中國(guó)監(jiān)察制度史

1、 中國(guó)監(jiān)察制度史1 屈超立 中國(guó)政法大學(xué)政治學(xué)系 北京2017年10月中國(guó)政法大學(xué)MPA碩士課程講義 導(dǎo) 言2 在中國(guó)古代官僚體系中，官員可以分為“治事之官”與“治官之官”。中國(guó)歷史上有“明主治吏不治民”的吏治傳統(tǒng)，“治官之官”歷來為君主所倚重，而最為典型的“治官之官”則非御史莫屬，也就是我們今天所稱的監(jiān)察官員。監(jiān)察制度在中國(guó)古代政治制度系統(tǒng)中有著極為重要的地位，是自秦朝以來的官僚帝國(guó)調(diào)控中央和地方政府及官僚權(quán)力的一個(gè)相當(dāng)有效的途徑，是鞏固皇權(quán)、制約官僚權(quán)力的自主性擴(kuò)張、嚴(yán)厲打擊官僚腐敗的一項(xiàng)極為重要的制度。 中國(guó)政法大學(xué)MPA碩士課程講義 第一章3先秦時(shí)期的權(quán)力監(jiān)督制度的萌芽階段中國(guó)政法大學(xué)

2、MPA碩士課程講義一般認(rèn)為，中國(guó)古代的監(jiān)察制度形成于秦漢時(shí)期。 但早在原始社會(huì)晚期，中國(guó)古代政治生活中就已出現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督的實(shí)踐，與權(quán)力監(jiān)督相關(guān)的法律和制度也初步成型，進(jìn)而成為秦漢時(shí)期監(jiān)察制度形成的歷史淵源。最早的職官法律監(jiān)察見于周官的記載。早在西周初期，便規(guī)定了考察官吏的具體內(nèi)容和監(jiān)察職官是否違法違紀(jì)的具體方式。歷史上產(chǎn)生的第一代監(jiān)察官員，在周官中稱御史。由國(guó)家正式任命監(jiān)察官，是在東周以后，據(jù)周禮和其它史料記載，監(jiān)察官的職能是正吏位、掌糾禁、察官刑等。但是周朝尚無專門的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，也無專門的監(jiān)察法規(guī)。戰(zhàn)國(guó)時(shí)期的一些國(guó)家雖然已經(jīng)設(shè)立御史之職，掌以監(jiān)察之權(quán)，但是完備的監(jiān)察組織體系仍然尚未建立。我國(guó)古代

3、監(jiān)察制度形成于秦漢。 第二章7秦漢時(shí)期的監(jiān)察制度中國(guó)政法大學(xué)MPA碩士課程講義 秦漢是我國(guó)古代君主專制主義中央集權(quán)制度建立和形成的歷史時(shí)期，國(guó)家政權(quán)延續(xù)先秦時(shí)期開始的權(quán)力分離與政權(quán)分化的趨勢(shì)，并呈現(xiàn)出更加復(fù)雜卻又系統(tǒng)化的局面，權(quán)力監(jiān)督與犯罪懲治、職官管理、糾紛解決等國(guó)家事務(wù)一樣，日益成為專制國(guó)家立法和制度建設(shè)的重要內(nèi)容。第一節(jié) 君主專制主義的政權(quán)結(jié)構(gòu)8一、君主專制主義體制下的皇權(quán)1、秦始皇嬴政：以“皇帝”取代“王”的名號(hào)2、皇帝擁有至高無上的權(quán)力：立法、行政、司法、軍事中國(guó)政法大學(xué)MPA碩士課程講義 二、秦漢地方政權(quán)結(jié)構(gòu)91、秦朝：郡縣制2、西漢：郡縣制與封國(guó)制并存3、東漢末期：州、郡、縣三級(jí)

4、建制中國(guó)政法大學(xué)MPA碩士課程講義第二節(jié) 監(jiān)察體制的初步確立10一、中央監(jiān)察機(jī)關(guān)1、御史系統(tǒng)：御史大夫、御史中丞2、司隸校尉（皇帝特設(shè)的監(jiān)察官員）3、諫官系統(tǒng)：諫議大夫、給事中4、行政系統(tǒng)內(nèi)部的中央監(jiān)察官員：丞相及其屬官中國(guó)政法大學(xué)MPA碩士課程講義 秦漢時(shí)期的中央御史組織被稱為御史府，或曰御史大夫府、御史大夫寺，其長(zhǎng)官為御史大夫。御史大夫與丞相和太尉一起，并稱三公，但其官位居丞相之后。漢時(shí)御史府與丞相府合稱為“二府”；丞相缺位時(shí)，由御史大夫代理或遞補(bǔ)；朝會(huì)時(shí)，御史大夫位列丞相之后。 御史大夫依法察舉包括丞相在內(nèi)的百官的非法行為，糾舉和彈劾有違法犯罪的內(nèi)外百官，確保公卿百官恭行職事，使各級(jí)官吏

5、對(duì)于所司之職“細(xì)大盡力，莫敢怠荒”，實(shí)現(xiàn)整肅朝廷綱紀(jì)乃至整飭吏治的目的。同時(shí)還輔助丞相總理國(guó)政，參與朝議，謀議大略。起草詔令，參與法律修訂。在參議朝政上發(fā)揮著重要作用。兩漢時(shí)期御史府內(nèi)的御史可分為兩個(gè)管理系統(tǒng)，別居殿中的十五名御史為侍御史，由御史中丞統(tǒng)領(lǐng)；另外的三十名御史則留在御史府內(nèi)行使職權(quán)，由御史丞統(tǒng)領(lǐng)。從史籍記載的情況看，在御史府內(nèi)兩個(gè)系統(tǒng)中，侍御史的職權(quán)較為明確，組織機(jī)構(gòu)也較為健全。已經(jīng)實(shí)行分曹辦公，共計(jì)五曹，“一曰令曹，掌律令；二曰印曹，掌刻??；三曰供曹，掌齋祠；四曰尉馬曹，掌廄馬；五曰乘曹，掌護(hù)駕”，各司其事，處理日常事務(wù)。在具體負(fù)責(zé)監(jiān)察事務(wù)的御史之下，還有一些負(fù)責(zé)管理吏胥、繕寫章

6、疏、文書檔案工作的辦事官吏。而由御史丞統(tǒng)領(lǐng)的另外三十名御史，因史料記載不詳，職權(quán)亦無法明了，大致應(yīng)在御史府內(nèi)辦公，從事一般情形下的官吏監(jiān)察工作；到東漢時(shí)，這類御史被裁撤。漢武帝時(shí)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的變化：1、開始重用內(nèi)朝官，監(jiān)察權(quán)力逐漸轉(zhuǎn)移到內(nèi)朝尚書令手中。2、漢武帝元狩五年（前118年）于丞相府設(shè)置丞相司直，輔佐丞相糾舉不法。官秩比二千石，凡中都州郡，無論親貴、重臣，甚至包括御史中丞等監(jiān)察官，都在其監(jiān)督糾察之內(nèi)；3、設(shè)置司隸校尉，逐漸成為權(quán)勢(shì)顯赫的監(jiān)察機(jī)構(gòu)司隸校尉： 漢武帝征和四年(前89年)設(shè)置，司隸校尉秩為比二千石。屬官有從事、假佐等。又率領(lǐng)有由一千二百名中都官徒隸所組成的武裝隊(duì)伍，司隸校尉因此而

7、得名。其職責(zé)原本在于監(jiān)督朝內(nèi)的大臣與皇親國(guó)戚，以及京都附近的京兆尹、左馮翊、右扶風(fēng)、河?xùn)|、河南、河內(nèi)和弘農(nóng)等七個(gè)郡的官員。司隸校尉既不隸屬御史府，也不隸屬丞相府，是獨(dú)立于兩系統(tǒng)之外的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，其職權(quán)范圍與刺史相似，但是刺史是監(jiān)督地方上的官員，而司隸校尉既監(jiān)督中央官吏又監(jiān)督京畿地方官。漢成帝元延四年(前9年)曾省去，漢哀帝時(shí)復(fù) 置，省去校尉而稱司隸，東漢時(shí)復(fù)稱司隸校尉。成帝綏和元年（公元前8年），以御史大夫?yàn)榇笏究?，失去監(jiān)察權(quán)。以御史臺(tái)專司監(jiān)察。御史中丞成為御史府的實(shí)際長(zhǎng)官。御史臺(tái)的職掌：1、掌制律令，參與制定國(guó)家主要法律，并主持草擬有關(guān)法令。2、糾彈違失，察舉非法。3、考課百官，薦舉人才。4、

