淺析我國(guó)公益信托發(fā)展問(wèn)題分析研究 公共管理專業(yè)

淺析我國(guó)公益信托發(fā)展問(wèn)題內(nèi)容摘要：作為慈善事業(yè)重要組成部分的公益信托在我國(guó)至今仍基本處于萌芽狀態(tài),應(yīng)從公益信托的運(yùn)作機(jī)制入手完善相應(yīng)的配套制度,加強(qiáng)對(duì)公益信托理念的宣傳,促進(jìn)公益信托在我國(guó)順利發(fā)展。關(guān)鍵詞:公益信托；制約因素；發(fā)展對(duì)策Abstract:asanimportantcomponentofthecharitycharitabletrustinourcountryisstillininfancy,weshouldtrustoperatingmechanismperfectthecorrespondingsystem,strengthenthepublictrustconceptofpublicity,promotionofpublictrustinourcountrysdevelopment.Keywords:publictrust;restrictingfactors;developmentcountermeasure引言當(dāng)前,我國(guó)社會(huì)公益慈善意識(shí)已有很大提高,有能力并有意愿參與公益慈善活動(dòng)的人士層出不窮,慈善捐款額連年遞增,同時(shí),弱勢(shì)群體救助、公益設(shè)施建設(shè)等公益需求也同樣明顯?；谶@一背景,公益事業(yè)在我國(guó)將面臨巨大的發(fā)展機(jī)會(huì)和空間,其社會(huì)意義不可估量。一、公益信托概況公益信托,即指為救濟(jì)貧困、發(fā)展文教科衛(wèi)、環(huán)保、慈善等社會(huì)公益事業(yè)而設(shè)立的信托。公益信托的受益人是社會(huì)公眾中符合規(guī)定條件的人。設(shè)立公益信托的目的并非為委托人自己謀利益,也不是為特定利益人謀求一己私利,而是為發(fā)展社會(huì)公益事業(yè),促進(jìn)整個(gè)社會(huì)的文明發(fā)展與進(jìn)步。雖然各國(guó)對(duì)公益信托資助的對(duì)象界定并不一致,但設(shè)立公益信托的目的卻完全相同,即:公益信托均是出于某類公益目的——使社會(huì)公眾中符合條件的人獲得特定利益的目的——而設(shè)立的信托。相比其他傳統(tǒng)形態(tài)的公益事業(yè)組織,公益信托具有非常突出的優(yōu)點(diǎn),這得益于信托財(cái)產(chǎn)權(quán)的獨(dú)特架構(gòu)——受托人擁有信托資金的管理運(yùn)用權(quán)卻無(wú)法享有財(cái)產(chǎn),受益人享有收益卻無(wú)法觸及資金本金。這種架構(gòu)使公益信托在存續(xù)期間具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì):第一,高度專業(yè)化管理,確保資金保值增值。在公益信托中,信托資金處于專業(yè)受托人的管理下,其專業(yè)的資金運(yùn)用能力有助于信托資金的保值與增值,防止不必要的資金運(yùn)用虧損。此外,對(duì)于非資金類的信托財(cái)產(chǎn)而言,受托人還可依據(jù)信托財(cái)產(chǎn)的不同性質(zhì)提供相配套的管理服務(wù),如,將文物交給博物館等,從而擴(kuò)大公益事業(yè)的作用范圍。對(duì)于財(cái)產(chǎn)事務(wù)較為復(fù)雜的公益信托,還可引入專門(mén)的信托服務(wù)人機(jī)構(gòu),由其對(duì)財(cái)產(chǎn)事務(wù)進(jìn)行專門(mén)化處理,從而提高公益信托服務(wù)的水準(zhǔn)和效率。第二,高度安全性保證,保障資金公益目的的實(shí)現(xiàn)。一方面,根據(jù)資金類信托的一般監(jiān)管要求,公益信托架構(gòu)中通常還包括資金托管人機(jī)構(gòu),即由托管人對(duì)信托資金進(jìn)行托管。在這樣的架構(gòu)下,受托人必須在符合信托文件約定的條件下發(fā)出指令對(duì)資金進(jìn)行運(yùn)用,否則托管人有權(quán)拒絕對(duì)資金的任何調(diào)動(dòng)。另一方面,沒(méi)有受托人的專門(mén)指令,托管人則無(wú)權(quán)對(duì)資金進(jìn)行任何處置。這種嚴(yán)密的相互關(guān)系不僅使資金運(yùn)作清晰,也能保證公益資金的公益性,而且在制度上有效規(guī)范了人為的風(fēng)險(xiǎn),確保信托資金的安全。