環(huán)保執(zhí)法理論講座 (曹建勛)課件

環(huán)保執(zhí)法理論講座主講人：曹建勛

廣東循理律師事務(wù)所高級合伙人、律師2014.3.14一、執(zhí)法主體二、職權(quán)三、執(zhí)法程序和規(guī)范四、行政執(zhí)法考核與監(jiān)督、責任追究五、時政要聞六、基本環(huán)境法律制度及其運用七、介紹案例一、執(zhí)法主體確定行政執(zhí)法主體，這里有三個意思（應(yīng)同時具備的法定條件）：1、違法行為發(fā)生地；2、縣級以上行政機關(guān)；3、具有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)。關(guān)于如何確定違法行為發(fā)生地

目前，在行政執(zhí)法實踐中對“違法行為發(fā)生地”理解存在爭議，主要有以下兩種觀點：一種是廣義的理解，認為違法行為發(fā)生地包括違法行為著手地、實施地、經(jīng)過地、結(jié)果地，即包括了實施違法行為的各個階段所經(jīng)過的空間。另一種是狹義的理解，認為違法行為發(fā)生地僅指違法行為實施地，而不包括其他地方，特別是違法行為經(jīng)過地不應(yīng)屬于違法行為發(fā)生地之列。《行政處罰法》雖尚未對違法行為發(fā)生地作出明確的解釋，但實踐當中不少行政執(zhí)法部門普遍作廣義的理解。不過，在個案確定具體的違法行為發(fā)生地時，還應(yīng)當注意把握以下兩個原則：一是要有利于提高行政執(zhí)法有效性。如作廣義理解，則囊括行為人實施行政違法行為的全過程，使違法行為人在其實施違法行為的各個階段被發(fā)現(xiàn)，都可以立即依法就地給予行政處罰，有利于行政機關(guān)及時制止違法行為，打擊行政違法活動，便于行政執(zhí)法機關(guān)對違法事實進行調(diào)查、取證，可以有效地節(jié)省執(zhí)法機關(guān)的人力、物力，提高工作效率。符合行政執(zhí)法“便利、效率、為民”的原則。關(guān)于對“縣級以上有處罰權(quán)的行政機關(guān)”的理解

首先應(yīng)是縣級以上，并不包括鎮(zhèn)街的分局，也不是局里的分局或者科室。其次，具有行政處罰權(quán)，是指被法律授予了處罰權(quán)。介紹有關(guān)行政執(zhí)法責任制的規(guī)定

第十條行政執(zhí)法人員應(yīng)當具備下列條件：

（一）屬于本單位在編在職人員；（二）熟悉相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和行政執(zhí)法業(yè)務(wù)；（三）具有良好的品行；（四）具有正常履行職責的身體條件；（五）具有符合職位要求的文化程度。

第十一條

行政執(zhí)法人員必須接受綜合法律知識培訓(xùn)和專業(yè)知識培訓(xùn)，經(jīng)考試合格并依法取得行政執(zhí)法證件后，方可上崗執(zhí)法。綜合法律知識培訓(xùn)由縣級以上人民政府法制工作機構(gòu)負責組織；專業(yè)知識培訓(xùn)由縣級以上人民政府行政主管部門負責組織。本省行政執(zhí)法證件由省人民政府統(tǒng)一制發(fā)。法律、法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

第十二條

行政執(zhí)法主體在其法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，可以委托其他行政機關(guān)或者具有管理公共事務(wù)職能的組織實施行政執(zhí)法。

受委托實施行政執(zhí)法的行政機關(guān)或者組織應(yīng)當在委托范圍內(nèi)，以委托行政執(zhí)法主體的名義實施行政執(zhí)法；不得再委托其他組織或者個人實施行政執(zhí)法。行政執(zhí)法主體實施委托執(zhí)法的，應(yīng)當報直接主管該行政執(zhí)法主體的人民政府備案，對受委托的行政機關(guān)或者組織的行政執(zhí)法行為進行監(jiān)督，并對該行為的后果承擔相應(yīng)的法律責任。關(guān)于改革先試的問題

2014年2月28日，習近平在主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議時強調(diào)，凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用，加強對相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進改革。

