淺析鼓勵(lì)生育政策的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和效果

淺析鼓勵(lì)生育政策的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和效果2021年7月20日，新華社公布《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的決定》?！稕Q定》指出：“當(dāng)前，進(jìn)一步適應(yīng)人口形勢(shì)新變化和推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展新要求，實(shí)施三孩生育政策及配套支持措施，具有重大意義。“就組織實(shí)施好三孩生育政策，提高優(yōu)生優(yōu)育服務(wù)水平，發(fā)展普惠托育服務(wù)體系，降低生育、養(yǎng)育、教育成本，加強(qiáng)政策調(diào)整有序銜接，強(qiáng)化組織實(shí)施保障，《決定》分別具體提出了包括取消社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)等制約措施、保障孕產(chǎn)婦和兒童健康、大力發(fā)展多種形式的普惠托育服務(wù)、完善生育休假與生育保險(xiǎn)制度、建立健全計(jì)劃生育特殊家庭全方位幫扶保障制度等在內(nèi)的二十二項(xiàng)具體舉措。隨后，7月29日，國(guó)家衛(wèi)生健康委發(fā)出通知，就貫徹落實(shí)《決定》提出包括提高優(yōu)生優(yōu)育服務(wù)水平、促進(jìn)普惠托育服務(wù)發(fā)展、保障計(jì)劃生育家庭權(quán)益在內(nèi)的六項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)。實(shí)施三孩生育政策及其配套措施，是我國(guó)自十八大以來(lái)，繼"單獨(dú)兩孩"和"全面兩孩”政策之后實(shí)施的又一重大生育政策調(diào)整。其背景是，上世紀(jì)末以來(lái)，我國(guó)（大陸地區(qū)，下同）總和生育率（育齡女性平均生育子女?dāng)?shù)）一直遠(yuǎn)低于更替水平（大于2.1），同時(shí)老齡化程度進(jìn)一步加劇。2010年的第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)當(dāng)年的總和生育率為1.18，遠(yuǎn)低于世代更替水平。在國(guó)際上，總和生育率低于1.5即被稱為“很低生育率“，我國(guó)已進(jìn)入此階段。據(jù)此，我國(guó)先后與2014年和2016年實(shí)施"單獨(dú)兩孩”和"全面兩孩”政策，試圖緩解新生人口不斷減少同時(shí)老齡化加劇的趨勢(shì)，之后生育率一度有所回升，但后來(lái)再度回落。2020年的第七次全國(guó)人口普查顯示，我國(guó)當(dāng)年總和生育率為1.3,當(dāng)年新出生人口也降至1200萬(wàn)人的新低。這意味著我國(guó)人口發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，我國(guó)已進(jìn)入全球生育率最低國(guó)家和地區(qū)行列，掉入“低生育陷阱“，即將進(jìn)入人口零增長(zhǎng)進(jìn)而負(fù)增長(zhǎng)的階段。因此，除了放寬生育限制，大力推行鼓勵(lì)生育的政策也勢(shì)在必行。這方面，國(guó)際上已經(jīng)有半個(gè)世紀(jì)以上的實(shí)踐，其中具體做法值得臚列，教訓(xùn)值得汲取。一、生育率走低是一個(gè)全球性現(xiàn)象為詳細(xì)區(qū)分不同的低生育水平，聯(lián)合國(guó)的一些報(bào)告中一般把低于更替水平的生育率稱為低生育率(1.owferti1.ity),當(dāng)總和生育率低于1.5時(shí)稱為"很低生育率“(very1.owferti1.ity),低于1.3時(shí)稱為“極低生育率"(1.owestT.owferti1.ity)。在過(guò)去幾十年里，幾乎所有國(guó)家和地區(qū)都經(jīng)歷了明顯的生育率下降。上世紀(jì)五十年代，全球的平均總和生育率大約為5,至2015年下降到2.5o據(jù)聯(lián)合國(guó)預(yù)測(cè)，到2030年，世界大約三分之二的人口將生活在總和生育率低于2.1的國(guó)家。