當(dāng)代中國(guó)政府與政治第八章 行政機(jī)關(guān)

1、第八章 行政機(jī)關(guān)憲法第85條：中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院，即中央人民政府，是最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)憲法第105條：地方各級(jí)人民政府是地方各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)地位：從屬地位性質(zhì)：執(zhí)行機(jī)關(guān)選舉罷免報(bào)告監(jiān)督結(jié)論行政機(jī)關(guān)的總體結(jié)構(gòu)國(guó)家主席國(guó)務(wù)院在國(guó)家機(jī)關(guān)中的位置22個(gè)省和5個(gè)自治區(qū)（平均人口4530萬） 中央政府（人口13億）4個(gè)直轄市（平均人口1790萬）333個(gè)地區(qū)級(jí)單位（236個(gè)市）（平均人口370萬）2861個(gè)縣級(jí)單位（427個(gè)市）（平均人口580000）44067個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)單位（19184個(gè)鄉(xiāng)/鎮(zhèn)）（平均人口27000）行政機(jī)關(guān)體系圖國(guó)務(wù)院自治區(qū) 省直轄市特別行政區(qū)地區(qū)行政公

2、署自治州地級(jí)市 縣 自治縣縣級(jí)市市轄區(qū) 鄉(xiāng) 鎮(zhèn) 街道街道 鄉(xiāng) 鎮(zhèn)市轄區(qū) 縣 行政機(jī)關(guān)體系圖一、國(guó)務(wù)院的法律地位第一節(jié) 國(guó)務(wù)院的法律地位、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)配置最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)1.最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)李克強(qiáng)總理向人大作政府工作報(bào)告全國(guó)人大常委會(huì)決定各部部長(zhǎng)人選國(guó)務(wù)院接受全國(guó)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督2.最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)國(guó)務(wù)院的工作動(dòng)態(tài) 二、組成與任期 1. 組成1954年前，中央人民政府政務(wù)院，由中央人民政府委員會(huì)任命總理一人，副總理若干人，秘書長(zhǎng)一人、政務(wù)委員若干人組成。 1954年憲法規(guī)定，國(guó)務(wù)院組成人員包括總理一人、副總理若干人、各部部長(zhǎng)、各委員會(huì)主任和秘書長(zhǎng)。 19

3、82年憲法規(guī)定，國(guó)務(wù)院由總理一人、副總理若干人、國(guó)務(wù)委員若干人、各部部長(zhǎng)、各委員會(huì)主任、審計(jì)長(zhǎng)和秘書長(zhǎng)組成。中華人民共和國(guó)主席提名國(guó)務(wù)院總理人選，由全國(guó)人民代表大會(huì)決定，國(guó)家主席任免。副總理和國(guó)務(wù)委員（1982年機(jī)構(gòu)改革后設(shè)置，地位相當(dāng)于副總理）協(xié)助總理工作。 2.任期根據(jù)現(xiàn)行憲法，國(guó)務(wù)院任期5年?？偫怼⒏笨偫砗蛧?guó)務(wù)委員連續(xù)任職不得超過兩屆。國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)變動(dòng)圖1949：351953：421956：861958：601965：791970：471981：1001982：611988：651992：861998：292003：282008：272013: 25國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)置沿革精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)

4、、推進(jìn)干部年輕化沒有觸動(dòng)高度集中集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制沒有將機(jī)構(gòu)改革與轉(zhuǎn)變政府職能聯(lián)系起來1982年1988年1993年轉(zhuǎn)變政府職能、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變職能難以突破、機(jī)構(gòu)繼續(xù)膨脹適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門合并或撤銷的少，保留或增加的多國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)置沿革（2）精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、推進(jìn)干部年輕化沒有觸動(dòng)高度集中集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制沒有將機(jī)構(gòu)改革與轉(zhuǎn)變政府職能聯(lián)系起來1982年1988年1993年轉(zhuǎn)變政府職能、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變職能難以突破、機(jī)構(gòu)繼續(xù)膨脹適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門合并或撤銷的少，保留或增加的多國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)置沿革（3）政企分開、精兵簡(jiǎn)政、明確職責(zé)分工、完善行政運(yùn)行機(jī)制加強(qiáng)行政體系的法制

