有些是流動(dòng)效勞站，用來改善面向農(nóng)民的拓展活動(dòng)，并要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員定期訪問這些工作站。除了改善效勞質(zhì)量，慶元形式的重要目的還包含裁減鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員和反腐斗爭。(28)地方的戰(zhàn)略行為是怎樣影響慶元縣施行新農(nóng)村建設(shè)的呢?雖然這一點(diǎn)難以在實(shí)證層面把握，但就本縣新農(nóng)村建設(shè)詳細(xì)辦法相關(guān)的決策以及后續(xù)縣對(duì)預(yù)算進(jìn)行分配的經(jīng)過中，還是能夠非常清楚地看到的自立權(quán)。雖然縣里工作的目的任務(wù)是由省市指派的，大多數(shù)項(xiàng)目資金也是由上級(jí)下?lián)艿?，但落?shí)地方政策的所有重大決策仍然要由縣來主持。(29)在該縣管轄的范圍內(nèi)，新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目的挑選經(jīng)過由縣領(lǐng)導(dǎo)掌控，包含書記、副書記、縣長、副縣長及縣負(fù)責(zé)落實(shí)新農(nóng)村建設(shè)各重要部門代表，重要是農(nóng)業(yè)局、公共建設(shè)局、交通局、衛(wèi)生局、民政局、發(fā)改委和財(cái)務(wù)局。該核心小組的組織機(jī)構(gòu)是新農(nóng)村建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，每年召開一次會(huì)議，評(píng)估當(dāng)?shù)匦罗r(nóng)村建設(shè)規(guī)劃進(jìn)程，并就該縣新農(nóng)村建設(shè)資金及其他為發(fā)展農(nóng)村和提供公共產(chǎn)品劃撥的資金分配問題作出決議。因而，在所有新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目的調(diào)整和落實(shí)問題上，該領(lǐng)導(dǎo)小組擁有最終決定權(quán)。但是，所有新農(nóng)村建設(shè)相關(guān)事務(wù)(包含統(tǒng)計(jì)文件)的日常協(xié)調(diào)工作，由新農(nóng)村辦公室(新農(nóng)辦)負(fù)責(zé)，雖然在正式場(chǎng)所新農(nóng)辦是的一個(gè)獨(dú)立部門，但實(shí)際上它從屬委農(nóng)工辦。領(lǐng)導(dǎo)小組和新農(nóng)辦被看作落實(shí)地方新農(nóng)村建設(shè)的戰(zhàn)略中心，同時(shí)他們也是該縣官僚體制的領(lǐng)導(dǎo)核心。(30)一旦領(lǐng)導(dǎo)小組確定了年度項(xiàng)目規(guī)劃的詳細(xì)數(shù)據(jù)，并傳達(dá)給了縣鄉(xiāng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就有責(zé)任協(xié)助村莊申請(qǐng)新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目，然后由縣的發(fā)改委審查這些計(jì)劃。經(jīng)過相關(guān)部門之間劇烈的討價(jià)還價(jià)和互相協(xié)調(diào)，發(fā)改委向領(lǐng)導(dǎo)小組提交分配方案，再由領(lǐng)導(dǎo)小組決定哪些項(xiàng)目能夠獲得資金支持。然后，挑選結(jié)果被提交到省的發(fā)改委和新農(nóng)村建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，后者對(duì)該縣的項(xiàng)目清單擁有最后決定權(quán)。于是資金被下?lián)艿搅丝h有關(guān)負(fù)責(zé)部門，再由他們負(fù)責(zé)項(xiàng)目的落實(shí)。至于整個(gè)運(yùn)作經(jīng)過所需的時(shí)間，大約需要一年左右項(xiàng)目能夠開工建設(shè)。(31)對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的施行來講最主要的因素，同時(shí)也是對(duì)地方的戰(zhàn)略行為有著宏大影響的因素，當(dāng)然還是項(xiàng)目資金了。作為一個(gè)貧困縣，慶元幾乎全部依靠上級(jí)的財(cái)務(wù)支持。