回顧世界各地區(qū)生育率下降的歷程，低生育率現(xiàn)象大體上呈現(xiàn)出高收入國(guó)家和地區(qū)向中等收入國(guó)家和地區(qū)擴(kuò)散的趨勢(shì)。從世界銀行的數(shù)據(jù)來(lái)看，高收入國(guó)家和地區(qū)大規(guī)模進(jìn)入低生育水平大約始于1975年，1960年，這些國(guó)家和地區(qū)的平均總和生育率在3.0左右;此后不斷下降，1975年往后，低于更替水平；2017年，生育率不到1.7o中等收入國(guó)家整體的生育率經(jīng)歷了更為急劇的下降，從1960年的5.6下降到了2017年的2.3。中低收入國(guó)家由5.9下降到2.8o中高收入國(guó)家由5.4下降到1.8,在1995年往后，低于更替水平。全球整體的生育水平在1965年后明顯下降，在1990年前后開(kāi)始穩(wěn)定在總和生育率為2.5左右的水平。全球最早出現(xiàn)生育率下降的是歐洲和北美洲。1960年后，歐洲和北美洲生育率都明顯下降，在1970至1975年間開(kāi)始低于更替水平，并且至今仍處于生育率低于2.1的狀態(tài)，是全球生育率最低的兩個(gè)大洲。北美洲的生育率在1990年后有明顯回升，歐洲的生育率在2000年后有輕微上升。隨后，生育率明顯下降的是大洋洲、拉美和加勒比地區(qū)。其中拉美及加勒比海地區(qū)的生育水平變化波動(dòng)最大，從接近平均每個(gè)婦女生6個(gè)孩子的高生育水平降到2.1附近。相比之下，大洋洲生育水平的下降趨勢(shì)比較平緩。亞洲地區(qū)的生育在1970年后出現(xiàn)了劇烈下降。生育水平下降最晚的是非洲。1975年后，非洲開(kāi)始輕微下降，直到1990年后才有明顯的下降；目前，雖然下降速度較為緩慢，但仍處于較高生育水平的狀態(tài)。總和生育率低于更替水平國(guó)家和地區(qū)主要位于歐洲、北美洲、東亞地區(qū)、拉美和加勒比地區(qū)。其中處于極低生育水平（低于1.3）的國(guó)家和地區(qū)主要位于東亞。根據(jù)聯(lián)合國(guó)發(fā)布的《世界人口展望（2017年修訂版）》，從2010至2015的平均總和生育率來(lái)看，低于更替水平國(guó)家和地區(qū)中，共有19個(gè)屬于很低生育水平。其中1個(gè)位于非洲，即毛里求斯（1.49）；兩個(gè)位于亞洲，分別是日本（1.41）和塞浦路斯（1.38）；其余全部位于歐洲。全球處于極低生育水平的國(guó)家和地區(qū)共有7個(gè)。其中5個(gè)位于亞洲，分別是中國(guó)香港（1.20）、中國(guó)澳門（1.19）、中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)（1.11），以及韓國(guó)（1.23）和新加坡（1.23）;兩個(gè)位于歐洲，分別是摩爾多瓦（1.27）和葡萄牙（1.28）。二、歐美發(fā)達(dá)國(guó)家鼓勵(lì)生育政策的推行及效果隨著低生育率水平在世界范圍內(nèi)的擴(kuò)散，世界上出臺(tái)鼓勵(lì)生育政策的國(guó)家和地區(qū)也在增多。1976年，僅有8.7%的國(guó)家和地區(qū)出臺(tái)了提高生育率的政策；2007年后，超過(guò)20%的國(guó)家和地區(qū)實(shí)行提高生育率的政策；2015年，通過(guò)政策鼓勵(lì)生育的國(guó)家和地區(qū)增加到了27.9%。歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，如德國(guó)、法國(guó)、瑞典、丹麥等，是最早出現(xiàn)人口“低出生、低死亡、低自然增長(zhǎng)“趨勢(shì)的國(guó)家，也是最早實(shí)施激勵(lì)生育政策的國(guó)家。上世紀(jì)八十年代后，一些歐美國(guó)家相繼進(jìn)入人口總和生育率不足1.3的行列。為規(guī)避“低生育率陷阱“，不少國(guó)家開(kāi)始采取鼓勵(lì)生育政策?；谧约旱膰?guó)情和文化理念，歐美國(guó)家大都實(shí)行間接性干預(yù)的激勵(lì)生育政策，其中法國(guó)自1918年就開(kāi)始實(shí)施鼓勵(lì)性生育政策。到上世紀(jì)六十年代，鼓勵(lì)生育政策在歐美國(guó)家成為主流。