2014年3月9日，全國人大常委會法工委副主任闞珂說，重大改革必須于法有據(jù)。凡試點都必須有法律規(guī)定、授權(quán)，沒有法律規(guī)定和授權(quán)不得試點。在改革過程中要做好法律的立改廢工作，比如征收環(huán)境保護稅就要制定環(huán)境保護稅法。關(guān)于行政職權(quán)

行政職權(quán)是指國家行政權(quán)的轉(zhuǎn)化形式，是依法定位到具體行政主體身上的國家行政權(quán)，是各行政主體實施國家行政管理活動的資格及其權(quán)能。行政職權(quán)是國家行政權(quán)的表現(xiàn)形式，是行政主體實施國家行政管理活動的權(quán)能。行政職權(quán)只能由行政主體行使，行政相對方不享有行政職權(quán)。行政職權(quán)依其來源一般分為兩大類：固有職權(quán)和授予職權(quán)。職權(quán)，應(yīng)是法定之權(quán)。未有法律依據(jù)，行政機關(guān)無權(quán)自行創(chuàng)設(shè)權(quán)利。行政權(quán)，既是權(quán)，也是責。只能依法作為，不能亂作為或者不作為。程序正義更重要（相對于實體正義）

很多時候，實體處理錯了，或許可以補救，程序不當，則要推倒重來甚至連推倒重來的機會都沒有了。介紹廣東省行政執(zhí)法責任制條例的一些規(guī)定：

第十三條行政執(zhí)法主體應(yīng)當建立崗位責任制度，明確其主要負責人、主管負責人及執(zhí)法人員的職責，并根據(jù)本單位執(zhí)法機構(gòu)和執(zhí)法崗位的配置，將法定職權(quán)分解到具體執(zhí)法機構(gòu)和執(zhí)法崗位。第十四條行政執(zhí)法主體及其行政執(zhí)法人員應(yīng)當依法履行法定職責，遵循法定程序，不得行政不作為。第十五條行政執(zhí)法主體作出影響行政管理相對人、利害關(guān)系人權(quán)益或者增加其義務(wù)的行政執(zhí)法決定前，應(yīng)當告知行政執(zhí)法決定的事實、理由和依據(jù)，并且給予其陳述申辯的機會；作出行政執(zhí)法決定時，應(yīng)當依法告知行政復(fù)議或者行政訴訟的權(quán)利、期限和途徑。

第十七條行政執(zhí)法主體應(yīng)當根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展實際，依法細化和量化本單位行政處罰、行政許可、行政強制、行政征收等的裁量標準，明確適用條件和決定程序，并向社會公開。第十八條行政執(zhí)法主體應(yīng)當將本單位法定的執(zhí)法依據(jù)、職責、范圍、標準、程序，以及委托執(zhí)法事項等內(nèi)容向社會公開，接受社會監(jiān)督。法律、法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。第十九條行政執(zhí)法主體應(yīng)當將行政處罰、行政許可、行政強制、行政征收、行政征用、行政給付、行政檢查等行政執(zhí)法行為的相關(guān)文書、監(jiān)督檢查記錄、證據(jù)材料按照有關(guān)規(guī)定及時立卷歸檔。國務(wù)院有關(guān)行政主管部門對行政執(zhí)法案卷的制作歸檔尚未有統(tǒng)一規(guī)定的，由省人民政府有關(guān)行政主管部門負責統(tǒng)一規(guī)范；未設(shè)省級行政執(zhí)法部門的，由地級以上市人民政府所屬行政執(zhí)法部門負責統(tǒng)一規(guī)范。關(guān)于公平公正執(zhí)法和選擇性執(zhí)法問題

這個問題處理得好，群眾會理解和支持；處理不好，易致群眾不信任。用黨的三大作風（即理論和實踐相結(jié)合、和人民群眾緊密地聯(lián)系在一起、自我批評的作風）作指導(dǎo)，就可以很好地解決很多困難和挑戰(zhàn)。四、行政執(zhí)法考核與監(jiān)督、責任追究

第四十一條行政執(zhí)法人員有下列行為之一的，應(yīng)當追究行政執(zhí)法責任：（一）不按照規(guī)定持證上崗執(zhí)法的；（二）不依法履行崗位職責，玩忽職守、濫用行政執(zhí)法權(quán)的；（三）違反法定程序?qū)嵤┬姓?zhí)法的；（四）粗暴、野蠻執(zhí)法的；（五）對控告、檢舉的公民、法人或者其他組織打擊報復(fù)的；（六）在行政執(zhí)法過程中，存在侵害國家利益、公共利益或者當事人合法權(quán)益的其他行為的。