除此之外,《中華人民共和國(guó)信托法》還規(guī)定公益信托應(yīng)當(dāng)設(shè)置信托監(jiān)察人,由其對(duì)信托資金的管理運(yùn)用進(jìn)行監(jiān)督和制約,信托監(jiān)察人有權(quán)以自己的名義,為維護(hù)受益人的利益,提起訴訟或者實(shí)施其他法律行為,從而加強(qiáng)對(duì)基金使用方向的監(jiān)督,避免基金被挪作他用,有利于公益事業(yè)的發(fā)展。這是保障信托資金按照信托目的進(jìn)行安全運(yùn)作的重要制度安排。二、我國(guó)公益信托發(fā)展現(xiàn)狀及其制約因素目前我國(guó)各信托公司在其開(kāi)展的業(yè)務(wù)中都將“公益信托”列為其業(yè)務(wù)范圍之一,已有少數(shù)幾家信托公司進(jìn)行了公益信托嘗試,公益信托在我國(guó)的發(fā)展仍處于萌芽階段。目前信托行業(yè)更關(guān)注公益信托產(chǎn)品的設(shè)計(jì)和開(kāi)展,希望能完善配套的法律。一方面社會(huì)公益事業(yè)的發(fā)展需求非常迫切,另一方面作為有效管理方式的公益信托卻遲遲難以打開(kāi)局面,這里存在的鮮明矛盾無(wú)疑有深刻的原因,具體來(lái)說(shuō),現(xiàn)階段我國(guó)公益信托發(fā)展受到以下幾方面的影響。資金信托的私募投資管理模式?！吨腥A人民共和國(guó)信托法》和《信托公司管理辦法》分別對(duì)公益信托作了原則性規(guī)定,并為信托公司作為公益信托受托人提供了法律基礎(chǔ)。但迄今為止尚未出臺(tái)真正的公益信托管理辦法,因此公益信托的運(yùn)行只能參照其他信托產(chǎn)品規(guī)定進(jìn)行。就目前而言,資金是最主要也是最常見(jiàn)的捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)。因此,公益信托往往參照《信托公司集合資金信托計(jì)劃管理辦法》這一專門(mén)性規(guī)定開(kāi)展運(yùn)作。然而,由于監(jiān)管部門(mén)一直將資金信托視為私募投資產(chǎn)品加以管理,管理辦法中關(guān)于委托人數(shù)量和資金委托起點(diǎn)的規(guī)定對(duì)公益信托的發(fā)展造成重大影響。在2002年生效的資金信托管理辦法中,委托人數(shù)量的規(guī)定上限是200人,且資金委托起點(diǎn)不得低于5萬(wàn)元,這一人數(shù)的限定導(dǎo)致可參與同一公益信托的人數(shù)十分有限,而5萬(wàn)元的起點(diǎn)又將很多有意向的人士排除在公益信托之外。受上述私募管理規(guī)定的影響,公益信托的發(fā)展受到很大制約,迄今只有少量的準(zhǔn)公益信托產(chǎn)品在保持運(yùn)行。而在2007年3月生效的新管理辦法又進(jìn)一步強(qiáng)化了資金信托私募管理模式:委托人數(shù)量做了進(jìn)一步調(diào)整——自然人不得超過(guò)50人而法人數(shù)量不限,資金委托起點(diǎn)則提高到了100萬(wàn)元。更致命的規(guī)定在于委托人必須是信托的惟一受益人,即資金從委托人名下轉(zhuǎn)出后最終還必須轉(zhuǎn)回委托人名下,委托人將無(wú)法通過(guò)資金信托的方式捐助財(cái)產(chǎn)給他人,這一規(guī)定事實(shí)取消了以資金信托方式開(kāi)展公益信托的可能。財(cái)產(chǎn)信托的登記制度缺位除貨幣資金,股權(quán)、不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)等也是常見(jiàn)的捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)。與資金信托不同,為保障此類財(cái)產(chǎn)信托關(guān)系的合法有效,必須對(duì)被轉(zhuǎn)出的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行專門(mén)信托登記,即將委托人名下的股權(quán)、不動(dòng)產(chǎn)等財(cái)產(chǎn)所有權(quán)進(jìn)行變更,轉(zhuǎn)由受托人持有財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)。但目前我國(guó)的登記管理方式中只有常見(jiàn)的交易、繼承、贈(zèng)與登記等傳統(tǒng)類型,并沒(méi)有性質(zhì)特殊的信托登記規(guī)定。信托登記制度的缺失,事實(shí)上造成各類財(cái)產(chǎn)信托在設(shè)立時(shí)普遍遇到多種法律難題,財(cái)產(chǎn)變更的合法性一直難以完善。