淺析城投集團如何構筑對子企業(yè)整體管控的工作思路

淺析城投集團如何構筑對子企業(yè)整體管控的工作思路企業(yè)集團化管理是一個企業(yè)邁向健康、良性、可持續(xù)發(fā)展的必經之路，城投公司雖然具備政府與企業(yè)的雙重屬性，但終歸是企業(yè)范疇。隨著城投公司集團化進程的不斷深入，如何通過有效把控城投集團現(xiàn)有資源，拉通未來發(fā)展外延、健全法人治理結構、理順管理邊界、明確發(fā)展方向，從而實現(xiàn)集約化管理，增大資產規(guī)模、優(yōu)化財務指標、提升融資能力、增強企業(yè)市場活力等與城投集團未來生存發(fā)展息息相關的工作目標？本文主要是結合筆者自身工作經驗，與大家共同探討城投公司集團化發(fā)展需要注意和管理模式方面的一些淺見。一、城投背景90年代，黨中央國務院為有效推進地方經濟建設，對地方政府投融資體制機制進行改革，在全國各級行政轄區(qū)新設地方政府融資平臺公司，主要以土地一級開發(fā)、基礎設施建設等項目的融資活動為主要抓手，通過與包括銀行、證券、信托、租賃等在內的金融機構進行合作，為地方基礎設施建設、經濟發(fā)展爭取資金支持，各平臺公司也因此背負了大量的金融債務。2010年，國務院《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號）文件對地方政府融資平臺進行了有效規(guī)范。各地區(qū)的融資平臺的市場化轉型就此拉開序幕，融資平臺轉身為城投公司，單兵作戰(zhàn)也升級為集團化管理，城投集團的市場化轉型工作也如火如荼的提到議事日程上來。二、存在問題城投公司由于其特殊的歷史背景和發(fā)展環(huán)境，雖然有的成立了城投集團，也從子企業(yè)數量，資產規(guī)模、業(yè)務范圍等條線逐步完成了企業(yè)化改革，但部分集團無法有效實現(xiàn)集團管理的現(xiàn)象還是廣泛存在，集團的各單位還是相對獨立，在管理層次、權責劃分、財務管理、資產統(tǒng)籌、信息共享等方面都有未能有效發(fā)揮集團合力，缺乏協(xié)同作戰(zhàn)意識。三、管理建議良性發(fā)展的集團管控體系和治理架構是一個企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的根基，搭建一套符合自身定位和未來發(fā)展的管理體系，也是各城投集團公司現(xiàn)階段和未來的關鍵任務。（一）政策指引

1.中共中央國務院《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》（中發(fā)〔2015〕22號）2.國務院《關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》（國發(fā)〔2015〕63號）3.國務院辦公廳《關于進一步完善國有企業(yè)法人治理結構的指導意見》（國辦發(fā)〔2017〕36號）4.國務院《關于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》(國發(fā)〔2018〕23號)5.國資委、財政部關于印發(fā)《國有企業(yè)公司章程制定管理辦法》的通知（國資發(fā)改革規(guī)〔2020〕86號）（二）管理思路

國家現(xiàn)正處在“需求緊縮、供給沖擊、預期轉弱”的三重壓力疊加上，“疫情要防住、經濟要穩(wěn)住、發(fā)展要安全”將作為今后一段時間的發(fā)展總基調。面對嚴峻的經濟環(huán)境，以“講規(guī)矩、守紀律、能打仗、打硬仗、打勝仗”作為城投集團公司的指導思想，“統(tǒng)一思想，統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一行動”作為城投集團公司的工作原則。為有效形成合力，充分發(fā)揮整體作用，城投集團可根據各實際情況，建議構建“1+N+X”的集團組織模式。“1”是指一個集團公司；“N”是指集團公司下設的N個子企業(yè)，主要根據發(fā)展方向來設計N的數量和規(guī)模?！癤”是指子企業(yè)下設的X個項目或三級子企業(yè)，主要看項目實際?！爸刭|量、輕數量”應是“N”和“X”的設計思路和指導原則。（三）管理模式及核心內容。

適合城投集團化的管理方式主要包括集權化管理模式、放權化管理模式及戰(zhàn)略化管理模式。集團管理的核心方面主要包括戰(zhàn)略發(fā)展、人力資源、財務管控、資產管理、審批權限、日常運管、績效考核等方面。在上述三種管控模式中，根據各自管理特點，涉及領域也各不相同。一是集權化管理。對集團下屬子企業(yè)的人力資源、財務管控、績效考核等都是穿透式管理。對戰(zhàn)略發(fā)展、資產管理、審批權限、日常運管等進行有條件控制。二是放權化管理。對集團下屬子企業(yè)進行部分放權管理放權范圍主要取決于子企業(yè)市場化程度和經營項目等。對財務管控、績效考核進行穿透式管理，對資產管理、審批權限、人力資源、日常運管進行等進行有條件控制，通過放權管理。對戰(zhàn)略發(fā)展、人力資源、日常運管進行戰(zhàn)略性引導。三是戰(zhàn)略化管理。對集團下屬子企業(yè)以戰(zhàn)略引導為主，對財務管控、績效考核等進行穿透式管理、對審批權限進行有條件控制、對戰(zhàn)略發(fā)展、資產管理、人力資源、日常運管等進行戰(zhàn)略化引導。

（四）模式分析

集權化管理是一種高度集權的管理方式。集團公司對子公司的一切重大事項擁有絕對的管控權。優(yōu)點是提高子公司的工作效率，減輕子公司相關人員的工作壓力；弊端是集團公司的工作量會非常大，而子企業(yè)則有可能演變?yōu)榧瘓F公司的一個組成部門。此模式主要應用于子企業(yè)成立初期，需要集團公司進行“帶領陪跑”階段。放權化管理是一種相對控制的管理方式。集團公司主要對子企業(yè)的財務和績效進行管理。優(yōu)點是減少集團公司的決策壓力，給子企業(yè)適放充分的自主決策空間。弊端是如果子企業(yè)自身成熟度不夠，市場敏銳度不夠，有可能會有一定的風險。如果集團想增加管控深度或者減少風險系統(tǒng)，可以在選派工作經驗豐富的董事參與子企業(yè)決策。戰(zhàn)略化管理是一種相對分散的管理方式，集團公司以管資本為主要目的。優(yōu)點是基本不干預子企業(yè)的經營決策，子企業(yè)完全市場化運營，擁有充分的經營決策權。弊端是有可能會導致子企業(yè)以自我為中心，以追求局部利益為導向，忽視集團利益。因此，需要在財務管控上多下功夫。對于三種模式而言，“財務管控”與“績效考核”始終在“穿透式管理式管理”范疇，主要目的：一是有利于集團公司統(tǒng)一思想。確保集團公司的戰(zhàn)略目標和工作部署能夠得到有效的貫徹和實施，有效提高沉淀資金和存量資金利用率。因此，各子企業(yè)的財務人員的人事關系、薪酬標準需由集團公司垂直管理，集團財務部應統(tǒng)籌制定集團公司的融資制度、財務制度和審計制度等；二是有利于集團掌控全局。通過財務和績效兩方面管理，即可以最大程度對事前、事中、事后的全過程把控，又可以用激勵約束機制調動子企業(yè)管理層的積極性和規(guī)范性。四、結語“紙上得來終覺淺，絕知此事要躬行”。城投集團公司建立科學、完整，符合企業(yè)實際的管控模式并非朝夕之間，也不是憑幾份文件就能落地，是需要綜合各方的因素，這些因素包括內因和外展。但無論怎么變化，城投集團要嚴格把控“人、財、物”三要素，既