數(shù)據(jù)跨境規(guī)則演進的雙重邏輯：技術(shù)治理與地緣政治

當(dāng)前數(shù)據(jù)跨境規(guī)則呈現(xiàn)了一對看似相互矛盾的演化趨勢。一方面，在國家安全層面，“數(shù)據(jù)本地化”漸成趨勢，收緊數(shù)據(jù)跨境限制的國家越來越多。另一方面，在貿(mào)易領(lǐng)域，隨著各類數(shù)字協(xié)定的增加，鼓勵數(shù)據(jù)自由流動，反對設(shè)置流動壁壘的國家也在變多。本文即以此矛盾的演化趨勢為議題，重點分析其背后的生成機制。本文認(rèn)為，技術(shù)變革與地緣政治是形成上述規(guī)則演化的最主要的兩個因素。以往的研究主要注重地緣政治或技術(shù)治理，通常用單一視角的分析框架研究規(guī)則的演化進程，然而數(shù)據(jù)跨境規(guī)則有其特殊性。首先，它是技術(shù)進步的產(chǎn)物，技術(shù)變革能夠決定規(guī)則演進的方向。其次，國家依舊是國際規(guī)則制定的最主要的行為體，長期在數(shù)據(jù)資源的生產(chǎn)和分配中占據(jù)主導(dǎo)地位。因此，如何理解這兩個邏輯的關(guān)系以及兩者間的互動機制對數(shù)據(jù)跨境規(guī)則演進，以及在數(shù)據(jù)領(lǐng)域達(dá)成國際共識并建立信任機制都具有重要意義。1數(shù)據(jù)跨境規(guī)則演化的表征當(dāng)前數(shù)據(jù)本地化與數(shù)據(jù)流動的自由化正齊頭并進，不遑多讓。一方面，數(shù)據(jù)本地化被越來越多的國家認(rèn)可；另一方面，隨著數(shù)字貿(mào)易的發(fā)展，要求數(shù)據(jù)自由流動的需求也在增加。1.1數(shù)據(jù)本地化的發(fā)展趨勢當(dāng)前，數(shù)據(jù)本地化政策正在全球范圍內(nèi)快速普及，主動實施數(shù)據(jù)本地化政策的國家越來越多。根據(jù)美國信息技術(shù)與創(chuàng)新基金會（Information

TechnologyandInnovationFoundation，ITIF）的統(tǒng)計，截至2021年制定數(shù)據(jù)本地化政策的國家數(shù)量幾乎翻了一番，從2017年的35個增加到2021年的62個，各類限制數(shù)據(jù)自由流動的政策工具由2017年的67個增加到2021年的144個，還有幾十項類似政策正計劃實施。而到2022年，啟動數(shù)據(jù)本地化政策的國家達(dá)到了71個。故而有評論認(rèn)為，數(shù)據(jù)邊界開放的時代已經(jīng)結(jié)束。值得注意的是，即便是一直倡導(dǎo)數(shù)據(jù)自由流動的美國，近年來也在不斷以國家安全的名義限制數(shù)據(jù)流動。其中，最明顯的案例便是美國以國家安全的名義對TikTok（抖音海外版）數(shù)據(jù)流動的打壓。TikTok為了維持在美國的正常運營，啟動了“得州計劃”，即將美國運營的數(shù)據(jù)存儲在得克薩斯州的數(shù)據(jù)庫，數(shù)據(jù)庫的內(nèi)容監(jiān)管交由甲骨文（Oracle）來執(zhí)行，這本身就是一種數(shù)據(jù)本地化的體現(xiàn)。在大西洋彼岸，本就對數(shù)據(jù)跨境態(tài)度審慎的歐盟，也通過《通用數(shù)據(jù)保護條例》（General

DataProtectionRegulation，GDPR）中的“充分性認(rèn)定”等限制性機制來管理數(shù)據(jù)跨境的流量。2019年后，歐盟為加強自身數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展，開始著眼于云計算服務(wù)，希望數(shù)據(jù)盡可能地存儲在歐盟本地的數(shù)據(jù)中心，由法德等國聯(lián)合推出的Gaia-X計劃就是歐盟云存儲服務(wù)的核心項目。而且，在2020年初，由歐盟委員會發(fā)布的《歐洲數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》（AEuropeanStrategyforData）中，也提出要將更多的數(shù)據(jù)優(yōu)先存儲在歐盟境內(nèi)的服務(wù)器上，從而為歐盟的人工智能、物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展保護好至關(guān)重要的數(shù)據(jù)資源，避免歐盟的數(shù)據(jù)肆意流向美國科技公司，為美國企業(yè)“做嫁衣”。一些發(fā)展中國家如印度、沙特等也紛紛采取了基于強監(jiān)管的“數(shù)據(jù)本地化”政策。印度于2022年效仿歐盟GDPR制定了本國的《個人數(shù)據(jù)保護法草案》（DigitalPersonalDataProtection