8、審理重案、疑案。5、以監(jiān)軍身份督軍作戰(zhàn)。二、秦漢地方監(jiān)察機(jī)關(guān)171、秦朝：監(jiān)御史（郡監(jiān)）2、西漢：刺史制度3、東漢：從刺史到州牧中國(guó)政法大學(xué)MPA碩士課程講義秦漢言諫制度秦中央設(shè)諫議大夫和給事中為諫官。漢承秦制，但在規(guī)模上有所擴(kuò)大。秦漢言諫制度最主要作用是為皇帝決策提供咨詢和建議。監(jiān)察與言諫的區(qū)別：監(jiān)察主要指由皇帝委派對(duì)整個(gè)官僚系統(tǒng)實(shí)施監(jiān)督的機(jī)構(gòu)或人員，針對(duì)的是整個(gè)官僚系統(tǒng)；言諫對(duì)象主要是皇帝而非百官，主要是對(duì)國(guó)家決策提供建議、意見，具有咨議與立法監(jiān)督的雙重性質(zhì)，其中咨議性質(zhì)的成分更為主要。從其原因說，是因?yàn)榫鞑豢赡軉为?dú)治理國(guó)家，也不可能獨(dú)自作出一切決策，因此，既需要一個(gè)龐大的職官系統(tǒng)執(zhí)行國(guó)

9、家的行政司法權(quán)力，也需要顧問班子協(xié)助其作出正確的判斷和決策。秦漢的諫官設(shè)置與職責(zé)：秦漢為諫議大夫、給事中，其主要職責(zé)：議論朝政。秦漢雖然已經(jīng)建立了監(jiān)察機(jī)制，但是，由于當(dāng)時(shí)政府各級(jí)官吏主要的是由出身于豪強(qiáng)大族者所把持，在特權(quán)政治之下，監(jiān)察制度實(shí)際上是無法發(fā)揮其真正的作用的。后漢書張綱傳記載：漢順帝時(shí)派遣八位使臣到各地監(jiān)察地方官的政績(jī)，而當(dāng)時(shí)在朝廷執(zhí)政的大貴族梁冀就是一個(gè)最大的貪官，八使之一的張綱對(duì)梁冀提起彈劾，但根本無濟(jì)于事。同書劉陶傳記載：漢靈帝“令公卿以謠言舉制史、二千石為民蠹害者”。而當(dāng)時(shí)宦官掌權(quán)，其黨羽遍布地方，殘害良民，朝廷大臣不敢得罪，卻將沒有政治靠山的二十六位地方官劾奏了事。漢代張

10、湯是杜陵（今陜西西安東南）人，曾先后擔(dān)任太中大夫、廷尉、御史大夫。因協(xié)助漢武帝推行鹽鐵專賣、打擊富商、剪除豪強(qiáng)。公元前116年，因受到誣陷，張湯被強(qiáng)令自殺。張湯死后，家里的財(cái)產(chǎn)不超過五百金，而且都是來自皇帝的賞賜，沒有其他任何產(chǎn)業(yè)。張湯下葬時(shí)用的是牛車，只有棺木沒有外槨。這與他生前的身份地位是極不相稱的。2002年，張湯墓考古發(fā)掘，證實(shí)了“載以牛車，有棺而無槨”的記載。張湯的廉吏風(fēng)貌足為后世儀表。本章小結(jié)251、作為中國(guó)古代政治制度的重要組成部分，秦漢時(shí)期的監(jiān)察制度成為后世制度建設(shè)的基礎(chǔ)；2、皇權(quán)嚴(yán)格控制監(jiān)察組織，皇帝擁有最高監(jiān)察權(quán)，直接領(lǐng)導(dǎo)中央監(jiān)察機(jī)關(guān)，監(jiān)察官的權(quán)威取決于皇權(quán)的強(qiáng)弱，監(jiān)察效能

11、取決于皇帝的支持；3、秦漢時(shí)期，監(jiān)察機(jī)構(gòu)逐漸建立，監(jiān)察立法迅速發(fā)展，這一時(shí)期成為中國(guó)古代多元化監(jiān)察體制的確立階段；4、監(jiān)察制度運(yùn)行狀況直接關(guān)系到政權(quán)運(yùn)行的有序與混亂。中國(guó)政法大學(xué)MPA碩士課程講義參考書目261、張晉藩：中國(guó)法制通史（第二卷），法律出版社1999年2、賈玉英等：中國(guó)古代監(jiān)察制度發(fā)展史，人民出版社2004年3、白綱：中國(guó)政治制度通史（第三卷），人民出版社2011年4、吳宗國(guó)：中國(guó)古代官僚政治制度研究，北京大學(xué)出版社2004年5、馬空群：秦漢監(jiān)察制度，臺(tái)灣商務(wù)印書館1976年6、陳世材：兩漢監(jiān)察制度研究，重慶商務(wù)印書館1944年中國(guó)政法大學(xué)MPA碩士課程講義 第三章27魏晉南北朝時(shí)

12、期的監(jiān)察制度中國(guó)政法大學(xué)MPA碩士課程講義 魏晉南北朝在我國(guó)古代監(jiān)察制度發(fā)展史上居于承前啟后的地位：它承襲了秦漢時(shí)期監(jiān)察制度的君主專制主義品格，延續(xù)了秦漢以來中國(guó)古代監(jiān)察活動(dòng)不斷法律化、制度化的歷史進(jìn)程，在監(jiān)察體制的獨(dú)立與建構(gòu)、監(jiān)察立法的活躍與成熟等方面，達(dá)到了新的發(fā)展水平，為隋唐時(shí)期監(jiān)察制度的成熟和發(fā)達(dá)奠定了基礎(chǔ)。第一節(jié) 魏晉南北朝時(shí)期的政權(quán)制度28一、皇權(quán)的衰微1、 “八王之亂”2、門閥政治盛行中國(guó)政法大學(xué)MPA碩士課程講義29二、三省制的形成1、從尚書臺(tái)到尚書省2、從秘書監(jiān)到中書省3、從侍中寺到門下省中國(guó)政法大學(xué)MPA碩士課程講義35一、曹魏的監(jiān)察體制1、中央監(jiān)察機(jī)關(guān)：御史臺(tái)，掌國(guó)家監(jiān)察

13、要?jiǎng)?wù)2、京畿地區(qū)：司隸校尉，掌察舉百官及京師近郡犯法者3、諫官系統(tǒng)：光祿寺及其屬官4、地方監(jiān)察體制：十三州設(shè)州牧、刺史，巡行所部郡國(guó)中國(guó)政法大學(xué)MPA碩士課程講義第二節(jié) 不斷發(fā)展的監(jiān)察體制36二、兩晉的監(jiān)察體制1、最高監(jiān)察機(jī)關(guān)：御史臺(tái)，受公卿奏事，舉劾案章2、西晉：司隸校尉，向京畿地區(qū)行政長(zhǎng)官轉(zhuǎn)化3、東晉：罷司隸校尉，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察權(quán)的相對(duì)集中中國(guó)政法大學(xué)MPA碩士課程講義37三、南朝的監(jiān)察體制1、中央監(jiān)察機(jī)關(guān)：御史臺(tái)，臺(tái)官的設(shè)置稍有變化2、諫官組織：門下省，建制擴(kuò)大、職權(quán)增加中國(guó)政法大學(xué)MPA碩士課程講義38四、北朝的監(jiān)察體制1、北魏孝文帝：確立御史臺(tái)為最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，尚書省設(shè)尚書左丞，地位可比御史

14、中丞。2、東魏：御史臺(tái)設(shè)御史中尉，尚書省設(shè)尚書左丞掌監(jiān)察3、諫官組織：將言諫官設(shè)于門下省，建制擴(kuò)大、職權(quán)增加中國(guó)政法大學(xué)MPA碩士課程講義曹魏時(shí)期御史臺(tái)已脫離少府，成為由皇帝直接控制的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，御史臺(tái)長(zhǎng)官為御史中丞，權(quán)力很大。晉朝以后，御史臺(tái)的組成人員日益龐大，御史人員名目有多種。魏晉南北朝言諫制度發(fā)展，門下省即為言諫機(jī)構(gòu)。 三國(guó)魏晉南北朝時(shí)期，監(jiān)察制度經(jīng)歷了一個(gè)較低落的發(fā)展過程。從中央到地方的各級(jí)監(jiān)察官員的權(quán)力職能相當(dāng)混亂，御史成了無足輕重的備員，乃至于曹魏時(shí)期的魏明帝竟然不知御史為何官，所掌為何事 。本章小結(jié)411、魏晉南北朝時(shí)期政權(quán)更替頻繁，但每個(gè)王朝都力圖運(yùn)用行政的法律的手段強(qiáng)化國(guó)家運(yùn)

15、行機(jī)制，以維護(hù)偏安局面，各朝皇帝都十分注意強(qiáng)化制衡力量；2、這一時(shí)期的監(jiān)察立法也隨著整個(gè)法制的發(fā)展?fàn)顩r而有新的發(fā)展，除律令外，在科、比、格、式等法律形式中，也載有監(jiān)察方面的法律內(nèi)容，專門監(jiān)察法有所發(fā)展；3、地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)隨著行政體制演變?yōu)橹荨⒖?、縣三級(jí)制而有所變化，尚未形成固定的地方監(jiān)察體制。中國(guó)政法大學(xué)MPA碩士課程講義參考書目421、三國(guó)志晉書宋書南齊書梁書陳書魏書北齊書周書通典文獻(xiàn)通考晉令輯存；2、張晉藩：中國(guó)法制通史（第二卷），法律出版社1999年3、賈玉英等：中國(guó)古代監(jiān)察制度發(fā)展史，人民出版社2004年4、白綱：中國(guó)政治制度通史（第四卷），人民出版社2011年中國(guó)政法大學(xué)MPA碩士課程

