：新公共管理運動

1、第三講：新公共管理運動一、新公共管理運動興起1、新公共管理運動的涵義指取代傳統(tǒng)政府管理理論，力圖將企業(yè)管理和私人管理方法運用于公共部門，及進行改革政府或重塑政府的思想和實踐活動。2、公共部門的涵義指為實現(xiàn)社會的公共利益，行使公共權(quán)力，管理社會公共事務(wù)及提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的組織(政府、非營利組織、公共企業(yè)等)。3、新公共管理運動的背景(1) 20世紀70-80年代，西方國家出現(xiàn)嚴重財政危機、預(yù)算赤字，失業(yè)及經(jīng)濟增 長停滯。(2)越南戰(zhàn)爭、水門事件導(dǎo)致政府信任危機。(3)與前蘇聯(lián)的軍備競賽。(4)西方國家間的(與日、德)產(chǎn)業(yè)競爭。(5)傳統(tǒng)官僚體制低效、缺乏彈性、僵化。4、新公共管理運動的基本內(nèi)容

2、(1)注重科學(xué)管理、績效評估和管理效率。(2)引進市場機制，降低成本提高服務(wù)質(zhì)量。(3)打破公共部門的本位主義，破除部門間的藩籬，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)型組織。(4)用項目與績效預(yù)算取代傳統(tǒng)的預(yù)算，重視實際成果甚于重視程序。(5)強調(diào)運用私人部門的管理方法。5、新公共管理運動的基本特征(1)采取理性方式處理問題，在設(shè)定政策目標及闡明政策時注重戰(zhàn)略管理作用(中國夢)。(2)重新設(shè)計組織結(jié)構(gòu)，使政策制定與執(zhí)行分離，并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。(3)改變組織結(jié)構(gòu)，改革官僚體制為扁平化，授權(quán)給管理人員(大部制)。(4)依據(jù)經(jīng)濟、效率、效能來評價組織績效，使組織績效可測量(Economy,Efficiency , Effecti

3、veness3E) 。(5)改變現(xiàn)行的政策，使公共組織從傳統(tǒng)公共服務(wù)方式，轉(zhuǎn)換成為？新公共服務(wù)模式？，強調(diào)與市場及企業(yè)價值。(6)運用人力資源管理技術(shù)。淡化集體主義的色彩采取個人主義的途徑，包括尋 求員工的支持和承諾來進行組織變革。(7)試圖建立一種彈性、回應(yīng)性及學(xué)習(xí)型的公共組織，將大眾視為顧客、消費者的？公共服務(wù)導(dǎo)向？，公共服務(wù)不再由專業(yè)機構(gòu)提供。二、新公共管理運動的典范1、影響范圍這場運動肇始于英國，隨后是美國、澳大利亞、新西蘭，進而擴大至歐美發(fā)達國家， 然后波及許多發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型國家。2、英國新公共管理運動內(nèi)容(1) 1979年由撒切爾內(nèi)閣實施。(2)至今經(jīng)歷了四個發(fā)展階段。(3)發(fā)展

4、階段及內(nèi)容第一階段：引進私人部門管理技術(shù)(1979-1982 )?對政府部門的職能和績效進行評估？?提出3E標準？?削減政府開支？第二階段：公共服務(wù)私有化(1983-1987 )?壓縮政府規(guī)模，提高公共服務(wù)效率？在公共部門就業(yè)人數(shù)迅速減少，從80年代初到90年代初的十年間，公共部門就業(yè)人數(shù)減少1/3 ,有50%的公共部門、80多萬名雇員轉(zhuǎn)入私人部門，1979年國有工業(yè) 產(chǎn)值占GD用勺比重為11%,而90年代初則已下降到 5.5%。這期間完成私有化的英 國產(chǎn)業(yè)部門包括電信、電力、航空、鐵路、城市供氣、供水和排污等等，這些產(chǎn)業(yè) 的市場價值超過1千億英鎊。第三階段：公共服務(wù)代理化(1988-1996

