對(duì)績(jī)效審計(jì)的幾點(diǎn)思考

1、對(duì)績(jī)效審計(jì)的幾點(diǎn)思考對(duì)績(jī)效審計(jì)的幾點(diǎn)思考對(duì)績(jī)效審計(jì)的幾點(diǎn)思考一、績(jī)效審計(jì)的特性隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展共資源配置效率成為社會(huì)與政府關(guān)心與關(guān)注的重點(diǎn)人們不再局限于資源的簡(jiǎn)單分配而更關(guān)注這種分配對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所能產(chǎn)生的實(shí)際效果注資源配置與預(yù)期目標(biāo)的契合程度，關(guān)注達(dá)到一定目標(biāo)所形成的成本與績(jī)效的比較。這些關(guān)注要求應(yīng)該有一個(gè)認(rèn)證的工具來實(shí)現(xiàn)這就使績(jī)效評(píng)價(jià)成為政府審計(jì)的重要職責(zé)。由此，我們可以形成以下概念：績(jī)效審計(jì)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)公共管理制度構(gòu)架的要求是現(xiàn)代公共管理的產(chǎn)物其產(chǎn)生具有客觀必然性績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容與手段是隨公共管理制度的完善與水平的提高而不斷豐富與完善的，其發(fā)展具有歷史漸進(jìn)性績(jī)效審計(jì)作用對(duì)象是不同領(lǐng)域

2、涉及的內(nèi)容廣泛有經(jīng)濟(jì)方面有社會(huì)方面還有環(huán)境生態(tài)方面；既有以節(jié)約成本為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn)有以運(yùn)行效率為目標(biāo)的效率標(biāo)準(zhǔn)有以建設(shè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度為目標(biāo)的效果性標(biāo)準(zhǔn)此績(jī)效審計(jì)的對(duì)象與判斷標(biāo)準(zhǔn)具有廣泛性在績(jī)效審計(jì)中雖然判斷的總體目標(biāo)有同一性對(duì)不同的對(duì)象很難遵循相同的判斷標(biāo)準(zhǔn)因此績(jī)效審計(jì)又具有明顯的專業(yè)性績(jī)效審計(jì)是公共管理的重要手段其判斷的標(biāo)準(zhǔn)是從公共利益的角度作出的審計(jì)論證的主體是代表公共利益的政府審計(jì)機(jī)關(guān)在審計(jì)過程中應(yīng)第 1 頁該從超越私人與局部利益的角度考慮問題受任何利益相關(guān)者 的支配與主導(dǎo)，因此，績(jī)效審計(jì)又具有獨(dú)立性的特征。二、績(jī)效審計(jì)與真實(shí)、合規(guī)審計(jì)的關(guān)系真實(shí)合規(guī)與績(jī)效是政府審計(jì)要關(guān)注的三大重要目標(biāo)真

3、實(shí)性審計(jì)主要審查審計(jì)對(duì)象的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)與其財(cái)務(wù)運(yùn)行的真實(shí)情況是否一致判斷其財(cái)務(wù)行為與財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的相關(guān)性與一致性合規(guī)性審計(jì)主要審查審計(jì)對(duì)象對(duì)國家法律法規(guī)的執(zhí)行情況判斷其財(cái)務(wù)與經(jīng)濟(jì)行為有否違法違規(guī)的情況與問題績(jī)效性審計(jì)主要從成本控制建設(shè)效果運(yùn)行效率等角度審核審計(jì)對(duì)象對(duì)公共資源配置與使用的合理性與有效性判斷資源利用是否實(shí)現(xiàn)充分節(jié)省與有效的目標(biāo)。就績(jī)效審計(jì)與真實(shí)、合規(guī)審計(jì)的關(guān)系而言，兩者之間相對(duì)獨(dú)立，互相聯(lián)系又互相制約。一方面，真實(shí)合規(guī)是績(jī)效的前提與基礎(chǔ)。只有建立在真實(shí)、合規(guī)基礎(chǔ)上的績(jī)效，才是有意義、有價(jià)值的績(jī)效，如果沒有合規(guī)性做基礎(chǔ)，績(jī)效性也就失去了起碼的前提，也很難持續(xù)。同樣，績(jī)效性審計(jì)是真實(shí)性、合規(guī)性