5、建設(shè)涉及面最廣、改革力度最大1998年2003年2008年轉(zhuǎn)變政府職能、改進(jìn)管理方式、推進(jìn)電子政務(wù)、提高行政效率、降低行政成本“入世”背景下的行政改革 “大部制”改革2008年大部門制的實(shí)施 本次機(jī)構(gòu)改革的主要任務(wù)是，轉(zhuǎn)變政府職能和理順部門職責(zé)，探索實(shí)行職能統(tǒng)一的大部門體制，精簡(jiǎn)和規(guī)范議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及辦事機(jī)構(gòu)，到2020年建立起比較完善的行政管理體制。 國(guó)務(wù)院將新組建工業(yè)和信息化部、交通運(yùn)輸部、人力資源和社會(huì)保障部、環(huán)境保護(hù)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部。 調(diào)整后，除國(guó)務(wù)院辦公廳外，國(guó)務(wù)院組成部門設(shè)置27個(gè)，較原來減少1個(gè)。補(bǔ)充：什么是大部制？ 大部制即大部門體制，就是在政府的部門設(shè)置中，將那些職能相近、

6、業(yè)務(wù)范圍雷同的事項(xiàng)，相對(duì)集中，由一個(gè)部門統(tǒng)一進(jìn)行管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而達(dá)到提高行政效率，降低行政成本的目標(biāo)。2013年大部門制的深化重點(diǎn)圍繞轉(zhuǎn)變職能和理順職責(zé)關(guān)系，穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革，實(shí)行鐵路政企分開，整合加強(qiáng)衛(wèi)生和計(jì)劃生育、食品藥品、新聞出版和廣播電影電視、海洋、能源管理機(jī)構(gòu)。 職能轉(zhuǎn)變減少審批，減少收費(fèi)四大類社會(huì)組織直接登記減少和下放投資審批一件事由一個(gè)部門負(fù)責(zé)改善和加強(qiáng)宏觀管理建立統(tǒng)一社會(huì)信用代碼制度1982年以精兵簡(jiǎn)政為主題，以提高政府工作效率、實(shí)行干部年輕化為內(nèi)容。1988年首次提出“轉(zhuǎn)變政府職能”，主要內(nèi)容為簡(jiǎn)政放權(quán),搞活企業(yè)。1993年強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)

7、變職能、政企分開、理順關(guān)系、精兵簡(jiǎn)政，以“適應(yīng)建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要”。1998年以政企分開為主題，重在進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)。2003年實(shí)施以政府職能應(yīng)集中于經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)為內(nèi)容的機(jī)構(gòu)改革。2008年以建立大部制為主題，突出強(qiáng)化宏觀調(diào)控職能，突出完善公共服務(wù)職能。2013年以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)，穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革。 我國(guó)機(jī)構(gòu)改革的特征建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的政府體制經(jīng)濟(jì)改革的方向，是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌。與此相適應(yīng)，行政改革，就是建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的政府體制 漸進(jìn)改革與西方國(guó)家和轉(zhuǎn)軌國(guó)家不同，我國(guó)采取逐步推進(jìn)策略，規(guī)律5年1次從中央到

8、地方單一制決定的，反之則改不動(dòng) 中央政府人員編制數(shù)量變化可以看出，19492007年間，經(jīng)濟(jì)管理類在機(jī)構(gòu)總數(shù)中所占比例逐漸下降；社會(huì)事務(wù)類所占比例逐漸上升；宏觀調(diào)控類所占比例變化不大，略有下降；執(zhí)法監(jiān)督類所占比例有升有降，但在2003年后逐步上升；政務(wù)辦公類所占比例呈不規(guī)則變化趨勢(shì)，但1998年后基本趨于穩(wěn)定。 總結(jié)1.國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)總數(shù)高峰期處于改革開放初的19791981年。2.機(jī)構(gòu)變遷程度劇烈，總體上呈現(xiàn)出“大撤大增”的態(tài)勢(shì)，尤其在1988年之前。3.經(jīng)濟(jì)管理類組織數(shù)量變化與國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)總數(shù)變化最相關(guān)；經(jīng)濟(jì)管理類組織在機(jī)構(gòu)總數(shù)中所占比例“先上升再下降”。到1998年，社會(huì)事務(wù)類組織在機(jī)構(gòu)總數(shù)中

9、所占比例超過經(jīng)濟(jì)管理類組織，并將此優(yōu)勢(shì)保持至今。 4.社會(huì)事務(wù)類組織平均壽命最長(zhǎng)，而經(jīng)濟(jì)管理類組織的平均壽命較短。分析A.運(yùn)動(dòng)式推進(jìn)的變遷模式：1982年、1988年、1998年的基本共性在于：這幾個(gè)年份都發(fā)生了大型機(jī)構(gòu)改革。也就是說，歷年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)變遷基本上是由數(shù)年一次的大型機(jī)構(gòu)改革來推進(jìn)的。在這些大型改革運(yùn)動(dòng)中，可能存在著“畢其功于一役” 的構(gòu)想，但在與環(huán)境互動(dòng)的過程中，原來完善的構(gòu)想出現(xiàn)扭曲，從而為下一輪機(jī)構(gòu)改革坦下伏筆?！斑\(yùn)動(dòng)式推進(jìn)”的本質(zhì)是通過巨大的、集中的資源投入，在短時(shí)間內(nèi)達(dá)到想要達(dá)到的結(jié)果。B.關(guān)系調(diào)整主軸的變化，即從政府與市場(chǎng)關(guān)系的調(diào)整到政府與社會(huì)關(guān)系的調(diào)整： 20世紀(jì)70年