Bill2022，DPDP）和《國家數(shù)據(jù)治理框架政策》（NationalDataGovernanceFrameworkPolicy，NDGFP），而且印度一直頂著美國的壓力推進本國的數(shù)據(jù)本地化政策。2018年，美國參議員約翰·科寧（JohnCornyn）和馬克·華納（Mark

Warner）曾致信印度總理莫迪，反對印度政府的數(shù)據(jù)本地化政策。美方認(rèn)為，印度數(shù)據(jù)法治建設(shè)中的數(shù)據(jù)本地化進程，不僅不會提高印度民眾的數(shù)據(jù)安全性，而且會對跨國公司在印度的業(yè)務(wù)帶來負(fù)面影響，進而破壞莫迪政府制定的經(jīng)濟目標(biāo)。然而，印度不為所動，繼續(xù)堅持本國的既定策略，這進一步導(dǎo)致美國在推動“印太經(jīng)濟框架”（Indo-PacificEconomicFramework

forProsperity，IPEF）時，印度延續(xù)其對數(shù)據(jù)本地化政策，對加入IPEF及接入“美式模板”的數(shù)字貿(mào)易體系持謹(jǐn)慎態(tài)度。因此，目前印度在IPEF的貿(mào)易議題中還是“觀察員”的身份，不直接參與談判，堅持要等到最終協(xié)議出臺后才選擇是否加入。在多邊層面，以印度為代表的部分發(fā)展中國家也沒有站在美歐等發(fā)達(dá)經(jīng)濟體一邊，而是強調(diào)基于自身發(fā)展權(quán)的數(shù)據(jù)流動政策。在2019年6月G20大阪峰會期間，印度、印尼與南非的領(lǐng)導(dǎo)人拒絕在《大阪數(shù)字經(jīng)濟聯(lián)合宣言》上簽字，對G20數(shù)字經(jīng)濟特別會議上所提出的“可信數(shù)據(jù)自由流動倡議”（DataFreeFlowwithTrust，DFFT）持懷疑態(tài)度。在2022年印度尼西亞舉行的G20巴厘島峰會上，盡管G20成員大多承認(rèn)了透明、公平和互惠等原則對數(shù)據(jù)跨境流動的重要意義，但是印尼官員依舊強調(diào)管理與控制數(shù)據(jù)流動對印尼掌握自身發(fā)展優(yōu)勢尤為必要。事實上，印尼的主張點出了很多發(fā)展中國家的“心聲”。因為，一旦放開全面的數(shù)據(jù)自由流動，致使本國數(shù)據(jù)門戶大開，則易讓發(fā)達(dá)國家的先進數(shù)字企業(yè)壟斷發(fā)展中國家的國內(nèi)市場，進而傾銷其數(shù)據(jù)產(chǎn)品，擠壓發(fā)展中國家企業(yè)的發(fā)展空間，進而等同于讓發(fā)展中國家將數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展權(quán)拱手讓人。由此可見，對于很多發(fā)展中國家而言，“可控”比“可信”的優(yōu)先級更高。在數(shù)字經(jīng)濟時代，數(shù)據(jù)作為發(fā)展中國家少數(shù)能夠掌控的關(guān)鍵資源，也是發(fā)展中國家抗衡發(fā)達(dá)國家數(shù)據(jù)產(chǎn)品傾銷的重要籌碼，唯有掌控好本國的數(shù)據(jù)資源，才能掌控其發(fā)展權(quán)。因此，這也讓更多的發(fā)展中國家將數(shù)據(jù)本地化作為其首要的政策偏好。1.2貿(mào)易中對數(shù)據(jù)自由流動的需求當(dāng)前數(shù)字貿(mào)易協(xié)定鼓勵數(shù)據(jù)在國際貿(mào)易活動中進行不受本地化限制的流動。從數(shù)字貿(mào)易協(xié)定的發(fā)展歷程來看，數(shù)據(jù)要素化的占比越來越高。有學(xué)者認(rèn)為，21世紀(jì)后的數(shù)字貿(mào)易協(xié)定經(jīng)歷了3個發(fā)展階段：第一階段是將數(shù)字貿(mào)易視為電子商務(wù)（1998—2012年），第二階段是將數(shù)字貿(mào)易視為數(shù)字產(chǎn)品和服務(wù)貿(mào)易（2013年），第三階段是將數(shù)字貿(mào)易視為實體貨物及數(shù)字產(chǎn)品和服務(wù)貿(mào)易（2014年至今）。由此可見，隨著貿(mào)易活動數(shù)字化水平的提升，數(shù)字貿(mào)易的概念與內(nèi)涵都隨之?dāng)U大。與之相伴而生的，便是數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則在數(shù)字貿(mào)易中的價值不斷提升。早在2007年的《美韓自由貿(mào)易協(xié)定》中，締約方就開始重視數(shù)據(jù)跨境流動的問題，然而在當(dāng)時的歷史條件下還未形成強制性的約束條款。此后，“全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”（ComprehensiveandProgressiveAgreement