稅費(fèi)改革以來，這些資金的支付要?dú)w口到復(fù)雜的轉(zhuǎn)移支付制度。就新農(nóng)村建設(shè)而言，補(bǔ)助通常以專項(xiàng)補(bǔ)貼的形式發(fā)放，理論上講，這牽涉嚴(yán)格的監(jiān)管程序。近年來流入慶元縣的轉(zhuǎn)移支付穩(wěn)步增加，允許縣大幅拓寬其地方發(fā)展戰(zhàn)略的覆蓋面，并由此提升了它對(duì)上下級(jí)的政治自立權(quán)。遺憾的是，關(guān)于縣級(jí)轉(zhuǎn)移支付的官方數(shù)據(jù)沒有包含在地方預(yù)算統(tǒng)計(jì)當(dāng)中，由于這被以為是政治敏感性問題。但轉(zhuǎn)移支付上漲的勢(shì)頭，尤其是自2006年新農(nóng)村建設(shè)正式啟動(dòng)以來的增加勢(shì)頭，得到了縣鄉(xiāng)兩級(jí)所有受訪者的證明。我們還能夠從官方報(bào)道的預(yù)算數(shù)字中對(duì)所牽涉的金額作出大致的估計(jì)。(32)如上文所述，新農(nóng)村建設(shè)資金的劃撥是個(gè)自上而下的經(jīng)過，由省里下?lián)芙o縣，再由縣里下?lián)艿洁l(xiāng)鎮(zhèn)。村莊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一起向縣申請(qǐng)項(xiàng)目資金，縣里再向省里遞交類似申請(qǐng)。公開來講，各個(gè)級(jí)其余資金分配都是根據(jù)該級(jí)制訂的總體發(fā)展戰(zhàn)略以及下級(jí)提交的申請(qǐng)的質(zhì)量，但我們也發(fā)現(xiàn)分配經(jīng)過中存在側(cè)重要的非正式因素，由于項(xiàng)目資金的歸屬從來就不是完全根據(jù)客觀的發(fā)展指標(biāo)或以往的考核結(jié)果來決定的。慶元縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)的很多調(diào)核對(duì)象證明，撥款決定至少部分取決于村里的和平合作水平，重要是村委會(huì)和村委之間的合作，這樣能力確保該項(xiàng)目在基層的順利施行。已經(jīng)跟縣領(lǐng)導(dǎo)班子和縣屬各部門建立起良好工作關(guān)系的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村落，在項(xiàng)目撥款上就會(huì)有明顯的優(yōu)勢(shì)。(33)這再次清楚地表示清楚，鄉(xiāng)鎮(zhèn)相對(duì)于縣的附屬地位。由于缺乏可自在支配的資源，同時(shí)遭到縣發(fā)展規(guī)劃的制約，又被迫互相競爭有限的資金，慶元鄉(xiāng)鎮(zhèn)(和村)對(duì)新農(nóng)村建設(shè)施行經(jīng)過的影響力微乎其微。他們的重要任務(wù)是施行縣里的指點(diǎn)意見，預(yù)選村落獲得新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目資金，對(duì)村莊落實(shí)地方項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管。很明顯，相對(duì)于縣級(jí)，他們被看作次要的戰(zhàn)略群體。但有勢(shì)力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)與縣上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)之間的私交對(duì)項(xiàng)目資金的分配會(huì)有很大影響，在慶元，經(jīng)濟(jì)實(shí)力、政治地位和獲得更多撥款的可能性之間存在著顯而易見的聯(lián)絡(luò)。因而，上級(jí)手里的項(xiàng)目資金方面的消息，對(duì)各個(gè)行政層級(jí)都是至關(guān)主要的，它決定著的戰(zhàn)略規(guī)劃，并圈定了他們與上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)協(xié)商的標(biāo)準(zhǔn)。(34)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)這方面講，他們以一樣的方式控制著村莊，由于是由他們來挑選哪些村莊有資格得到縣里下?lián)艿馁Y金。