4、審計(jì)的拓展與延伸，在有條件的情況下，只有在真實(shí)、合規(guī)的基礎(chǔ)上把審計(jì)的關(guān)注點(diǎn)拓展到資源配置與使用的績(jī)效上計(jì)工作 才更加完整，審計(jì)的職能作用才能更好地發(fā)揮。強(qiáng)調(diào)真實(shí)合規(guī)與績(jī)效審計(jì)相互聯(lián)系的關(guān)系并不否認(rèn)其相對(duì)的獨(dú)立性。事實(shí)上，真實(shí)、合規(guī)與績(jī)效審計(jì)在不同的審計(jì)環(huán)境中經(jīng)常是可以單獨(dú)進(jìn)行的并且由于發(fā)展階段與審計(jì)對(duì)象不同其在審計(jì)目標(biāo)中的重要性也有差異。比如，在管理水平較低，財(cái)政財(cái)?shù)?2 頁務(wù)數(shù)據(jù)虛假，違紀(jì)、違規(guī)、違法現(xiàn)象嚴(yán)重，虛假反映財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，違規(guī)使用資金風(fēng)險(xiǎn)較大以至于資金的真實(shí)性安全性受到威脅的情況下，審計(jì)的重心就應(yīng)該更多地放在真實(shí)性與合規(guī)性審計(jì)上，更多地關(guān)注真實(shí)、合規(guī)的目標(biāo)，通過嚴(yán)格的監(jiān)督，確保資金的安

5、全完整。而在財(cái)政、財(cái)務(wù)管理逐漸規(guī)范，資源配置有了更高的要求時(shí)們就更加關(guān)注資源配置的科學(xué)性效性與合理性。可見，對(duì)績(jī)效審計(jì)的重視，并不是對(duì)其他審計(jì)的弱化，也不是以績(jī)效目標(biāo)來替代真實(shí)合規(guī)目標(biāo)而是針對(duì)不同的審計(jì)對(duì)象確定不同的審計(jì)目標(biāo)采取不同的審計(jì)類型使審計(jì)監(jiān)督更具針對(duì)性 與時(shí)效性。三、對(duì)績(jī)效審計(jì)目標(biāo)的解析通常所說的經(jīng)濟(jì)性（Economy 率性（果性（Effectiveness是績(jī)效審計(jì)目標(biāo)的三層含義，它構(gòu)成績(jī)效目標(biāo)的三個(gè)方面。過去，我們籠統(tǒng)地講“ E”目標(biāo)多，對(duì)其相對(duì)獨(dú)立的內(nèi)涵分析少。實(shí)際上，經(jīng)濟(jì)性、效率性與效果性之間具有相互聯(lián)系的一面又有相對(duì)獨(dú)立的一面對(duì)這種相對(duì)獨(dú)立的內(nèi)涵的研究與把握可以豐富績(jī)效審計(jì)

6、的內(nèi)容與方式使其目標(biāo)更 明晰，針對(duì)性更強(qiáng)。經(jīng)濟(jì)性審計(jì)以節(jié)約成本為目標(biāo)所關(guān)注的重點(diǎn)是達(dá)到建設(shè)目標(biāo)所花費(fèi)的成本是否被控制在合理的范圍內(nèi)，資源利用是否經(jīng)濟(jì)，有無損失浪費(fèi)的問題目前我國普遍開展的在保證建設(shè)質(zhì)量前提下節(jié)約投資為目標(biāo)的固定資產(chǎn)投資審計(jì)應(yīng)屬典型的經(jīng)濟(jì)性第 3 頁審計(jì)。效率性審計(jì)以提高資源利用效率為目標(biāo)所關(guān)注的重點(diǎn)是公共資源的利用是否達(dá)到充分有效是否存在閑置浪費(fèi)的問題由此 評(píng)價(jià)公共資源配置的合理性及使用的有效性。效果性審計(jì)以達(dá)到資源配置預(yù)期效果為目標(biāo)注的重點(diǎn)是資源配置是否達(dá)到預(yù)期的效果，是否存在配置效果達(dá)不到配置目標(biāo)， 使資源難以有效發(fā)揮作用的情況。在工作中，經(jīng)濟(jì)性、效率性與效果性構(gòu)成績(jī)效審計(jì)

