全面建成小康社會背景下的農(nóng)村精準扶貧方略-蘭德

1、全面建成小康社會背景下的 農(nóng)村精準扶貧方略黨的十八大報告首次提出全面建成小康社會的目標建成小康社會的短板在農(nóng)村農(nóng)村小康的難點在貧困地區(qū)和貧困人口解決農(nóng)戶貧困問題是全面建成小康社會的先決條件一、小康社會建設與農(nóng)村減貧“中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020)”確定的減貧目標：到2020年，穩(wěn)定實現(xiàn)扶貧對象不愁吃、不愁穿（兩不愁）保障其義務教育、基本醫(yī)療和住房（三保障）貧困地區(qū)農(nóng)民人均純收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平，扭轉發(fā)展差距擴大趨勢。 十八屆五中全會提出的目標：到2020年確保我國現(xiàn)行標準下的農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困二、

2、貧困地區(qū)的區(qū)域發(fā)展中國的貧困具有明顯的區(qū)域性特征在國家統(tǒng)計局估計的全國7017萬貧困人口中東部地區(qū)貧困人口586萬，占8.35%，貧困發(fā)生率3.7%中部地區(qū)貧困人口2831萬，占40.34%，貧困發(fā)生率11%西部地區(qū)貧困人口3600萬，占51.30%，貧困發(fā)生率18.2%在全國8962.5萬 建檔立卡貧困人口中東部貧困人口617.8萬人，占全國貧困人口6.9%，貧困發(fā)生率3.9%；中部貧困人口3889.5萬人，占全國貧困人口43.4%，貧困發(fā)生率15.1%；西部貧困人口4455.2萬人，占全國貧困人口49.7%，貧困發(fā)生率22.5% 80年代中期以來，中國的農(nóng)村扶貧主要強調(diào)對貧困地區(qū)的扶貧開發(fā)

3、，扶持對象是大小不同的區(qū)域貧困縣和扶貧開發(fā)重點縣扶貧開發(fā)重點村14個連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)的主要內(nèi)容基礎設施（水、電、路、基本農(nóng)田）社會服務（教育、衛(wèi)生、文化）產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)生態(tài)環(huán)境區(qū)域性扶貧開發(fā)有力地促進了貧困地區(qū)的發(fā)展，縮小了區(qū)域差距1994-2000年國定貧困縣農(nóng)業(yè)增加值年均增長7.5%，高于全國7.0%的年均增長速度糧食產(chǎn)量年均增長1.9%，是全國平均增長速度（0.6%）的3.2倍農(nóng)民人均純收入從648元增長到1337元，年均增長12.8%，比全國平均增長速度快2個百分點 2002-2008年重點村的人均純收入增長速度要快于重點縣和全國的平均增長速度3個百分點以上。除了工資收入低于全國平

4、均增長率外，重點村其它收入的增長都高于全國平均水平和重點縣基礎設施的變化也更快三、區(qū)域發(fā)展對未來減貧的局限性但貧困人口沒有從扶貧開發(fā)中平等受益扶貧到戶的項目和投資不多烏蒙山區(qū)6個縣的調(diào)研發(fā)現(xiàn)2013年扶貧項目農(nóng)戶覆蓋率約30%，獲得補貼的農(nóng)戶比例只有15%對整村推進項目進行評估后發(fā)現(xiàn)，扶貧投資的主要受益對象是貧困村中相對比較富裕的農(nóng)戶，貧困農(nóng)戶很少受益整村推進項目的實施使平均收入以上的農(nóng)戶的收入和消費年均增加9.2%而平均收入以下的農(nóng)戶基本沒有從整村推進項目中受益貧困農(nóng)戶不能受益的主要原因是缺乏到戶機制，貧困戶難以參與和分享各類扶貧項目貧困戶缺乏利用基礎設施項目創(chuàng)收的能力到戶項目因為貧困戶負擔

5、不起配套資金和成本而不能平等享受產(chǎn)業(yè)扶貧項目也往往因為貧困戶的觀念、技術、能力和資金等多方面的限制而難以覆蓋貧困戶移民搬遷因貧困戶負擔不起搬遷成本出現(xiàn)“搬富不搬窮”的問題金融扶貧中貧困戶由于沒有抵押和擔保而被排除在外四、精準扶貧精準扶貧是習近平總書記在2013年11月在湘西考察時提出來的：“扶貧要實事求是，因地制宜。要精準扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠的目標。”中央辦公廳2013年25號文“關于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見”中，將建立精準扶貧工作機制作為6項扶貧機制創(chuàng)新之一。精準扶貧的含義就是扶貧要到村、到戶、到人根據(jù)中辦25號文的精神，國務院扶貧辦制定了“建立精準扶貧工作機制實

