政府投資項目如何深化項目法人責任制

1、政府投資工程如何深化工程法人責任制政府投資工程如何深化工程法人責任制在建筑行業(yè)上，違法違規(guī)行為非常突出，欺詐腐敗現(xiàn)象層出不盡，工程事故時有發(fā)生，為了標準整頓建筑市場，建立健全的工程工程管理機制，對于工程工程就有必要施行工程法人責任制。而根據(jù)?中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制假設(shè)干問題的決定?和?關(guān)于實行建立工程法人責任制的暫行規(guī)定?，為解決政府投資工程“各自為政，多頭管理、“各負其責又“不知誰最后負責的弊端，政府投資工程也需要實行工程法人責任制。政府投資工程是指為了適應(yīng)和推動國民經(jīng)濟或區(qū)域經(jīng)濟的開展，為了滿足社會的文化、生活需要，以及出于政治、國防等因素的考慮，由政府通過財政投資，發(fā)行國債

2、或地方財政債券，向證券市場或資本市場融資，利用外國政府贈款，國家財政擔保的國內(nèi)外金融組織貸款以及行政事業(yè)性收入等方式獨資或合資興建的固定資產(chǎn)投資工程。政府投資工程作為政府理論其職能的一種重要手段，在國民經(jīng)濟活動中起著非常重要的作用。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步確立、開展和完善，我國采用積極的貨幣政策和擴大內(nèi)需等政策措施后，固定資產(chǎn)投資規(guī)模空前宏大。目前我國每年的全社會固定資產(chǎn)投資為3萬億元，其中“政府投資工程就占到約10%，到達3500億元左右。投資是經(jīng)濟增長的根本推動力，各地在開展經(jīng)濟的同時加大了對城市根底設(shè)施建立和市政公用設(shè)施維護工程的投資力度，按照投資效益最大化和建立本錢最小化原那

3、么，有必要實行城市建立職責分工，逐步改變以工程指揮部籌建處形式和由建立單位組織管理工程施行的傳統(tǒng)建立體制，全面推行工程法人責任制，進一步明晰建立參與各方的權(quán)、責、利，初步形成既有利于進步投資效益，又能保障城市快速開展的工程建立體制。按照國家計委計建立1996673號文?關(guān)于實行建立工程法人責任制的暫行規(guī)定?，經(jīng)營性政府投資工程必須組建工程法人，工程法人為依法設(shè)立的獨立性機構(gòu)，對工程的籌劃、資金籌措、建立施行、消費經(jīng)營、債務(wù)歸還和資產(chǎn)的保值、增值，實行全過程負責。那么，對于非經(jīng)營性政府投資工程，我們該如何對待呢？改革開放以來主要的做法是通過一次性臨時機構(gòu)或常設(shè)基建處室進展管理，這種做法其實已經(jīng)不

4、合適市場經(jīng)濟條件下的運作方式。首先存在著大量的平安、質(zhì)量問題，這些臨時工程班子缺乏起碼的工程建立管理知識，容易產(chǎn)生投資浪費和質(zhì)量平安問題，難以實現(xiàn)工程質(zhì)量、工期、投資的控制；其次發(fā)活力構(gòu)重復(fù)設(shè)置問題，造成社會資源的重復(fù)配置，浪費了大量的人力、物力和財力。在這種情況下容易產(chǎn)生腐敗，發(fā)生“三超工程、“釣魚工程、“豆腐渣工程、“腐敗窩工程、“投資無底洞等現(xiàn)象。目前，不管是理論研究還是改革理論，根本上都表達了這樣的共識：政府投資工程應(yīng)改變過去投、建、管、用不分，以臨時性、分散性、自營性為根本特征的小消費式的管理方式，轉(zhuǎn)由專業(yè)性的管理機構(gòu)對政府投資工程實現(xiàn)相對集中的管理，實現(xiàn)投、建、管、用的別離。在經(jīng)營