7、的目標(biāo)體系，這三個(gè)目標(biāo)既相互聯(lián)系又相互獨(dú)立其聯(lián)系表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)性以成本節(jié)約為基本目標(biāo)它是效率與效果的基礎(chǔ)與重要標(biāo)志不計(jì)成 本就談不上效率與效果；效率與效果又是經(jīng)濟(jì)的重要條件只有達(dá)到配置目標(biāo)與運(yùn)行要求的經(jīng)濟(jì)才是合理的經(jīng)濟(jì)以犧牲效率與效果為代價(jià)的經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)上是一種真正的浪費(fèi)這三者又是相對(duì)獨(dú)立的管經(jīng)濟(jì)還是效率與效果，都有自身獨(dú)立的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)有獨(dú)立的運(yùn)行目標(biāo)這種目標(biāo)分解的實(shí)踐意義在于可以在實(shí)踐中豐富績(jī)效審計(jì)的形式與內(nèi)涵具體而言在審計(jì)工作中可以開展涵蓋“三 E”目標(biāo)的綜合性績(jī)效審計(jì)也可以開展單一目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)性審計(jì)效率性審計(jì)或效果性審計(jì)。 四當(dāng)前開展績(jī)效審計(jì)工作要解決好的幾個(gè)問題 績(jī)效審計(jì)是審計(jì)工作題中應(yīng)有之義，是

8、審計(jì)機(jī)關(guān)全面貫徹落實(shí)審計(jì)法、加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督職能的本質(zhì)回歸是審計(jì)工作由傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)向現(xiàn)代審計(jì)發(fā)展的一條重要途徑充分發(fā)揮審計(jì)保障國家經(jīng)濟(jì)社第 4 頁會(huì)健康運(yùn)行“免疫系統(tǒng)”功能的必由之路因此開展績(jī)效審計(jì)已成為審計(jì)機(jī)關(guān)的必然選項(xiàng)，勢(shì)在必行。但個(gè)人認(rèn)為，目前績(jī)效審計(jì)無論在理論上還是實(shí)踐上都面臨現(xiàn)實(shí)困境不加以研究解決，必然會(huì)阻礙績(jī)效審計(jì)的順利開展。 （一）觀念問題。觀念是客觀事物在人的思想中的反映，人們認(rèn)識(shí)事物的角度、廣度、深度等不同形成的觀念就不一樣由于人們對(duì)績(jī)效審計(jì)的認(rèn)識(shí)不一，對(duì)績(jī)效審計(jì)的認(rèn)識(shí)也存在較大差異。從當(dāng)前現(xiàn)狀看，對(duì)績(jī)效審計(jì)認(rèn)識(shí)的滯后與不到位已成為制約其有序推進(jìn)的桎梏審計(jì)署 年制定的五年規(guī)劃為起

9、點(diǎn)績(jī)效審計(jì)正式擺上了各級(jí)政府審計(jì)機(jī)關(guān)的議事日程審計(jì)領(lǐng)域相應(yīng)開展了績(jī)效審計(jì)的探索與實(shí)踐，業(yè)已取得一定成效。然而，由于受傳統(tǒng)財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)思維定勢(shì)的約束之績(jī)效審計(jì)操作過程復(fù)雜與理論上的模糊前在我國有相當(dāng)一部分審計(jì)人員對(duì)績(jī)效審計(jì)的認(rèn)知還存在著局限性仍未擺脫對(duì)傳統(tǒng)審計(jì)模式的慣性依賴績(jī)效審計(jì)理念尚未真正樹立起來甚至有些人認(rèn)為績(jī)效審計(jì)是西方發(fā)達(dá)國家搞的理論范式，其理論與方法神秘莫測(cè)、高不可攀，在我國沒有實(shí)施的基礎(chǔ)與條件本無法搞無搞的必要因而等待觀望、駐足不前。認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，導(dǎo)致思維觀念上的模糊。因此，審計(jì)機(jī)關(guān)要進(jìn)一步推動(dòng)績(jī)效審計(jì)廣泛深入開展就必須統(tǒng)一思想采取積極有效措施以行政推動(dòng)與業(yè)績(jī)考核為抓手教育與引