在實(shí)踐操作中,為實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)的變更登記,往往需要采取簽訂輔助合同等等變通方式加以彌補(bǔ)。因此,由于信托登記制度的不完備,采用財(cái)產(chǎn)信托方式構(gòu)建公益信托也受到嚴(yán)重制約。公益信托稅收制度缺失社會(huì)公眾自愿通過(guò)設(shè)立公益信托的方式,直接將資金和物資用于發(fā)展社會(huì)公益事業(yè),不僅可節(jié)省相關(guān)行政管理費(fèi)用還可降低公共支出水平。因此,世界各國(guó)均采取各種措施對(duì)公益信托加以扶持和鼓勵(lì),其中稅收制度往往是推動(dòng)公益信托發(fā)展的最有效政策措施,各國(guó)為鼓勵(lì)發(fā)展公益信托,往往針對(duì)公益信托制定專門(mén)稅收優(yōu)惠政策。如,英國(guó)稅法中就有公益信托的經(jīng)營(yíng)收入免征個(gè)人所得稅、公司所得稅;公益信托出售捐贈(zèng)而來(lái)的物品免征增值稅等規(guī)定。在我國(guó)現(xiàn)有的稅收制度層面上,信托稅制尚未建立健全,針對(duì)公益信托的稅收政策更無(wú)從談起。此外,即使是現(xiàn)有的稅收優(yōu)惠政策如何適用于公益信托也尚待明確。綜合來(lái)說(shuō),當(dāng)前我國(guó)公益信托稅收政策主要存在以下問(wèn)題:重復(fù)征稅;現(xiàn)行鼓勵(lì)捐贈(zèng)的稅收制度設(shè)定的激勵(lì)程度不高;在實(shí)際操作中也常常發(fā)生優(yōu)惠政策不能落實(shí)的情況。稅收制度的缺失既打擊了捐贈(zèng)者的積極性,也不利于我國(guó)公益信托的發(fā)展。監(jiān)管主體缺位由于公益事業(yè)涉及的管理機(jī)構(gòu)較多,且法律沒(méi)有明確各管理機(jī)構(gòu)的具體職責(zé),事實(shí)上造成管理機(jī)構(gòu)難以到位,從而導(dǎo)致公益信托的諸多事項(xiàng)均無(wú)從批準(zhǔn)。此外,即便根據(jù)有關(guān)規(guī)定將民政部門(mén)視為我國(guó)公益事業(yè)領(lǐng)域的主要管理機(jī)構(gòu),但同樣由于相關(guān)制度的缺失,民政部門(mén)在對(duì)公益信托進(jìn)行審批時(shí),也缺乏明確的申報(bào)程序,其具體審批職權(quán)很模糊,以致上報(bào)的公益信托遲遲難以批復(fù)。公益信托監(jiān)管主體的缺位也在很大程度上導(dǎo)致公益信托運(yùn)行的困難。信托公司的信托危機(jī)信托業(yè)至今已進(jìn)行五次規(guī)范,現(xiàn)在正面臨第六次規(guī)范。信托公司屢次被清理整頓,這在很大程度上損害了信托這種財(cái)產(chǎn)管理工具在我國(guó)金融市場(chǎng)上的信譽(yù)水平。事實(shí)上,此前的多次清理整頓往往是在“量”上削弱了信托投資公司,信托公司運(yùn)營(yíng)模式中存在的本質(zhì)問(wèn)題仍未得到有效解決,不斷出現(xiàn)的信托公司危機(jī)致使信托在公眾心中出現(xiàn)了信任危機(jī)。再者,公益信托在國(guó)內(nèi)的發(fā)展也處于起步狀態(tài),社會(huì)公眾還沒(méi)有普遍形成通過(guò)公益信托進(jìn)行慈善捐助的意識(shí),這同樣是公益信托得不到普遍開(kāi)展的重要原因。三、促進(jìn)我國(guó)公益信托發(fā)展的對(duì)策建議(一)制定專門(mén)的公益信托管理制度針對(duì)缺乏專門(mén)制度,公益信托不得不參照資金信托或財(cái)產(chǎn)信托運(yùn)行模式的狀況,我國(guó)應(yīng)盡快出臺(tái)專門(mén)的公益信托管理制度。應(yīng)當(dāng)就公益信托的發(fā)起設(shè)立、公益信托合同的簽訂、公益信托財(cái)產(chǎn)運(yùn)作管理、委托人權(quán)利義務(wù)、受益人權(quán)利等內(nèi)容做出明確規(guī)定。此外,還應(yīng)就公益信托的監(jiān)督管理進(jìn)行具體規(guī)定,明確各公益事業(yè)的主管機(jī)構(gòu),將公益信托管理機(jī)構(gòu)的管理職權(quán)、分工及相應(yīng)的責(zé)任一一加以明確,以使公益信托有章可循,以此保障公益信托的順利運(yùn)行。從公益信托的本質(zhì)屬性出發(fā),公益信托以社會(huì)利益的實(shí)現(xiàn)為核心目標(biāo),應(yīng)當(dāng)最大限度的接受公眾委托人的慈善捐助,這完全不同于資金信托等私募投資產(chǎn)品的投資增值目標(biāo)。