基于經(jīng)濟(jì)社會(huì)和文化均非常發(fā)達(dá)，歐美國(guó)家的生育激勵(lì)政策以間接性一系列現(xiàn)金補(bǔ)貼、稅收減免、延長(zhǎng)產(chǎn)假等政策為主導(dǎo)來(lái)促進(jìn)人口生育。到上世紀(jì)九十年代，大多歐美國(guó)家已經(jīng)形成了一個(gè)比較完善的、旨在鼓勵(lì)生育的家庭福利政策體系，主要包括三大類：以育兒補(bǔ)貼為核心的現(xiàn)金補(bǔ)貼與稅收減免政策；以延長(zhǎng)孕婦產(chǎn)假為內(nèi)核的育兒休假制度；以幼兒照料為主的社會(huì)公共服務(wù)體系?，F(xiàn)金補(bǔ)貼是歐美國(guó)家生育激勵(lì)政策的亮點(diǎn)。以德國(guó)為例，其補(bǔ)貼政策規(guī)定以家庭子女?dāng)?shù)量為基礎(chǔ)，按照子女?dāng)?shù)量進(jìn)行育兒補(bǔ)貼，每個(gè)家庭每個(gè)孩子每月100歐元；丹麥、瑞典等國(guó)則對(duì)新生兒家庭給予相當(dāng)于人民幣2000至6000元不等的一次性母親獎(jiǎng)勵(lì)；法國(guó)構(gòu)建了包括嬰兒津貼、定額津貼、家庭收入補(bǔ)充津貼等內(nèi)容相對(duì)完整的津貼體系。在稅收減免政策方面，美國(guó)1997年開(kāi)始實(shí)施每個(gè)孩子可以減免400美元的稅額，西班牙自2003年起實(shí)施階梯性稅收優(yōu)惠激勵(lì)政策，對(duì)一個(gè)家庭的一孩、二孩、三孩、四孩的免稅額度分別為1400>1500、2200、2300歐元。在產(chǎn)假制度方面，除了保障孕婦產(chǎn)假制度，歐美國(guó)家還特別注重父親休假制度。瑞典以獎(jiǎng)金激勵(lì)父母“平等"休假，家庭父親、母親在法定可供選擇的育兒假期里，如父母雙方每人休假240天，則可領(lǐng)取135000克朗的最高獎(jiǎng)金，休假越多獎(jiǎng)金越高。法國(guó)2014年調(diào)整家庭育兒假期制度，以確保父母雙方育兒責(zé)任分擔(dān)，其具體規(guī)制為：一孩家長(zhǎng)的休假時(shí)間延長(zhǎng)到一年，條件是后半年的假期必須由此前未休假的孩子家長(zhǎng)享有；從第二個(gè)孩子開(kāi)始，育兒假三年不變，但條件是其中要有六個(gè)月是另一位未休假的家長(zhǎng)享有，否則假期將縮短到兩年半，形成了父親參與幼兒照料、家務(wù)平等分擔(dān)的“家庭友好模式”。歐美國(guó)家也非常重視幼托服務(wù)。大多數(shù)國(guó)家已形成以政府公共財(cái)政負(fù)擔(dān)為主的多元社會(huì)主體參與的幼托服務(wù)體系，如瑞典政府以公共財(cái)政支出承擔(dān)了育兒家庭80%的幼托費(fèi)用，積極組建公立育兒機(jī)構(gòu)，號(hào)召企業(yè)建立“企業(yè)托兒所“，各大社會(huì)組織機(jī)構(gòu)也創(chuàng)建"協(xié)會(huì)托兒所“；同時(shí)，還成立了“臨時(shí)托兒所"等機(jī)構(gòu)用以滿足家庭靈活的幼托需求。此外，歐美國(guó)家也尤為重視個(gè)性化家庭育兒需求。法國(guó)政府除提供基礎(chǔ)的保育所外，還提供更多細(xì)致的保育公共政策和基礎(chǔ)性公共服務(wù)產(chǎn)品，如母親助手、住家保姆等，為家庭解決育兒?jiǎn)栴}。從實(shí)踐來(lái)看，歐美國(guó)家的激勵(lì)生育政策效果是明顯的。2016年法國(guó)生育率1.92，是當(dāng)年全歐范圍內(nèi)生育率最高的國(guó)家，瑞典生育率為1.85，丹麥生育率為1.75，德國(guó)生育率也從1992年起持續(xù)走高，到2016年上升至1.59o三、亞洲發(fā)達(dá)國(guó)家生育激勵(lì)政策的特點(diǎn)與效果以新加坡、日本、韓國(guó)為代表的亞洲發(fā)達(dá)國(guó)家在上世紀(jì)六十年代都曾實(shí)施過(guò)限制性的生育干預(yù)政策，以降低總和生育率，出現(xiàn)低生育危機(jī)比歐美國(guó)家晚。直到八十年代初，新加坡的總和生育率降至1.6,日本的總和生育率降至1.57時(shí)，政府才開(kāi)始實(shí)施鼓勵(lì)生育政策。韓國(guó)則在總和生育率跌破1.6時(shí)仍實(shí)施中立性生育干預(yù)政策，直至2005年總和生育率跌至1.12時(shí)，政府才開(kāi)始重視低生育率問(wèn)題，出臺(tái)《應(yīng)對(duì)低生育綜合對(duì)策》，向少子化、老齡化宣戰(zhàn)。