10、導(dǎo)廣大審計(jì)人員轉(zhuǎn)變觀念從思想上打破固有思維的局限破除神秘感與消除心理疑慮充分調(diào)動(dòng)他們的主動(dòng)性與積極性使他們真第 5 頁正樹立績(jī)效審計(jì)觀念，夯實(shí)績(jī)效審計(jì)思想基礎(chǔ)，以研究性、學(xué)術(shù)性思維來總體把握審計(jì)項(xiàng)目，并將之貫穿審計(jì)全過程。 （二）技術(shù)問題績(jī)效審計(jì)通常要對(duì)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性效率性與效果性三方面目標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)這種評(píng)價(jià)目標(biāo)的多維性決定了審計(jì)技術(shù)方法的復(fù)雜性在對(duì)審計(jì)事項(xiàng)進(jìn)行鑒別時(shí)傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)收支審計(jì)所使用的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)往往具有惟一性以國家法律法規(guī)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度為評(píng)價(jià)準(zhǔn)繩，財(cái)務(wù)收支合規(guī)性審計(jì)就會(huì)比較容易地作出清晰、明確的審計(jì)結(jié)論而績(jī)效審計(jì)是以合規(guī)性審計(jì)為基礎(chǔ)對(duì)被審計(jì)事項(xiàng)經(jīng)濟(jì)性、效率性與效果性進(jìn)行評(píng)價(jià)，并從體制、機(jī)制與制

11、度層面提出改善管理提高績(jī)效的意見建議由于績(jī)效審計(jì)對(duì)象千差萬別，經(jīng)濟(jì)性、效率性與效果性的涵蓋范圍與內(nèi)容復(fù)雜、廣泛等特點(diǎn)效審計(jì)難以象財(cái)務(wù)合規(guī)性審計(jì)一樣簡(jiǎn)單用一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來全面評(píng)價(jià)一個(gè)績(jī)效審計(jì)事項(xiàng)往需要將定性與定量結(jié)合起來評(píng)價(jià)。甚至在同一個(gè)項(xiàng)目中，可能會(huì)有許多不同的標(biāo)準(zhǔn)，采用不同的衡量標(biāo)準(zhǔn)，得出的結(jié)論也是不同的。因此，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)難以確定問題一直是制約績(jī)效審計(jì)有效開展的技術(shù)因素較現(xiàn)實(shí)的選擇是以行業(yè)為分類標(biāo)準(zhǔn)確定某一類行業(yè)的宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)與一般通用性指標(biāo)；以個(gè)體項(xiàng)目為案例模型，以目標(biāo)為導(dǎo)向，對(duì)其業(yè)務(wù)性質(zhì)、業(yè)務(wù)流程、治理狀況與內(nèi)部控制情況進(jìn)行綜合分析，分別判斷、推導(dǎo)項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性、效率性與效果性的重要性程度，確定其目

12、標(biāo)是涵蓋“三 E”的綜合性績(jī)效還是單一目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)性效率性或效果性以此綜合運(yùn)用調(diào)查訪談理統(tǒng)計(jì)濟(jì)管理、第 6 頁計(jì)算機(jī)技術(shù)等工具與方法設(shè)定個(gè)體指標(biāo)并作出評(píng)價(jià)。 （三）人才問題。人才興，事業(yè)興。人才永遠(yuǎn)是事業(yè)興旺發(fā)達(dá)、可持續(xù)發(fā)展的基石與關(guān)鍵。開展績(jī)效審計(jì)，必須靠人才來保證。審計(jì)機(jī)關(guān)成立二十多年來伴隨我國政治經(jīng)濟(jì)漸進(jìn)式改革進(jìn)程審計(jì)專業(yè)視角基本投射在財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)領(lǐng)域，基本以查處經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域違紀(jì)違規(guī)、大案要案為工作重點(diǎn)屬典型的財(cái)務(wù)收支合規(guī)性審計(jì)與此審計(jì)現(xiàn)實(shí)需求相適應(yīng)審計(jì)人員專業(yè)背景大多是財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)出身必然使審計(jì)機(jī)關(guān)人力資源結(jié)構(gòu)配置呈現(xiàn)出明顯的非均衡性特點(diǎn)效審計(jì)是對(duì)財(cái)務(wù)收支合規(guī)性審計(jì)的傳承與發(fā)展不是簡(jiǎn)單的審計(jì)方式方法