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管村的原則，村莊完全依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)，選舉產(chǎn)生的村委會(huì)和村民代表會(huì)議在新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目施行中幾乎沒有任何話語權(quán)，但他們的確能夠決定在本財(cái)務(wù)年度村莊要完成哪些工程項(xiàng)目。村莊的參與在某種水平上是必須的，這是由于究竟還是村民最終要為很多項(xiàng)目提供配套資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能簡單地將這個(gè)負(fù)擔(dān)強(qiáng)加給村民。但鑒于上文提到的財(cái)力制約，在新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目挑選和資金劃撥方面，村幾乎沒有任何有意義的手段來對(duì)抗縣鄉(xiāng)之間的戰(zhàn)略聯(lián)盟。(35)怎樣評(píng)價(jià)迄今為止慶元縣新農(nóng)村建設(shè)施行的效果?雖然該縣經(jīng)費(fèi)緊張，向轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)補(bǔ)貼的并軌明顯地緩解了財(cái)務(wù)壓力。如上文所述，政策施行的重點(diǎn)是基礎(chǔ)設(shè)備建設(shè)(筑路修壩)、農(nóng)業(yè)集約化、擴(kuò)大鄉(xiāng)村社會(huì)效勞、給下山村民修建新房屋、職業(yè)培訓(xùn)和吸引勞動(dòng)密集產(chǎn)業(yè)到松源縣城，據(jù)我們觀察，大多數(shù)項(xiàng)目后來均得到了落實(shí)。對(duì)于用好自上而下的新農(nóng)村建設(shè)轉(zhuǎn)移支付資金所帶來的時(shí)機(jī)，縣的積極性似乎非常高。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、調(diào)核對(duì)象的個(gè)人估計(jì)以及實(shí)地訪問定點(diǎn)村落得來的整體印象是，自從稅費(fèi)改革以來，農(nóng)民收入增長了，經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體上加快了(見下表1)。(36)但是，這并不料味著所有這些資金都得到了合理使用。我們發(fā)現(xiàn)至少有間接證據(jù)表示清楚，縣屬部門之間經(jīng)常存在著拖欠專項(xiàng)補(bǔ)貼問題，還有部分專項(xiàng)工程預(yù)算被挪用來平衡縣的辦公經(jīng)費(fèi)。這突出反映了縣級(jí)擁有的政治自立權(quán)，或者更確切地說，縣控制農(nóng)村政策施行經(jīng)過中的回旋余地，即使財(cái)務(wù)特別緊張而且資金分配又遭到上級(jí)的親密關(guān)注。在這里背景下，鑒于轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)補(bǔ)貼從未完全知足過慶元縣的需求，將上述預(yù)算編制創(chuàng)新稱為行政瀆職以至腐敗能否更為恰當(dāng)，這至少存在著相當(dāng)?shù)臓幾h。(三)政策評(píng)估除了項(xiàng)目挑選和資金劃撥，新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目考核和考核是決定慶元戰(zhàn)略群體行為的第三個(gè)主要因素。上級(jí)采取考核制度能夠限制縣的政治自立權(quán)，但是，假如用在平級(jí)或下級(jí)，考核制度就轉(zhuǎn)化為縣領(lǐng)導(dǎo)核心難得珍貴的資源，以確保四周及下級(jí)的集體凝聚力。既然農(nóng)村發(fā)展對(duì)北京的領(lǐng)導(dǎo)極為主要，新農(nóng)村建設(shè)已成為項(xiàng)目考核、目的考核以及考核的有機(jī)構(gòu)成部分。第一，省市采取一系列指標(biāo)和次級(jí)指標(biāo)從數(shù)量和質(zhì)量兩方面來評(píng)估新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目的施行和管理，對(duì)縣各部門的工作業(yè)績進(jìn)行定期篩查。例如，麗水市采取的指標(biāo)多達(dá)80余個(gè)。(37)類似的，縣鄙人屬各部門開展橫向業(yè)績考核或目的考核，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)各單位進(jìn)行縱向考核。