第四十二條行政執(zhí)法主體的主要負責人，對本單位的行政執(zhí)法承擔領(lǐng)導(dǎo)責任。行政執(zhí)法主體內(nèi)設(shè)工作機構(gòu)的主管領(lǐng)導(dǎo)以及內(nèi)設(shè)工作機構(gòu)負責人是行政執(zhí)法主管責任人，對所管理的工作機構(gòu)的行政執(zhí)法行為承擔主管責任。直接實施行政執(zhí)法行為的行政執(zhí)法人員是行政執(zhí)法直接責任人，對本人的行政執(zhí)法行為承擔直接責任。

第四十三條對行政執(zhí)法主體追究行政執(zhí)法責任，根據(jù)造成后果的嚴重程度或者影響的惡劣程度等具體情況，給予限期整改、通報批評、取消評比先進資格等處理；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。第四十四條對行政執(zhí)法人員追究行政執(zhí)法責任，根據(jù)年度考核情況、過錯形式、危害大小、情節(jié)輕重，給予責令書面檢查、批評教育、取消年度評比先進資格、暫扣行政執(zhí)法證件、離崗培訓(xùn)、調(diào)離執(zhí)法崗位、取消行政執(zhí)法資格等處理；應(yīng)當給予行政處分的，依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定處理；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。

第四十五條行政執(zhí)法主體及其行政執(zhí)法人員主動承認錯誤、及時糾正違法的行政執(zhí)法行為、未造成危害后果的，可以從輕、減輕或者免予追究行政執(zhí)法責任。執(zhí)行上級的錯誤決定或者命令，或者由于行政管理相對人的過錯導(dǎo)致行政執(zhí)法違法或者不當?shù)?，可以減輕或者免予追究行政執(zhí)法責任。因不可抗力導(dǎo)致行政執(zhí)法行為被撤銷或者變更的，不予追究行政執(zhí)法責任。最高法有關(guān)負責人詳解懲治職務(wù)犯罪四大焦點問題（2014、3、7）最高法刑二庭庭長裴顯鼎在兩會期間接受人民網(wǎng)采訪最高法刑二庭庭長裴顯鼎在兩會期間接受人民網(wǎng)采訪時介紹

為準確區(qū)分責任，依法從嚴懲治瀆職犯罪，兩高發(fā)布司法解釋重點解決下列這些問題：

一是國家機關(guān)負責人員的責任。

很大一部分瀆職犯罪系由國家機關(guān)負責人員違法決定所致，而違法決定的負責人員往往以僅負有間接的“領(lǐng)導(dǎo)責任”為自己開脫罪責。實踐中，如果只追究一線執(zhí)行人員的刑事責任，而對于負有更大責任的、作出決定的主管領(lǐng)導(dǎo)則不作犯罪處理，就會造成“抓小放大”現(xiàn)象，嚴重背離了問責機制的基本要求，既不公平，也不利于從源頭上預(yù)防瀆職犯罪。因此司法解釋規(guī)定，“國家機關(guān)負責人員違法決定，或者指使、授意、強令其他國家機關(guān)工作人員違法履行職務(wù)或者不履行職務(wù)，構(gòu)成刑法分則第九章規(guī)定的瀆職犯罪的，應(yīng)當依法追究刑事責任。”二是集體研究的刑事責任。

當前在土地資源、生態(tài)環(huán)境、房屋拆遷、稅收征管等領(lǐng)域，存在行政主管部門甚至是地方一級黨政部門集體研究違法決定的瀆職現(xiàn)象，出現(xiàn)危害結(jié)果后涉事人員往往以經(jīng)集體研究為由推卸責任。一些國家機關(guān)負責人員還刻意假借集體研究形式掩飾其個人意志。司法解釋規(guī)定，“以‘集體研究’形式實施的瀆職犯罪，應(yīng)當依照刑法分則第九章的規(guī)定追究國家機關(guān)負有責任的人員的刑事責任?！蔽?、與環(huán)境保護有關(guān)的時政要聞

