基于經(jīng)濟(jì)問責(zé)的國家審計對象研究

1、基于經(jīng)濟(jì)問責(zé)的國家審計對象研究基于經(jīng)濟(jì)問責(zé)的國家審計對象研究一、引言國家審計對象是國家審計機(jī)關(guān)直接作用的對象，也稱為國家審計客體，它答復(fù)的根本問題是國家審計審計誰，主要的問題是國家審計審計什么單位，這是國家審計理論構(gòu)建不可回避的問題。各國審計法規(guī)都對國家審計對象進(jìn)展了界定，理論界也從不同視角討論了國家審計的對象，但由于國家審計對象的界定服從并效勞于國家權(quán)利機(jī)關(guān)特定時期的政治和經(jīng)濟(jì)目的，其涵蓋的詳細(xì)內(nèi)容由于不同時期國家政治經(jīng)濟(jì)制度的總體趨勢而有所差異。從我國審計研究復(fù)興之初的上世紀(jì)八十年開場，認(rèn)為審計對象是國家財政金融機(jī)構(gòu)、各級行政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、事業(yè)單位、部隊、企業(yè)等的觀點就散見于?審計研究?

2、、?中國審計?等審計類權(quán)威之中在過去的幾十年間，我國經(jīng)濟(jì)體制經(jīng)歷了數(shù)次變革，公共資源的使用和治理形式也隨之發(fā)生變化，各個時期詳細(xì)的國家審計對象隨著國家政治、經(jīng)濟(jì)體制的變革以及經(jīng)濟(jì)社會開展的需要被賦予了不同的內(nèi)容和形式。2022年，溫家寶總理在第十一屆全國人民代表大會第二次會議上所作的政府工作報告提出：財政資金運用到哪里，審計就跟進(jìn)到哪里，可以說，國家審計對象是循著公共財政資金的流向而鋪展開來。公共財政資金平安是國家經(jīng)濟(jì)平安的重要表達(dá)，維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)平安是國家治理的重要目的，劉家義2022審計長提出了國家審計是國家治理的組成局部，將國家審計置于國家治理系統(tǒng)之內(nèi)，從國家治理的視角來討論國家審計成為國

3、家審計理論開展的新趨勢。鄭石橋2022認(rèn)為，國家審計對象是政府治理構(gòu)造中的任務(wù)確定及資源分配子系統(tǒng)，所有承當(dāng)公共治理任務(wù)、使用公共資源的單位都應(yīng)該是國家審計對象。謝盛紋2022認(rèn)為，國家審計是對國家治理權(quán)利行為自身予以的標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)視，國家審計對象可以抽象化為權(quán)利、誰來行使權(quán)利和如何使用權(quán)利。新的理論開展趨勢說明，作為國家治理的工具，國家審計對象的界定應(yīng)該服從并效勞于國家權(quán)利機(jī)關(guān)特定時期的政治和經(jīng)濟(jì)目的，國家政治經(jīng)濟(jì)制度的總體趨勢和走向決定了國家審計的詳細(xì)對象和根本內(nèi)容。二、基于經(jīng)濟(jì)問責(zé)的國家審計組織對象根據(jù)我國的政治制度，人民代表大會是最高國家權(quán)利機(jī)關(guān)，國家行政機(jī)關(guān)、審訊機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都對它負(fù)責(zé)

4、，受它監(jiān)視。作為人民代表大會的執(zhí)行機(jī)關(guān)，一府兩院是政府組織中的國家審計問責(zé)對象，一府指的是人民政府，包括中央政府和地方政府，兩院指的是人民法院和人民檢察院。目前，我國的國家審計形式尚屬于行政型，這形成于改革開放初期，鑒于當(dāng)時的背景，這是唯一正確的選擇。在此形式下，國家審計隸屬于政府，其經(jīng)濟(jì)利益、組織地位以及執(zhí)業(yè)自由都受到政府的制約，國家審計機(jī)關(guān)不可能凌駕本文由論文聯(lián)盟.LL.搜集整理于政府之上對政府本身進(jìn)展審計，因此，有人將其稱之為大內(nèi)審。我國的國家機(jī)構(gòu)組織體系是按照民主集中制原那么組織建立起來的，國家機(jī)關(guān)之間分工明確。兩院承受人民代表大會的委托行使審訊權(quán)和檢察權(quán)，由于權(quán)利和責(zé)任具有對稱性，兩

5、院在承授權(quán)利的同時也承當(dāng)了相應(yīng)的責(zé)任，其中最重要的責(zé)任就是維護(hù)司法公正。司法公正的實現(xiàn)依賴于司法獨立，這也是人民代表大會監(jiān)視司法機(jī)關(guān)的目的所在?，F(xiàn)如今，司法獨立問題儼然已經(jīng)成為我國公民權(quán)利保障問題凸顯的必然結(jié)果，司法機(jī)關(guān)有責(zé)任通過合理、合法、有效、獨立地行使司法權(quán)以保障公民的權(quán)利。我國的國家體制雖然沒有明確實行三權(quán)分立制度，但在國家治理行為中強(qiáng)調(diào)司法權(quán)利的監(jiān)視和制約。我國憲法明確規(guī)定：國家行政機(jī)關(guān)、審訊機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)視。人民法院和人民檢察院均按照法律規(guī)定，分別獨立行使審訊權(quán)和檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干預(yù)。黨的十七大報告也明確提出：社會主義司法