5、性工程中，由于實行了工程法人負責制，相對來講，對工程管理者有一定的監(jiān)視、考核機制，在一定程度上可以抑制其投資沖動。而在非經(jīng)營性工程中，由于目前尚沒有形成有效的制約機制，難以抑制管理單位追求自身利益的行為，導(dǎo)致大量的工程概算超估算、預(yù)算超概算和決算超預(yù)算的“三超現(xiàn)象發(fā)生，投資難以控制。今年3月建立部頒發(fā)的?2022年整頓和標準建筑市場秩序工作安排?中就要求：政府投資工程建立組織施行方式的改革試點，應(yīng)當按照“建立、監(jiān)管、使用分開、政事企分開和施行相對集中管理的原那么，建立權(quán)責明確、制約有效、科學標準和專業(yè)化管理、社會化運作的管理體制及運行機制；對于公益性非經(jīng)營性政府投資工程規(guī)模較大的地區(qū)，可研究設(shè)

6、立相關(guān)機構(gòu)或者公司，代表政府統(tǒng)一組織施行政府投資工程的建立，經(jīng)開工驗收后移交有關(guān)部門使用或管理；對于公益性非經(jīng)營性政府投資工程規(guī)模較小的地區(qū)，也可由政府通過招標競爭的方式，擇優(yōu)選定工程工程管理公司或者工程總承包公司負責其建立組織施行；對于經(jīng)營性的政府投資工程，應(yīng)當實行市場化和產(chǎn)業(yè)化的運作方式，由工程法人負責投融資、建立、資產(chǎn)經(jīng)營全過程管理。工程法人在工程建立施行階段可通過招標競爭的方式，擇優(yōu)選定工程工程管理公司或者工程總承包公司組織建立施行，實行社會化、專業(yè)化管理。對于需要特許經(jīng)營的工程，應(yīng)公開向社會招標選擇投資主體，鼓勵國內(nèi)外各類經(jīng)濟實體采取BT等方式投資建立和經(jīng)營，也可采取政府資金和社會資

7、本結(jié)合投資建立和運營。隨著改革的不斷深化，經(jīng)濟的不斷開展，經(jīng)營城市的理念已經(jīng)在各大城市逐步得到開展，為此，全國各地已經(jīng)出現(xiàn)了近兩百家城投公司，從它們的職能來看，主要就是解決城市經(jīng)營的資金融通、投入以及城市的根本建立。然而實際從操作來看，代表政府作為城市建立投資主體的城市建立投資公司，大局部僅擔當“出納角色，只負責籌集資金和支付資金，未能全方位地參與城市建立管理，而詳細的工程工程建立管理事務(wù)那么是由建立部門從相關(guān)單位臨時抽調(diào)人員組成的各類臨時性質(zhì)的工程指揮部工程部組織施行，“管錢與“管事相別離，形成機制上的管理脫節(jié)，職責分割，城市建立管理責任難以落到實處。同時，工程指揮部往往不顧及城建資金的實力

8、，一味追求大規(guī)模、高標準，建立規(guī)劃變化常常，導(dǎo)致工程損失浪費頻頻，城市建立負債累累。并且工程建成后，指揮部撤銷，人員各自散去，致使建立資料和相關(guān)經(jīng)濟資料難以搜集齊全，經(jīng)濟責任和質(zhì)量責任也無人承當。而負責資金管理的城市建立投資公司那么由于建立規(guī)模過大、資金調(diào)度困難，而苦不堪言，疲于奔命。雙方矛盾重重，互不買帳，這種不協(xié)調(diào)的配合不利于城市建立管理。因此，對于非經(jīng)營性政府投資工程，也應(yīng)按照投、建、管、用別離的指導(dǎo)思路，以城建投資主體為工程業(yè)主和工程法人，參照經(jīng)營性投資工程的管理形式實行工程法人責任制，由工程法人負責工程工程建立管理，承當工程建立的經(jīng)濟責任和質(zhì)量責任，清楚職責，以進步建立管理效率，進步