2014年3月5日，環(huán)保部部長周生賢在十二屆全國人大二次會議開幕會后接受新華社記者采訪時表示，環(huán)保部號召群眾揭發(fā)破壞環(huán)境現(xiàn)象，一旦發(fā)現(xiàn)，就狠狠處理。周生賢表示，治理空氣污染既要打攻堅戰(zhàn)，又要打持久戰(zhàn)，只要各方面堅持不懈地做下去，老百姓就會感受到效果。去年９月，國家出臺《大氣污染防治行動計劃》，之后，環(huán)保部會同有關(guān)部門出臺２２項相關(guān)配套政策，對污染嚴重的鋼鐵、水泥、玻璃等行業(yè)實行特別排放限制。此外，還修訂和出臺２９項排放標準，發(fā)布９項治霾技術(shù)指南，和３１個省區(qū)市簽訂了相關(guān)責任書。“一些變化正在積極發(fā)生?！敝苌t引述相關(guān)數(shù)據(jù)說，相比去年，在可比口徑一致和氣象條件相同情況下，一些地方空氣質(zhì)量有所改善。點評：能否落實和改善？

盡管如此，周生賢指出，環(huán)保部在最近采取的拉網(wǎng)式檢查和督查中仍然發(fā)現(xiàn)三方面問題：一是相當一部分企業(yè)偷排，沒有盡到社會責任；二是有的地方存在政府保護現(xiàn)象；三是環(huán)保部門監(jiān)管仍不到位，有的地方還存在不作為現(xiàn)象。點評：發(fā)現(xiàn)問題了，如何解決問題？李克強十問環(huán)保部長

李克強召開第38次國務(wù)院常務(wù)會議時講到霧霾問題，環(huán)保部部長周生賢匯報結(jié)束欲離開時，李克強攔住了他?！澳阆葎e走，我還有幾個問題要問你。這幾條措施以前就有同樣的政策，這次是不是準備加大力度？這幾條措施是新推出的，設(shè)計合不合理，有沒有做過足夠的論證？”針對材料上的措施，李克強連續(xù)發(fā)問。

點評：問得好！答得好？李克強強調(diào)：要把強化生態(tài)環(huán)保作為調(diào)結(jié)構(gòu)惠民生的重要抓手

李克強2014年2月20日參觀了中國環(huán)境宏觀戰(zhàn)略研究成果展示，并主持召開研究成果應(yīng)用座談會。他強調(diào)，要把強化生態(tài)環(huán)保作為調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重要抓手，把解決好突出的環(huán)境問題作為促和諧、可持續(xù)的重點任務(wù)，不斷提高經(jīng)濟發(fā)展和人民生活的質(zhì)量。李克強強調(diào)，環(huán)保是發(fā)展問題，也是重大的民生問題。它還是政府公共服務(wù)的重要領(lǐng)域。我們要秉持以人為本、環(huán)保為民的理念，實施好城鎮(zhèn)污水和垃圾處理設(shè)施建設(shè)、水環(huán)境整治、重金屬污染治理、農(nóng)村污染防治等重點工程。李克強：我覺得要把解決群眾反映突出的問題作為惠民生、促和諧的重點任務(wù)。環(huán)境里涉及的最大的三個問題是：水、空氣和土壤。水大家天天都要喝，空氣每一刻都要吸，土壤跟食品緊密聯(lián)系。作為一方政府保一方平安，其中包含保一方生態(tài)環(huán)保，一澈清水、一片藍天、一方凈土。

點評：強化環(huán)保，是搞好經(jīng)濟和民生、促進和諧的重要抓手！李克強強調(diào)：要把強化生態(tài)環(huán)保作為調(diào)結(jié)構(gòu)惠民生的重要抓手