亞洲發(fā)達(dá)國(guó)家激勵(lì)生育政策較為全面，具有明顯的直接干預(yù)和間接干預(yù)融合的特點(diǎn)。實(shí)施初期多借鑒歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家的生育津貼、兒童津貼、減免稅收等經(jīng)濟(jì)性間接干預(yù)經(jīng)驗(yàn)，如新加坡政府給予每個(gè)小孩的育兒津貼折合人民幣約每月2000元；日本政府根據(jù)不同家庭收入等級(jí)，對(duì)3歲以上和3歲以下15歲以下的兒童實(shí)行每月折合人民幣600元到912元的差異補(bǔ)貼；韓國(guó)政府對(duì)5歲以下嬰幼兒提供每月約人民幣1200元的幼兒園保育費(fèi)或家庭養(yǎng)育津貼；新加坡提供生育家庭的現(xiàn)金補(bǔ)貼約每月2000元人民幣。除經(jīng)濟(jì)激勵(lì)外，在生育保障和社會(huì)公共服務(wù)上也做了相應(yīng)的政策制度安排。如日本政府高度重視幼托服務(wù)，逐步完善育嬰室、嬰幼兒生活支援設(shè)施、保育所、兒童課后服務(wù)和短期照料支持服務(wù)和支援設(shè)施；新加坡政府成立社會(huì)和家庭發(fā)展部幼兒培育署，統(tǒng)籌監(jiān)管兒童幼托服務(wù)工作。同時(shí)，也制訂了一些直接干預(yù)的政策。比如，圍繞預(yù)期的生育率目標(biāo)，通過(guò)直接干預(yù)的手段保護(hù)女性權(quán)益，進(jìn)而提升婦女生活保障水平，是這類國(guó)家普遍實(shí)施的鼓勵(lì)生育政策之一。如韓國(guó)政府出臺(tái)《職業(yè)中斷女性再就業(yè)促進(jìn)法》為因生育而“職業(yè)中斷女性"的職業(yè)培訓(xùn)和再就業(yè)提供了強(qiáng)有力的保障。總體來(lái)看，亞洲發(fā)達(dá)國(guó)家在應(yīng)對(duì)低生育率導(dǎo)致的少子化問(wèn)題時(shí)，大多存在應(yīng)對(duì)政策相對(duì)滯后和緩慢的問(wèn)題，且鼓勵(lì)生育政策中生育津貼、育兒津貼等經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償缺乏激勵(lì)性，幼托保障、產(chǎn)假制度以及女性權(quán)益的保障體系仍舊不夠完善，結(jié)果是政府難以在短時(shí)間內(nèi)消除曾經(jīng)實(shí)施的限制性生育政策的慣性，未能如期實(shí)現(xiàn)人口生育率達(dá)到更替水平的目標(biāo)。至2018年，日本總和生育率呈現(xiàn)緩慢上升的趨勢(shì)，但仍處于1.4左右的很低生育率區(qū)間。韓國(guó)2016年的總和生育率為1.17，仍處于極低生育率水平，未能實(shí)現(xiàn)《應(yīng)對(duì)低生育綜合對(duì)策》中2010年達(dá)到1.6的目標(biāo)。2021年，這一數(shù)字甚至低至1.1,連續(xù)兩年在198個(gè)國(guó)家和地區(qū)中排名倒數(shù)第一。新加坡鼓勵(lì)生育政策實(shí)施以來(lái)，很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)總和生育率維持在1.2和1.3左右。這些數(shù)據(jù)表明，日本、韓國(guó)、新加坡這些亞洲發(fā)達(dá)國(guó)家鼓勵(lì)生育政策的實(shí)施效果仍不明顯。四、路線圖已有，需要強(qiáng)有力執(zhí)行上述中共中央和國(guó)務(wù)院《決定》圍繞優(yōu)化生育政策和促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展所設(shè)定的主要目標(biāo)是：到2025年，積極生育支持政策體系基本建立，服務(wù)管理制度基本完備，優(yōu)生優(yōu)育服務(wù)水平明顯提高，普惠托育服務(wù)體系加快建設(shè)，生育、養(yǎng)育、教育成本顯著降低，生育水平適當(dāng)提高，出生人口性別比趨于正常，人口結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化,人口素質(zhì)進(jìn)一步提升。到2035年，促進(jìn)