16、講義 第四章43隋唐時(shí)期的監(jiān)察制度中國(guó)政法大學(xué)MPA碩士課程講義 隋初統(tǒng)治者承襲以德為主、德行并用的正統(tǒng)法律思想，博取南北朝法制建設(shè)之長(zhǎng)，制定具有承上啟下作用的開皇律。唐朝三省制度的確立為監(jiān)察體制的改革提供了前提條件，諫議制度的實(shí)行對(duì)皇權(quán)也起著某種制約作用，這是唐朝監(jiān)察體制發(fā)展的重要標(biāo)志。隋朝的建立與統(tǒng)一獨(dú)孤信楊忠宇文泰隋文帝周宣帝周武帝周明帝周靜帝獨(dú)孤皇后楊皇后獨(dú)孤皇后周隋帝室關(guān)系圖李淵起兵與唐朝的建立 李虎獨(dú)孤信楊忠李昞唐高祖隋文帝隋煬帝獨(dú)孤夫人獨(dú)孤皇后唐太宗竇皇后隋唐皇室血緣關(guān)系圖唐高祖李淵 第一節(jié) 隋唐時(shí)期的專制主義政權(quán)結(jié)構(gòu)46一、三省六部制的確立與完善2、唐朝進(jìn)一步明確劃分三省六部的

17、職權(quán)，建立了中書出詔令、門下掌封駁、尚書管執(zhí)行的分工合作關(guān)系。 唐朝中央政府還設(shè)有九寺、五監(jiān)等具體管理行政事務(wù)的機(jī)關(guān)。九寺為太常、光祿、衛(wèi)尉、宗正、太仆、大理、鴻臚、司農(nóng)、太府寺，五監(jiān)為國(guó)子監(jiān)、少府監(jiān)、將作監(jiān)、軍器監(jiān)、都水監(jiān)。九寺五監(jiān)成為尚書省六部的附屬機(jī)關(guān)。中國(guó)政法大學(xué)MPA碩士課程講義隋朝的制度變革2、中央制度：建立三省六部制政事堂議政尚書省執(zhí)行門下省審核頒布出令內(nèi)史省九 寺 工部民部刑部兵部禮部吏部皇 帝政治制度 三省六部制政事堂議政尚書省執(zhí)行門下省審核頒布出令中書省皇 帝決策系統(tǒng)政事堂會(huì)議是唐初協(xié)助皇帝統(tǒng)治全國(guó)的最高決策機(jī)構(gòu)。 政治制度 三省六部制行政系統(tǒng)虞部、水部工部、屯田工部比部、

18、司門刑部、都官刑部駕部、庫部兵部、職方兵部膳部、主客禮部、祠部禮部金部、倉部戶部、度支戶部司勛、考功吏部、司封吏部尚書都省唐初文官俑政治制度 三省六部制行政系統(tǒng)太府寺司農(nóng)寺鴻臚寺大理寺太仆寺宗正寺衛(wèi)尉寺光祿寺太常寺九 寺三 監(jiān)（五監(jiān)）將作監(jiān)軍器監(jiān)都水監(jiān)少府監(jiān)國(guó)子監(jiān)二、州、縣二級(jí)制的確立511、隋初：地方政權(quán)實(shí)行州、郡、縣三級(jí)制度2、開皇年間：改為州、縣二級(jí)制（隋煬帝改州為郡）3、唐朝：地方政權(quán)沿襲隋制，設(shè)州、縣二級(jí)制4、玄宗年間：一度改州為郡，不久又恢復(fù)州制5、邊境諸州：劃分軍區(qū)設(shè)置總管、都督（后稱節(jié)度使）中國(guó)政法大學(xué)MPA碩士課程講義第二節(jié) 中央監(jiān)察體制52一、虛心納諫的監(jiān)察思想1、隋初：注

19、意虛心納諫，聽取不同意見2、唐初：廣開言路，虛心納諫，德禮為本，刑罰為用3、唐太宗：把君臣進(jìn)諫、納諫看成國(guó)家興亡所系之大事中國(guó)政法大學(xué)MPA碩士課程講義53二、隋朝御史臺(tái)的演進(jìn)1、隋初：御史臺(tái)官制完備，御史地位提高2、隋煬帝：對(duì)監(jiān)察制度進(jìn)行改革，增設(shè)謁者臺(tái)和司隸臺(tái)，分削御史臺(tái)職權(quán)中國(guó)政法大學(xué)MPA碩士課程講義三、唐朝御史制度的新發(fā)展551、唐初：御史臺(tái)成為國(guó)家最高行政監(jiān)察機(jī)關(guān)2、唐玄宗：創(chuàng)立御史臺(tái)三院制度，以下分設(shè)臺(tái)院、殿院、察院，統(tǒng)轄諸御史，使監(jiān)察機(jī)構(gòu)進(jìn)一步擴(kuò)大。中國(guó)政法大學(xué)MPA碩士課程講義御史大夫（從三品）和御史中丞（正五品）以上外，其余如侍御史四人（從六品下）、殿中侍御史六人（從七品下

20、）、監(jiān)察御史十人（正八品上），均為六品至八品官。共約二十來人。591、監(jiān)察御史品級(jí)雖低，但權(quán)任極大，是皇帝耳目，可以不經(jīng)過御史臺(tái)長(zhǎng)官而直接向皇帝奏彈。2、御史出巡，其活動(dòng)在皇帝的直接控制下，體現(xiàn)了御史監(jiān)察對(duì)于整肅吏治，鞏固專制制度的作用。3、巡御史的顯著特征：位卑權(quán)重。4、“三司推事”：由大理寺、刑部、御史臺(tái)三大中央司法機(jī)關(guān)共同審理大獄重囚5、地方未解至中央的重大案件，則派監(jiān)察御史、刑部員外郎、大理寺評(píng)事，充當(dāng)“三司使”前往審判6、御史臺(tái)也受理訴訟案件，確定了援法定罪、罪刑法定的刑罰適用原則中國(guó)政法大學(xué)MPA碩士課程講義四、獨(dú)具特色的言諫制度601、隋朝言諫和封駁機(jī)構(gòu)均隸屬于門下省，規(guī)模龐大，

21、職權(quán)尤隆2、唐朝言諫制度發(fā)展成熟，諫官成為一個(gè)特殊的諫官體系，有權(quán)向皇帝規(guī)諫3、言諫制度的顯著特征：糾正皇帝決策違失中國(guó)政法大學(xué)MPA碩士課程講義唐：臺(tái)諫并立局面至唐代，中央實(shí)行三省制，諫官組織分隸中書、門下兩省。門下省的主要職責(zé)是匡正政治上的得失，以諫諍為任。門下省置散騎常侍、諫議大夫、補(bǔ)闕、拾遺（其中右補(bǔ)闕、右拾遺隸中書?。?、給事中等職，舉凡主德缺違、國(guó)家決策，皆得諫正。其中給事中掌封駁（即復(fù)審之意）詔制，權(quán)力更重。魏徵是唐朝政治家，曾任諫議大夫，以直言敢諫而聞名。據(jù)貞觀政要記載，魏徵向李世民面陳諫議有50次，呈送給李世民的奏疏11件，一生的諫諍多達(dá)數(shù)十萬言。長(zhǎng)樂公主李麗質(zhì)因是長(zhǎng)孫皇后所生

22、，李世民對(duì)她特別寵愛，將她許配給長(zhǎng)孫無忌之子長(zhǎng)孫沖。在備嫁妝時(shí)，李世民對(duì)眾臣說：“長(zhǎng)樂公主，皇后所生，朕及皇后并所鐘愛，今將出降，禮數(shù)有所加?！贝蟪技娂姳硎尽氨菹滤鶒?，欲少加之”，進(jìn)言雙倍于永嘉長(zhǎng)公主，李世民欣然同意。然而魏徵對(duì)此表示反對(duì)。他認(rèn)為永嘉公主是長(zhǎng)樂公主的姑姑，如果長(zhǎng)樂公主的嫁妝超過了永嘉公主，此舉就逾越了禮制，破壞了皇家的規(guī)矩，也有損皇家的形象。魏徵沒有像其他大臣那樣人云亦云，也沒有順從皇帝所好，大膽進(jìn)言，體現(xiàn)的恰恰是對(duì)皇帝的忠誠，是對(duì)自己所處崗位的盡職。唐代王義方是泗州漣水（今江蘇省漣水縣）人，深得宰相魏徵器重，為侍御史之職，清正廉潔，不畏權(quán)貴，彈劾權(quán)臣李義府。一開始，王義方準(zhǔn)備