李克強2014年2月20日參觀了中國環(huán)境宏觀戰(zhàn)略研究成果展示，并主持召開研究成果應(yīng)用座談會。他強調(diào)，要把強化生態(tài)環(huán)保作為調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重要抓手，把解決好突出的環(huán)境問題作為促和諧、可持續(xù)的重點任務(wù)，不斷提高經(jīng)濟發(fā)展和人民生活的質(zhì)量。李克強強調(diào)，環(huán)保是發(fā)展問題，也是重大的民生問題。它還是政府公共服務(wù)的重要領(lǐng)域。我們要秉持以人為本、環(huán)保為民的理念，實施好城鎮(zhèn)污水和垃圾處理設(shè)施建設(shè)、水環(huán)境整治、重金屬污染治理、農(nóng)村污染防治等重點工程。李克強：我覺得要把解決群眾反映突出的問題作為惠民生、促和諧的重點任務(wù)。環(huán)境里涉及的最大的三個問題是：水、空氣和土壤。水大家天天都要喝，空氣每一刻都要吸，土壤跟食品緊密聯(lián)系。作為一方政府保一方平安，其中包含保一方生態(tài)環(huán)保，一澈清水、一片藍天、一方凈土。

點評：強化環(huán)保，是搞好經(jīng)濟和民生、促進和諧的重要抓手！2014全國兩會李克強答中外記者問“當然,我們既然說GDP增長的預(yù)期目標是7.5%左右。左右嘛,就是有彈性的,高一點,低一點,我們是有容忍度的。至于你說可以接受的下限是什么,那就是這個GDP必須保證比較充分的就業(yè),使居民收入有增長。我們不片面追求GDP,但是我們還是需要貼近老百姓的GDP,提高質(zhì)量效益、節(jié)能環(huán)保的GDP。”

“我們說要向霧霾等污染宣戰(zhàn),可不是說向老天爺宣戰(zhàn),而是要向我們自身粗放的生產(chǎn)和生活方式來宣戰(zhàn)。”“對包括霧霾在內(nèi)的污染宣戰(zhàn),就要鐵腕治污加鐵規(guī)治污,對那些違法偷排、傷天害人的行為,政府絕不手軟,要堅決予以懲處。對那些熟視無睹、監(jiān)管不到位的監(jiān)管者要嚴肅追查責任?！?/p>

“當然,霧霾的形成有復(fù)雜的原因,治理也是一個長期的過程。但是我們不能等風盼雨,還是要主動出擊,希望全社會,政府、企業(yè)、社會成員,大家一起努力,持續(xù)不懈地奮斗,來打這場攻堅戰(zhàn)。”

“腐敗是人民政府的天敵,我們要用法治的思維,用制度來管權(quán)、管錢。今年要繼續(xù)推進簡政放權(quán),而且要加快推進“權(quán)力清單”公布,界定權(quán)力的邊界,防止濫用權(quán)力?！?/p>

“我們還要繼續(xù)去啃“硬骨頭”,至于說到什么程度滿意,那就是正確地處理好政府和市場的關(guān)系,市場經(jīng)濟也是法治經(jīng)濟,我們要努力做到讓市場主體“法無禁止即可為”,讓政府部門“法無授權(quán)不可為”,調(diào)動千千萬萬人的積極性,為中國經(jīng)濟的發(fā)展不斷地注入新動力。”3月8日下午，全國人大在梅地亞多功能廳舉行記者會，環(huán)保部副部長吳曉青等就“加強環(huán)境保護，建設(shè)美麗中國”的相關(guān)問題回答中外記者提問。吳曉青：目前環(huán)保部門正在積極配合全國人大法工委根據(jù)三中全會的決定和建設(shè)生態(tài)文明建設(shè)的有關(guān)理念，對環(huán)保法三審稿再作一些新的修改?！拔覀冋J為，這次修改的亮點，就是在如何解決違法成本低、守法成本高，如何加強依法治污、依法管理方面，將會有很大的突破。”點評：修法重要，執(zhí)法同樣重要。針對今年2月份我國京津冀及周邊地區(qū)發(fā)生的大面積的空氣污染情況，吳曉青說，分析重污染天氣形成的原因，認為主要有以下幾點：第一，污染物排放量大是根本原因。燃煤、工業(yè)、機動車、建筑和道路揚塵是主要的排放源，是造成本次重污染天氣的根本原因。第二，不利于擴散的氣象條件是直接原因。第三，區(qū)域污染和本地污染的疊加是重要的因素。

點評：原因找到了，該怎么辦？針對出現(xiàn)的重污染天氣，吳曉青說，我們聯(lián)合有關(guān)省市緊急啟動了一些應(yīng)急機制，要求各省市根據(jù)重污染天氣的態(tài)勢，迅速啟