5、 )?創(chuàng)建半自治性質(zhì)的代理機構(gòu)負責(zé)政策實施管理？?代理機構(gòu)？ 是基于合同、通過公開競爭任命代理人負責(zé)，他并不是永久公務(wù)員， 每個代理機構(gòu)都有一個框架文件說明它的宗旨、績效目標、預(yù)算和人事自主權(quán)，代 理人對代理機構(gòu)的績效向所屬大臣負責(zé)。代理機構(gòu)被看作是在不易私有化或私有化 時機尚不成熟的公共部門替代品，或是私有化的過渡階段。在公共衛(wèi)生、教育、社會服務(wù)等部門大規(guī)模推行，到 1994年4月，有97家代理機 構(gòu)雇用了公共服務(wù)系統(tǒng) 64%勺雇員，承擔(dān)著75%以上的公共服務(wù)項目。公共服務(wù)代理化使得公共服務(wù)的購買者和提供者相分離，用合同外包關(guān)系代替了傳統(tǒng)的層級關(guān)系，這確保了公共服務(wù)的精確性、透明性、質(zhì)量。當

6、然，公共服務(wù)中使用代理機構(gòu)也不是沒有風(fēng)險。其最大問題是治理公共機構(gòu)之間 的契約關(guān)系的法律制度體系還沒有完善，還存在問題。1991年英國政府出版為質(zhì)量而競爭的白皮書，強調(diào)在代理機構(gòu)之間引入市場機制和競爭，來決定誰是最有能力的公共服務(wù)提供者，并明確規(guī)定代理機構(gòu)每5年進行一次評估和重新競標。1992年梅杰內(nèi)閣更是頒布了影響巨大的公民憲章，以提升公共服務(wù)質(zhì)量，提出六項原則：(1)公布明確的標準。這個標準必須是每個公共服務(wù)的個體消費者都能夠合理期望的， 而且還要公開披露與這些標準相對照的實際服務(wù)績效。(2)全面和準確的信息公布。要求以通俗語言表達出關(guān)于服務(wù)如何運作、成本如何、 效果如何以及有關(guān)負責(zé)人的全

7、面可靠的信息。(3)用戶選擇和咨詢。公共部門應(yīng)該給用戶提供可供選擇的機會，定期為用戶作系統(tǒng)咨詢，聽取用戶關(guān)于服務(wù)的看法、所期望的提高服務(wù)質(zhì)量的優(yōu)先序，并在決策中予 以考慮。(4)優(yōu)質(zhì)服務(wù)。公務(wù)員應(yīng)該佩戴規(guī)范的名牌，提供優(yōu)質(zhì)有效的服務(wù)，保證這些服務(wù)對 所有用戶都是公平的。(5)有效糾偏。當服務(wù)出現(xiàn)差錯時，應(yīng)及時道歉、全面解釋，迅速有效地補償糾正， 向用戶提供新的詳細的易于使用的遵循程序。(6)確保效率和經(jīng)濟。在公共服務(wù)供給中應(yīng)在資源許可范圍內(nèi)保證效率和經(jīng)濟性，為此要進行獨立績效評價。公民憲章成為英國公共服務(wù)部門的準則，被視為英國新公共管理運動中自1979年開始的有關(guān)公共部門產(chǎn)出和績效測量與評估工

8、作的高峰，位下一階段改革奠定了 基礎(chǔ)。第四階段：公共和私人部門伙伴關(guān)系(1997-)1997年5月工黨執(zhí)政，推行公共和私人部門伙伴政策。2 / 6?利益相關(guān)者？概念政府的主要經(jīng)濟責(zé)任是提供一個框架，其中私人部以創(chuàng)造利潤、創(chuàng)造就業(yè)機會，與 公共部門結(jié)成伙伴關(guān)系來參與提供公共服務(wù)。公共部門由大量利益相關(guān)集團構(gòu)成，每個集團在資助公共服務(wù)和提供公共服務(wù)的方 式上都有自己的利益。3、美國新公共管理運動內(nèi)容(1) 1981年由里根政府實施。(2)至今經(jīng)歷了兩個發(fā)展階段。(3)發(fā)展階段及內(nèi)容。第一階段：里根政府偏重意識形態(tài)重塑改革(1981-1988 )A,里根前，在美國政府部門主導(dǎo)地位的意識形態(tài)是以凱思斯

