淺述控規(guī)更新中公眾參與的方法

1、淺述控規(guī)更新中公眾參與的方法刖言近10多年以來，我國城市建設發(fā)生了翻 天覆地的變化，城市面貌日新月異。隨著國家 對城市建設用地控制越來越嚴格，城市開發(fā) 建設也逐步由單一的新區(qū)擴張向新擴舊改（舊 城改造）的方向發(fā)展。很多城市在20世紀90 年代都已完成當時城區(qū)的（現(xiàn)在可稱之為舊 城）控制性詳細規(guī)劃（以下簡稱控規(guī)）工作， 但是伴隨城市的發(fā)展，原有的控規(guī)不能滿足 當前社會需求，迫切需要開展控制性詳細規(guī) 劃更新（以下簡稱控規(guī)更新）工作。而怎樣才 能有質量的完成此項工作呢？引入公眾參與 將是一個很好的方法。關鍵詞：控制性詳細規(guī)劃控規(guī)更新公眾參與城市問題1當前城市建設中存在的問題隨著我國城市建設不斷加速，

2、城市化率 不斷提高，截至2010年，我國平均城市化水 平達到47.5%。城市快速發(fā)展的同時，城市建 設中的問題也不斷突顯，而且呈加速趨勢。 不管那個城市，只有留心一下當?shù)氐男侣劇?報紙，你都可以發(fā)現(xiàn)很多城市問題，這其中 公共服務設施配套不足、交通擁堵、城市污 染及環(huán)境承載力下降、城市拆遷和住房建設 問題是最主要的。1.1城市公共服務設施配套不足的問題。最近很熱門的一個問題是“幼兒園排隊”。 很多城市都相繼報道了家長們?yōu)槟軌蜃屝∨?友讀上幼兒園提前一年多就開始到幼兒園排 隊的消息。隨后，從中央到地方都陸續(xù)出臺 了幼兒園建設計劃。這樣的問題其實早就在 原有的規(guī)劃中埋下了伏筆。在以前的規(guī)劃 中，很多

3、城市都是按照多層和小高層住宅進 行規(guī)劃、配套相應的公共服務設施。近年城 市快速發(fā)展的不斷將住宅增高，多層住宅幾 乎絕跡（新建的），取而代之的是高層、中高 層住宅。但是，住宅容積率提高的同時，公 共服務設施卻停滯不前，于是就出現(xiàn)了類似 “幼兒園排隊”這樣的問題。1.2城市交通擁堵的問題可能是城市面臨 的最嚴重問題。前幾年城市交通擁堵主要發(fā)生在北、上、 廣等沿海經(jīng)濟發(fā)達城市，但現(xiàn)在卻已經(jīng)蔓延到 西部地區(qū)的二、三級城市，如四川綿陽、德陽、 遂寧等。而以前擁堵的北、上、廣等特大城市 現(xiàn)在已經(jīng)成為名副其實的“堵城”，其他很多 的省會城市也在快速的朝“堵城”前進。1.3城市污染及環(huán)境承載力下降問題。城市本

4、是一種社會文明與進步的象征，但 現(xiàn)在的城市卻不再舒適、宜人，很多城市里面 的人開始萌發(fā)逃離城市的愿望。各地城市污染 問題層出不窮，如城市水污染、土地污染、 噪音污染、空氣污染、有毒物質污染等等。 每一個環(huán)境的承載力都是有限的，在城市不 斷擴大的同時，城市環(huán)境承載力不斷減弱， 有些城市已經(jīng)達到一種危險的邊緣，如北 京、天津等北方城市的水資源承載力問題已 經(jīng)危及到城市的發(fā)展。同時由于地下水的過 度開采，不少地區(qū)形成了地下漏斗，使得城 市變得越來越危險。1.4城市拆遷和住房建設問題。雖然城市不斷發(fā)展使人均居住面積得到 提高，但是城市居住的品質卻不斷降低。很多 城市，不管新區(qū)拆遷還是舊城改造都過分追求

