論管理體制對城市發(fā)展的重要性

1、論管理體制對城市開展的重要性城市作為人類文明與進步的標(biāo)志，是經(jīng)濟和社會開展的主要載體，也是推動現(xiàn)代社會前進和開展的主要動力，而城市管理是促進城市開展的龍頭，是城市正常運轉(zhuǎn)的發(fā)動機。加強城市管理，管理體制是關(guān)鍵，因為體制具有長期性、穩(wěn)定性。城市管理體制是否科學(xué)，關(guān)系到城市管理的效率和功能的發(fā)揮。先進的城市管理體制能促進城市的進步；反之，將阻礙和滯緩城市的開展。本文對“兩級政府(市、區(qū))、三級管理(市、區(qū)、街)、四級網(wǎng)絡(luò)(市、區(qū)、街、居)城市管理體制在方案經(jīng)濟時期和市場經(jīng)濟時期的地位差異作些分析和比擬，以增加大家對完善“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)城市管理體制重要性的認(rèn)識。一、傳統(tǒng)方案經(jīng)濟條件下的

2、“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)的城市行政管理系統(tǒng)(一)方案經(jīng)濟條件下的城市政府管理形式的選擇“經(jīng)濟主導(dǎo)型筆者認(rèn)為，城市政府管理形式可分為兩種根本類型：“經(jīng)濟主導(dǎo)型形式和“社會主導(dǎo)型形式?！敖?jīng)濟主導(dǎo)型的最顯著特征是：城市政府的工作重點側(cè)重于經(jīng)濟，其管理方式是直接控制和管理微觀經(jīng)濟活動，其主要手段是依靠行政機構(gòu)和行政方案、指令來指揮企業(yè)的消費經(jīng)營活動。“社會主導(dǎo)型形式的最明顯特征是：城市政府的工作重心側(cè)重于社會，即為城市經(jīng)濟社會的開展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境和物質(zhì)條件；城市政府一般不直接收理經(jīng)濟組織的微觀活動，而主要通過運用經(jīng)濟手段和法律手段，并輔之一些必要的行政手段，從宏觀上調(diào)控市場運行及經(jīng)濟活動。簡

3、單地說，兩種城市管理形式最大的區(qū)別在于：一個側(cè)重經(jīng)濟，一個側(cè)重社會。在方案經(jīng)濟條件下，“經(jīng)濟主導(dǎo)型形式成為我國城市政府的首選，其根本原因是方案經(jīng)濟下的政府職能所決定的。那么，其職能主要是什么呢?簡言之，就是直接組織和管理企業(yè)的消費經(jīng)營活動。因為傳統(tǒng)的社會主義經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為，社會主義公有制和方案經(jīng)濟要求國家行使直接組織社會經(jīng)濟活動的職能，才能保證社會主義經(jīng)濟有方案按比例開展。城市政府作為國家經(jīng)濟管理的一個中觀層次，直接調(diào)控和管理企業(yè)的產(chǎn)供銷和人財物活動就自然而然成為城市兩級政府的主要工作，并被看作是社會主義國家經(jīng)濟職能的表達。于是，城市政府把主要精力投入到千萬個企業(yè)的物資供給、資金供給、人員裝備、產(chǎn)

4、品消費和銷售之中。“經(jīng)濟主導(dǎo)型的城市管理形式在建立我國城市經(jīng)濟基儲促進消費力開展、進步人民生活程度等方面發(fā)揮了積極作用。但是，隨著城市社會經(jīng)濟生活的復(fù)雜化和城市的開展，該形式逐步暴露其弊端：1政企合一成為必然。城市政府的經(jīng)濟調(diào)控功能及國有資產(chǎn)的管理功能與企業(yè)的微觀經(jīng)營管理活動難免混為一體。企業(yè)根據(jù)經(jīng)濟主管部門分配的方案、指標(biāo)和指令進展消費經(jīng)營，政府控制和調(diào)配企業(yè)的人財物，也給予企業(yè)一定的行政管理權(quán)限。這導(dǎo)致機構(gòu)重疊、政出多門、互相扯皮、官僚主義等嚴(yán)重問題的出現(xiàn)。城市政府為了實現(xiàn)對成千上萬個工商企業(yè)的直接行政性管理，不得不設(shè)置龐大、臃腫的管理機構(gòu)；而龐大、臃腫的管理機構(gòu)又造成職責(zé)不清、權(quán)限不清，