9、主義經(jīng)濟政策和社會福利計劃為基礎(chǔ)的民主主義，類似于歐洲的社會民主主義意識形態(tài)。這種意識形態(tài)可以追溯到20世紀30年代,？大蕭條？ 在某種程度上暴露了自由市場經(jīng)濟的缺陷，通貨膨脹、失業(yè)和經(jīng)濟社會動蕩似乎更加迫切需要政府在經(jīng)濟和社會發(fā)展中大作為， 由此產(chǎn)生的？羅斯福新政？，開始了美國民主主義意識形態(tài)占主導(dǎo)地位的近50年的歷史。B,里根政府的政策框架由兩部分構(gòu)成，一部分是作為其核心價值觀或意識形態(tài)的 保守主義或新自由主義，另一部分是對內(nèi)的經(jīng)濟和行政改革計劃以及對外的軍事、 意識形態(tài)和經(jīng)濟競爭戰(zhàn)略。具體包括： ?市場至上、個人自由？ ?小政府，大社會？ ?平衡預(yù)算和減稅？?引進私人部門管理技術(shù)？?行政

10、改革？?復(fù)興保守主義價值觀？?星球大戰(zhàn)？計劃第二階段：克林頓政府的行政系統(tǒng)重塑改革(1993-2000 )A,隨著蘇聯(lián)的解體和冷戰(zhàn)的結(jié)束，意識形態(tài)和軍事的對抗讓位于全球范圍的經(jīng)濟 和技術(shù)競爭，經(jīng)濟全球化與信息技術(shù)的發(fā)展正在改變著世界游戲規(guī)則。B,從1983年開始，通貨膨脹已經(jīng)下降到 3% 4%，但是政府債務(wù)和預(yù)算赤字高企， 根本是里根政府的減稅和擴大國防支出政策造成，公眾對政府的不滿意。C,克林頓政府回避意識形態(tài)和政治?？肆诸D政府的？行政系統(tǒng)重塑 ？運動似乎是價值中立的、無黨派色彩的政府行政效 率提高運動，但實際上，克林頓已經(jīng)隱含地接受了里根？意識形態(tài)重塑？運動的保守主義價值觀，強調(diào)私人部門和

11、市場機制的優(yōu)位性，并將奧斯本和蓋布勒源自私人 部門？重塑？運動和企業(yè)家精神的重塑政府，作為聯(lián)邦政府行政系統(tǒng)重塑的必讀物和綱領(lǐng)。D,克林頓政府的行政系統(tǒng)重塑主要體現(xiàn)在？國家績效評估 ？項目中。該項目就是通過對聯(lián)邦政府各項政策、行政運作以及包括人事和財政在內(nèi)的各項管理活動進行全面評估，來重塑行政系統(tǒng)的文化，達到使政府？工作得更好、成本更低？的目標。?國家績效評估 ？項目認為(1)在管理的激勵和過程方面，聯(lián)邦政府和私人部門本 質(zhì)上一致；(2)聯(lián)邦政府機構(gòu)應(yīng)該被視作只有在競爭性市場環(huán)境中才能發(fā)揮出最佳 功能的具有企業(yè)家精神的實體；(3)政府規(guī)模是被雇傭的全職公務(wù)員數(shù)量的函數(shù)，減少公務(wù)員數(shù)量也就縮減了政

12、府規(guī)模，(4)聯(lián)邦機構(gòu)管理應(yīng)該受制于預(yù)算優(yōu)先序列。E ,國家績效評估項目分三階段。第一階段側(cè)重于重塑美國聯(lián)邦政府行政文化，聚焦政府應(yīng)該如何做而不是政府應(yīng)該 做什么，強調(diào)政府的運作過程改革，以信息化、準市場化、成本節(jié)約和充分授權(quán)來 縮減政府規(guī)模，提高政府效率。第二階段實施大規(guī)模裁員和顧客服務(wù)導(dǎo)向戰(zhàn)略，實行政府采購改革、公共部門私有 化改革，將聯(lián)邦項目責(zé)任移交給州和地方政府，收縮政府活動范圍。F,克林頓政府改革的社會評價?？肆诸D政府的？行政系統(tǒng)重塑？ 運動得到了公眾的支持， 受到聯(lián)邦公務(wù)員普遍歡迎。1997-1998年獨立調(diào)查機構(gòu)對聯(lián)邦公務(wù)員工作滿意度調(diào)查顯示，56 %的公務(wù)員對整體工作狀態(tài)非常滿