10、代到90年代國(guó)家層面的改革基調(diào)是政府與市場(chǎng)關(guān)系的調(diào)整。1982年的十二次全國(guó)代表大會(huì)確立了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主、市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔的方針，這意味著政府與市場(chǎng)關(guān)系的第一次重大轉(zhuǎn)型。進(jìn)入21世紀(jì)后，整個(gè)基調(diào)已慢慢轉(zhuǎn)移到政府與社會(huì)關(guān)系的調(diào)整。新世紀(jì)舉行的兩次重要會(huì)議其主旨都表明了這一變化：2002年黨的十六次全國(guó)代表大會(huì)，其重點(diǎn)內(nèi)容是確立了科學(xué)發(fā)展觀，2007年黨的十六次全國(guó)代表大會(huì)，其中一個(gè)重要的內(nèi)容是促進(jìn)社會(huì)發(fā)展。 （二）國(guó)務(wù)院主要機(jī)構(gòu)國(guó)務(wù)院辦公廳國(guó)務(wù)院組成機(jī)構(gòu)（25）國(guó)務(wù)院部委管理的國(guó)家局（16）國(guó)務(wù)院直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)（1）國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)（15）國(guó)務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)（4）國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位（13）國(guó)務(wù)院辦公廳第七條國(guó)

11、務(wù)院秘書長(zhǎng)在總理領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)處理國(guó)務(wù)院的日常工作。 國(guó)務(wù)院設(shè)副秘書長(zhǎng)若干人，協(xié)助秘書長(zhǎng)工作。 國(guó)務(wù)院設(shè)立辦公廳，由秘書長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)。 國(guó)務(wù)院組織法性質(zhì)國(guó)務(wù)院的綜合性日常辦公機(jī)構(gòu)職責(zé)協(xié)助國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)處理國(guó)務(wù)院日常工作國(guó)務(wù)院辦公廳辦公廳由秘書長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)，并設(shè)副秘書長(zhǎng)若干人，以協(xié)助秘書長(zhǎng)工作，國(guó)務(wù)院秘書長(zhǎng)作為總理領(lǐng)導(dǎo)國(guó)務(wù)院工作的行政助手，屬于國(guó)務(wù)院的組成人員，有權(quán)參加國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議。 1、性質(zhì)： 國(guó)務(wù)院組成機(jī)構(gòu)（又稱國(guó)務(wù)院職能部門、或“部委機(jī)構(gòu)”、國(guó)務(wù)院組成部門）是指由國(guó)務(wù)院組成人員擔(dān)任行政首長(zhǎng)的機(jī)構(gòu)。包括國(guó)務(wù)院辦公廳和各部、委、行、署。它們是國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)中的主體。 職能定位：在國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，相對(duì)獨(dú)立地行使

12、某方面的國(guó)家行政權(quán)力，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和管理該方面的行政事務(wù)。國(guó)務(wù)院組成機(jī)構(gòu)(25個(gè))2、組成機(jī)構(gòu)的設(shè)置：國(guó)務(wù)院組成機(jī)構(gòu)的設(shè)立、撤銷或合并，都必須經(jīng)總理提出，由全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)決定。人員產(chǎn)生：其行政首長(zhǎng)均為國(guó)務(wù)院組成人員。行政首長(zhǎng)的產(chǎn)生，由總理提名，全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)決定，由國(guó)家主席任免。機(jī)構(gòu)數(shù)量：除辦公廳外，國(guó)務(wù)院組成機(jī)構(gòu)共有25個(gè)。3.部、委、行、署的分類（1）宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控部門。（發(fā)改委、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行、商務(wù)部）（2）專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門。（交通部、農(nóng)業(yè)部、水利部、工業(yè)和信息化部）（3）社會(huì)保障和資源管理部門。（人力資源和社會(huì)保障部、國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部）（4）