5、“踢皮球、扯皮現(xiàn)象出現(xiàn)，企業(yè)也疲于應(yīng)付行政部門的指令。2城市政府主要根據(jù)上級政府下達的方案、指令來行使城市管理職能，而不是按照城市的開展規(guī)律和自然、經(jīng)濟、社會的開展?fàn)顩r和特點。考核評價一級城市政府政績的首要標(biāo)準(zhǔn)是國家各項經(jīng)濟方案和指標(biāo)的完成實現(xiàn)情況，這必然會促使城市政府把完成上面下達的方案任務(wù)和各項指令作為主要職責(zé)，不去考慮城市經(jīng)濟、社會和生態(tài)等諸多方面的協(xié)調(diào)開展，而必然要片面地追求城市工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值和經(jīng)濟規(guī)模，搞重復(fù)建立，造成消費經(jīng)營投資的極大浪費，造成對城市根底設(shè)施的投資少。其結(jié)果是，我國各大中城市普遍存在著交通緊張、能源短缺、住房擁擠、環(huán)境污染等諸多問題，同時這些問題又反過來制約了城市經(jīng)濟的

6、開展，因此也就不可能實現(xiàn)對城市建立和開展進展有效、科學(xué)的管理，當(dāng)然也就很難實現(xiàn)城市經(jīng)濟社會效益和生態(tài)效益的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。(二)方案經(jīng)濟條件下城市政府管理的主要形式及其方式其實“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)的城市行政管理系統(tǒng)是我國方案經(jīng)濟時期建立的，但是在方案經(jīng)濟條件下，并沒有充分發(fā)揮這種管理系統(tǒng)的效能。究其原因是什么呢?是筆者前面闡述的方案經(jīng)濟條件下政府選擇的行政管理方式所決定的，歸根到底是方案經(jīng)濟體制決定的。城市管理體制是建立在經(jīng)濟體制根底上的，必須與經(jīng)濟體制和政府職能相適應(yīng)，有什么樣的經(jīng)濟體制，就有什么樣的城市管理體制。與高度集權(quán)的方案經(jīng)濟體制相適應(yīng)，我國逐步形成了高度集權(quán)、條塊分治、以條為主

7、、建管合一的城市管理體制。在這一體制中，“條(即各級政府的職能部門)占有主要地位，而“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)的“塊是次要的。方案經(jīng)濟條件下，各級政府為了保證國家方案和指令的落實，為了實現(xiàn)對工商企業(yè)的直接行政性管理，必然要強化各級政府職能部門特別是經(jīng)濟主管部門的作用。但是城區(qū)政府是不完好的一級政權(quán)。盡管具有城市基層政權(quán)組織的階級統(tǒng)治職能、社會管理職能、社會效勞職能、社會平衡職能，由于方案經(jīng)濟體制決定，只能從事微觀經(jīng)濟。因為城區(qū)里的企事業(yè)單位處于條塊分割狀態(tài)，它們分別隸屬于中央和地方，隸屬于各級政府的經(jīng)濟主管部門。并且這些企事業(yè)單位都有行政級別，一些稍大的企事業(yè)的行政級別還高于城區(qū)政府。以南