forTrans-PacificPartnership，CPTPP）條款中開始明確針對數(shù)據(jù)跨境規(guī)則開展制度性要求。在TPP的電子商務(wù)章節(jié)中，明確要求締約方促進“數(shù)據(jù)跨境的自由流動”，并提出了“原則+例外”的規(guī)則模式，即各方以促進數(shù)據(jù)跨境的自由流動為原則，以合法公共政策目標(biāo)與締約方監(jiān)管為例外。為擺脫CPTPP中數(shù)據(jù)跨境規(guī)則“例外”條款的模糊性，“美墨加貿(mào)易協(xié)定”（United

States-Mexico-CanadaAgreement，USMCA）中直接刪除了原TPP數(shù)據(jù)跨境條款中有關(guān)“監(jiān)管需求”與“公共政策目標(biāo)”的例外規(guī)定，該刪除進一步強化了“跨境數(shù)據(jù)自由流動”條款的約束力并提升了其執(zhí)行力和可信度

。由美國模式下的數(shù)字貿(mào)易協(xié)定的發(fā)展進程可以看出，美式模板針對數(shù)據(jù)跨境規(guī)則旨在增強其“開放性”和“互操作性”。客觀而言，這種發(fā)展趨勢在很大程度上影響了其他國家和地區(qū)的自由貿(mào)易協(xié)定。例如，在《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（RegionalComprehensiveEconomic

Partnership，RCEP）的數(shù)據(jù)跨境規(guī)則中，也采用了“原則+例外”模式來促進數(shù)據(jù)跨境流動，在限制數(shù)據(jù)本地化政策的同時，提出了“國家安全、公共政策與國家監(jiān)管”的例外。在《數(shù)字經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（DigitalEconomyPartnership

Agreement，DEPA）中，DEPA的數(shù)據(jù)跨境流動相關(guān)規(guī)則沿用了美式模板，但加強了個人數(shù)據(jù)保護的部分。總體而言，無論是美式模板下的CPTPP、USMCA，還是RCEP或DEPA，在設(shè)計數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則時，都旨在限制過度的數(shù)據(jù)本地化，鼓勵數(shù)據(jù)自由流動。今后，隨著物理空間與數(shù)字空間融合程度持續(xù)提升，數(shù)據(jù)要素流動的需求也將進一步增強，未來包括數(shù)據(jù)跨境流動議題在內(nèi)的國際數(shù)字貿(mào)易規(guī)則談判，必然要在議題深度和廣度上不斷擴展，最終形成更高的規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)、更高的開放水平。也正因如此，在貿(mào)易領(lǐng)域中，要在規(guī)則框架內(nèi)允許數(shù)據(jù)自由流動，才能在市場機制下更加有效地配置數(shù)據(jù)要素，進而增加經(jīng)濟發(fā)展活力。這已經(jīng)成為部分國家和地區(qū)的共識。2技術(shù)治理的邏輯技術(shù)治理的核心訴求是實現(xiàn)技術(shù)進步與社會發(fā)展的和諧互進。對于數(shù)據(jù)跨境規(guī)則而言，技術(shù)治理的基本邏輯大致呈現(xiàn)3點主張：一是數(shù)據(jù)跨境問題源于技術(shù)，也應(yīng)靠技術(shù)解決；二是技術(shù)治理始終受“科林格里奇困境”的制約，與其強行突破，不如順其自然；三是技術(shù)進步顛覆傳統(tǒng)治理模式，以企業(yè)為代表的非國家行為體在技術(shù)治理中的重要性越來越明顯。2.1技術(shù)進步是討論的前提從歷史的演進來看，數(shù)據(jù)跨境流動事實上自人類有跨境交往的需求以來就一直存在，當(dāng)前的數(shù)據(jù)多以電子形式存在，而歷史上的數(shù)據(jù)則多為文檔交換。在全球化的演進過程中，跨境的數(shù)據(jù)交互是不同區(qū)域間貿(mào)易往來理所當(dāng)然之事，而數(shù)據(jù)跨境規(guī)則成為一項單獨的國際議程，這是數(shù)據(jù)處理技術(shù)進步使然。21世紀(jì)以來，隨著數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，生產(chǎn)、服務(wù)、商品的數(shù)字化對數(shù)據(jù)高緯度分析的需求越來越大，讓數(shù)據(jù)在產(chǎn)生、分配、聚合、流動等“全生命周期”中的價值不斷攀升，特別是數(shù)據(jù)作為數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)性作用不斷凸顯。