23、彈劾李義府，害怕不能成功，左思右想了很久，自言自語說：“彈劾他從此可以揚(yáng)名萬代，閉口不言則能官運(yùn)亨通?！庇幸惶?，他突然說：“不單為了國(guó)家除了一個(gè)貪官，也因?yàn)槊u(yù)終歸比身份地位重要。”他于是堅(jiān)決地彈劾了李義府，由此也一生坎坷?？梢娡趿x方為人正直，不俯權(quán)貴，表現(xiàn)了監(jiān)察官員剛毅正直的品格。第三節(jié)、地方監(jiān)察機(jī)制唐初全國(guó)分為10個(gè)監(jiān)察區(qū)，稱10道（后增為15道），每道派遣使臣專門巡回按察所屬州縣。唐中宗“選左、右臺(tái)及內(nèi)外五品以上官二十人，為十道巡察使”巡按地方（唐朝先后稱為按察史、采訪處置使、觀察處置使等）。對(duì)地方監(jiān)察，唐仿漢制，以“六條問事”，但漢六條監(jiān)察對(duì)象僅限二千石高官，而唐則官不分等，大小全察。

24、其六條為：“其一察官人善惡；其二察戶口流散，籍帳隱沒，賦役不均；其三察農(nóng)桑不勤，倉庫減耗；其四察妖猾盜賊，不事生業(yè)，為私蠹害；其五察德行孝梯，茂材異等，藏器晦跡，應(yīng)時(shí)用者；其六察黠吏豪宗，兼并縱暴，貧弱冤苦不能自申者?！焙诵膬?nèi)容仍是廉潔為本，幾乎每條都涵蓋著廉潔公正的品德內(nèi)容。唐代監(jiān)察制度由于采取了上述廉政措施，故在反腐倡廉中取得了顯著效能。第一，監(jiān)察機(jī)構(gòu)的嚴(yán)密完備，充分發(fā)揮了監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)察職能，擴(kuò)大了監(jiān)察對(duì)象，這就在一定程度上增強(qiáng)了中央對(duì)文武百官的監(jiān)督控制，維持了社會(huì)秩序的穩(wěn)定，有利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。第二，由于重視監(jiān)察官員的選任，出現(xiàn)了一大批剛正不阿、忠于職守的監(jiān)察官吏，這對(duì)澄清吏治，懲治腐

25、敗和保證政府機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)起了重要作用。第三，唐朝監(jiān)察機(jī)構(gòu)由于充分發(fā)揮了整朝廷綱紀(jì)，激濁揚(yáng)清的監(jiān)察職能，這就在一定程度上打擊了官吏貪贓枉法、行賄受賄的不法行為，從而緩和了社會(huì)矛盾。但是由于監(jiān)察官的選任和進(jìn)退通常由宰相掌管等原因，貴族官僚操縱監(jiān)察機(jī)構(gòu)的情況經(jīng)常發(fā)生。尤其在地方監(jiān)察制度方面，更是出現(xiàn)了嚴(yán)重的問題。唐朝后期地方節(jié)度使又兼本道采訪使，因此，中央監(jiān)察州縣之權(quán)，盡為藩鎮(zhèn)所奪。唐朝節(jié)度使集行政權(quán)、軍事權(quán)與監(jiān)察權(quán)于一身，形成藩鎮(zhèn)割據(jù)的局面并導(dǎo)致了唐王朝的最終覆亡。本章小結(jié)741、在專制主義中央集權(quán)明顯強(qiáng)化的唐代，監(jiān)察機(jī)關(guān)已發(fā)展成為獨(dú)立的系統(tǒng)，形成嚴(yán)密的網(wǎng)絡(luò)，建立了一臺(tái)三院的監(jiān)察體制；2、唐朝監(jiān)

26、察法涵蓋廣泛，無論是立法監(jiān)察、行政監(jiān)察、人事監(jiān)察、經(jīng)濟(jì)監(jiān)察和司法監(jiān)察，基本上作到了有法可依，有章可循；3、唐朝和諧盛世是社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、法制發(fā)展帶來的成果，和監(jiān)察官的作為與監(jiān)察法的有效實(shí)施分不開；4、監(jiān)察法制約束了君權(quán)恣意行使，遏制了官吏非法遇民，平衡著統(tǒng)治集團(tuán)的利益分配，發(fā)揮了官僚機(jī)構(gòu)的制衡作用。中國(guó)政法大學(xué)MPA碩士課程講義參考書目751、唐律疏議唐會(huì)要新唐書舊唐書唐大詔令集2、張晉藩：中國(guó)法制通史（第三卷），法律出版社1999年3、賈玉英等：中國(guó)古代監(jiān)察制度發(fā)展史，人民出版社2004年4、白綱：中國(guó)政治制度通史（第五卷），人民出版社2011年5、胡寶華：唐代監(jiān)察制度研究，商務(wù)印書館

27、2005年中國(guó)政法大學(xué)MPA碩士課程講義 第五章 宋元時(shí)期的監(jiān)察制度 公元960年，后周禁軍統(tǒng)帥趙匡胤發(fā)動(dòng)兵變，奪取后周政權(quán)，建立宋王朝。為革除唐末五代以來統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部武將擅權(quán)而造成的分裂混戰(zhàn)的弊端，宋初統(tǒng)治者為此采取了一系列強(qiáng)化中央集權(quán)的改革措施，尤其注重加強(qiáng)了監(jiān)察機(jī)制對(duì)各級(jí)政府的監(jiān)督。北宋的建立與前期政治陳橋兵變宋太祖趙匡胤殿前都點(diǎn)檢、歸德軍節(jié)度使趙匡胤960年，陳橋兵變，黃袍加身。國(guó)號(hào)“宋”，定都開封，年號(hào)建隆。第一節(jié) 兩宋時(shí)期的政權(quán)結(jié)構(gòu)一、行政與軍事分立的中央政體二、分權(quán)制衡的地方行政體制北宋的建立與前期政治 “防弊”之制制度設(shè)計(jì)中的“分權(quán)”原則中央機(jī)構(gòu)財(cái)政軍事行政計(jì)相二府三司樞密院中

28、書門下北宋的建立與前期政治 “防弊”之制重文輕武宋科舉考試圖樞密院長(zhǎng)官皆用文臣作戰(zhàn)不設(shè)主帥，將從中御宋太祖戒石銘戒石銘本是后蜀末代皇帝孟昶頒布，但是孟昶在位后期，沉湎酒色，不思國(guó)政，奢侈無度，被宋滅亡。宋太祖將戒石銘二十四句刪減為16個(gè)字，頒行天下，令郡縣刻在石碑上，置于大堂，朝夕過目。這16個(gè)字就是：“爾俸爾祿，民膏民脂，下民易虐，上天難欺。”第二節(jié)、宋代中央監(jiān)察體制宋代監(jiān)察機(jī)關(guān)，沿襲唐制，中央設(shè)御史臺(tái)，下設(shè)三院：“一曰臺(tái)院，侍御史隸焉；二曰殿院，殿中侍御史隸焉；三曰察院，監(jiān)察御史隸焉?！庇分胸◤娜罚榕_(tái)長(zhǎng)。御史職掌是“糾察官邪，肅正綱紀(jì)。大事則廷辨，小事則奏彈?！鄙现猎紫啵轮烈话阈?/p>

29、官，都在御史監(jiān)察彈劾之列。 宋代御史中丞（從三品）、侍御史一人（從六品）、殿中侍御史二人（正七品）、監(jiān)察御史六人（從七品）。此為神宗時(shí)期，仁宗時(shí)達(dá)二十余人。宋朝監(jiān)察制度的發(fā)展第一，臺(tái)諫趨于合一。宋仿唐制設(shè)御史臺(tái)，御史臺(tái)下設(shè)臺(tái)、殿、察三院。但機(jī)構(gòu)和規(guī)模較唐朝為小。北宋時(shí)始設(shè)諫院，它是一個(gè)獨(dú)立的機(jī)關(guān)。諫官的職責(zé)是對(duì)皇帝提出批評(píng)性建議，以圖糾正皇帝的決策錯(cuò)誤。宋代以前的諫官、御史職責(zé)分明，神宗改制后，諫官可以行使御史的彈劾百官之權(quán)。哲宗時(shí)規(guī)定臺(tái)、諫同時(shí)上殿，臺(tái)、諫官職責(zé)開始混雜。到南宋時(shí)臺(tái)、諫合用一符。臺(tái)諫合一使監(jiān)察的鋒芒集中于各級(jí)官員，特別是宰執(zhí)，這和君主制加強(qiáng)的趨勢(shì)是相應(yīng)的。第二，皇帝直接控制臺(tái)

30、諫官。隋唐時(shí)期臺(tái)諫官多由宰相推薦，從北宋慶歷年間開始不再用現(xiàn)任宰相推薦者為臺(tái)諫官，后又取消了宰執(zhí)親屬擔(dān)任臺(tái)諫官的資格。臺(tái)諫官由皇帝直接任免，使其脫離了宰相的控制，監(jiān)察權(quán)徹底與行政權(quán)相分離。第三，輕重相制，交叉監(jiān)督。宋朝不僅加強(qiáng)了對(duì)各級(jí)官吏的監(jiān)察，而且加強(qiáng)了對(duì)監(jiān)察人員本身的監(jiān)察，形成輕重相制，交叉監(jiān)督的格局。第三節(jié)、宋代地方監(jiān)察體制宋初因襲唐朝設(shè)道的舊制，太宗淳化四年（993年）分天下為十道，至道三年（997年）改為十五路。仁宗天圣中分為十八路，神宗元豐八年（1085年）增至二十三路，宣和四年（1122年）再析為二十六路。宋代的路是地方最高行政區(qū)劃。各路先后設(shè)置轉(zhuǎn)運(yùn)司、提點(diǎn)刑獄司、提舉常平司等中