6、施方案”目標任務：通過對貧困戶和貧困村精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核，引導各類扶貧資源優(yōu)化配置，實現(xiàn)扶貧到村到戶，逐步構建精準扶貧工作長效機制。習近平總書記在貴州考察時提出“六個精準”要求，即：扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準。概括地講，精準扶貧包括：精準識別和精準管理（扶持對象精準）、精準幫扶（項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準）、精準脫貧和精準考核（脫貧成效精準）精準扶貧是地方政府的主要職責精準識別和精準管理精準識別就是通過一定的方式將低于貧困線和沒有達到“兩不愁、三保障”的家庭和人口識別出來，同時找準導致這些貧

7、困家庭或人口貧困的關鍵性因素，它是精準扶貧的基礎。2013年底全國共有8249萬收入低于2736元的貧困人口，2014年底低于2800元的貧困人口7017萬，這是精準識別和建檔立卡的主要對象。全國的建檔立卡的名額就是根據(jù)統(tǒng)計部門利用農(nóng)村住戶抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)估計出的各省和縣的貧困發(fā)生率的基礎上分配的，同時允許各地有10%左右的上浮幅度。全國第一批建檔立卡戶2948.5萬戶，8962.5萬人精準識別和建檔立卡中出現(xiàn)的困難和問題最主要的問題國家確定的識別標準在基層無法可靠地實施國家統(tǒng)計局使用人均消費支出和貧困線來估計全國貧困人口數(shù)，建檔立卡使用人均收入作為指標精準統(tǒng)計農(nóng)戶的收入是一件復雜的事情，通常由專

8、業(yè)機構（如統(tǒng)計部門）通過抽樣的方式進行并且成本很高。在沒有準確家庭收入的情況下，對建檔立卡戶的識別通常只能依靠民主評議的方法來進行?；鶎釉诿裰髟u議中使用的是綜合標準：除了收入外，還會考慮健康狀況、家庭負擔、財產(chǎn)狀況、人際關系等。是一種多維貧困的概念。民主評議較好地解決了貧困戶識別中可能出現(xiàn)的矛盾和合法性問題，但與收入標準會存在較大的差異。導致一部分收入低于2736元的農(nóng)戶沒有被確定為貧困戶，而一部分收入高于2736元的農(nóng)戶被確定為貧困戶。烏蒙山片區(qū)的貴州、云南和四川3省6縣60個村1200戶的抽樣調(diào)查結果顯示，2013年建檔立卡貧困戶中有40%的農(nóng)戶人均收入超過貧困線，而在非建檔立卡戶中有58

9、%的農(nóng)戶收入低于貧困線在武陵山片區(qū)的貴州、重慶、湖南和湖北4省4縣40個村1000個建檔立卡貧困戶的抽樣調(diào)查結果顯示，建檔立卡戶中49%的農(nóng)戶收入高于貧困線根據(jù)對建檔立卡戶的抽樣調(diào)查和評估，按收入標準評估的準確率只有50%表明以收入標準判斷，民主評議識別的準確率只有50%。這對精準扶持和精準考核構成巨大的挑戰(zhàn)。需要改善識別標準和方式首先要依據(jù)中央提出的“兩不愁、三保障”的扶貧目標來設定標準國家層面需要改變單純以消費支出為基礎的識別標準，從多維貧困（包括教育、健康、資產(chǎn)等）的角度看待貧困問題擴大建檔立卡戶的規(guī)模對脫貧的家庭繼續(xù)扶持地方政府進一步改進建檔立卡工作要了解國家統(tǒng)計局對消費和收入的定義和