因此，我國將數(shù)據(jù)增長列為生產(chǎn)要素的原因，就在于它對推動生產(chǎn)力發(fā)展已顯現(xiàn)突出的價值。值得注意的是，當(dāng)前數(shù)據(jù)要素價值的邊際效應(yīng)正處在上升期，最突出的體現(xiàn)便是人工智能發(fā)展與數(shù)據(jù)的關(guān)系。數(shù)據(jù)是人工智能發(fā)展的“原油”，數(shù)據(jù)的多寡與質(zhì)量的優(yōu)劣決定了人工智能的發(fā)展前景。因此，隨著以ChatGPT為代表的內(nèi)容生成式人工智能（以下簡稱“AIGC技術(shù)”）的發(fā)展，數(shù)據(jù)在推動科技創(chuàng)新中的基礎(chǔ)性作用進一步提升，同時數(shù)據(jù)作為經(jīng)濟發(fā)展要素的作用也愈發(fā)凸顯。長期來看，AIGC技術(shù)將顛覆現(xiàn)有國際數(shù)據(jù)制度競爭的邏輯。原本數(shù)據(jù)制度競爭的主要目標(biāo)之一，是優(yōu)先保護本國數(shù)據(jù)，同時促進他國數(shù)據(jù)流入。但是，AIGC技術(shù)改變了數(shù)據(jù)生成的既有模式。AIGC技術(shù)需要消耗數(shù)據(jù)資源用于算法迭代和內(nèi)容輸出，而且AIGC技術(shù)在輸出內(nèi)容的同時也意味著新的數(shù)據(jù)被創(chuàng)造出來，即實現(xiàn)了數(shù)據(jù)的“再生產(chǎn)”。據(jù)全球最大信息技術(shù)咨詢公司Gartner預(yù)測，人工智能所創(chuàng)造的數(shù)據(jù)將在2025年占到人類已生產(chǎn)數(shù)據(jù)總和的10%；屆時30%的企業(yè)將采用內(nèi)容生成的營銷數(shù)據(jù)，而這一比例在2022年僅為2%。如果依照這樣的增長速率，那么人工智能數(shù)據(jù)“再生產(chǎn)”所生成的數(shù)據(jù)量將超過現(xiàn)有人類社會自身運行所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)量的總和。這便引發(fā)了“量變到質(zhì)變”“先進生產(chǎn)力變革生產(chǎn)關(guān)系”的過程。當(dāng)人工智能可以利用自身生產(chǎn)的數(shù)據(jù)實現(xiàn)“自我進化”時，必將減少對其他數(shù)據(jù)的依賴，進而國家數(shù)據(jù)本地化政策的效益會降低，現(xiàn)有的數(shù)據(jù)治理中的技術(shù)與經(jīng)濟邏輯就會失效，現(xiàn)有的國際數(shù)據(jù)認(rèn)證、數(shù)字貿(mào)易中的數(shù)據(jù)規(guī)則等制度都將迎來新的變革。2.2科林格里奇困境從治理的角度來看，技術(shù)治理首先要面對的就是“科林格里奇困境”（Collingridge

Dilemma）。該困境由英國學(xué)者大衛(wèi)·科林格里奇提出，意在闡明新興技術(shù)的發(fā)展與社會認(rèn)知的變遷并不同步，甚至相互背離。當(dāng)技術(shù)的社會危害較輕時，沒有人可以認(rèn)識到修正技術(shù)路徑的必要性；但是，當(dāng)技術(shù)的危害變得廣為人知時，再想要去控制技術(shù)，則變得異常困難且代價高昂。簡言之，人的認(rèn)知不可能超越技術(shù)發(fā)展的實踐，因而國家對技術(shù)的治理也很難實現(xiàn)所謂的“預(yù)防性治理”，“先發(fā)展，后治理”的模式往往成為決策者不得不面對的現(xiàn)實。正如交通規(guī)則的出現(xiàn)，本身就是當(dāng)汽車取代馬車被大規(guī)模使用后，出現(xiàn)了一系列馬車時代所不曾有過的新問題，需要新的社會規(guī)則來規(guī)范新的技術(shù)后果。同樣，數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展與應(yīng)用也面臨同樣的問題。由于受“科林格里奇困境”的制約，數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展到底會產(chǎn)生什么后果，沒有人能夠給出確切的回答，任何一項技術(shù)都是“雙刃劍”，數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展也不例外。大數(shù)據(jù)在給人們生產(chǎn)生活帶來便利的同時，也形成了大面積的“數(shù)據(jù)黑產(chǎn)”；當(dāng)個人信息交互形成平臺經(jīng)濟的大繁榮時，針對個人信息聚合與處理的定向廣告已經(jīng)可以直接被用來操縱選舉，如劍橋分析，這一點也是在數(shù)據(jù)被利用之前無人注意到的問題。