13、國(guó)家政務(wù)部門。（外交部、國(guó)防部、司法部、公安部、國(guó)家安全部、國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)、民政部、監(jiān)察部和審計(jì)署）（5）教科文衛(wèi)管理部門（教育部、科技部、文化部，國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)）4.組成機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)層次 部（委）司（局）處部委管理的國(guó)家局(16個(gè))職能定位：國(guó)家局全稱為國(guó)務(wù)院部委歸口管理的國(guó)家局。既接受有關(guān)部委的領(lǐng)導(dǎo)，又具有相對(duì)獨(dú)立性負(fù)責(zé)主管特定業(yè)務(wù)，行使行政管理職能，對(duì)外發(fā)布行政命令和規(guī)章時(shí)，以組成部門名義或由組成部門授權(quán)國(guó)家局對(duì)外發(fā)布。機(jī)構(gòu)設(shè)置：部委管理的國(guó)家局的設(shè)置與撤銷由國(guó)務(wù)院決定，其負(fù)責(zé)人由國(guó)務(wù)院任免。數(shù)量：目前，部委管理的國(guó)家局共設(shè)16個(gè)級(jí)別：均為副部級(jí)。部委管理的國(guó)家局的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，

14、一般稱司(室)，數(shù)量一般在5個(gè)左右，司以下根據(jù)工作需要可設(shè)處，或不設(shè)處。國(guó)務(wù)院直屬特設(shè)機(jī)構(gòu)(1個(gè))國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)。2003年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中新設(shè)立。機(jī)構(gòu)職能：根據(jù)國(guó)務(wù)院授權(quán)，依法監(jiān)管央企的國(guó)有資產(chǎn)，加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)的管理工作；承擔(dān)監(jiān)督所監(jiān)管企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任 ；指導(dǎo)推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革和重組，推動(dòng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整。級(jí)別：正部級(jí)特設(shè)機(jī)構(gòu)。國(guó)資委的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與組成部門一樣，設(shè)置司、處兩層。 國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)(15個(gè))1、職能地位：主管國(guó)務(wù)院的某項(xiàng)專門業(yè)務(wù)，具有獨(dú)立的行政管理職能，可以在其權(quán)限范圍內(nèi)發(fā)布行政規(guī)定、行政措施和規(guī)范性文件。2、機(jī)構(gòu)首長(zhǎng)任免：其行政首長(zhǎng)經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)

15、議討論決定，由總理任免。3.機(jī)構(gòu)設(shè)置：直屬機(jī)構(gòu)的設(shè)立、撤銷或合并，由國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定。4.機(jī)構(gòu)級(jí)別：直屬機(jī)構(gòu)的地位高于各部（委）內(nèi)設(shè)的司局，一般為副部級(jí)（總局為正部級(jí)）。5.機(jī)構(gòu)數(shù)量：國(guó)務(wù)院現(xiàn)有直屬機(jī)構(gòu)15個(gè)。6.區(qū)別：同國(guó)務(wù)院組成部門相比，直屬機(jī)構(gòu)擔(dān)負(fù)的工作一般比較單一，專業(yè)性較強(qiáng)。國(guó)務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)(4個(gè))職能定位：它是國(guó)務(wù)院根據(jù)工作需要和精簡(jiǎn)原則，協(xié)助總理辦理專門事項(xiàng)、直接向總理負(fù)責(zé)的機(jī)構(gòu)。不具有獨(dú)立的行政管理職能，在權(quán)限上只負(fù)責(zé)某一方面事務(wù)的調(diào)查、分析、研究和組織協(xié)調(diào)，承辦國(guó)務(wù)院交辦的具體事務(wù)。一般不對(duì)外直接發(fā)布指示、規(guī)章。國(guó)務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)都冠以“國(guó)務(wù)院”字樣，稱“辦公室(研究室)”。機(jī)構(gòu)

16、設(shè)置：設(shè)置與撤銷由國(guó)務(wù)院決定，其負(fù)責(zé)人由國(guó)務(wù)院任免。目前國(guó)務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)共有4個(gè)。級(jí)別：辦事機(jī)構(gòu)一般為正部級(jí)。國(guó)務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，一般都稱為司，其中負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)性事務(wù)的機(jī)構(gòu)一般稱秘書行政司，司下設(shè)處。直屬事業(yè)單位(13個(gè))職能定位：國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位是在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，辦理特定具體事項(xiàng)的單位。事業(yè)單位一般不具有行政管理職能，不是行政機(jī)構(gòu)，不列入政府序列。但是，這些事業(yè)單位因其承擔(dān)的事務(wù)特別重要，具有特殊性，因此作為國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位，列入國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)序列。分類：一是依法承擔(dān)執(zhí)法監(jiān)管職能的機(jī)構(gòu)，中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)；二是承擔(dān)的事務(wù)具有特殊重要性，如新華社；三是承擔(dān)的事務(wù)專業(yè)性特別強(qiáng)，如中國(guó)地震