5、 經(jīng)濟利益，更多的是一種建筑更新，造成新建 住區(qū)密度高、環(huán)境差、人際關系淡漠。另外隨 著房價不斷上漲，使得很多人變成了 “房奴”， 人們的工作目標也變得單一一一“錢”，更多 的錢而已。城市的文化更像是唯利是圖、城市 文明不斷降低。2控規(guī)更新工作的必要性2.1當前有效控規(guī)的實施情況分析在開始控規(guī)更新工作的時候，首先應該對 當前有效控規(guī)的實施情況予以統(tǒng)計分析。一方 面可以通過現(xiàn)場踏勘調(diào)研，對控規(guī)中的每一塊 用地進行核查，統(tǒng)計區(qū)域內(nèi)地塊的建設情況與 原有規(guī)劃之間的關系。另一方面，還要到國土 資源管理局調(diào)閱區(qū)域內(nèi)的地籍信息，與控規(guī)地 塊進行對比，看其與規(guī)劃地塊范圍是否一致以 便在后面的工作中予以核查。

6、通過調(diào)查，可以將控規(guī)中的用地按照以下 三種類型予以分類：規(guī)劃保留、按規(guī)劃實施、 未按規(guī)劃實施。統(tǒng)計各類用地的比例，明確各 類用地的位置。2.2當前有效控規(guī)存在的問題分析通過前面的工作，可以清楚的知道本區(qū)域 內(nèi)的城市建設及規(guī)劃情況，結合調(diào)研分析當前 有效控規(guī)存在的問題。這其中主要的著重關注 區(qū)域內(nèi)的公共服務設施（如中小學、幼兒園、 農(nóng)貿(mào)市場、社區(qū)服務設施等）、道路交通系統(tǒng) 和市政公用設施。在當前的規(guī)劃中有些設施已 有規(guī)劃，但是經(jīng)過這么多年卻未形成，就應該 深入分析其具體原因以便在控規(guī)更新中予以 調(diào)整。2.3控規(guī)更新工作的必要性近年來，很多城市的總體規(guī)劃都進行了修 編工作（很多城市上版總規(guī)編制到2

7、010年）， 根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的趨勢對城市的功能定位 進行了較大調(diào)整，因而原有控規(guī)就必須進行重 新修編。另外一方面，在以前城市規(guī)劃編制中， 由于當時技術水平、編制人員專業(yè)知識水平的 限制，很多控規(guī)編制中存在較多問題，尤其在 土地權屬、公共服務設施配置、市政公用設施 安排方面，因此迫切需要在控規(guī)更新中予以糾 正、更改。前文所述的城市問題（當然還有其他的城 市問題）中，雖然不能說是城市規(guī)劃導致了這 些問題，但是城市規(guī)劃中存在的問題是導致這 些問題的主要原因之一。因而，在城市控規(guī)更 新中如何回應、處理這些問題將是控規(guī)更新工 作成敗的關鍵。3我國城市規(guī)劃中的公眾參與研究3.1我國公眾參與存在的問題公眾

8、參與概念至1990年左右引入我國之 后，經(jīng)過20多年的發(fā)展取得了一定的成果， 尤其是在一些舊城更新中。但是20年的發(fā)展， 我國的公眾參與水平并沒有取得太多成就，即 使一些城市組織有較大規(guī)模的公眾參與活動， 最終公眾意見也無法在規(guī)劃方案中予以體現(xiàn)。 按照阿恩斯坦的“市民參與的階梯”來劃分的 話，一直處于梯子的最低層級，屬于象征性的 “偽參與”。從已有的研究成果來看，我國公 眾參與主要存在以下幾方面問題（郝娟，2007） 1：公眾參與還未以法律的形式被認可；公眾參 與的機制長期缺失；規(guī)劃師對公眾參與的認識 還不夠深入；市民和利益集團參與城市建設存 在障礙。3.2城市規(guī)劃公眾參與的方法做任何事情都需

9、要一個計劃，公眾參與是 一個非常復雜的系統(tǒng)，因此，當決定在規(guī)劃設 計項目引入公眾參與時，首先就應該制定公眾 參與計劃。這其中主要包括：明確此次公眾參 與的目的、確立公眾的參與地位、確定公眾參 與的時間安排、擬定公眾參與的預算、選擇各 個階段公眾參與的方法等。一個好的方法可以使人們做事事半功倍， 因而選擇什么樣的公眾參與方法對最終的公眾參與成效有很大的幫助。在公眾參與城市 設計2（劉宛，2004）一文中，比較完善、詳 細的總結了常用的公眾參與方法及其特征。表1：公眾參與的主要方法傳遞的特征促進公眾參與的各種辦法影響節(jié)F價任務和公眾 保持聯(lián) 系達到 的程度處理特定利害 問題的 能力雙向傳遞的程度提