由于認(rèn)知必然落后于實踐，因此很多情況下對監(jiān)管層來說只能走一步看一步，發(fā)現(xiàn)問題后再解決問題。于是，一種名為“敏捷治理”（AgileGovernance）的技術(shù)治理范式漸為各國所重視。“敏捷治理”源自軟件開發(fā)過程中的“敏捷開發(fā)”概念，意在不斷根據(jù)用戶反饋來迭代產(chǎn)品，通過不斷更新?lián)Q代來把產(chǎn)品做好，而不是一開始就設(shè)計一款最好的產(chǎn)品。新興技術(shù)的發(fā)展不斷沖擊傳統(tǒng)的治理體系?！懊艚荨钡母拍钍艿皆絹碓蕉鄬W(xué)者及決策者的關(guān)注。在2018年的世界經(jīng)濟論壇上，“敏捷治理”作為一種新的技術(shù)治理范式被正式提出，并向各國推廣。“敏捷治理”的核心要義在于轉(zhuǎn)變決策者的治理思維，從基于計劃的決策方式轉(zhuǎn)變?yōu)楦鶕?jù)實際反饋在治理的過程中不斷完善施政的手段，從而快速響應(yīng)、靈活且有包容性地進行決策過程。在數(shù)據(jù)治理的實踐中，日本的《個人信息保護法》就規(guī)定日本的數(shù)據(jù)制度須每三年修訂一次。由此可見，為克服技術(shù)影響的未知性，從而把技術(shù)影響可能造成的危害降到最低，各國都在選擇進行動態(tài)的治理，從而讓決策者可以降低技術(shù)發(fā)展的負(fù)面后果。2.3以企業(yè)為代表的非國家行為體對技術(shù)治理越來越重要在傳統(tǒng)的國際規(guī)則制定中，國家是最主要的行為體。但是，在數(shù)字經(jīng)濟時代則截然不同，非國家行為體對國際規(guī)則產(chǎn)生了越來越重要的影響，其中一個較為重要的國際實踐是基于“多利益攸關(guān)方”模式而管理的互聯(lián)網(wǎng)名稱與數(shù)字地址分配機構(gòu)，即通過各方合意，自我評議，類似私人企業(yè)的運營模式來管理的。與之類似，在數(shù)據(jù)跨境規(guī)則的形成過程中，企業(yè)既是被規(guī)制的主體，也是推動規(guī)則形成的重要力量，這體現(xiàn)在以下兩個方面。一是企業(yè)與政府的博弈是數(shù)據(jù)跨境規(guī)則形成的重要推動力量。其中，最為突出的案例是《澄清境外數(shù)據(jù)合法使用法案》（以下簡稱《云法案》）出臺背后的微軟與美國司法部門的博弈。2013年12月，美國紐約南區(qū)聯(lián)邦地區(qū)法院簽發(fā)搜查令，要求微軟協(xié)助調(diào)查，調(diào)用其用戶賬戶中的電子郵件內(nèi)容等信息。但是，微軟認(rèn)為調(diào)用存儲在愛爾蘭數(shù)據(jù)中心的相關(guān)數(shù)據(jù)需要得到愛爾蘭政府批準(zhǔn)，因此拒絕了美國司法部門的要求。于是針對這一問題，美國司法部門認(rèn)為微軟的做法妨礙刑事偵查，故而將案件提交至美國最高法院審議。2018年2月，微軟和美國司法部在美國最高法院就此問題展開辯論，最后直接推動了《云法案》的出臺。在《云法案》出臺后，美國司法部門獲得了可要求微軟調(diào)取位于境外服務(wù)器數(shù)據(jù)的權(quán)力。事實上，微軟與美國政府博弈的結(jié)果還不僅限于此，其對全球數(shù)據(jù)跨境的外溢影響也逐漸凸顯?！对品ò浮返某雠_，推動了國際執(zhí)法數(shù)據(jù)跨境調(diào)取直接進入“新階段”。2022年8月，美國與英國簽署《數(shù)據(jù)訪問協(xié)議》，這是全球首部跨境數(shù)據(jù)取證的雙邊國際協(xié)議。由此，《云法案》正隨著美國霸權(quán)走向“國際化”，也推動了國際數(shù)據(jù)跨境規(guī)則的發(fā)展。二是企業(yè)主動增強對立法、外交等國家決策層的影響力。隨著數(shù)字技術(shù)的發(fā)展，企業(yè)的影響力不斷提升，特別是主流的數(shù)字企業(yè)開始運用其權(quán)勢，通過政治游說等方式影響政府決策，出臺對其有利的政策。根據(jù)美國響應(yīng)政治中心的數(shù)據(jù)，科技巨頭Meta和亞馬遜在2021年分別花費2007萬美元、1932萬美元用于國會游說，超過了傳統(tǒng)的軍工科技巨頭洛克希德的1440萬美元。另據(jù)彭博社報道，2021年第一季度，谷歌在聯(lián)邦游說上花費了270萬美元，比2020年同期增長了49%。亞馬遜將其聯(lián)邦游說的支出增加了11%，總計480萬美元。除通過國會層面外，科技企業(yè)也在通過美國智庫間接助力其游說工作。根據(jù)《金融時報》的追蹤調(diào)查，谷歌、亞馬遜、臉書和蘋果公司不斷增加對美國國際戰(zhàn)略研究中心（CenterforStrategicand