17、局。機(jī)構(gòu)設(shè)置：直屬事業(yè)單位的設(shè)立沒有專門的法律規(guī)定，其設(shè)立、撤銷或合并由國(guó)務(wù)院決定。機(jī)構(gòu)數(shù)目：13個(gè)級(jí)別：除中國(guó)地震局、中國(guó)氣象局為副部級(jí)，其余為正部級(jí)。1.職能定位：議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)一般不是實(shí)體機(jī)構(gòu)，其主要行政首長(zhǎng)一般由分管該事項(xiàng)的國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)人員擔(dān)任，具體的辦事機(jī)構(gòu)一般設(shè)在對(duì)該事項(xiàng)負(fù)主要責(zé)任的部門。 在目前的29個(gè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)中，僅有3個(gè)是單設(shè)辦事機(jī)構(gòu)的，如國(guó)務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，南水北調(diào)、三峽工程單設(shè)辦事機(jī)構(gòu)。不設(shè)實(shí)體性辦事機(jī)構(gòu)的比例為86%。其余議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)一般是將辦公室設(shè)在國(guó)務(wù)院相關(guān)部門。如：國(guó)家能源委員會(huì)，具體工作由國(guó)家能源局承擔(dān)； 國(guó)家防汛抗旱總指揮部，具體工作由水利部承擔(dān)； 全國(guó)綠化

18、委員會(huì)，具體工作由國(guó)家林業(yè)局承擔(dān)； 國(guó)務(wù)院學(xué)位委員會(huì)，具體工作由教育部承擔(dān)。2.機(jī)構(gòu)設(shè)置：議事機(jī)構(gòu)的設(shè)立、撤銷或合并程序通常由國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議根據(jù)需要而定。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)“國(guó)務(wù)院實(shí)行總理負(fù)責(zé)制。”“總理領(lǐng)導(dǎo)國(guó)務(wù)院的工作，副總理、國(guó)務(wù)委員協(xié)助總理工作”憲法第86條、第88條中央政府的領(lǐng)導(dǎo)體制1949-1982：集體負(fù)責(zé)制1949-1954，民主合議制；“政務(wù)院總理主持全院工作，并負(fù)責(zé)召集政務(wù)院會(huì)議”。政務(wù)院的重要決策須經(jīng)政務(wù)會(huì)議集體討論，最后以投票方式?jīng)Q定，過半數(shù)始得通過。有些決議由總理簽署和相關(guān)部委首長(zhǎng)副署。1954-1975，部長(zhǎng)會(huì)議制?？偫眍I(lǐng)導(dǎo)國(guó)務(wù)院工作，主持國(guó)務(wù)院會(huì)議。國(guó)務(wù)院制定的行政措施、

19、決議，必須經(jīng)國(guó)務(wù)院“兩會(huì)”通過。1975年憲法取消了“總理領(lǐng)導(dǎo)國(guó)務(wù)院工作，主持國(guó)務(wù)院會(huì)議”的規(guī)定。1978年憲法恢復(fù)了上述規(guī)定。1982年憲法，明確規(guī)定國(guó)務(wù)院實(shí)行總理負(fù)責(zé)制?？偫碡?fù)責(zé)制：總理對(duì)國(guó)務(wù)院工作中的重大問題具有最后決定權(quán)，并對(duì)這些決定以及他所領(lǐng)導(dǎo)的全部工作負(fù)全面責(zé)任?！叭龣?quán)一責(zé)”：全面領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、最后決策權(quán)、人事提名權(quán)、全面負(fù)責(zé)任兩會(huì)制：“國(guó)務(wù)院會(huì)議分為國(guó)務(wù)院全體會(huì)議和國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議。國(guó)務(wù)院全體會(huì)議由國(guó)務(wù)院全體成員組成。國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議由總理、副總理、國(guó)務(wù)委員、秘書長(zhǎng)組成?？偫碚偌椭鞒謬?guó)務(wù)院全體會(huì)議和國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議。國(guó)務(wù)院工作中的重大問題，必須經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議或者國(guó)務(wù)院全體會(huì)議討論決定?！?/p>

20、 國(guó)務(wù)院組織法第四條（1982年）三十八、國(guó)務(wù)院實(shí)行國(guó)務(wù)院全體會(huì)議和國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議制度。三十九、國(guó)務(wù)院全體會(huì)議由總理、副總理、國(guó)務(wù)委員、各部部長(zhǎng)、各委員會(huì)主任、人民銀行行長(zhǎng)、審計(jì)長(zhǎng)、秘書長(zhǎng)組成，由總理召集和主持。國(guó)務(wù)院全體會(huì)議的主要任務(wù)是：（一）討論決定國(guó)務(wù)院工作中的重大事項(xiàng)；（二）部署國(guó)務(wù)院的重要工作。 國(guó)務(wù)院工作規(guī)則（2008）四十、國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議由總理、副總理、國(guó)務(wù)委員、秘書長(zhǎng)組成，由總理召集和主持。國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議的主要任務(wù)是：（一）討論決定國(guó)務(wù)院工作中的重要事項(xiàng)；（二）討論法律草案、審議行政法規(guī)草案；（三）通報(bào)和討論其他重要事項(xiàng)。國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議一般每周召開一次。根據(jù)需要可安排有關(guān)部門、