31、央派出機(jī)構(gòu)，分別負(fù)責(zé)某方面的政務(wù)，并具有監(jiān)察地方官的職責(zé)，統(tǒng)稱為“監(jiān)司”。各司互不統(tǒng)領(lǐng)、各自為政，直接對(duì)中央負(fù)責(zé)。這種上下相維、環(huán)環(huán)相扣的地方分權(quán)監(jiān)察體制，是宋代統(tǒng)治者吸取唐末五代藩鎮(zhèn)割據(jù)教訓(xùn)，推行“強(qiáng)干弱枝”強(qiáng)化專制主義中央集權(quán)基本國(guó)策的有力措施。宋代在知州之外設(shè)置“通判某州州軍事”，簡(jiǎn)稱“通判”。通判之設(shè)始于太祖乾德元年（963年），是年平定荊南、湖南之后，始令刑部郎中賈玭等通判湖南諸州。乾德二年（964年）以后，在其他統(tǒng)治區(qū)域內(nèi)也都逐漸設(shè)置了通判。通判與知州同領(lǐng)州事，共同裁處州內(nèi)兵民、錢谷、戶口、賦役、獄訟審理等事。與知州同領(lǐng)州事，其地位較特別，既非地方副長(zhǎng)官，又非地方長(zhǎng)吏的屬官，實(shí)際上

32、是皇帝派駐地方專事監(jiān)察知州的監(jiān)察官，因此有“監(jiān)州”之稱。凡諸州行文公事，必須有知州通判聯(lián)署才能生效。神宗元豐改制，正式定通判為州的副長(zhǎng)官，這表明通判不僅有與知州“通簽書”的權(quán)力，并且可以監(jiān)察所部官吏，進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)地方官吏的監(jiān)督。宋代地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)權(quán)力的分化與相互限制，無法形成統(tǒng)攝全局的地方最高權(quán)力中心，地方各級(jí)官僚都受到了監(jiān)察機(jī)構(gòu)的嚴(yán)密的監(jiān)督，有效地維護(hù)了中央集權(quán)，消除了地方離心力，并對(duì)宋代的廉政建設(shè)起到了重要的作用。寶元元年（1038），諫官韓琦連章彈奏宰相王隨、陳堯佐和參知政事韓億、石中立，四人被罷免。慶歷三年（1043），仁宗任命夏竦為樞密使，御史中丞王拱辰和諫官歐陽修等人連連上疏，指斥

33、揭露夏竦的罪狀。王拱辰在殿上對(duì)仁宗上奏的時(shí)候，仁宗未予采納并起身打算離開，王拱辰“引上裾畢其說”。仁宗被迫只得將夏竦罷免。同年，諫官蔡襄彈奏呂夷簡(jiǎn)為相，“謀身忘公，養(yǎng)成天下之患”，呂夷簡(jiǎn)被迫請(qǐng)辭 。諫官歐陽修、余靖、蔡襄一起彈劾參知政事王舉正，王被罷免 ?；实v三年（1051），諫官包拯、陳旭言宰相宋庠“不戢子弟”，宋庠乃罷 。北宋包拯歷任監(jiān)察御史、開封府尹、天章閣待制等職，授龍圖閣直學(xué)士，故后人亦稱“包龍圖”。包拯一生廉潔奉公、不攀附權(quán)貴，故有“包青天”、“包公”之名。包拯在朝廷為人剛強(qiáng)堅(jiān)毅，貴戚宦官因此而大為收斂，聽說的人都害怕他。人們把包拯笑比作黃河水清一樣極難發(fā)生的事情。京城里的人因此說

34、“暗中行賄疏不通關(guān)系的人，有閻羅王和包老頭?！卑凑张f規(guī)矩，凡是訴訟都不能直接到官署遞狀子。包拯卻打開官署正門，使告狀的人能夠到跟前陳述是非，辦事小吏因此不敢欺瞞。宋史記載說，包拯性情嚴(yán)峻剛正，憎惡辦事小吏嚴(yán)苛刻薄，務(wù)求忠誠厚道。他跟人交往不隨意附和，不巧言令色取悅?cè)耍匠]有私人信件，連朋友、親戚都斷絕來往。 包拯曾作詩明志，“清心為治本，直道是身謀。秀干終成棟，精鋼不作鉤。倉鼠充雀喜，草盡狐兔愁。史冊(cè)有遺訓(xùn)，毋遺來者羞?！?這首詩的意思是說，居心清正是治理政事的根本，正道直行是做人的準(zhǔn)則。秀美的樹干終將成為棟梁之材，精純的鋼鐵決不應(yīng)做成彎鉤。倉庫充盈老鼠麻雀也喜歡，地光草盡狐貍都要發(fā)愁。史書

35、上記錄著歷代先賢的遺訓(xùn)，從政做官一定不要留下劣跡而招后人的羞辱。與包拯同時(shí)代的唐介（天圣八年進(jìn)士）在仁宗皇祐年間任殿中侍御史，他敢于直陳時(shí)事與官吏缺失，“其言無所避”。曾數(shù)次反對(duì)張堯佐的升遷，宰相文彥博袒護(hù)張堯佐，唐介遂彈劾文彥博“守蜀日造間金奇錦，緣閹侍通宮掖，以得執(zhí)政”之事，使得仁宗十分生氣，聲言要將其貶官遠(yuǎn)竄，唐介毫不畏懼，慨然道：“臣忠憤所激 , 鼎鍵不避 , 何辭于謫？”唐介又當(dāng) 面指斥文彥博：“彥博宜自省，即有之，不可隱?！笔刮膹┎├仟N不堪?；噬细討嵟?。結(jié)果。唐介被貶英州，同時(shí)罷免了文彥博的宰相之職?；噬嫌謸?dān)心唐介可能在路上死去而使自己擔(dān)了殺忠直大臣的名聲，就叫近侍大臣護(hù)送唐介到

36、任所。梅堯臣、李師中都寫詩贊美唐介，從此他的忠直聲譽(yù)傳遍天下，士大夫都稱他是真正的御史，稱呼他時(shí)一定稱他唐子方而不敢直呼他的名。 趙抃是宋代殿中侍御史，大義凜然，彈劾不避權(quán)幸，不僅彈劾過樞密使、參知政事等高官，還彈劾了一人之下、萬人之上的宰相，對(duì)違規(guī)違法絕不罷手，哪怕生活不檢點(diǎn)者也不放過，人稱“鐵面御史”。當(dāng)時(shí)的宰相陳執(zhí)中的愛妾叫阿張，她的侍女因小過而被其毒打致死。當(dāng)有人把此事告發(fā)，審案官員要求相府證人到場(chǎng)時(shí)，陳執(zhí)中予以包庇，甚至軟禁證人，使獄官無法審案，嚴(yán)重干擾司法。趙抃聽說拍案而起，立即以“違朝廷之法，立私門之威”的罪名彈劾陳執(zhí)中。盡管當(dāng)時(shí)的皇帝宋仁宗有意袒護(hù)陳執(zhí)中，但趙抃堅(jiān)持彈劾，在短短

37、的半年多時(shí)間內(nèi)，連續(xù)上書12次，終于將陳執(zhí)中拉下馬，使他罷官去朝，落得聲名狼藉。 英宗治平年間，英宗尊生父濮安懿王為親，御史中丞彭思永諫諍說：“濮王生陛下，而仁宗以陛下為嗣，是以仁宗為皇考，而濮王于屬為伯，此天地大義，生人大倫，乾坤定位，不可得而變也。陛下為仁廟子，曰考曰親，乃仁廟也；若要施于濮王，是有二親矣。使王與諸父夷等，無有殊別，則于大孝之心亦為難安。”知諫院傅堯俞與侍御史呂誨等人皆諫諍英宗不當(dāng)稱濮王為皇考。宋徽宗時(shí)期，心腹內(nèi)侍黃經(jīng)臣與童貫狼狽為奸，敗亂朝政，致使大多朝官明哲保身，但是仍然有右正言陳禾不畏權(quán)勢(shì)，上疏彈劾黃經(jīng)臣 。由于宋徽宗正對(duì)黃經(jīng)臣信任有加, 不僅不采納陳禾的的意見, 甚