InternationalStudies，CSIS）、新美國安全中心（CenterforaNewAmericanSecurity，CNAS）、布魯金斯學(xué)會（Brookings）和哈德遜研究所（Hudson）的游說經(jīng)費，4家智庫受科技公司的資助金額已從2017年度的62萬美元上漲至2019年度的約270萬美元。哈德森研究所的員工在接受采訪時表示：“臉書一直支持我們分析中國崛起對美國的威脅狀況，尤其是在數(shù)據(jù)和研發(fā)的國際競爭力方面。”

隨著資金投入的不斷提升，美國的數(shù)字企業(yè)對美國外交，特別是“二軌對話”的掌控力正在增強，進而更容易通過智庫游說的方式讓美國國會通過對企業(yè)發(fā)展有利的政策法案。3地緣政治的邏輯地緣政治理論源自19世紀(jì)末西方帝國主義競爭最激烈的時代，最初該理論利用地理要素來解釋國家間的政治行為，而后歷經(jīng)學(xué)界的不斷探索，又發(fā)展出了海權(quán)論、心臟地帶論、邊緣地帶論、空權(quán)論以及當(dāng)代興起的“網(wǎng)絡(luò)地緣論”“數(shù)字技術(shù)地緣論”等一系列基于邊疆拓展與國家權(quán)力的學(xué)說。但是，無論地緣政治學(xué)說的邊疆范圍如何變化，其內(nèi)核都離不開“安全”“威脅”與“控制”。這一點在國家參與跨境數(shù)據(jù)規(guī)則的形成中也是如此。3.1基于安全邏輯傳統(tǒng)地緣政治的安全競爭對數(shù)據(jù)跨境規(guī)則的影響無遠(yuǎn)弗屆，通常情況下數(shù)據(jù)規(guī)則的制定需要服務(wù)于國家的總體安全，其最主要的表現(xiàn)是各種類型的國家安全“例外”。其中，表現(xiàn)最多的是數(shù)字貿(mào)易領(lǐng)域中的“安全例外”。近年來，盡管美式模板的安全例外呈現(xiàn)“安全”定義更加明確、“例外”范圍逐步收窄的趨勢，但是在雙邊領(lǐng)域，以跨境數(shù)據(jù)涉及國家安全為借口，并將此作為政策工具的傾向愈發(fā)明顯。特別是美國正不斷地以“國家安全”為借口來打壓中資企業(yè)，其中以美國打壓TikTok最為典型。無論是美國前總統(tǒng)特朗普執(zhí)政時期，還是當(dāng)前拜登政府，美國政府都在泛化國家安全的概念，借口所謂“國家安全威脅”來限制TikTok在美國的運營。美國對TikTok的“打壓方案”主要有兩個：一是徹底禁止TikTok；二是要求TikTok剝離與字節(jié)跳動的聯(lián)系，并出臺行政令予以打壓。TikTok曾一度與拜登政府達(dá)成協(xié)議，啟動了名為“得克薩斯計劃”的《數(shù)據(jù)本地化方案》。該方案的核心在于，成立一個新的子公司USDS（TikTokU.S.DataSecurityInc.），然后承諾將在美運營的數(shù)據(jù)放在得克薩斯州，并由美國企業(yè)甲骨文代為托管。同時，TikTok還鼓勵開放監(jiān)管，歡迎美方監(jiān)管機構(gòu)隨時隨地就相關(guān)數(shù)據(jù)安全問題進行審查，以確保TikTok的數(shù)據(jù)運營不會對美國國家安全造成風(fēng)險。盡管TikTok做了一系列的努力，竭力迎合美方的數(shù)據(jù)合規(guī)要求，但是依舊無法扭轉(zhuǎn)美國政府針對TikTok出臺歧視性政策。從數(shù)據(jù)跨境規(guī)則的角度來看，美國政府與TikTok的博弈，在客觀上推動了美國本土的“數(shù)據(jù)本地化”政策。由此可見，不管美國如何宣傳所謂的“互聯(lián)網(wǎng)中立”，鼓勵“數(shù)據(jù)跨境自由流動”，然而一旦涉及美國國家安全時，美國也會優(yōu)先選擇“數(shù)據(jù)本地化”政策來規(guī)制數(shù)據(jù)的跨境流動。3.2基于威脅邏輯因共同威脅而結(jié)成聯(lián)盟是地緣政治中“陣營化”發(fā)展的重要動因。在這一邏輯的衍生下，由國家主導(dǎo)的數(shù)據(jù)跨境規(guī)則進程，一旦遇到安全威脅也會傾向于結(jié)成“陣營”。這一點在烏克蘭危機中表現(xiàn)得淋漓盡致。自2020年8月，歐洲法院判決美歐數(shù)據(jù)跨境流動的《隱私盾協(xié)議》（PrivacyShield）無效后，美歐雙方一直就建立新的數(shù)據(jù)跨境流動機制進行磋商，歐盟方面希望簽署一個有利于歐盟數(shù)字企業(yè)且能夠切實保護歐洲民眾個人信息的新協(xié)定。然而，由于美歐在實施電子監(jiān)聽的尺度與個人信息保護力度等方面有不同看法，進而導(dǎo)致美歐雙方的談判一度陷入僵局，遲遲未能就新的數(shù)據(jù)跨境機制達(dá)成共識。2022年烏克蘭危機的爆發(fā)，促使歐盟轉(zhuǎn)變了對美強硬的立場，歐盟意識到俄羅斯的安全威脅比美國的經(jīng)濟競爭更直接，因此歐盟寄希望于在數(shù)據(jù)跨境規(guī)則上的讓步來換取美國在軍事上的安全支撐。