9、投資效益，通過新建的城投公司來實行工程法人責任制，對政府投資工程施行全面負責，與方案主管部門和財政部門分工合作，在管理特點上突出“代建制與“集中的專業(yè)化工程管理，充分借助社會中介機構(gòu)的力量，來進一步完善和深化工程法人責任制。政府投資工程應(yīng)該是由市場提供產(chǎn)品、政府提供效勞，從而逐步走到符合市場經(jīng)濟大原那么的城市建立市場形式的路子上去，才能逐漸走向良性循環(huán)。當然，對于經(jīng)營性工程來說，通過各種新型的融資方式根本上已經(jīng)探究出了一套利用工程法人責任制來實現(xiàn)市場化運作的形式。那么，該如何利用工程法人責任制來實現(xiàn)非經(jīng)營性工程市場化運作呢？這是理論中的一個難題，也是改革必須面對的問題。當然，將非經(jīng)營性政府投資

10、工程實行工程法人責任制，將涉及到部門利益的調(diào)整，必將受到不少的阻撓，想一步到位是非常困難的。根據(jù)建立工程的建立程序和管理需要，一般可以把建立工程劃分為投資期、建立期和運營期三個時期。因此，為了少走彎路，根據(jù)建立工程程序，結(jié)合地方特點，我們的設(shè)想是在實行工程法人責任制的過程中要循序漸進，首先通過將工程法人責任制從工程投資法人責任制和工程建立法人責任制兩個方面來實行，從而逐步實現(xiàn)最終的工程法人責任制。首先要說明的是，建立工程是指需要投入一定量的資本、實物資產(chǎn)，有預(yù)期的經(jīng)濟社會目的，在一定約束條件下，經(jīng)過研究決策和施行設(shè)計和施工建立等等一系列程序，形成固定資產(chǎn)的一次性事業(yè)，是投資行為與建立行為相結(jié)合

11、的投資工程。而投資工程，廣義的泛指在一定的約束下如資金、技術(shù)、資源、時間、空間、政策等，投資主體為獲得將來預(yù)期效益，將貨幣資本或?qū)嵨镔Y本投入盈利性或非盈利性事業(yè)，從事消費或效勞等經(jīng)濟活動，具有明確目的要求的一次性事業(yè)；狹義的是指既有投資行為，又有建立行為的工程建立工程。因此，投資是工程建立的起點，沒有投資就沒有建立；反過來，沒有建立行為，投資的目的就不可能實現(xiàn)。建立的過程就是投資的目的實現(xiàn)的過程，是把投入的貨幣轉(zhuǎn)換成實物資產(chǎn)的過程。可見，建立工程法人與工程建立法人是完全兩個不同的提法，建立工程法人是從整個建筑行業(yè)上來講的，是為了區(qū)分其他行業(yè)的工程法人而提出的概念。在建筑行業(yè)里，建立工程法人就可

12、以簡稱為工程法人。而工程建立法人本質(zhì)上是指建立工程的建立法人，是指工程工程的建立施工過程中的組織法人，是建立工程法人的一個分支。其實，工程建立管理是建立工程管理中的一局部，而工程投資管理那么是建立工程管理中的另一局部。為此我們將整個建立工程過程分成投資和建立兩個主要局部，從而通過施行工程投資法人責任制和工程建立法人責任制來實現(xiàn)政府投資工程投、建、管、用的別離和相對集中的管理形式。對于城投公司來說，它作為政府投資工程的主要投融資主體，在投資上對政府負責，在使用上對使用方負責，從而實現(xiàn)自己的工程投資法人地位；對于建立單位來說，它作為工程的建立過程的施行管理者，對投資者負責資金使用平安問題，對使用者負責工程使用平安問題，從而實現(xiàn)自己的工程建立法人地位。另外，非經(jīng)營性工程的投資主體是政府，城投公司只是代表政府實行工程投資法人責任制；而建立單位可以由城投公司代替，還可以通過招投標的方式選擇專業(yè)性的工程建立管理公司來負責工程建立全過程的組織管理工作，按照?公司法?規(guī)定不能是非經(jīng)營性政府投資工程的業(yè)主。一旦城投公司完全代替了建立單位的地位，那就將完全實現(xiàn)了非經(jīng)營性政府投資工程的工程法人責任制。城投公司作為政府投資工程的投融資主體，必須按現(xiàn)代企業(yè)制度建立和運作，強化法人責任制，建立自我約束機制，確保投資的平安和效益。但是城投公司作為政府投資的代表，按照市場機制運行，其