38、至不等陳禾諫奏完畢, 便拂衣而起,打算回宮。陳禾用力拉住徽宗的龍袍, 請(qǐng)求把話說完。由于用力過猛，以至于將徽宗的龍袍扯破。徽宗因此大嚷：“正言碎朕衣矣?！标惡虆s毫不畏懼地說：“陛下不惜碎衣, 臣豈惜碎首以報(bào)陛下？此曹今日受富貴之利, 陛下他日受危亡之禍?！边@種情況下，就連徽宗也為之感動(dòng)。還將被陳禾扯碎的衣服留下,“留以施直臣。” 欲得納諫之名。 宋代對(duì)“風(fēng)聞奏事”采取鼓勵(lì)和保護(hù)政策。為了督促臺(tái)諫官盡職盡責(zé)，還制定了對(duì)御史的監(jiān)督、考績(jī)制度。神宗元豐年間 ，尚書省設(shè)都司御史，“主行彈御史案察失職”。都司御史房并備有登記御史糾劾事項(xiàng)的簿籍， 年終按簿籍所載劾案數(shù)考核御史政績(jī)，評(píng)定名次，作為御史升降的

39、重要依據(jù)。宋代還規(guī)定御史每月都有須有奏事，稱為“月課”。如果上任后百日內(nèi)無彈奏糾劾，輕則罰繳“辱臺(tái)錢”，重則罷免官職。臺(tái)諫成為維護(hù)國(guó)家綱紀(jì)的不可或缺的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。正是在重視臺(tái)諫的背景之下，宋代監(jiān)察官對(duì)反腐倡廉發(fā)揮了積極的作用，以至于史有“考宋之立國(guó)，元?dú)庠谂_(tái)諫”的評(píng)論。第四節(jié) 元朝的監(jiān)察制度元朝是中國(guó)歷史上第一個(gè)以少數(shù)民族蒙古族為主體的全國(guó)性政權(quán)。元朝統(tǒng)治者為了對(duì)全國(guó)實(shí)行有效的統(tǒng)治，不得不依賴龐大的漢族官僚集團(tuán)，但又防范其攬權(quán)自重，威脅到蒙古貴族的權(quán)益；與此同時(shí)，又力圖遏制和克服干擾國(guó)家紀(jì)綱的蒙古國(guó)舊制、積習(xí)。在這樣的背景下，監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能受到重視。世祖曾經(jīng)明白曉諭：“中書朕左手，樞密朕右手

40、，御史臺(tái)是朕醫(yī)兩手的。此其立臺(tái)之旨，歷世遵其道不變?！庇捎诨实鄣闹匾?，監(jiān)察機(jī)關(guān)的地位提高，組織擴(kuò)大，形成了涵蓋中央與地方的監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)，并從多方面進(jìn)行監(jiān)察制度與監(jiān)察法制建設(shè)。元朝并不是以法制相尚的朝代，但元朝監(jiān)察立法的細(xì)密程度卻超過了唐宋。一、元朝國(guó)家機(jī)構(gòu)的設(shè)置一、中央機(jī)關(guān)元朝以中書省為最高行政管理機(jī)關(guān)，所謂“中書，政本也，軍國(guó)之務(wù)大小由之”。 為防止中書省長(zhǎng)官中書令擅權(quán)，中書令不常設(shè)置，如設(shè)置則以皇太子兼領(lǐng)。中書令以下有左右丞相、平章政事、左右丞、參知政事等官職。中書省以下分設(shè)吏、戶、禮、兵、刑、工六部，管理國(guó)家各種事務(wù)。其它從屬于六部的行政管理機(jī)關(guān)院、寺、監(jiān)、府等，基本上沿襲唐制，略有增減而已

41、，但各部正職皆須選用蒙古人，以凸顯蒙古貴族的權(quán)力地位。設(shè)樞密院掌管軍事，照例由皇太子兼領(lǐng)樞密使。樞密使以下有樞密副使、同知院事等官。由于樞密院掌管國(guó)家軍事和軍隊(duì)調(diào)遣，因此，只有蒙古貴族才有資格擔(dān)任長(zhǎng)官。另于四川、嶺北二處設(shè)置行樞密院。元朝新設(shè)置的中央機(jī)構(gòu)有：蒙古翰林院，掌管起草皇帝詔旨；通政院管理驛站；將作院管理工匠；集賢院管理學(xué)校事務(wù)；宣政院管理宗教和少數(shù)民族事務(wù)。由于元朝統(tǒng)治者崇信喇嘛教，因此主管宗教事務(wù)的宣政院職權(quán)廣泛，兼管吐蕃地方事宜。宣政院官職人選僧俗并用。由此可見，僧侶在國(guó)家中的地位及其對(duì)于元朝政治的重要影響。此外，也設(shè)置了許多管理手工業(yè)和理財(cái)?shù)臋C(jī)關(guān)，但相互間職權(quán)重疊，系統(tǒng)也極為紊

42、亂。二、地方機(jī)關(guān)元朝初建時(shí)期地方政權(quán)分為路、府（州）、縣三級(jí)。后于路之上建立行中書省，為常設(shè)的固定行政區(qū)劃。共設(shè)十一個(gè)行省，形成行省、路、府（州）、縣四級(jí)政權(quán)。行中書省設(shè)丞相，多由蒙古親王、貴族充當(dāng)，權(quán)力極大，“軍國(guó)重事無不領(lǐng)之”。行中書省與行樞密院、行御史臺(tái)是元朝代表中央分治地方的軍、政、監(jiān)察三大機(jī)關(guān)，顯示了元統(tǒng)治者十分重視中央對(duì)地方的控制與管理。行省以下，路設(shè)總管府，以總管為長(zhǎng)官；府（又稱散府）設(shè)知府（或府尹）；州設(shè)州尹（小州稱知州）；縣設(shè)縣尹。無論總管府、散府或州、縣照例均設(shè)掌印辦事、握有實(shí)權(quán)的蒙古管事官達(dá)魯花赤一員。達(dá)魯花赤的品級(jí)雖與所在各級(jí)政權(quán)的長(zhǎng)官相同，但職權(quán)較大，既可以監(jiān)督地方行

43、政長(zhǎng)官，又是地方政務(wù)的最高負(fù)責(zé)人。三、中央監(jiān)察機(jī)構(gòu) 御史臺(tái)是元朝中央政府最重要的三個(gè)機(jī)構(gòu)之一（另兩個(gè)是中書省和樞密院）。元代監(jiān)察機(jī)構(gòu)的地位比之前代大為提高，御史臺(tái)的長(zhǎng)官御史大夫二員（從一品）、御史中丞二員（正二品）、侍御史二員（從二品）、治書侍御史二員（從二品）、殿中御史二員（正四品）、監(jiān)察御史三十二員（正七品），總數(shù)四十二人，規(guī)?？涨?。四、地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)的設(shè)置元朝監(jiān)察體制最具特色的是地方行御史臺(tái)的設(shè)置。至元十四年，置江南諸道行御史臺(tái)于揚(yáng)州，（簡(jiǎn)稱南臺(tái)），以監(jiān)臨東南各省。至元二十七年，又置云南諸路行御史臺(tái)，大德元年，移云南臺(tái)于京兆，為“陜西諸道行御史臺(tái)”，（簡(jiǎn)稱西臺(tái)），統(tǒng)制漢中、隴北、四川、云南

44、四道。 行御史臺(tái)作為中央御史臺(tái)的派出機(jī)構(gòu)，還起著溝通中央與地方監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)的橋梁作用。并對(duì)該地方官員進(jìn)行有效的監(jiān)督，鞏固中央集權(quán)的基礎(chǔ)。行御史臺(tái)，各置大夫一員，中丞二員，侍御史二員，治書侍御史二員，但不設(shè)殿中司。有權(quán)“彈劾行中書省、宣慰司及以下諸司官吏奸邪非違”；糾察正官、管軍官、諸色官的失職和違法行為；糾察并協(xié)助平反冤錯(cuò)案件，制止“私置牢獄”；保舉“為治有方”的官員和糾察“貪暴，不諳治體，敗壞官事，蠹害百姓，及年老衰病不勝職者”。除行御史臺(tái)外，至元六年（1269年）正月，世祖“立四道提刑按察司”，是為元朝設(shè)置地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)之始。至元二十八年（1291年），改按察司為肅政廉訪司，由廉訪司官提調(diào)各路監(jiān)

45、臨地方，以發(fā)揮肅政的積極作用。成宗時(shí)，全國(guó)劃分為二十二道，亦即二十二個(gè)監(jiān)察區(qū)。由中央御史臺(tái)直接管轄的八道，稱為“內(nèi)八道”；由江南行臺(tái)所管轄的十道，稱為“江南十道”；由陜西行臺(tái)所轄的四道，稱為“西四道”。 每道設(shè)廉訪使二員，正三品，“以糾察百官為職”，是“紀(jì)綱之司”既監(jiān)督糾劾各道所屬地方官吏，“民事、錢谷、官吏奸弊，一切委之”，也掌管“錄囚”、“按治”等司法監(jiān)察活動(dòng)。元代監(jiān)察制度元代取消諫院，中央設(shè)御史臺(tái)，御史大夫秩高從一品，“非國(guó)姓不以授”。行臺(tái)制度：在江南和陜西特設(shè)行御史臺(tái)，其組織與中央御史臺(tái)相同，作為中央御史臺(tái)的派出機(jī)關(guān)。這是元代監(jiān)察制度的重大發(fā)展。全國(guó)分為22道監(jiān)察區(qū)，“道”即提刑按察司