10、計算方法對村干部進行必要的培訓確定合理的排除性指標改進識別方法（例如，控兩頭、選中央）精準管理首先是對所有識別出來的貧困戶建檔立卡，為扶貧工作提供包括貧困家庭基本狀況、致貧原因和幫扶措施等方面的詳細信息，為精準扶貧提供信息基礎。然后根據(jù)貧困狀況的實際變化，及時識別出新的貧困家庭和人口，同時將已經(jīng)脫貧的家庭和人口調(diào)整出去，保持精準扶貧的有效性。由于貧困人口的脆弱性，為了鞏固扶貧成效，對于脫貧人口也需要關注和扶持。建檔立卡工作是一項經(jīng)常性的工作，技術性比較強，需要有專門的機構和人員負責。精準幫扶與“五個一批”精準幫扶是在精準識別的基礎上，針對貧困家庭的致貧原因，因戶和因人制宜地采取有針對性的扶貧措

11、施，消除致貧的關鍵因素和脫貧的關鍵障礙。致貧原因的多樣性和差異性要求精準扶貧有高度的針對性，即需要什么扶持什么。精準幫扶是精準扶貧的關鍵。中央提出通過“五個一批”的扶貧方式解決7017萬貧困人口的貧困問題發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批易地搬遷脫貧一批生態(tài)補償脫貧一批發(fā)展教育脫貧一批社會保障兜底一批精準幫扶方面的問題地方政府和扶貧部門的思想和觀念問題沒有充分認識到扶貧工作的綜合性和艱巨性認為精準扶貧主要是扶貧部門的事情，沒有建立有效的大扶貧格局扶貧到戶的方式過于簡單化直接給所有貧困戶現(xiàn)金補貼讓貧困戶和非貧困戶做同樣的產(chǎn)業(yè)項目出現(xiàn)大量到戶項目失敗的現(xiàn)象很少進行綜合扶持，導致扶持的效果和可持續(xù)不佳過分關注貧困家庭

12、當年的收入，不注重資產(chǎn)積累，貧困戶的抗風險能力低，返貧現(xiàn)象突出資金管理方面的問題目前很多的資金通常是與項目捆在一起的，資金跟著項目走，缺乏足夠的靈活性。項目類型往往又是上級部門確定的，從而導致與實際需求脫節(jié)。這不僅會導致扶貧精準度的下降，還會造成資金的浪費短期和長期效果的平衡問題創(chuàng)收與教育創(chuàng)收與兒童健康開發(fā)式扶貧與社會保障的有效銜接問題2015年11月農(nóng)村低保人口4933萬，人均支出水平139元/月要解決這些問題需要扶貧資金管理體制的改革和加強資金整合扶貧資金的管理應該進一步下放的到縣級政府（今年進行扶貧和涉農(nóng)資金在縣級整合的試點工作）扶貧項目和扶貧方式由縣鄉(xiāng)政府根據(jù)實際情況自主確定中央和省級

13、政府負責監(jiān)督、檢查、考核和評估，重點放在扶貧的實際效果和資金是否濫用（如沒有用于扶貧領域）其它行業(yè)部門的資金管理也需要進一步下放，以便于資金在基層的整合需要審計制度的改革加大一般性財政轉移支付創(chuàng)新到戶機制是關鍵產(chǎn)業(yè)扶貧：主要解決貧困農(nóng)戶獨立發(fā)展產(chǎn)業(yè)能力弱的問題，讓貧困戶能進入由新型經(jīng)營主體主導的產(chǎn)業(yè)體系中合作社（協(xié)會）+貧困戶關鍵是解決貧困戶如何加入一般由大戶主導的合作社，如政府提供一些基礎設施、對貸款貼息等，同時明確合作社帶貧困戶的數(shù)量對合作社提供技術支持合作社為貧困戶解決技術和市場問題貧困戶在合作社的技術指導下只負責相對簡單的生產(chǎn)環(huán)節(jié)公司+貧困戶（公司+合作社+貧困戶）土地流轉+就業(yè)入股分

14、紅技術/資金服務+訂單生產(chǎn)要避免用大量的扶貧資金直接扶持企業(yè)，扶持的重點是讓貧困戶有機會和能力從企業(yè)發(fā)展中受益對企業(yè)的扶持主要從土地使用、稅收、優(yōu)惠貸款（如貼息）等方面考慮聯(lián)戶合作生產(chǎn)（大戶帶動）對聯(lián)戶生產(chǎn)提供基礎設施、技術和資金方面的支持明確聯(lián)戶中貧困戶的比例明確貧困戶產(chǎn)權和收益分配的比例就業(yè)扶貧通過有針對性的培訓提高貧困家庭勞動力的意識和技能觀念的改變技能的提高綜合能力的增強幫助貧困家庭的勞動力找到穩(wěn)定的就業(yè)機會通過東西對口扶貧的安排動員民營企業(yè)的參與公益性崗位（以工代賑、生態(tài)維護、環(huán)境衛(wèi)生）提供基本的社會保障以及城鄉(xiāng)一體化銜接權益保障和法律援助金融扶貧綜合性農(nóng)村金融改革信貸+政策性保險+