10、供信息教育聯(lián)絡確定 問題 需要 價值發(fā)現(xiàn) 思想 解決 問題收集 反饋 信息評價備選方案解決 沖突 協(xié)調(diào) 一致MLL八人土 m nCTln人*MLM公眾意見聽取會公眾會議*LMH2A J人2a 1議T上7!一十，1、如W*-M-L-M-非正七式小組會議一胡侶e佶自4*LMMnX Za 1 口 /也、A面向社團組織的報告會*LHH面向社團組織的J報告會/土白Hi；田雨：火A*LML信息、協(xié)調(diào)J座談、會tt 土 ：crn 4-z. 土 /x e?*-L-H-H-開1辦現(xiàn)場辦公室,、-! 1/ LrL 4-M jirl *(7 rl*LH_1訪問當?shù)匾?guī)劃部門,i、m工王門廠依，古壬口*MMI規(guī)劃小冊J

11、和工作流IL程次業(yè)、【、nn. -Z.*-L-H-H-資料小冊子Srirm 4-7.? U Hr rm 4-7. g nm*H1M到現(xiàn)場旅行和現(xiàn)場參觀儡仆屆監(jiān)*MLMz*5舌1=1 M角用1沁口目*-H-L-L-建設項目的的模型說明*-L-H-M-新聞宣傳材料.八A擊、白七砧1小*ML-J對公眾質詢的回答*-L-H-L-發(fā)布新II聞征求評論4/土 4 丁4 18_!人*LHH發(fā)信征求評論T- RK -U、人人*LHH專題討論會肝石耒m a*-L-H-H-顧問委員會壯EI-T眼.【、力口*-L-H-H-特別工作小組*LHH雇用城鎮(zhèn)居民*-L-H-H-城鎮(zhèn)利益代言人收集意見人或代表等*備注：1=低

12、M=中高4公眾參與控規(guī)更新工作的方法控規(guī)更新工作的主要內(nèi)容包括：重新對區(qū) 域進行功能定位、重新進行區(qū)域用地評價、核 查地籍權屬信息、重塑區(qū)域道路交通系統(tǒng)、重 新進行公共服務設施配套及重新核算區(qū)域市 政公用設施。4.1區(qū)域功能定位區(qū)域功能定位主要考慮兩個方面的因素： 其一，城市總體規(guī)劃對于區(qū)域功能的調(diào)整；其 二，區(qū)域居民對片區(qū)發(fā)展的想法。由于總體規(guī) 劃的調(diào)整，城市各個區(qū)域的功能定位從宏觀上 也會做一定調(diào)整，在控規(guī)更新中就應該予以落 實?？匾?guī)更新的區(qū)域大部分都是屬于舊城區(qū)， 區(qū)域的發(fā)展動力主要來源于規(guī)劃區(qū)內(nèi)的民眾， 對于區(qū)域的未來他們最具發(fā)言權。因此，在這 確定區(qū)域功能定位時就應該充分調(diào)動公眾參

13、與。在這個問題中可以采用以下一些公眾參 與的方法：公眾意見聽取會、公眾會議、面向 社團組織的報告會、發(fā)信征求評論、專題討論 會、顧問委員會等。4.2區(qū)域用地評價城市經(jīng)過多年發(fā)展各地塊的用地條件已 經(jīng)發(fā)生變化，比如以前的工業(yè)用地有可能因為 產(chǎn)業(yè)調(diào)整發(fā)生變化，變化后地塊適合怎樣的用 地、具有什么樣的條件都需要重新核定評價。在用地評價中，可以主要采用以下方法： 非正式小組會議、訪問當?shù)匾?guī)劃部門、專題討 論會、規(guī)劃顧問委員會、特別工作小組等。4.3核查地籍權屬信息隨著物權法的頒布，人們的財產(chǎn)有了 法律的保護，同時人們對于財產(chǎn)的保護也有了 更深的認識。而在規(guī)劃中，土地的權屬不僅涉 及個人、私人組織還包括