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己評(píng)估下屬各單位的績效以及村的績效。(38)這套復(fù)雜的體系為地方制作了繁重的工作負(fù)擔(dān)，由于他們要預(yù)備需要的報(bào)告、文件和統(tǒng)計(jì)資料，還有上級(jí)的視察。我們的受訪者聲稱，大多數(shù)情況下，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)視察事先并不提早通知縣里。考核仍然采取所謂的一票否決制，意思是說，假如沒有能到達(dá)任何一條最主要的要求(通常是計(jì)劃生育和維穩(wěn))，那么考核最終肯定通不外。改過農(nóng)村建設(shè)政策正式發(fā)布以來，它一直是慶元縣各相關(guān)部門目的考核和項(xiàng)目考核的一部分。這意味著，至少從官方來講，對(duì)新農(nóng)村建設(shè)施行結(jié)果要予以審核。對(duì)增長特色農(nóng)業(yè)在農(nóng)業(yè)總產(chǎn)量的比重、增長貧困家庭凈收入、增長三農(nóng)投入占縣預(yù)算的比重這三項(xiàng)均存在著總體目的。(39)這些目的除外，還有針對(duì)準(zhǔn)政策制訂的更為詳盡的指標(biāo)，即：針對(duì)搬家村民的城市新村建設(shè)、為低收入農(nóng)民維修住房的數(shù)量、承受農(nóng)村數(shù)字信息系統(tǒng)培訓(xùn)的村民數(shù)量、轉(zhuǎn)移就業(yè)前承受職業(yè)培訓(xùn)的農(nóng)民比例、新農(nóng)合的加入率和村務(wù)公開的水平等。縣一級(jí)的考核工作由考核辦公室負(fù)責(zé)，考核辦通常設(shè)在委組織手下面，而考核工作則由委組織部直接領(lǐng)導(dǎo)。這兩套班子被以為是戰(zhàn)略核心小組監(jiān)管縣及縣下面集體凝聚力的組織平臺(tái)。從這個(gè)意義上講，考核制度起到了團(tuán)結(jié)同志的作用，一方面能夠防范上級(jí)視察，另一方面能夠加強(qiáng)對(duì)下屬群體鄉(xiāng)鎮(zhèn)的控制。(40)近年來，考核制度給慶元帶來的壓力越來越大，而且隨著新農(nóng)村建設(shè)名義下的新政策以及其他政策不斷納入到考核制度當(dāng)中來，這種場(chǎng)面一直在加劇。在縣鄉(xiāng)兩級(jí)地方看來，這一壓力在連續(xù)增長，而且自從上級(jí)下達(dá)指點(diǎn)意見要求更全面地協(xié)調(diào)和施行新農(nóng)村建設(shè)以來，這一壓力進(jìn)一步升級(jí)。可是，很難斷定官方考核在多大水平上影響了政策施行的效率和質(zhì)量。很多分析人士也碰到了同樣的問題，他們暗示存在著美化考核結(jié)果或協(xié)商決定考核結(jié)果的可能性。我們以為，就運(yùn)用的各項(xiàng)指標(biāo)而言，考核制度至少是非慣例范、復(fù)合而全面的，雖然它也存在著考核經(jīng)過缺乏真正的公眾參與或人為控制等不足。麗水市農(nóng)村工作辦公室受訪者以為，考核和項(xiàng)目考核會(huì)定期包括農(nóng)村人口的民意。一個(gè)鄉(xiāng)長向我們解釋，民意是每個(gè)新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目考核的主要因素，要求村民就當(dāng)?shù)厥┬械母鞣N計(jì)劃坦率地發(fā)表看法，而且他們的看法也會(huì)得到嚴(yán)肅對(duì)待。另外，我們發(fā)現(xiàn)，麗水和慶元的考核表上包括一欄民主考評(píng)，這不是用來評(píng)估新農(nóng)村建設(shè)施行情況的，而是用來補(bǔ)充評(píng)定各部門整體業(yè)績的。民主考評(píng)的對(duì)象是地方人大代表和地方政協(xié)委員。就慶元來講，2008年大約占到總分值的21％。(41)但是，這其實(shí)不包含廣義上的民意。最終我們也沒有能確定農(nóng)村居民的意見在多大水平上被涵蓋了進(jìn)去。另一方面，雖然大家在埋怨考核帶來的工作負(fù)擔(dān)，我們發(fā)現(xiàn)，總體看來，對(duì)內(nèi)部考核的反應(yīng)是積極的。我們的所有受訪者均強(qiáng)調(diào)：事實(shí)上考核是保證項(xiàng)目順利施行的唯一途徑。能夠肯定地講，首先，慶元沒有理由回絕這個(gè)控制機(jī)制：上級(jí)下?lián)艿馁Y金金額龐大，而且轉(zhuǎn)移支付還有望在將來幾年繼續(xù)增加，因此更多的錢應(yīng)該更有可能產(chǎn)生人們希望看到的結(jié)果。