21、單位負(fù)責(zé)人列席會(huì)議。 國(guó)務(wù)院工作規(guī)則1954年國(guó)務(wù)院開始設(shè)立兩會(huì)制度。權(quán)限大，召開頻繁。（全體會(huì)議一月一次）1982年后，全體會(huì)議的參加者、召開頻率、職責(zé)國(guó)務(wù)院全體會(huì)議一般每半年召開一次，根據(jù)需要可安排有關(guān)部門、單位負(fù)責(zé)人列席會(huì)議。國(guó)務(wù)院工作規(guī)則從1949年到1954年的政務(wù)院時(shí)期，中央政府實(shí)行民主合議制的領(lǐng)導(dǎo)體制。政務(wù)院總理主持政府工作，副總理和秘書長(zhǎng)協(xié)助總理執(zhí)行職務(wù)，但政務(wù)院的重要決策必須經(jīng)政務(wù)會(huì)議集體討論決定。 1982年以前是總理領(lǐng)導(dǎo)國(guó)務(wù)院工作，主持國(guó)務(wù)院會(huì)議。國(guó)務(wù)院發(fā)布的決議和命令，必須經(jīng)國(guó)務(wù)院全體會(huì)議或國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過。1982年以后，國(guó)務(wù)院實(shí)行總理負(fù)責(zé)制，由總理領(lǐng)導(dǎo)國(guó)務(wù)院的工作

22、，副總理、國(guó)務(wù)委員協(xié)助總理工作。政務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)體制國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)體制1954年憲法開始明確規(guī)定總理領(lǐng)導(dǎo)國(guó)務(wù)院的工作，主持國(guó)務(wù)院會(huì)議。1975年憲法取消1954年憲法的規(guī)定。1978年憲法重新規(guī)定總理主持國(guó)務(wù)院工作，副總理協(xié)助總理工作。 1982年憲法明確規(guī)定各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)一律實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，在國(guó)務(wù)院即為總理負(fù)責(zé)制?？偫眍I(lǐng)導(dǎo)國(guó)務(wù)院的工作，副總理、國(guó)務(wù)委員協(xié)助總理工作。 總理負(fù)責(zé)制的具體內(nèi)容包括三權(quán)一責(zé)：（1）全面領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。（2）最后決定權(quán)。（3）人事提名權(quán)。（4）全面負(fù)責(zé)任。1982年前總理的職權(quán)1982年后總理的職權(quán)國(guó)務(wù)院所屬部門的領(lǐng)導(dǎo)體制 國(guó)務(wù)院的各部、各委員會(huì)在1982年以前和國(guó)務(wù)院一樣，實(shí)行

23、的是集體領(lǐng)導(dǎo)制。 1982年以后，與實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制一致，各部委也實(shí)行部長(zhǎng)、委員會(huì)主任負(fù)責(zé)制。 行政立法和制令權(quán) 外交權(quán) 對(duì)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)和地方政府的行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán) 直接職權(quán) 中央政府的職權(quán)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃以及國(guó)家預(yù)算的編制和執(zhí)行權(quán) 行政管理權(quán) 行政立法、制令權(quán)憲法規(guī)定：國(guó)務(wù)院有權(quán)根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令。 。對(duì)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)（各部、委）和地方政府的行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)這種領(lǐng)導(dǎo)是絕對(duì)的，不需要與其協(xié)商、談判行政管理權(quán)國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展計(jì)劃以及國(guó)家預(yù)算的編制和執(zhí)行權(quán) 外交權(quán)現(xiàn)行法律對(duì)國(guó)務(wù)院外交權(quán)的規(guī)定并不特別明確，特別是沒有規(guī)定國(guó)務(wù)院對(duì)外交權(quán)的行使是否是排他性的。近些年來，國(guó)