13、意，38%的公務(wù)員極度滿意，兩個數(shù)字相加高達94%?？肆诸D連任總統(tǒng)。任期內(nèi)終于走出了財政赤字的陰影，不僅預(yù)算平衡而且有了財政 盈余。三、重塑政府主張1、標志性成果。戴維.奧斯本和特德.蓋布勒改革政府：企業(yè)家精神如何改革著 公營部門最具影響力。2、兩位學(xué)者重塑政府內(nèi)容(十方面)(1)政府的作用是掌舵而不是劃槳?政府？這個詞的詞根來自希臘文， 意思是?操舵？。政府的職責(zé)是掌舵而不是劃槳。 直接提供服務(wù)就是劃槳，可政府并不擅長于劃槳。為此，政府必須進行某些調(diào)整， 而且在某些方面對傳統(tǒng)的角色重新下定義。？任何要想把治理和實于大規(guī)模地聯(lián)系在 一起的做法會嚴重削弱決策能力。任何想要決策機構(gòu)去親自實干的做法

14、也意味 著？干?蠢事。決策機構(gòu)并不具備那樣的能力，從根本上說那也不是它的事。(2)政府的作用是授權(quán)而不是服務(wù)社區(qū)對其成員的責(zé)任關(guān)切超過了服務(wù)提供系統(tǒng)對其服務(wù)對象的責(zé)任關(guān)切；社區(qū)比專 業(yè)人員更加了解自己的問題；專業(yè)人員和官僚機構(gòu)提供服務(wù)，而社區(qū)則解決問題； 機構(gòu)和專業(yè)人員提供？服務(wù)？，而社區(qū)則提供？關(guān)心？；社區(qū)比提供服務(wù)的專業(yè)人員 花費更少；社區(qū)比官僚機構(gòu)或者專業(yè)服務(wù)人士更有效地實施行為規(guī)范標準；社區(qū)針 對能力，服務(wù)系統(tǒng)針對欠缺。(4)創(chuàng)建有使命感的政府。放手讓雇員以他們所能找到的最有效的方法，去實現(xiàn)該組織的使命；有使命感的組織的效率超過照章辦事的組織；有使命感的組織的革新精神超過照章辦事的組織

15、；有使命感的組織的靈活性勝過照章辦事的組織；有使命感的組織的士氣高于照章辦事的組織。(5)政府應(yīng)當按照效果而不是按結(jié)果投入。？傳統(tǒng)的官僚主義的各級政府注重的是投入，而不是結(jié)果。官僚主義的政府由于不 衡量效果，也就很少取得效果。？合理的解決之道在于按照企業(yè)精神對政府的業(yè)績進 行必要的測量。若不進行測量，就不能辨別成功或失敗，無法辨別成功或失敗，就 無法獎勵成功或懲罰。為有效進行業(yè)績測量，政府有必要按照業(yè)績付酬、按照業(yè)績管理。按照企業(yè)家的辦 法，使計劃中公共財政預(yù)算與計劃的使命、產(chǎn)出、效果、顧客相結(jié)合。(6)政府要滿足顧客需要而不是官僚需要重塑政府的質(zhì)量只由顧客來決定。必須把顧客放在駕駛員的座位上

16、，讓他們選擇服4 / 6務(wù)提供者。第一，顧客驅(qū)使的制度迫使服務(wù)提供者對它們的顧客負有責(zé)任；第二，顧客驅(qū)使的 制度使選擇提供者的決定不受政治影響；第三，顧客驅(qū)使的制度促進更多的革新； 第四，顧客驅(qū)使的制度讓人們在不同種類服務(wù)之間做出選擇；第五，顧客驅(qū)使的制 度浪費較少，因為它們使供求相適應(yīng)；第六，顧客驅(qū)使的制度授權(quán)顧客做出選擇， 而被授權(quán)的顧客成為更加盡責(zé)的顧客；第七，顧客驅(qū)使的制度創(chuàng)造更多公平機會。（7）政府有收益而不是浪費政府必轉(zhuǎn)變價值觀，把利潤轉(zhuǎn)向公眾使用， 盡可能使政府公共管理者轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)家， 學(xué)會通過花錢來省錢、為獲得回報而投資。把花錢當投資，習(xí)慣于估計回報，是企 業(yè)家政府的特征之一。