8、京市鼓樓區(qū)為例，該區(qū)駐區(qū)單位約400家，其中地市級單位約200多家，城區(qū)政府根本無法對這些企事業(yè)單位施行管理。城區(qū)政府假如要行使一定的管理職能，必須與這些企事業(yè)單位協(xié)商。能否履行，取決于城區(qū)政府與這些企事業(yè)單位感情的好壞。這本屬于統(tǒng)一整體的“塊格局被人為地打破，使城市“兩級政府管理權(quán)限受到一定的制約。同時，條塊分治、條塊分割造成城區(qū)內(nèi)一些經(jīng)濟科技實力強、資源優(yōu)勢明顯的企事業(yè)單位無法為城區(qū)建立效勞，實現(xiàn)城區(qū)資源共享，造成資源浪費，制約城區(qū)經(jīng)濟和社會的開展。如鼓樓區(qū)有高等院校24所，科研院所數(shù)十家，這些高等院校和科研院所高科技人才薈萃，科研成果累累，這本是該區(qū)最有價值和潛力的資源，但由于體制制約，

9、難以為該區(qū)的開展所利用。此外，城區(qū)政府行使城市基層政權(quán)職能時，也同時受方案經(jīng)濟體制的影響，不是面向全社會、面向全社區(qū)，而是局限于自身體制下的街道、居委會。由于政府給予企事業(yè)單位一定的行政和社會管理職能，企事業(yè)單位形成“小社會格局和“單位體制，也就形成了城市管理的根本單元和細胞。本來隸屬關(guān)系不同的企事業(yè)單位本應(yīng)集中精力搞好消費經(jīng)營和開展，由于城區(qū)政府忙于組織直屬企業(yè)的消費經(jīng)營活動，特別是經(jīng)濟指標(biāo)下到街道辦事處、居委會以后，街道、居委會把主要精力投入到創(chuàng)收，抓經(jīng)濟效益、抓低層次的消費經(jīng)營。同時，由于大企事業(yè)單位創(chuàng)造的利潤只上交給經(jīng)濟主管部門的所屬政府，而城區(qū)政府沾不上邊，以致城區(qū)政府也不愿為其消費

10、、生活提供健全完善的社會效勞體系，這些企事業(yè)單位只好自行解決，從食堂、澡堂、影劇院到幼兒園、中小學(xué)校、醫(yī)院等一應(yīng)俱全，從職工的衣食住行到生老病死效勞到底，造成了嚴(yán)重的“企業(yè)辦社會現(xiàn)象，且每個企事業(yè)單位職能的認(rèn)同感和凝聚力根本上集中于所在單位，對“塊的觀念和參與意識比擬淡保二、市場經(jīng)濟條件下的“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)的城市管理體制(一)市場經(jīng)濟條件下的城市政府管理形式的選擇“社會主導(dǎo)型在市場經(jīng)濟條件下，“社會主導(dǎo)型是我國城市管理形式的必然選擇?！吧鐣鲗?dǎo)型的城市管理形式要求城市政府管理的重心在社會，即側(cè)重于對城市規(guī)劃、根底設(shè)施建立、環(huán)境改造與保護、科技文化教育與社會公用事業(yè)和社會治安、衛(wèi)生

11、保艦社會保障等社會公共福利的管理，其強調(diào)運用經(jīng)濟、法律和一些必要的行政手段來管理國民經(jīng)濟。我國選擇“社會主導(dǎo)型城市管理形式的主要理由有兩點：1這一形式符合社會主義市場經(jīng)濟體制和政府職能轉(zhuǎn)換的要求，反映了城市現(xiàn)代化的本質(zhì)。自從1984年我國進展全面的經(jīng)濟體制改革以來，特別是黨的十四大確定了經(jīng)濟體制改革的目的是建立社會主義市場經(jīng)濟體制以來，我國的經(jīng)濟體制實現(xiàn)了由方案型向市場型的轉(zhuǎn)換，經(jīng)濟增長方式實現(xiàn)了粗放型向集約型的轉(zhuǎn)換，從而促使我國城市經(jīng)濟、政治、文化和社會構(gòu)造發(fā)生了歷史性的變化，城市政府的管理職能也隨之發(fā)生了重大變化。在1993年中共十四屆三中全會通過的?中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制假