46、巡視的地方。后改按察司為肅政廉訪司，監(jiān)察各道所屬地方官吏。設(shè)正副使各二人、僉使四人，“正使往京，余官分巡”。本章小結(jié)1、宋朝的監(jiān)察制度在前代的基礎(chǔ)上有了較大的發(fā)展，臺(tái)諫出現(xiàn)合一之勢(shì)，這有利于進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)察機(jī)構(gòu)的權(quán)力。2、在臺(tái)諫官的選拔方式上，宋代的一個(gè)重要的改革是由皇帝親自掌握御史的任用權(quán)，這一變化使監(jiān)察機(jī)構(gòu)的地位進(jìn)一步獨(dú)立，監(jiān)察機(jī)構(gòu)可以有效地制衡以丞相為代表的行政權(quán)。3、宋代地方建立監(jiān)司、通判監(jiān)察體系，使得地方監(jiān)察系統(tǒng)呈現(xiàn)出多元化的趨勢(shì)，為了防范監(jiān)察官的腐敗，在實(shí)行上級(jí)監(jiān)察官對(duì)下級(jí)監(jiān)察官的縱向監(jiān)察的同時(shí)，還制定了監(jiān)司互監(jiān)法使同級(jí)監(jiān)察官之間互相監(jiān)督,由此形成了比較嚴(yán)密的監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)。使所有機(jī)構(gòu)和所

47、有官員都受到嚴(yán)密的監(jiān)察，對(duì)于整飭吏治，防范腐敗，起到了積極作用。 4、元朝創(chuàng)制了地方行御史臺(tái)。 5、元朝統(tǒng)治者實(shí)行的民族歧視政策也影響了監(jiān)察權(quán)的行使和監(jiān)察法的實(shí)施。由于元朝的科舉制度基本上被廢棄，各級(jí)政府官員主要是世襲的貴族以及吏員出身者，御史大夫只有出身勛貴或曾為皇帝近侍的蒙古人才能擔(dān)任，御史中丞一般也在蒙古、色目世臣勛貴的后代中選任，造成了元代政治的極度黑暗。監(jiān)察機(jī)關(guān)形同虛設(shè)，法紀(jì)敗壞，貪污腐敗相沿成風(fēng)，這與宋代監(jiān)察制度形成了極為鮮明的對(duì)照。參考書目1、宋史元史續(xù)資治通鑒長(zhǎng)編宋會(huì)要輯稿；2、張晉藩：中國(guó)監(jiān)察法制史稿，商務(wù)印書館2006年版；3、賈玉英等：中國(guó)古代監(jiān)察制度發(fā)展史，人民出版社2

48、004年版。 第六章 明朝監(jiān)察制度 明朝是中國(guó)封建社會(huì)后期具有代表性的王朝。明太祖朱元璋為了避免“元亡于吏”的歷史覆轍，實(shí)行重典治吏的政策。在這個(gè)背景下，監(jiān)察體制發(fā)生了重大變化：以都察院取代御史臺(tái)，創(chuàng)設(shè)六科給事中的監(jiān)察系統(tǒng)，推行地方督撫的監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)等等，這不僅充分發(fā)揮了監(jiān)察機(jī)關(guān)治吏的職能，而且極大地加強(qiáng)了專制主義的中央集權(quán)。第一節(jié) 明朝的國(guó)家結(jié)構(gòu)一、中書省的廢除與內(nèi)閣制的設(shè)立明朝的國(guó)家結(jié)構(gòu)適應(yīng)內(nèi)外形勢(shì)的需要和明太祖的治國(guó)方略，進(jìn)行了重大改革。明初，仿宋元舊制，設(shè)中書省統(tǒng)轄六部，總攬全國(guó)行政；設(shè)都督府節(jié)制中外諸軍事；設(shè)御史臺(tái)職掌監(jiān)察，統(tǒng)稱“三大府”。洪武十三年（1380年），左丞相胡惟庸謀反，乘機(jī)

49、廢除了中書省，罷除丞相官職，丞相所屬權(quán)力收歸皇帝獨(dú)攬。在中國(guó)歷史上沿襲一千余年的丞相制度至此結(jié)束。中書省廢除以后，六部（吏、戶、禮、兵、刑、工）的職權(quán)和地位大大提高，成為直接對(duì)皇帝負(fù)責(zé)，分任朝政的中央最高一級(jí)行政機(jī)關(guān)。洪武十五年（1382年），仿宋制從翰林院等文翰機(jī)關(guān)中選調(diào)官員加殿閣大學(xué)士銜，執(zhí)掌草擬詔諭，并備皇帝顧問，但“不得平章國(guó)事”。成祖時(shí)，命翰林院侍讀、編修、檢討等文學(xué)侍從官員入值文淵閣，正式稱為內(nèi)閣，但內(nèi)閣大學(xué)士的官秩一般不過五品，職權(quán)也只是遵命辦事而已。宣宗時(shí)期，為了便于閣臣行使職權(quán)，加強(qiáng)統(tǒng)治效能，使六部中的某些長(zhǎng)官入閣兼大學(xué)士銜。例如，兵部尚書楊士奇、工部尚書楊榮、禮部尚書楊溥均

50、入閣兼內(nèi)閣大學(xué)士。至此，內(nèi)閣職權(quán)漸趨顯重。至世宗時(shí)，大學(xué)士夏言、嚴(yán)嵩先后秉政，“朝位班次，均列六部之上”，內(nèi)閣大學(xué)士只稱“輔臣”，首席大學(xué)士稱“元輔”或“首輔”。二、二、行省制的廢除與地方三司的設(shè)立地方行政體制在統(tǒng)一政權(quán)建立前沿用元制，以行省為地方最高行政機(jī)構(gòu)。洪武九年（1376年）下令廢除行中書省，仿宋制以承宣布政使司、都指揮使司和提刑按察使司共同組成省級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)，分別管理行政、軍事和司法。明初全國(guó)共有十三承宣布政使司，總管各省行政、民政、錢谷等事，長(zhǎng)官為左、右布政使各一人，是地方最高行政長(zhǎng)官。都指揮使司管轄本省衛(wèi)所，負(fù)責(zé)軍務(wù)，設(shè)都指揮使一人，是地方最高軍事長(zhǎng)官。按察使司負(fù)責(zé)本省刑獄、監(jiān)察，

51、設(shè)按察使一人，是地方最高司法長(zhǎng)官。明中葉以后，由于各地多設(shè)巡撫。省以下分為府、縣兩級(jí)，府設(shè)知府；府（直隸州）以下轄若干縣，縣設(shè)知縣。省與府之間，設(shè)有監(jiān)察區(qū)“道”。一省分設(shè)若干道，一道轄若干府。道有“守”、“巡”之分，凡由布政使司佐官左右參政、參議分理各道錢谷者，為“分守道”。而由按察使司佐官副使、僉事分理各道刑名者，為“分巡道”，并負(fù)責(zé)對(duì)各府官吏進(jìn)行監(jiān)督。明初，還仿漢刺史制度，以省為單位，劃分大監(jiān)察區(qū)，派監(jiān)察御使前往稽查，稱為“巡按某處監(jiān)察御史”。成祖永樂年間，在此基礎(chǔ)上創(chuàng)設(shè)巡撫制度。巡撫初為臨時(shí)性的差使，宣宗以后始逐漸固定。巡撫加有副都御使或僉都御史、兵部侍郎、提督軍務(wù)、贊理軍務(wù)等銜，以便于

52、行使監(jiān)察職權(quán)。景泰年間，又創(chuàng)設(shè)總督制度?？偠浇y(tǒng)轄?zhēng)资』虼笫〉能姍?quán)和監(jiān)察權(quán)。督、撫的地位和職權(quán)高于布政使。但終明之世，督、撫在組織上并不是省級(jí)最高行政長(zhǎng)官。第二節(jié) 監(jiān)察體制的演變一、中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)洪武十五年（1382）設(shè)置都察院，設(shè)左、右都御史各一人，正二品，為都察院長(zhǎng)官；左、右副都御史各一人，正三品；左、右僉都御史各一人，正四品。都察院的職掌是“專糾劾百司，辨明冤枉，提督各道，為天子耳目風(fēng)紀(jì)之司。凡大臣奸邪，小人構(gòu)黨，作威福亂政者，劾。凡百官猥茸貪冒壞官紀(jì)者，劾。凡學(xué)術(shù)不正，上書陳言變亂成憲，希進(jìn)用者，劾。遇朝覲，考察，同吏部司賢否陟黜。大獄重囚會(huì)鞫于外朝，偕刑部，大理讞平之。其奉敕內(nèi)地，拊循外