13、轉(zhuǎn)變，而是從審計(jì)理念、方法、技術(shù)、機(jī)制的一次系統(tǒng)轉(zhuǎn)變，這就對(duì)人才素質(zhì)與人力資源配置提出了新的更高的要求。從目前審計(jì)實(shí)踐看計(jì)人員較單一的知識(shí)結(jié)構(gòu)與審計(jì)機(jī)關(guān)非均衡的人力資源配置與開展績(jī)效審計(jì)要求之間的矛盾日益凸顯成為制約績(jī)效審計(jì)發(fā)展的關(guān)鍵因素有鑒于此當(dāng)務(wù)之急一方面要加大對(duì)現(xiàn)有審計(jì)人員的多知識(shí)培訓(xùn)力度爭(zhēng)培養(yǎng)一批能夠勝任績(jī)效審計(jì)要求的高素質(zhì)綜合型人才一方面要適當(dāng)引進(jìn)具有管理學(xué)、社會(huì)學(xué)、技術(shù)經(jīng)濟(jì)、計(jì)算機(jī)、法律、工程學(xué)等方面知識(shí)的非財(cái)經(jīng)類專業(yè)人員充實(shí)審計(jì)隊(duì)伍審計(jì)人力資源配置逐步趨于均衡。其次，對(duì)于專業(yè)性強(qiáng)的特殊行業(yè)與領(lǐng)域，要借用社會(huì)力量請(qǐng)專家介入成整體合力共同推動(dòng)績(jī)效審計(jì)深入開展。（四）環(huán)境問題。審計(jì)是一

14、種社會(huì)行為，與審計(jì)有關(guān)的各種政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、法律環(huán)境構(gòu)成了審計(jì)存在與發(fā)展的空間。這些第 7 頁與審計(jì)有關(guān)的外部因素總與就是審計(jì)環(huán)境效審計(jì)作為一種獨(dú)特的、高層次的審計(jì)類型，與審計(jì)環(huán)境正相關(guān)，其存在與發(fā)展當(dāng)然離不開審計(jì)環(huán)境支持，環(huán)境好壞對(duì)績(jī)效審計(jì)的發(fā)展至關(guān)重要。應(yīng)該說隨著我國政治經(jīng)濟(jì)體制改革的深化民主法治進(jìn)程的加快，審計(jì)知名度的提高，審計(jì)環(huán)境有了較大改善，有利于績(jī)效審計(jì)的發(fā)展但是也應(yīng)看到目前的環(huán)境基礎(chǔ)也對(duì)我國績(jī)效審計(jì)的創(chuàng)新實(shí)踐有較強(qiáng)的負(fù)影響，成為約束性條件。首先，長(zhǎng)期以來，我國審計(jì)機(jī)關(guān)被定位為經(jīng)濟(jì)監(jiān)督范疇職責(zé)劃分上沒有跳出財(cái)政財(cái)務(wù)資金資產(chǎn)的框架而對(duì)績(jī)效的評(píng)價(jià)往往涉及資源配置及使用的技術(shù)效能行政效率與社會(huì)效果等等與其他部門與行業(yè)在職能上交融容易產(chǎn)生職能分工與技術(shù)判斷上的分歧在一定程度上制約了績(jī)效審計(jì)向縱深層次發(fā)展其次當(dāng)前我國正處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期社會(huì)信用體制尚未健全財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息真實(shí)性不高經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中還存在很多違法違規(guī)問題財(cái)務(wù)收支合規(guī)性審計(jì)任務(wù)相當(dāng)繁重對(duì)開展績(jī)效審計(jì)有一定的“擠出效應(yīng)”績(jī)效審計(jì)仍難以形成主流再次目前我國有關(guān)績(jī)效審計(jì)的法律依據(jù)除審計(jì)法有原則性規(guī)定外對(duì)完整的法律規(guī)范體系還沒有建立起來開展績(jī)效審計(jì)缺少必要的法律依據(jù)與執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則這種滯后效應(yīng)也成為績(jī)效審計(jì)不斷深化發(fā)展的制度性障礙再