12、設(shè)干問題的決議?中，提出我國城市政府的主要職能是對城市進展規(guī)劃、建立和管理。市場經(jīng)濟要求城市政府不直接收理經(jīng)濟組織的微觀活動，不直接干預(yù)企業(yè)的消費經(jīng)營，只能讓市場成為企業(yè)消費經(jīng)營活動的最主要的調(diào)節(jié)器，成為社會資源配置的根底；只能主要運用經(jīng)濟手段和法律手段搞好宏觀調(diào)控，保證市場經(jīng)濟活動正常運轉(zhuǎn)，著重搞好對城市經(jīng)濟系統(tǒng)外部環(huán)境的健全和完善，搞好城市經(jīng)濟、社會生活的公共環(huán)境和物質(zhì)條件的管理，為居民提供良好的工作生活環(huán)境。這是城市管理的主要目的，也是以人為本和城市可持續(xù)開展原那么的表達。對城市施行社會管理，才能實現(xiàn)城市開展與經(jīng)濟建立的良性循環(huán)。城市社會管理搞得好，城市的投資與居住環(huán)境改善了，經(jīng)濟開展就

13、快；反過來，經(jīng)濟開展了，城市開展就越快，城市管理也就越好。城市管理與經(jīng)濟開展互相促進、互相依托、相輔相成。2.這一形式是當(dāng)今世界城市管理的主流。當(dāng)今世界，城市管理搞得成功的城市，它們的城市管理形式都是“社會主導(dǎo)型，其城市政府的主要職能就是保證和促進市場的公平交易，為城市的開展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，為城市開展提供良好的公共產(chǎn)品及效勞。如新加坡建成了花園式城市，城市管理程度位居世界前列，從而使新加坡成為“亞洲四小龍之一。再如日本的城市管理，設(shè)施很完善，城市社會管理很好，所以促進了日本戰(zhàn)后經(jīng)濟的恢復(fù)和騰飛。近年來，我國不少城市學(xué)習(xí)和借鑒其他國家的先進經(jīng)歷，加強了城市的規(guī)劃、建立和管理，較好地改善了城市

14、經(jīng)濟和社會的開展環(huán)境，大大促進了城市的整體開展。如大連，以城市社會管理為依托，促進了經(jīng)濟和社會事業(yè)的進步；還有張家港、上海浦東等城市和地區(qū)都以社會管理來拉動城市的全面進步，充分表達了城市社會管理的優(yōu)越性。(二)完善“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)城市管理體制面臨的矛盾和制約因素市場經(jīng)濟取代方案經(jīng)濟，宣告了“以條為主的管理格局難以維持，“以塊為主的城市管理格局亟須建立。我國目前的城市管理必須采用“社會主導(dǎo)型形式，形成“統(tǒng)一指導(dǎo)、分級管理、以塊為主、條塊結(jié)合、權(quán)責(zé)一致的管理格局，重點完善“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)的管理體制，強化城區(qū)的屬地管理功能，實行綜合管理，形成齊抓共管的場面。但是，要完善“

15、兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)的城市管理體制，還存在不少的矛盾和問題。這些矛盾和問題是開展市場經(jīng)濟與以方案經(jīng)濟為根底的傳統(tǒng)城市管理體制的矛盾，其本質(zhì)是方案經(jīng)濟體制與市場經(jīng)濟體制之間的矛盾在城市管理體制上的反映。(三)完善“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)城市管理體制的對策1統(tǒng)一指導(dǎo)、分級管理。城市政府在進展城市管理時，主要通過對其下屬城區(qū)的管理，逐級下放到街道辦事處、居委會，而不是通過行業(yè)或各部門下達工作命令；城市政府職能部門的管理權(quán)限也相應(yīng)地下放到城區(qū)政府和街道辦事處。在職責(zé)上，城市政府的工作重點應(yīng)放在宏觀調(diào)控方面，以城市整體、綜合功能為出發(fā)點，除執(zhí)行法律、法規(guī)外，還負責(zé)制定行政規(guī)章和政策，同時加