14、政府部門等，規(guī)劃再 也不能象以前一樣憑著規(guī)劃師的經(jīng)驗或者說 政府部門的意愿進行設計。那么在這個階段除 了我們能夠國土部門尋找到具有法律效力的 地籍信息外，還應該進行核實，以便獲得最完 整無誤的地籍信息。這個部分可以采用以下公眾參與的方法： 公眾會議、專題討論會、顧問委員會、城鎮(zhèn)利 益代言人、收集意見人或代表等。4.4區(qū)域道路交通系統(tǒng)隨著城市的發(fā)展，交通擁堵已經(jīng)成為每一 個城市都逃不掉的頑癥，在控規(guī)更新的區(qū)域更 是如此。由于以前規(guī)劃對于交通量的估計不 足，特別是私人小汽車的擁有量越來越多，如 何去盡量疏通區(qū)域的交通、為區(qū)域打造一個比 較順暢的道路交通環(huán)境是控規(guī)更新的重要環(huán) 節(jié)。道路交通由于參與的

15、人眾多，汽車駕駛 員、非機動車駕駛人、普通行人對其都有自己 的見解，這個方面公眾是非常愿意參與其中 的。在這個階段可以采用的主要方法有：公眾 意見聽取會、公眾會議、非正式小組會議、開 辦現(xiàn)場辦公室、訪問當?shù)匾?guī)劃部門、規(guī)劃小冊 子和工作流程、專題討論會、顧問委員會、特 別工作小組、城鎮(zhèn)利益代言人、收集意見人或 代表等。4.5公共服務設施配置公共服務設施是與人們生活息息相關的 設施，在前些年的規(guī)劃設計中，公共服務設施 設置受當時社會經(jīng)濟水平、相關法律法規(guī)等限 制，我國的很多城市公共服務設施配置水平相 對較差。另外，隨著城市發(fā)展，區(qū)域內(nèi)的各種 因素也發(fā)生了變化（如人口、用地、產(chǎn)業(yè)等）， 這些變化直接

16、導致了區(qū)域內(nèi)公共服務設施的 需求關系發(fā)生變化，而大多數(shù)情況下是朝變化 的方向發(fā)展。如現(xiàn)在很多城市的舊城都存在 “上學難”一一不管是中小學還是幼兒園；“養(yǎng) 老難”社區(qū)內(nèi)養(yǎng)老設施缺乏；“運動難” 社區(qū)無法提供適量的活動場所；“就醫(yī)難” 社區(qū)衛(wèi)生服務設施缺乏，等等。這些都應 該在控規(guī)更新中予以解決。要解決這些公共服務設施引入公眾參與 是必不可少的，規(guī)劃設計人員不能再憑自己的 專業(yè)知識進行設計，不然就會造成規(guī)劃失調(diào)。 公眾的參與可以使設計人員很快發(fā)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)存在的問題，比如什么設施是必須的、什么是 最緊迫的、什么是不夠的等等。在這個問題的處理中可以使用以下的方 法：公眾意見聽取會、公眾會議、非正式小組 會議、面向社團組織的報告會、開辦現(xiàn)場辦公 室、訪問當?shù)匾?guī)劃部門、規(guī)劃小冊子和工作流 程、到現(xiàn)場旅行和現(xiàn)場參觀、發(fā)布新聞征求評 論、專題討論會、顧問委員會、特別工作小組、 城鎮(zhèn)利益代言人、收集意見人或代表等。4.6市政公用設施市政公用設施是城市生活必不可少的元 素，這些設施為城市發(fā)展提供了充足的動力， 一旦這些設施的供應受到影響就會影響到城 市的正常發(fā)展。市政公用設施相對比較專業(yè)， 并不能為普通公眾所能掌握，但公眾可以幫助 我們尋找這些設施的不足，如變電站的噪音影 響周邊居民生活、垃圾中轉站位置不合理、供 水壓力不足等。在市政公用設施方面的公眾參與主要有： 公眾會議、非