53、地，各專其敕行事。”權(quán)力的廣泛和重要都較歷代監(jiān)察機(jī)構(gòu)有進(jìn)一步的提高。都察院轄十三道監(jiān)察御史（正七品），各道置御史七至十一人不等，共110人。十三道監(jiān)察御史的職權(quán)相當(dāng)廣泛，主察糾內(nèi)、外百司之官邪，或露章面劾，或封章奏劾。 十三道監(jiān)察御史雖然主要是行使對(duì)地方的監(jiān)察職權(quán)，但也分別代管中央某些部門的監(jiān)察工作，如四川道監(jiān)管工部，浙江道監(jiān)管中軍都督府，江西道監(jiān)管前軍都督府，陜西道監(jiān)管后軍都督府和大理寺，廣西道監(jiān)管通政司、六科，廣東道監(jiān)管刑部等等。明代以前，監(jiān)察系統(tǒng)雖然有權(quán)監(jiān)督宰相以下各級(jí)部門，但分工并不嚴(yán)格，明朝13道御史的監(jiān)督范圍明確分工，更加有利于監(jiān)察權(quán)的行使。六科給事中：明初沿前代設(shè)給事中。洪武六年

54、（1408），開始分為吏、戶、禮、兵、刑、工六科，每科設(shè)都給事中（正七品）1人及左、右給事中（從七品）各1人。給事中（從七品）4至10人不等。給事中衙署即在午門外東、西朝房，奏章均必經(jīng)其手，故權(quán)勢(shì)尤重。六科給事中的主要職責(zé)，一是檢查六部疏奏的缺失和遺漏，如有缺失，則發(fā)還重?cái)M；二是中樞處理過經(jīng)御批下發(fā)的公文，例由給事中過手，如果認(rèn)為不合適，可以封還駁正。此外，還有建言及進(jìn)諫之責(zé)，與各道監(jiān)察御史合稱科道。二、地方監(jiān)察機(jī)制1、提刑按察使司 明朝于全國(guó)十三個(gè)行政區(qū)設(shè)置十三個(gè)提刑按察使司（正三品）為明代地方最高監(jiān)察機(jī)關(guān)，與布政使司和都指揮使并稱地方“三司”，相對(duì)于都察院又稱為“外臺(tái)”。提刑按察使司隸屬于

55、中央的都察院，但行事有一定的自主權(quán)，主要職責(zé)是“掌一省刑名按劾之事。糾官邪，戢奸暴，平獄訟，雪冤抑，以振揚(yáng)風(fēng)紀(jì)，而澄清其吏治。” 2、總督與巡撫明初，還仿漢刺史制度，以省為單位，派監(jiān)察御史前往稽查，稱為“巡按某處監(jiān)察御史”。成祖永樂年間，在此基礎(chǔ)上創(chuàng)設(shè)巡撫制度。巡撫初為臨時(shí)性的差使，宣宗以后始逐漸固定。巡撫加有副都御使或僉都御史、兵部侍郎、提督軍務(wù)、贊理軍務(wù)等銜，以便于行使監(jiān)察職權(quán)。景泰年間，又創(chuàng)設(shè)總督制度。總督統(tǒng)轄?zhēng)资』虼笫〉能姍?quán)和監(jiān)察權(quán)。督、撫的地位和職權(quán)高于布政使?？偠綆Ф疾煸憾加坊蚋倍加枫暎浅⑴汕驳谋O(jiān)察大臣，尚非地方長(zhǎng)吏。至明中后期，督撫逐漸發(fā)展成掌握地方軍政的大員。但終明之世

56、，督、撫在組織上并不是省級(jí)最高行政長(zhǎng)官。3、巡按御史漢唐以來便由中央政府派遣監(jiān)察官對(duì)地方定期巡回考察，明朝在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上創(chuàng)立了巡按御史制度。巡按御史的職權(quán)范圍主要包括：考察官吏，奏劾官邪；翦除豪蠹，肅振綱紀(jì)；巡視倉庫、查算錢糧；審錄囚犯，辨明冤枉；考察隱逸，舉薦人才等。由于巡按御史直接對(duì)皇帝負(fù)責(zé)，巡撫也在巡按御史的監(jiān)察之列，撫、按發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)時(shí)，皇帝經(jīng)常右按而左撫，即使是都察院也不得干涉巡按御史行使職權(quán)。巡按御史從選派、點(diǎn)差到出巡、更代以及回道考察等一系列環(huán)節(jié)都制度化、法律化。巡按御史與地方上原有的按察司官互相配合，形成了雙重監(jiān)察體制，既克服了專官久任的弊端，也避免了臨時(shí)差遣了解情況的不足

57、，對(duì)于察吏安民起到了積極作用。明朝有不少的監(jiān)察官敢于秉公執(zhí)法，往往不惜犧牲一己私利及至生命。成化時(shí)給事中吳原、御史徐鏞劾汪直。明正德時(shí)，武宗欲出關(guān)游樂，御史張欽奏言先皇帝曾有不得出關(guān)之敕，阻止武宗出關(guān)。天啟時(shí)左副都御史楊漣劾魏忠賢等行為，都為澄清吏治，懲治腐敗起了十分重要的作用。顧炎武曾說過：“萬歷之時(shí)，九重淵默，太昌之后，國(guó)論紛紜，往往賴科參之力?！?顧炎武：日知錄卷9海瑞是中國(guó)歷史上有名的清官，歷任知縣、判官、尚書丞、右僉都御史等職，后人稱其“海青天”。明世宗嘉靖皇帝迷信巫術(shù)，生活奢華，不理朝政。海瑞謁見首輔徐階，勸其諫君之過，徐階不敢。于是海瑞自草了一份治安疏，痛陳其弊，冒死諫君。嘉靖皇

58、帝看后十分震怒，下令趕快去抓海瑞，不要讓他跑了?；鹿俑嬖V皇帝，海瑞已買好棺材，和妻子訣別了，在朝廷外等候治罪呢。海瑞這種直面生死的態(tài)度，體現(xiàn)了對(duì)封建王朝的無限忠誠和做官的擔(dān)當(dāng)。他并不是一般地反對(duì)皇帝，而是對(duì)皇帝不理朝政的行為感到不滿，從根本上還是為了江山社稷穩(wěn)固、王朝國(guó)祚綿延，國(guó)家長(zhǎng)治久安。雖然嘉靖皇帝治他死罪，但海瑞并不仇恨，在得知皇帝駕崩時(shí)，海瑞居然哭得吐血、暈倒在地。我們可以說他愚忠，但他確實(shí)反映了封建官員忠誠的品格。明代周新廣東南海人，他任監(jiān)察御史，先后巡按福建、北京、浙江。周新執(zhí)法嚴(yán)明，不懼權(quán)貴。錦衣衛(wèi)指揮使紀(jì)綱派了個(gè)千戶（官名，明朝軍隊(duì)中統(tǒng)領(lǐng)1120人的武官）到浙江辦事，這個(gè)千戶明

59、目張膽收受賄賂，一路作威作福。周新對(duì)此非常痛恨，決心懲治他，在浙江沒有抓到他，后在進(jìn)京途中將他逮捕歸案。結(jié)果，這個(gè)人再次逃脫，并向紀(jì)綱哭訴。由于紀(jì)綱是權(quán)傾一朝的佞臣，在皇帝面前羅織罪名誣陷周新，使周新深陷牢獄。周新雖然被折磨得體無完膚，但始終不屈，在被帶到皇帝面前時(shí)仍高聲抗辯：“臣擒奸除惡，為何加罪？”明成祖下令將他處死，他視死如歸，臨刑前高呼：“生為直臣，死為直鬼!”展現(xiàn)了一個(gè)監(jiān)察官員的凜然氣概。我們來看一下明朝幾任監(jiān)察官員為彈劾貪官嚴(yán)嵩父子而前赴后繼，有的甚至付出生命代價(jià)的例子，是對(duì)“士大夫精神”的典型詮釋。嚴(yán)嵩是中國(guó)歷史上有名的奸臣之一，他善于柔媚逢迎，深得嘉靖皇帝寵信，位居內(nèi)閣首輔等要

60、津二十多年，權(quán)勢(shì)熏天，不僅招權(quán)納賄無孔不入，而且兇狠地將反對(duì)者或貶或罷甚至處死，企圖鉗制百官之口，樹立個(gè)人淫威。然而，還是有一批勇于抗?fàn)幍墓賳T，并沒有被其淫威所嚇倒，郎中徐學(xué)詩因彈劾嚴(yán)嵩被革任，他的哥哥中書舍人應(yīng)豐也被排斥，給事中歷汝進(jìn)因彈劾嚴(yán)嵩謫為典史，又被吏部以考查為名削掉官爵。內(nèi)外的大臣，被嚴(yán)嵩中傷的難以計(jì)數(shù)。但是，楊繼盛、鄒應(yīng)龍、林潤(rùn)等一批披肝瀝膽的監(jiān)察官員先后冒死彈劾，終于將嚴(yán)嵩父子扳倒，懲治了腐惡。楊繼盛（15161555年）字仲芳，號(hào)椒山，直隸容城（今河北容城縣）人。嘉靖二十六年進(jìn)士。嘉靖三十二年（1553）正月，楊繼盛起草了一份奏疏彈劾嚴(yán)嵩。他在奏疏中把俺答視為“外賊”，把嚴(yán)嵩