16、強指導(dǎo)、監(jiān)視、檢查和協(xié)調(diào)市政府的職能部門，集中精力，加強技術(shù)指導(dǎo)和監(jiān)視。城區(qū)政府兼顧貫徹落實和指導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)視、評估檢查等雙重職責(zé)，因此城區(qū)政府要成為城市管理工作的中堅力量，承上啟下。街道辦事處和居委會應(yīng)成為城市管理的主戰(zhàn)常2確立街道、居委會在城市管理中的根底地位。街道辦事處是城市社區(qū)管理的主體，在目前其作為區(qū)政府派出機構(gòu)性質(zhì)不變的前提下，根據(jù)法律、法規(guī)和市、區(qū)政府的受權(quán)，行使相應(yīng)的政府管理職能。街道辦事處對轄區(qū)內(nèi)的社區(qū)管理、社區(qū)效勞、社區(qū)治安、社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)環(huán)境、社區(qū)文化等工作負全面責(zé)任。要確立街道、居委會在城市管理中的根底地位，必須解決以下問題：一是合理調(diào)整社區(qū)行政區(qū)劃。要根據(jù)中心城

17、市與城郊結(jié)合部、老城區(qū)與新城區(qū)的不同特點，調(diào)整街道、居民區(qū)的設(shè)置規(guī)模。每個街道管轄人口不宜超過5萬，每個居委會管轄?wèi)魯?shù)不宜超過1000戶。二是強化街道一級的綜合管理職能。涉及市容環(huán)衛(wèi)、環(huán)境保護、城市綠化、道路秩序、工商行政等方面的行政執(zhí)法權(quán)、管理權(quán)，應(yīng)通過委托執(zhí)法的方式逐步下放到街道一級。街道一級可組建一支隸屬于街道辦事處的城市綜合管理監(jiān)察隊伍。3充實街道、居委會的管理經(jīng)費。按照“條費塊轉(zhuǎn)和“費隨事轉(zhuǎn)的原那么，市、區(qū)兩級政府用于社區(qū)管理方面的專項經(jīng)費全部撥給街道辦事處。市、區(qū)有關(guān)職能部門在下放職權(quán)給街道的同時，要相應(yīng)地下放有關(guān)經(jīng)費。根據(jù)事權(quán)的劃分，在分稅制的根底上，通過適當(dāng)進步街道上繳區(qū)財政收

18、入的返還比例，區(qū)財政增加對社區(qū)建立的投入。城市綜合管理監(jiān)察罰沒款全額上繳區(qū)財政，由區(qū)財政安排專項資金用于社區(qū)管理。街道辦事處、居委會工作人員的工資、工作經(jīng)費由區(qū)財政列入預(yù)算。今年，南京市鼓樓區(qū)在財力困難的情況下，率先將居委會干部的工資列入?yún)^(qū)財政年度預(yù)算，每個居委會年經(jīng)費3萬。這3萬元雖然遠遠不能滿足居委會干部的工資和管理費用，但畢竟邁出了第一步。4改變對街道辦事處的政績考核標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)取消對街道辦事處經(jīng)濟指標(biāo)的考核，主要考核其社區(qū)效勞、社區(qū)環(huán)境、社區(qū)治安、社區(qū)管理等方面的工作內(nèi)容。5全面加強街道、居委會的干部隊伍建立。要拓寬街道、居委會干部的來源渠道，優(yōu)化干部隊伍構(gòu)造，從根本上改變街道、居委會干部素質(zhì)低、年齡大、力量弱的現(xiàn)狀。尤其是居委會干部，要在民主選舉的根底上，從現(xiàn)職