17、改革傳統(tǒng)的公共財政制度，使管理人員可以從其辛苦嫌得的利潤中合法、合理地獲 得好處。？如果我們想要政府管理人像企業(yè)家那樣思考，我們得把那樣做的獎勵刺 激給他們。？在積極的意義上， 政府通過提供創(chuàng)新資本、 設(shè)立企業(yè)基金或利潤中心、 鑒別服務(wù)的實際成本等方法實現(xiàn)收益而不是浪費。（8）政府要有預(yù)見預(yù)防而不是治療?有預(yù)見性的政府會做兩件根本性的事情：使用少量錢預(yù)防而不是花大量錢治療；在做出重要決定時，盡一切可能考慮到未來。？政府戰(zhàn)略規(guī)劃步驟：（1）內(nèi)部和外部環(huán)境分析；（2）組織面對關(guān)鍵問題的判斷鑒別； （3）組織基本任務(wù)的確定；（4）組織基本目標的表達；（5）前景的建立：要達到什么 樣的成就；（6）實現(xiàn)

18、前景和目標的戰(zhàn)略的形成；（7）戰(zhàn)略的時間表的形成；（8）結(jié)果的估量和評價。（9）參與協(xié)作的分權(quán)政府政府需要協(xié)作的組織，需要通過參與管理，分散聯(lián)邦制度和公共機構(gòu)的權(quán)力。分權(quán) 機構(gòu)優(yōu)越性：第一，比集權(quán)的機構(gòu)有多得多的靈活性。它們對于情況和顧客需求的變化能迅速地 做出反應(yīng)；第二，權(quán)力分散的機構(gòu)比集權(quán)的機構(gòu)更有效率；第三，分權(quán)的機構(gòu)比集權(quán)的機構(gòu)更具創(chuàng)新精神；第四，分權(quán)機構(gòu)產(chǎn)生更高的士氣、更強的責(zé)任感、更高的生產(chǎn)率。當經(jīng)理們讓雇員做出一些重要的決定時，意味著對雇員的尊重（10）以市場為導(dǎo)向的政府長期以來，政府是在運用市場機制達到公共目的。因為人們早已懂得，市場機制有 許多勝過行政機制的優(yōu)點。例如，市場是

19、分權(quán)的、競爭性的、對變化反應(yīng)敏捷的、 資源和效果直接聯(lián)系的。但是，政府的公共管理還不是以市場為導(dǎo)向、以市場為依據(jù)的，政府仍面臨著一個 基本的問題，即？政府中任職的大多數(shù)人出于本能，想到的總是行政性的計劃。他 們相信自己的職業(yè)是 管事而不是組織市場？。導(dǎo)致計劃受選民而不是顧客推動； 計劃受政治而不是政策推動；計劃創(chuàng)造了 ？底盤？ ，政府機構(gòu)不借代價全力保護； 計劃傾向于創(chuàng)造分裂的服務(wù)系統(tǒng)；計劃不是自我改正的；計劃難以壽終正寢；計劃 很難達到為取得重大影響所必須的規(guī)模；計劃通常運用命令而不是獎勵手段。？企業(yè)化政府的興起是一場不可避免的轉(zhuǎn)變而不是一時的流行風(fēng)尚。重塑政府的基 本理念可以概括為從本質(zhì)上

20、在政府內(nèi)部建立企業(yè)家動機，但這并不意味著全部按照 企業(yè)家的價值標準和原則看待和處理一切政府事務(wù)，而是要在國家主義和自由放任 主義兩個極端之間規(guī)劃具有中間性質(zhì)的？第三條途徑？ 。據(jù)此，既不依賴傳統(tǒng)的、端啟于 30年代羅斯福？新政？的大政府，也不信重新自由主義的、80年代盛行的里根政府的自由市場邏輯，轉(zhuǎn)而尋求兼容二者的優(yōu)勢又彌補二者的缺陷的第三種政府公共管理模式，構(gòu)成了 ？重塑政府？意欲建立的新的政府典范的基礎(chǔ)。四、政府再造主張1、何謂再造？指對公共體制和公共組織進行根本性的轉(zhuǎn)型，以大幅提高組織效能、效率、適應(yīng)性 以及創(chuàng)新能力，并通過變革組織目標、組織激勵、責(zé)任機制、權(quán)力結(jié)構(gòu)以及組織文 化等來完成這種轉(zhuǎn)型過程。就是用企業(yè)化體制來取代官僚體制，創(chuàng)造具有創(chuàng)新慣性和質(zhì)量持續(xù)改進的公共組織 和公共體制，而不必靠外力驅(qū)使。有人稱為 ？自我更新的機制？。2、政府再造不是什么？(1)政府再造不是改革政治體制，如財政體制改革、立法或議