在烏克蘭危機爆發(fā)的一個月后，歐盟就同美國在數(shù)據(jù)跨境問題上達(dá)成框架性協(xié)議——《跨大西洋數(shù)據(jù)隱私框架》。針對這一協(xié)議，歐盟顯然受到了兩方面的影響：一是烏克蘭危機后，出于政治與安全的邏輯，歐盟委員會將美歐的外交關(guān)系置于歐洲人權(quán)之上；二是出于情報傳輸方面的考慮，由于美國情報機構(gòu)的能力遠(yuǎn)超歐洲同行，歐盟需要美國情報機構(gòu)向其提供實時的情報，而不能讓信息傳輸受制于“不合時宜”的制度。此外，由于美國科技公司在烏克蘭危機中對保障烏克蘭與歐盟的數(shù)據(jù)安全起到了支撐作用，正如谷歌的歐洲負(fù)責(zé)人馬特·布里廷（MattBrittin）所表示的那樣，跨大西洋數(shù)據(jù)流動對于保護烏克蘭在內(nèi)的國家網(wǎng)絡(luò)安全，免受網(wǎng)絡(luò)攻擊至關(guān)重要。因此，美國的企業(yè)家也有很強的動力去推動新的美歐框架性協(xié)議的建立。美國科技公司在烏克蘭危機中的作用主要表現(xiàn)在兩個方面：一是面對俄羅斯的網(wǎng)絡(luò)攻擊，烏克蘭當(dāng)局即撤銷數(shù)據(jù)本地化的規(guī)定，并將數(shù)據(jù)遷移到境外的云服務(wù)器上，特別是美國的云服務(wù)器上，從而保護數(shù)據(jù)資源不被俄羅斯破壞，并保障己方數(shù)據(jù)處理的能力。二是烏克蘭當(dāng)局借助星鏈系統(tǒng)來進行數(shù)據(jù)傳輸，同時烏克蘭軍方也得益于星鏈系統(tǒng)，讓其能利用衛(wèi)星網(wǎng)絡(luò)來監(jiān)視和協(xié)調(diào)對俄羅斯的軍事打擊。因此，美國星鏈公司被視為能夠幫助烏克蘭與外部保持聯(lián)系并進行網(wǎng)絡(luò)中心戰(zhàn)的重要因素。它展示了他國的民用衛(wèi)星如何通過共享數(shù)據(jù)來保護國家安全。由此可以推斷，受烏克蘭危機的“前車之鑒”，歐洲國家為了應(yīng)對俄羅斯的威脅，其對美國的數(shù)據(jù)監(jiān)控容忍度將不斷上升，同時為了保證“戰(zhàn)時”的數(shù)據(jù)安全，歐盟成員國將更加積極地向美國數(shù)字企業(yè)，如亞馬遜云服務(wù)、星鏈系統(tǒng)等尋求備份，從而保證己方的數(shù)據(jù)存儲與通信不被敵方攻擊而破壞。但是，這反而促進了美歐在數(shù)據(jù)領(lǐng)域更加團結(jié)，也加劇了全球數(shù)據(jù)跨境規(guī)則中的“陣營化”。3.3基于控制邏輯當(dāng)前，圍繞數(shù)據(jù)控制權(quán)的爭奪日趨激烈，數(shù)據(jù)作為國家間競爭的戰(zhàn)略資源屬性愈發(fā)凸顯。與許多關(guān)鍵礦產(chǎn)資源的政治博弈類似，數(shù)據(jù)作為一種戰(zhàn)略資源，國家在其生產(chǎn)和分配的過程中占據(jù)主導(dǎo)地位。然而，與傳統(tǒng)的資源政治不同，傳統(tǒng)的資源競爭強調(diào)對生產(chǎn)側(cè)與供給側(cè)的占據(jù)，而國家在爭奪數(shù)據(jù)資源的過程中，核心任務(wù)是爭奪對數(shù)據(jù)的控制權(quán)。在數(shù)據(jù)治理中所謂的“控制”是指，基于數(shù)據(jù)作為國家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源的視角，從維護國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益的角度，明確國家能夠?qū)σ欢ǚ秶鷥?nèi)數(shù)據(jù)的收集、使用、流動、刪除、銷毀等環(huán)節(jié)提出自主控制和支配的強制性要求[23]。從國際上的實踐來看，為增強對數(shù)據(jù)的控制權(quán)，各國都在把數(shù)據(jù)納入主權(quán)的范疇之內(nèi)，無論是中國提倡的“數(shù)據(jù)主權(quán)”，還是歐盟提出的“技術(shù)主權(quán)”都在此列。與此同時，各國也在不斷延伸其對數(shù)據(jù)的域外管轄能力。在這方面，美國無疑是走得最早、最遠(yuǎn)的一個。2018年3月，美國國會通過了《云法案》。根據(jù)《云法案》確立了“數(shù)據(jù)控制者”的標(biāo)準(zhǔn)，并賦予美國司法機關(guān)以國家安全或執(zhí)法需要為由調(diào)查數(shù)字企業(yè)全球數(shù)據(jù)的能力。因此，該法案表面上是對美國政府調(diào)取境外數(shù)據(jù)設(shè)置條件，實際上卻是將這一權(quán)力合法化。事實上，在美國增強自身權(quán)力的同時，歐盟于2018年正式實施GDPR，該架構(gòu)摒棄了原先數(shù)據(jù)在司法上“最低限度聯(lián)系”標(biāo)準(zhǔn)的使用，轉(zhuǎn)而以“全球共管”模式指導(dǎo)管轄規(guī)則的設(shè)計，賦予本國法院對起訴時與管轄區(qū)域有聯(lián)系的非居民被告的管轄權(quán)。