除此之外，既然如今縣鄉(xiāng)兩級(jí)各部門的年度項(xiàng)目考核和目的評(píng)估很明顯地指向新農(nóng)村建設(shè)工作的業(yè)績，它就必需遭到的看重，即使考核對(duì)他們事業(yè)的發(fā)展更為主要。良好的業(yè)績考評(píng)有可能會(huì)帶來部門特殊資金并提升個(gè)人待遇(比方漲工資和職位升遷)。有趣的是，沒有能完陳規(guī)定目的而被削減預(yù)算或降低個(gè)人獎(jiǎng)金的處理懲罰方式似乎并未過分困擾我們的受訪者，這暗示了他們不經(jīng)常面對(duì)這樣的處分辦法。原因很簡單，雖然考核能夠作為對(duì)下級(jí)的紀(jì)律約束，縣和縣下面的鄉(xiāng)鎮(zhèn)相互互相依靠以證明他們相對(duì)于上級(jí)的合法存在，并維護(hù)和擴(kuò)大地方利益，重要是權(quán)利和(經(jīng)濟(jì))特權(quán)。這就造成了這兩級(jí)之間的戰(zhàn)略聯(lián)盟。慶元一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支部副書記非常坦誠地解釋，項(xiàng)目考核的結(jié)果有賴于縣鄉(xiāng)兩級(jí)之間的定期協(xié)商，尤其是當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)以為自己無法完成伴隨項(xiàng)目資金和指定目的的考核指點(diǎn)意見時(shí)。(42)可是，我們尚需在慶元作進(jìn)一步研究以證明這一觀察結(jié)果。如上文所述，要評(píng)估內(nèi)部的政策考核與慶元新農(nóng)村建設(shè)施行的質(zhì)量之間的聯(lián)絡(luò)非常困難。很明顯，縣鄉(xiāng)在考核經(jīng)過中親密合作。這就令人猜忌，考核經(jīng)過能否受人操控?能否帶來任何有意義的反應(yīng)回路以更正毛病，更好地維護(hù)農(nóng)民利益?農(nóng)民并未參與考核經(jīng)過。但是，我們相信，不可低估內(nèi)部政策考核對(duì)政策順利施行的意義?？己说闹匾埸c(diǎn)也許是維護(hù)團(tuán)結(jié)，但它也符合完善行政管理的目的。考核是旨在協(xié)調(diào)體制內(nèi)部運(yùn)作方式和來自環(huán)境的政策挑戰(zhàn)(即社會(huì)需求)之間的聯(lián)絡(luò)機(jī)制。四、初步結(jié)果我們的簡短分析顯示，地方施行和審查新農(nóng)村建設(shè)的方式取決于縣鄉(xiāng)的詳細(xì)作用，也同樣取決于該戰(zhàn)略群體運(yùn)作的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境和制度環(huán)境。縣定調(diào)子，被看作處于支配地位的戰(zhàn)略群體。他們控制著鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)從官方角度來講，是他們的下級(jí)伙伴(juniorpartner)，但是當(dāng)面對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)時(shí)，縣鄉(xiāng)又能夠構(gòu)成合力。我們所能提供的大致回首顯示，慶元縣領(lǐng)導(dǎo)是怎樣通過項(xiàng)目分配、預(yù)算分配、目的評(píng)估和控制下級(jí)來領(lǐng)導(dǎo)新農(nóng)村建設(shè)施行和考核經(jīng)過的，縣鄉(xiāng)官員是怎樣攜手應(yīng)付上級(jí)監(jiān)督并控制各個(gè)村莊的，以及農(nóng)村人口在地方政治決策中的影響又是多么的微不足道。雖然由于依靠上級(jí)撥款并受制于上級(jí)考核，慶元縣的政治自立權(quán)受限，但領(lǐng)導(dǎo)核心仍然能夠運(yùn)用他們既有的行政和財(cái)務(wù)權(quán)利迫使縣鄉(xiāng)全體遵從批示。而且，各個(gè)層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)之間的私下溝通遍及機(jī)構(gòu)，暴露了地方存在的深層構(gòu)造(deepstructure)(43)的權(quán)利關(guān)系，這確保了團(tuán)隊(duì)的高度團(tuán)結(jié)。