15、抵押品市場金融部門與地方政府協(xié)作補貼風險控制（擔保）成本分擔農(nóng)村金融市場開放和普惠性金融機構的發(fā)展扶貧移民搬遷差異化補貼漸進式搬遷（吉安的梯度搬遷）住房成本控制教育與醫(yī)療扶貧普及學前教育并對貧困家庭提供補貼免費職業(yè)教育和生活補貼免費高中教育和生活補貼提升教育質(zhì)量（廣西全區(qū)的遠程教學、吉安的遠程教學）降低上學成本（吉安恢復教學點）新農(nóng)合的全面覆蓋和差別化的補貼降低貧困人口的就醫(yī)門檻大病保險和大病救助對留守人員的關愛與幫助資產(chǎn)收益扶貧定義：將自然資源、公共資產(chǎn)（資金）或農(nóng)戶權益資本化或股權化，相關經(jīng)營主體利用這類資產(chǎn)產(chǎn)生經(jīng)濟收益后，貧困村與貧困農(nóng)戶按照股份或特定比例獲得收益的扶貧項目。對象：資產(chǎn)收

16、益扶貧適用于所有類型的貧困戶，但項目實施的主要對象應該為失能貧困戶和弱能貧困戶。失能貧困戶是指完全喪失勞動能力，不能參與生產(chǎn)和創(chuàng)收活動的建檔立卡貧困戶。弱能貧困戶是指勞動能力有限，只能從事輕體力勞動的貧困戶。主要包括勞動人口年齡超過60歲以上和主要勞動力健康狀況不佳的建檔立卡貧困戶。弱能貧困戶在建檔立卡貧困戶中的比例大大高于失能貧困戶。資產(chǎn)類型自然資源光伏資源、水電資源、旅游資源、礦產(chǎn)資源等農(nóng)戶和村集體自有資源或權益：土地資源，農(nóng)戶的土地使用權和村集體的土地所有權。通過農(nóng)戶土地流轉和土地入股、村集體荒山荒坡入股等林權，村集體和農(nóng)戶的林權流轉和入股扶貧或其它資金直接投資扶貧或其它資金以入股、借貸

17、等形式直接進行投資，不涉及購買或建設等環(huán)節(jié)投資理財扶貧或其它資金投資生產(chǎn)設施和不動產(chǎn)扶貧或其它資金投資生產(chǎn)設施和不動產(chǎn)建設，并以其入股或出借給經(jīng)營主體社會保障兜底低保標準和貧困標準的“兩線合一”識別方式和信息系統(tǒng)的統(tǒng)一提高保障水平綜合性保障措施社會保障措施和開發(fā)式扶貧措施的有機銜接誰來扶的問題處理好貧困人口內(nèi)生發(fā)展動力與外部幫扶的關系窮人最大的貧困是心態(tài)外部主導的扶貧既可能改變這種心態(tài)，也可能強化這種心態(tài)處理好村級自我治理能力的提升與外部幫扶的關系關鍵是在幫扶的過程中培養(yǎng)和提升村級的管理能力，包括培養(yǎng)村兩委的人才讓村兩委發(fā)揮主導性的作用參與式方法的運用貧困人口和貧困村自我發(fā)展意識和能力的提高是判斷扶貧成效的主要標準干部幫扶到戶的方式重點是提升貧困戶的自信心需要持續(xù)傳授、陪伴、鼓勵和支持的過程精準脫貧和精準考核精準脫貧的基本標準：“兩不愁、三保障”需要制定更具體和可操作的標準精準考核包括：工作考核針對建檔立卡貧困戶建立第三方的核查評估機制總體扶貧成效的考核國家統(tǒng)計局根據(jù)貧困線標準和住戶抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)對全國和各個地區(qū)的貧困人口變化情況進行估計這是扶貧成效的重要依據(jù)面臨與建檔立卡標準不一致的問題，精準扶貧的部分成果不能反映在總體考核中需要與統(tǒng)計部門合作以改善監(jiān)測評估方法五、貧困的