因此,應(yīng)當(dāng)在公益信托管理制度中堅(jiān)決擺脫私募管理的思維模式,放開(kāi)關(guān)于委托人數(shù)量的特別限制,并且取消關(guān)于財(cái)產(chǎn)委托起點(diǎn)的專門(mén)規(guī)定等。完善信托財(cái)產(chǎn)登記制度信托財(cái)產(chǎn)登記制度有助于消除公益信托各方當(dāng)事人的顧慮,提高公益信托財(cái)產(chǎn)運(yùn)作的透明性和安全性。2007年3月16日第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》,該法對(duì)“物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅”進(jìn)行了明確的界定,這為建立信托財(cái)產(chǎn)登記制度提供了法律依據(jù)。以此為契機(jī),應(yīng)當(dāng)盡快就我國(guó)現(xiàn)行財(cái)產(chǎn)登記制度加以改進(jìn),明確信托財(cái)產(chǎn)登記的相關(guān)條款,就信托財(cái)產(chǎn)登記的程序等一系列內(nèi)容形成明確規(guī)定。建立公益信托稅收政策完善、合理的公益信托稅制有利于確保公益信托在寬松和公平的環(huán)境下穩(wěn)健發(fā)展,我國(guó)應(yīng)當(dāng)逐步建立針對(duì)公益信托的專門(mén)稅收政策。公益信托的運(yùn)行涉及企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、營(yíng)業(yè)稅、契稅、印花稅等多個(gè)稅種,其中以委托人所得稅和受托人營(yíng)業(yè)稅為核心。根據(jù)新通過(guò)的《企業(yè)所得稅法》,我國(guó)企業(yè)對(duì)外捐贈(zèng)的列支比例已得到大幅增加,對(duì)此應(yīng)盡快明確公益信托捐贈(zèng)也可享受這一政策;就個(gè)人所得稅而言,應(yīng)當(dāng)允許個(gè)人捐贈(zèng)支出免于交納個(gè)人所得稅;就營(yíng)業(yè)稅而言,應(yīng)降低受托人的營(yíng)業(yè)稅適用稅率,以鼓勵(lì)受托人的積極性。加強(qiáng)信托理念教育信托在我國(guó)屬于新生事物,社會(huì)公眾對(duì)信托理念的認(rèn)識(shí)和接受需要一個(gè)較長(zhǎng)的漸進(jìn)過(guò)程。而且,二十年來(lái)信托業(yè)整體形象的不佳使得這一過(guò)程還要經(jīng)歷一番波折。只有在信托重塑市場(chǎng)形象的前提下,信托機(jī)制才能為人廣泛關(guān)注,公益信托的優(yōu)越之處才能為人廣泛認(rèn)同。所幸的是,2007年3月新的《信托公司管理辦法》和《信托公司集合資金信托計(jì)劃管理辦法》開(kāi)始實(shí)施,這將推動(dòng)信托投資公司從“融資平臺(tái)”真正轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆苋酥?、代人理?cái)”的專業(yè)化機(jī)構(gòu),信托公司開(kāi)始真正回歸信托主業(yè)。隨著信托業(yè)轉(zhuǎn)型的持續(xù)深入,信托的優(yōu)勢(shì)將逐步顯現(xiàn),以此為契機(jī),大力加強(qiáng)對(duì)信托理念的宣傳,尤其是對(duì)公益信托機(jī)制的普及,將從根本上起到促進(jìn)公益信托的快速發(fā)展。參考文獻(xiàn)：[1]翟偉靜,孫學(xué)華,楊留強(qiáng).論我國(guó)公益信托受托人制度的完善[J].河南機(jī)電高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào).2009(05)[2]張黎.公益信托法律關(guān)系芻議[J].南京金融高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào).2001(04)[3]黃凱.淺析我國(guó)公益信托發(fā)展及現(xiàn)狀[J].山西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)(高等教育版).2009(S1)[4]陳娟藝,李晨.探討我國(guó)公益信托發(fā)展模式[J].時(shí)代金融.2009(07)[5]高巖,李發(fā)展.阻礙蘭州公益信托發(fā)展的問(wèn)題研究[J].社科縱橫.2009(11)[6]王方.我國(guó)公益信托法律制