慶元的縣、鄉(xiāng)結(jié)成戰(zhàn)略合作，以維護(hù)他們相對(duì)于上級(jí)的政治自立權(quán)，同時(shí)縣又通過控制預(yù)算迫使他們下屬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)服從其領(lǐng)導(dǎo)。對(duì)上級(jí)的財(cái)務(wù)依靠和上級(jí)考核帶來的壓力以及地方政策施行經(jīng)過中的回旋余地，縣鄉(xiāng)結(jié)成了戰(zhàn)略群體，至少在慶元，這個(gè)戰(zhàn)略群體尚未遭到其他任何競爭者的挑戰(zhàn)。清楚明晰的層級(jí)制度使得縣成為起主導(dǎo)作用的戰(zhàn)略群體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為他們的附屬。但同時(shí)兩個(gè)群體又會(huì)團(tuán)結(jié)起來努力爭取省市當(dāng)局的積極認(rèn)可，以此來獲得更多的轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)補(bǔ)貼，并進(jìn)而為推動(dòng)和影響慶元的經(jīng)濟(jì)發(fā)展博得更大的空間。結(jié)果，我們發(fā)現(xiàn)一個(gè)結(jié)實(shí)的權(quán)利構(gòu)造貫穿于不同的行政層級(jí)中間，它保證了政策在縣及下面層級(jí)的施行相對(duì)順暢。就地方的合法性構(gòu)建和體制的整體合法性問題，調(diào)研結(jié)果能夠告訴我們什么呢?不必說，由個(gè)案研究推導(dǎo)出的概論往往問題許多。有鑒于此，下述論點(diǎn)也只能作為假定。但我們發(fā)現(xiàn)，就和地方兩級(jí)制訂的目的而言，至今為止慶元的新農(nóng)村建設(shè)施行還是相當(dāng)有成效而且非常成功的。從這個(gè)意義上講，制度的運(yùn)行似乎在這兩極上還是相當(dāng)順暢的。而且，我們從慶元村民那里采集的幾份反應(yīng)暗示，村民高度看重新農(nóng)村建設(shè)在他們社區(qū)的施行情況。(44)自從新農(nóng)村建設(shè)正式頒布以來(以至更早)，來自上級(jí)的財(cái)務(wù)轉(zhuǎn)移支付穩(wěn)步增加，并明顯被導(dǎo)入農(nóng)村發(fā)展項(xiàng)目及內(nèi)部考核和評(píng)估機(jī)制。在我們看來，這似乎提升了新農(nóng)村建設(shè)施行的質(zhì)量，雖然這不一定意味著所有資金都得到了合理有效的使用。我們還發(fā)現(xiàn)，慶元縣促進(jìn)地方發(fā)展的積極性看起來非常的高，不管這是出于理想主義原因還是純潔為個(gè)人事業(yè)發(fā)展考慮?？墒?，有需要通過進(jìn)一步研究確定在多大水平上上級(jí)的錢被有效(并合法)地用在了新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目上，以及內(nèi)部考核制度對(duì)于真正落實(shí)問責(zé)制的主要性，尤其是當(dāng)直接選舉等村民參與看起來似乎意義不大的時(shí)候。(45)而且，我們還必需搞清楚我們?cè)趹c元發(fā)現(xiàn)的幾個(gè)體制性障礙：鑒于大多數(shù)地方項(xiàng)目的施行是個(gè)自上而下的經(jīng)過，這就有可能忽視了農(nóng)民優(yōu)先考慮的問題，因此從中長期來講，得到的結(jié)果也許并不是最理想的。項(xiàng)目和評(píng)估沒有充足涵蓋民意，但我們也發(fā)現(xiàn)，村民上訪的潛在風(fēng)險(xiǎn)在相當(dāng)水平上束縛(并控制)著縣鄉(xiāng)的行為。事實(shí)上，慶元的縣鄉(xiāng)結(jié)成了比較自在的戰(zhàn)略群體，這個(gè)戰(zhàn)略群體主導(dǎo)著地方，而且假如上級(jí)真的有意施加控制力，它還能夠?qū)ι霞?jí)予以約束。這個(gè)縣強(qiáng)烈的業(yè)績?nèi)∠蛑匾怯捎谒麄儗?duì)上級(jí)轉(zhuǎn)移支付的依靠、內(nèi)部考核制度的存在以及只要有效率的管理者能力在富有的浙江省干出一番事業(yè)這個(gè)事實(shí)。即使公眾參與和監(jiān)督的水平再低，我們?nèi)钥床坏接修r(nóng)民反對(duì)在當(dāng)?shù)厥┬行罗r(nóng)村建設(shè)，恰恰相反，在與我們談到新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目的結(jié)果時(shí)，多數(shù)村民一致給予了積極的評(píng)價(jià)。