24、務(wù)院的外交權(quán)似乎有削弱的趨勢(shì)，國(guó)家主席在外交方面正在發(fā)揮越來越大的作用。編制和執(zhí)行國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃和國(guó)家預(yù)算 編制預(yù)算：國(guó)務(wù)院于每年11月10日前向省級(jí)政府和中央各部門下達(dá)編制下一年度預(yù)算草案的指示；國(guó)務(wù)院有權(quán)確定中央與省、自治區(qū)、直轄市政府預(yù)算之間有關(guān)收入和支出項(xiàng)目的劃分以及上解、返還或者補(bǔ)助的具體辦法；財(cái)政部匯總地方預(yù)算草案，匯編中央和地方預(yù)算草案。省級(jí)政府財(cái)政部門所編制和匯編的本級(jí)總預(yù)算草案，經(jīng)本級(jí)政府審定后，于下一年1月10日前報(bào)財(cái)政部。 預(yù)算執(zhí)行：國(guó)務(wù)院有權(quán)監(jiān)督省級(jí)政府的預(yù)算執(zhí)行情況，有權(quán)制止和糾正違反法律、行政法規(guī)和國(guó)家方針政策的行為；省級(jí)政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)務(wù)院的要求，及時(shí)提供資

25、料，如實(shí)反映情況；嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)務(wù)院做出的有關(guān)決定，并將執(zhí)行結(jié)果及時(shí)上報(bào)。 行政立法 國(guó)務(wù)院有權(quán)根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)；國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)有權(quán)根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限內(nèi)，發(fā)布規(guī)章。 國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和法律制定的行政法規(guī)，可以就下列事項(xiàng)做出規(guī)定：為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項(xiàng)；憲法第89條規(guī)定的國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)的事項(xiàng)。國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)，可以根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章。 行政立法行政立法：狹義行政立法僅指國(guó)家行政機(jī)關(guān)指定、發(fā)布有關(guān)國(guó)家行政方面的規(guī)范性文件；廣義的

26、行政立法，除此之外，還包括國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定有關(guān)國(guó)家行政方面的法律法規(guī)。在我國(guó)，國(guó)家行政機(jī)關(guān)的行政立法可分為國(guó)務(wù)院行政立法、國(guó)務(wù)院各部、委行政立法和部分地方政府行政立法。行政法規(guī)的名稱有“條例”、“規(guī)定”、“辦法”之分。凡涉及外交事務(wù)的“條例”、“規(guī)定”、“辦法”均冠以“中華人民共和國(guó)”字樣。1。“條例”是指對(duì)某一方面的行政工作作出比較全面、系統(tǒng)規(guī)定的行政法規(guī)；條例是國(guó)務(wù)院發(fā)布的最高級(jí)別的行政法規(guī)，具有嚴(yán)格的條文形式，國(guó)務(wù)院其他文件都不得與之相沖突。2?！耙?guī)定”是指對(duì)某一方面行政工作的某些問題作出的規(guī)定行政法規(guī)，作為行政法規(guī)的“規(guī)定”在名稱上均冠以“國(guó)務(wù)院”字樣，以區(qū)別于行政規(guī)章中的“規(guī)定”。3

27、。“辦法”是指對(duì)某一項(xiàng)行政工作作出比較具體規(guī)定的行政法規(guī)。行政規(guī)章是指國(guó)務(wù)院各部、委以及各省、自治區(qū)、直轄市的人民政府和省、自治區(qū)的人民政府所在地的市以及國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府根據(jù)憲法、法律和行政法規(guī)等制定和發(fā)布的規(guī)范性文件。國(guó)務(wù)院各部、委制定的可稱為部門行政規(guī)章，省、自治區(qū)、直轄市、省會(huì)城市、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市人民政府制定的可稱為地方行政規(guī)章。（1）行政規(guī)章的法律地位低于行政法規(guī)；行政法規(guī)作為國(guó)務(wù)院發(fā)布的規(guī)范性文件，在全國(guó)范圍內(nèi)具有法律效力，而國(guó)務(wù)院各部委制定的行政規(guī)章只在某一專門領(lǐng)域內(nèi)生效。（2）部門行政規(guī)章與地方行政規(guī)章的效力等級(jí)相同，居于平行地位。1。國(guó)務(wù)院各部、委的行政規(guī)章

28、，依據(jù)其不同的內(nèi)容冠以“實(shí)施細(xì)則”、“規(guī)定”、“辦法”等名稱，但不得稱為“條例”。2。“實(shí)施細(xì)則”一般為執(zhí)行法律和行政法規(guī)而制發(fā)的；3。“規(guī)定”與“辦法”一般為主管部門根據(jù)國(guó)家法律和行政法規(guī)，結(jié)合本部門或本行業(yè)的實(shí)際情況而擬定的具體規(guī)定和實(shí)施辦法。 立法提案權(quán) 其他權(quán)利 否決權(quán) 間接權(quán)利 決定進(jìn)入緊急狀態(tài)權(quán) 立法提案權(quán)(享有委托立法權(quán) )否決權(quán)改變或者撤銷各部、各委員會(huì)、各級(jí)地方政府發(fā)布的命令、指示和規(guī)章。戒嚴(yán)權(quán)決定省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)的戒嚴(yán)，但戒嚴(yán)本身不是行政管理的目的，而是對(duì)無法行政的一種補(bǔ)救。其它權(quán)力這使國(guó)務(wù)院獲得了超出其現(xiàn)有權(quán)力之外的其它權(quán)力。因此，國(guó)務(wù)院的職權(quán)實(shí)際上邊界