中國的《數(shù)據(jù)安全法》也確立了維護數(shù)據(jù)安全工作的域外管轄權(quán)。由此可見，各主要國家和地區(qū)都在通過確立“屬地”加“保護性管轄”的原則，把數(shù)據(jù)的管轄納入主權(quán)的范疇，從而更好地應(yīng)對全球數(shù)據(jù)競爭。值得注意的是，數(shù)據(jù)控制權(quán)爭奪的背后是各國對數(shù)字發(fā)展權(quán)的考量，以及對壟斷的恐懼。在當(dāng)前的數(shù)字技術(shù)發(fā)展進程中，已經(jīng)呈現(xiàn)出較為明顯的“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)。由于美國在數(shù)字技術(shù)領(lǐng)域占據(jù)明顯的先發(fā)優(yōu)勢，相較于其他國家而言居于“中心”地位，而其他國家相對處在“邊緣”地帶。而且，美國還正利用全球的地緣政治形勢，不斷加強其“中心地位”。最為典型的案例莫過于“全球數(shù)據(jù)跨境隱私規(guī)則”（Cross-BorderPrivacyRules，CBPR）的提出。CBPR原本僅限于亞太地區(qū)，是美國于2011年起向“亞太經(jīng)合組織”成員國力推的一項數(shù)據(jù)跨境機制。2022年4月，美國宣布將原本僅局限于亞太地區(qū)的“亞太跨境隱私規(guī)則”升級為“全球跨境隱私規(guī)則”，即CBPR由地區(qū)性機制轉(zhuǎn)變?yōu)槿驒C制。同時，美國擬在現(xiàn)有的CBPR的基礎(chǔ)上開發(fā)一個新的國際數(shù)據(jù)認(rèn)證系統(tǒng)，以適應(yīng)各類不同標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)保護制度。顯而易見，美國正在推動新CBPR，將全球大多數(shù)國家的數(shù)據(jù)合規(guī)體系納入其中，進而讓美國能夠掌握全球數(shù)據(jù)規(guī)則的制定權(quán)，并讓美國科技企業(yè)能用最低的成本吸引海外數(shù)據(jù)向美國流動，鞏固其數(shù)字經(jīng)濟和技術(shù)在全球的中心地位。與此同時，美國在數(shù)字技術(shù)上的研發(fā)與產(chǎn)業(yè)化的優(yōu)勢，也在鞏固其“中心”地位。特別是近期隨著以ChatGPT為代表的內(nèi)容生成式人工智能技術(shù)的快速興起，會進一步增強美國科技企業(yè)對全球數(shù)據(jù)的吸引力。因為優(yōu)質(zhì)的技術(shù)產(chǎn)品本身就有利于吸引數(shù)據(jù)向其流動，而后科技企業(yè)又可以通過對數(shù)據(jù)的處理、算法的迭代，進一步發(fā)展、生產(chǎn)更優(yōu)化的產(chǎn)品，形成數(shù)據(jù)賦能產(chǎn)品開發(fā)的正循環(huán)，有利于美國壟斷全球數(shù)據(jù)跨境規(guī)則。鑒于此，為抵制美國今后可能在數(shù)據(jù)跨境領(lǐng)域形成的壟斷地位，歐盟、中國都提出了基于主權(quán)的數(shù)據(jù)技術(shù)與數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，以避免美國隨意獲取全球數(shù)據(jù)。例如，歐盟為了發(fā)展自身數(shù)字市場，先后頒布GDPR、《數(shù)字市場法》等法案，以限制美國科技企業(yè)對其本地用戶的蠶食和壟斷，為歐洲本地企業(yè)留下發(fā)展空間。與之類似，世界其他國家在美國壟斷趨勢的背景下，為了保護本土的發(fā)展權(quán)，避免數(shù)據(jù)被輕易“拿走”，也紛紛推出符合自身利益的數(shù)據(jù)保護制度，調(diào)整數(shù)據(jù)本地化政策，以應(yīng)對美國對全球數(shù)據(jù)的壟斷局面。4結(jié)語當(dāng)前，數(shù)據(jù)跨境規(guī)則正在經(jīng)歷一對看似矛盾且方向相反的演化進程。一邊是采用“數(shù)據(jù)本地化”政策的國家越來越多；另一邊是在貿(mào)易領(lǐng)域，反對設(shè)置數(shù)據(jù)流動壁壘，支持?jǐn)?shù)據(jù)自由流動的國家也在變多。即數(shù)據(jù)跨境規(guī)則演進正向“自由化”與“本地化”兩個極端發(fā)展。這種看似矛盾的演化方向正是馬克思主義“矛盾”哲學(xué)的體現(xiàn)，同時從規(guī)則形成機制的層面考量，看似矛盾的背后是技術(shù)治理與地緣政治雙重互動所造成的結(jié)果，進而產(chǎn)生以下4種機制來影響數(shù)據(jù)跨境規(guī)則的演化進程：一是多層