對(duì)于政策的成敗，我們不便如今就給出最終結(jié)論，我們?nèi)匀患僭O(shè)，新農(nóng)村建設(shè)在慶元的農(nóng)村人口中獲得了特定支持。在接下去幾輪的實(shí)地考察中，我們計(jì)劃愈加系統(tǒng)地研究這個(gè)問題，以及新農(nóng)村建設(shè)的特定支持與中國政治體制的分布性支持之間能否存在著某種聯(lián)絡(luò)。五、結(jié)束語為調(diào)查中國政治體制的穩(wěn)定性，我們建議采取將伊斯頓系統(tǒng)分析和基于戰(zhàn)略群體的政策分析相結(jié)合的二維理論框架。我們的重點(diǎn)是在地方層面，這是由于任何政策的成敗及其對(duì)整個(gè)體制穩(wěn)定性的影響都取決于地方這個(gè)政策直接面對(duì)人民的地方。實(shí)際運(yùn)用這個(gè)理論框架，使得我們能夠?qū)⒉煌恼哳I(lǐng)域進(jìn)行比較，并有助于日后對(duì)有關(guān)中國政治體制解決問題能力的研究進(jìn)行知識(shí)積累。雖然還不能對(duì)這一制度整體的道義合法性(或分布性支持)作出太多說明，但它允許我們假設(shè)存在著地方層面生成的部分合法性，并進(jìn)而對(duì)該體制穩(wěn)定性和持久性的原因作出詳盡的解釋。最后，我們的分析方法能夠?yàn)橄到y(tǒng)比較和地方兩級(jí)政策經(jīng)過提供數(shù)據(jù)，這方面仍然是中國問題研究領(lǐng)域的一個(gè)盲點(diǎn)。將戰(zhàn)略群體看作(變化中的)制度約束下政策施行的動(dòng)力，使得中國政治經(jīng)濟(jì)的深層構(gòu)造以及代理與構(gòu)造之間的互動(dòng)方式成為關(guān)注的焦點(diǎn)。王麗麗：編譯局注釋：①雖然近年來中國的群體抗議事件在連續(xù)增加，但正如利茲佩里(LizPerry)和馬克塞爾登(MarcSelden)早些時(shí)候提到的那樣：雖然庶民經(jīng)歷著各種困苦并進(jìn)行了不同水平的各種現(xiàn)代抗議活動(dòng)，然而迄今為止尚未出現(xiàn)任何一個(gè)全國性的、區(qū)域性的、以至地方性的有組織的活動(dòng)中心來挑戰(zhàn)的領(lǐng)導(dǎo)，無論是政行為還是社會(huì)運(yùn)動(dòng)。②本案例研究是岡特舒伯特和托馬斯海貝勒率領(lǐng)的研究課題的一部分，該課題分析了六個(gè)農(nóng)村縣的縣鄉(xiāng)履行政策和行使政治自立權(quán)的情況，這六個(gè)縣分布在陜西、浙江、江西、山東、四川和貴州。在本文中，我們?yōu)榇蠹艺宫F(xiàn)的案例是浙江省慶元縣。在2008年到2009年間，我們大約采訪了縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)政官員25人次(其中大多數(shù)采訪了兩次)，除此之外我們還與一批農(nóng)民進(jìn)行了交談。2010年9月，我們還將在慶元開始新一輪實(shí)地考察。③屬于這一環(huán)境的其他體制還有：經(jīng)濟(jì)、文化和生態(tài)體制(社會(huì)內(nèi)部環(huán)境)，以及國家之間的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)體制(社會(huì)外部環(huán)境)。④伊斯頓以為，反應(yīng)回路是由當(dāng)局輸出的結(jié)果、社會(huì)成員對(duì)輸出的反應(yīng)、將反應(yīng)信息傳遞給當(dāng)局以及當(dāng)局最終可能采用的后續(xù)行動(dòng)構(gòu)成。通過這個(gè)回路，又產(chǎn)生了新一輪的輸出、反應(yīng)、信息反應(yīng)和當(dāng)局反應(yīng)，而且這是一個(gè)連續(xù)不斷的、永無盡頭的流動(dòng)經(jīng)過。⑤戴維伊斯頓構(gòu)建的政治體制模型經(jīng)常被批為理論上的贅述(以至強(qiáng)辯)，由于任何體制只要連續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)都能夠冠之為穩(wěn)定而且合理，即具有連續(xù)性。但我們致力于伊斯頓模型的實(shí)證應(yīng)用，將它與政策分析結(jié)合起來并用地方政策施行的后果來檢驗(yàn)其正確性。因此我們對(duì)該模型的興趣是非常務(wù)實(shí)的。⑥有跡象顯示，中國的政治體制由于有著足夠的合法性進(jìn)而非常穩(wěn)定，近來不少輿情文獻(xiàn)均證明了這一觀點(diǎn)。⑦伊斯頓以為，特定支持是面向政治當(dāng)局和權(quán)威制度的。