29、模糊、不確定。而其結(jié)果只能是擴(kuò)張當(dāng)前中國(guó)行政管理體制改革的難點(diǎn)1）在發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期和改革的攻堅(jiān)階段,行政管理體制改革成為制約各項(xiàng)改革的突破口和瓶頸, 在深化全面改革的過程中,行政管理體制改革既關(guān)系到經(jīng)濟(jì)體制改革,又關(guān)系到政治體制改革,處于改革的中心環(huán)節(jié),2）人民群眾對(duì)公共服務(wù)的需求越來越高,對(duì)切身利益的關(guān)注度越來越強(qiáng),這與政府能夠提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的能力形成矛盾。我們正處于人均GDP 從1000 美元到3000 美元的過渡期,在加快工業(yè)化的進(jìn)程中,人民群眾對(duì)物質(zhì)文化的需求不斷提高,期望值也不斷增強(qiáng)。3）、政府管理由以行政手段為主的直接管理的方式向主要以經(jīng)濟(jì)的法律的手段進(jìn)行間接管理轉(zhuǎn)變,不

30、是一件容易的事情。首先,要更新政府管理的理念,徹底拋棄計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的束縛和官本位的思想。其次,要改變運(yùn)用行政手段直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的做法,加快法治政府建設(shè),全面實(shí)行依法行政。再次,要尊重規(guī)律,按照客觀規(guī)律辦事。4）、正確處理中央與地方的關(guān)系,調(diào)動(dòng)兩個(gè)積極性,既是深化行政管理體制改革的重要課題,也是一個(gè)難題。一方面,宏觀調(diào)控的權(quán)力在中央,必須從全局出發(fā),加強(qiáng)中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),保證中央的政令暢通,不允許上有政策下有對(duì)策;另一方面,必須從實(shí)際出發(fā),因地制宜地貫徹中央的方針政策,發(fā)揮地方的主動(dòng)性與創(chuàng)造性。要做到這樣,必須明確中央與地方的職責(zé)權(quán)限,正確處理和解決中央與地方權(quán)限劃分的合理性問題、制度性問題及規(guī)

31、范性問題等。解決這些問題,既涉及黨政關(guān)系,政企、政資、政事、政府和市場(chǎng)中介組織關(guān)系,也涉及機(jī)構(gòu)設(shè)置和減少行政層級(jí)等問題,也不是一件簡(jiǎn)單的事情,需要統(tǒng)籌兼顧。5）、新形勢(shì)下推進(jìn)行政管理體制改革,政府成了改革的對(duì)象,對(duì)政府自身的要求高了。長(zhǎng)期以來,政府部門作為改革的領(lǐng)導(dǎo)者、組織者和推動(dòng)者,握有行政權(quán)力,處于主導(dǎo)的地位。隨著改革的深入,角色發(fā)生了變化,本身成了改革的對(duì)象,需要大幅度地減少和放棄自身?yè)碛械臋?quán)力和利益,切實(shí)加強(qiáng)自身建設(shè),這也是一個(gè)“痛苦”的過程。歷次改革的經(jīng)驗(yàn)與局限經(jīng)驗(yàn)：機(jī)構(gòu)人員精簡(jiǎn)。1981年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)相當(dāng)龐雜，工作部門高達(dá) 100個(gè)，2013年減到25個(gè)。第四次改革將國(guó)務(wù)院的部門和人員減少了一半。 政府職能轉(zhuǎn)變，主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)管理相關(guān)職能的部委數(shù)量減少。是管理體制和制度建設(shè)，比如廢除了領(lǐng)導(dǎo)干部的職務(wù)終身制，在行政系統(tǒng)建立了首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，建立了公務(wù)員制度、行政監(jiān)督制度、財(cái)稅制度等。是權(quán)力結(jié)構(gòu)的重組。在政府市場(chǎng)社會(huì)的宏觀公共治理層面來考慮機(jī)構(gòu)改革，而不僅僅是圍繞著政府自身來談?wù)母铩?歷次改革的經(jīng)驗(yàn)與局限局限強(qiáng)制性改革問題取向，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃政府改革孤立于政治和社會(huì)系統(tǒng)我國(guó)行政體制改革的新趨勢(shì)大方向明確職能定位規(guī)范中央與地方權(quán)限合理設(shè)置機(jī)構(gòu)深化人力資源