它假定社會(huì)成員有著足夠的政治敏感性，能夠?qū)Πl(fā)覺到的這些當(dāng)局的舉動(dòng)表示滿意和不滿，無論該舉動(dòng)是明確的行為還是部分屬于慣例表現(xiàn)。⑧我們知道，這一觀點(diǎn)是有爭議的。有一次，我們討論中國的前途問題時(shí)，一位中國研究助理說，在中國不能把制度存續(xù)性與政權(quán)合法性聯(lián)絡(luò)起來。⑨在伊斯頓模型中，合法性信仰是分布性支持的一個(gè)要素(另一個(gè)要素是信任)，合法性信仰的來源是社會(huì)成員相信承受并服從當(dāng)局并知足政權(quán)的要求是正確而且妥當(dāng)?shù)?。這反映了他模糊地或清楚地以為這樣做符合其個(gè)人的道德原則和政治是非觀。本文中我們未詳細(xì)提及信任，由于在我們看來，伊斯頓的重要著作對(duì)信任與合法性兩個(gè)概念之間的關(guān)系并未給出令人信服的闡釋。⑩我們說，政權(quán)只要在知足下述三個(gè)情形下才是合法的：(1)政權(quán)的獲得和行使是根據(jù)既定的規(guī)則(合法性)；(2)從社會(huì)普遍承受的信仰來講，這些規(guī)則是正當(dāng)合理的，這些信仰包含：(a)權(quán)威的正當(dāng)來源；(b)執(zhí)政的合理目的和原則(規(guī)范的正當(dāng)性)；(3)權(quán)威地位得到相關(guān)部屬的明確贊成或肯定以及其他合法權(quán)威的認(rèn)可(合法性)。(11)同時(shí)，如比瑟姆主張的那樣，行為能夠給予合法性，而不必以任何合法性信仰為基礎(chǔ)，能夠完全不考慮個(gè)人利益就表示贊成。是行為(牽涉含蓄的或明顯的承諾)，而不是早前的合法性信仰，創(chuàng)造了規(guī)范關(guān)系和互相義務(wù)。(12)有需要強(qiáng)調(diào)，比照瑟姆而言，假如人們沒有公開抗議就意味著他們對(duì)權(quán)利的肯定，這種觀點(diǎn)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因而，公開的或者表露出來的同意，比方加入選舉，必需基于自愿而且可見。(13)事實(shí)上，自2070年代以來，伊斯頓的模型對(duì)政治學(xué)領(lǐng)域的政策分析產(chǎn)生了強(qiáng)烈影響。(14)本文中對(duì)有限理性或理性主義(rationalism)的理解牽涉社會(huì)學(xué)的新制度主義(newinstitutionalism)，新制度主義研究代理與制度之間的互相關(guān)系而且審視反應(yīng)經(jīng)過，以此來分析制度的穩(wěn)定和變遷。(15)自20世紀(jì)70年代以來，作為探尋社會(huì)變更和階級(jí)構(gòu)成經(jīng)過的分析工具，戰(zhàn)略群體一直是比勒菲爾德學(xué)派(Bielefeldschool)發(fā)展社會(huì)學(xué)的關(guān)注焦點(diǎn)，產(chǎn)生了大量關(guān)于東南亞和南亞的研究結(jié)果。經(jīng)修改，這一概念后來被用于民主轉(zhuǎn)型方面的政治研究，最終被中國問題研究學(xué)者用來強(qiáng)調(diào)中國市場(chǎng)轉(zhuǎn)型經(jīng)過中私營企業(yè)主的崛起。(16)雖然農(nóng)民、農(nóng)民工、私營企業(yè)主或社會(huì)活動(dòng)者也是潛在的戰(zhàn)略群體，但在我們的研究中，他們?cè)诘胤秸呤┬蟹矫媾c地方相比就顯得沒有那么主要了。然而，就調(diào)研的詳細(xì)政策和地方的特殊情況而言，這仍然是必需回答的實(shí)證問題。出于同樣原因，我們沒有將村劃作一個(gè)戰(zhàn)略群體，由于在我們的實(shí)地考察地點(diǎn)，村缺乏權(quán)利和影響力，進(jìn)而難以對(duì)政策施行產(chǎn)生主要影響。(17)當(dāng)?shù)鼗侵傅胤绞褂玫膽?zhàn)略，在其任期內(nèi)他們以當(dāng)?shù)厝说纳矸莩鋈缃窆娒媲啊Ｋ麄兺ǔ碜云渌胤?，但?huì)改變自己的習(xí)慣來更好地融入當(dāng)?shù)氐恼挝幕⒃谒闹艿耐轮虚g強(qiáng)化同鄉(xiāng)觀念。無論對(duì)還是當(dāng)?shù)鼐用穸?，?dāng)?shù)鼗漠a(chǎn)生通過當(dāng)?shù)貧v史、紀(jì)年史、風(fēng)俗以及當(dāng)?shù)啬７兜确绞綐?gòu)成了一個(gè)既有社區(qū)的認(rèn)知能力。(18)當(dāng)然，這需要諸多學(xué)者和研究項(xiàng)目的共同努力。(1