6、制度必須保障在全社會實現(xiàn)公平和正義，要加強(qiáng)對司法工作的監(jiān)視，懲治司法領(lǐng)域中的腐敗，維護(hù)司法公正，確保法律的嚴(yán)格施行。從憲法和黨的報告上可以看出，我國實行的是具有中國特色的司法相對獨立制度，人民的權(quán)利集中于人民代表大會，司法權(quán)歸屬于人民代表大會，兩院要對人民代表大會負(fù)責(zé)，受人民代表大會監(jiān)視，這樣的制度設(shè)計，決定了兩院必然是國家審計的問責(zé)對象。國有企業(yè)因為其投資人是全體人民，其所有的資源是公共資源，其承當(dāng)?shù)呢?zé)任是公共責(zé)任，這也是國有企業(yè)區(qū)別于其他類型企業(yè)的根本所在。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，國有企業(yè)的主要作用是彌補(bǔ)市場缺陷、開展戰(zhàn)略性民族產(chǎn)業(yè)，重要作用是作為公有制的實現(xiàn)形式，集中表達(dá)公有制經(jīng)濟(jì)的決定性力量

7、，這是中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要特征。目前，我國國有企業(yè)發(fā)揮控制力和影響力的領(lǐng)域大都是關(guān)系國家平安和國民經(jīng)濟(jì)命脈的關(guān)鍵領(lǐng)域如軍工、電網(wǎng)電力、石油石化、電信、煤炭、航運等行業(yè)，其在肩負(fù)著公共資源增值保值的經(jīng)濟(jì)責(zé)任之外，還肩負(fù)著法律、道德、環(huán)境等社會責(zé)任，履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任是其他社會責(zé)任的根底和前提，也是推動經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)高速開展、構(gòu)建社會主義和諧社會的保障。由于國有企業(yè)承當(dāng)著公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任，公眾對其在承當(dāng)責(zé)任、履行義務(wù)以及實現(xiàn)公共政策目的方面的要求更高，而國家審計就是保證和促進(jìn)國有企業(yè)管理當(dāng)局有效履行公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的重要手段，因此，國有企業(yè)作為國家審計的對象既是必要又是必然，這一點也可以從世界上其他

8、國家的做法和理論中找到根據(jù)。非營利組織承受社會的委托管理社會公益財產(chǎn)，并確保使之用于社會上特定的受益人，因此，對于非營利組織而言，承受社會公眾的委托向社會公眾負(fù)責(zé)，擔(dān)負(fù)著公共經(jīng)濟(jì)受托責(zé)任。但由于非營利組織存在先天的所有者缺位，所承當(dāng)?shù)纳鐣?zé)任可以說是沒有約束機(jī)制的責(zé)任，此時，除了非營利組織的同行互律、媒體與公眾的監(jiān)視評估以及非營利組織的自律，還需要通過嚴(yán)密的社會問責(zé)來實現(xiàn)權(quán)利與責(zé)任的完好統(tǒng)一。對于非營利組織的社會問責(zé)，國家審計責(zé)無旁貸，原因源于非營利組織資源獲得的途徑，即政府和公眾捐贈。隨著公共效勞市場化和社會化改革的進(jìn)展，越來越多的公共效勞職能轉(zhuǎn)由非營利組織承當(dāng)，非營利組織從公共財政處獲得資

9、金的比例也越來越大，權(quán)利和責(zé)任是對等的，非營利組織在承受公共資金的同時，也承受了政府對公共資金的監(jiān)視和控制，國家審計便是施行監(jiān)視和控制的主力和先鋒。三、基于經(jīng)濟(jì)問責(zé)的國家審計個人對象我國實行的是民主集中制，從理論上來說，公共受托責(zé)任履行的結(jié)果是民主集中的結(jié)果，但在現(xiàn)實中，管理公共事務(wù)不可防止地會受到個人思想情緒的支配，可以說，公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行從外表上來看是公共選擇的結(jié)果，而背后卻是經(jīng)濟(jì)權(quán)利的公共性與公共管理行為責(zé)任人的個體理性之間沖突與協(xié)調(diào)的結(jié)果，因此，國家審計的對象不但包括承當(dāng)公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的單位和組織，還包括管理層中的行為責(zé)任人，也就是說，組織和個人都是國家審計的經(jīng)濟(jì)問責(zé)對象。我國

10、政府組織分為中央政府和地方政府，中央政府由中央各部門組成，地方政府由各級地方政府組成，政府組織的行為責(zé)任人包括中央政府的行為責(zé)任人和地方政府的行為責(zé)任人，其中，中央政府的行為責(zé)任人包括總理級行為責(zé)任人和部委級行為責(zé)任人，地方政府行為責(zé)任人包括省級、市縣級和鄉(xiāng)級行為責(zé)任人，各級行為責(zé)任人都應(yīng)是國家審計的經(jīng)濟(jì)問責(zé)對象。政府組織的行為責(zé)任人主要承當(dāng)著兩種類型的受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任，一種是由下級黨組織的黨委書記承受上級黨組織委托的執(zhí)政權(quán)利而形成的執(zhí)政經(jīng)濟(jì)責(zé)任，這種受托責(zé)任主要表達(dá)在對黨關(guān)于經(jīng)濟(jì)方面方針政策的貫徹落實并據(jù)此制定本地區(qū)經(jīng)濟(jì)開展的規(guī)劃。另一種是根據(jù)黨管干部原那么確定的政府部門負(fù)責(zé)人的執(zhí)政經(jīng)濟(jì)責(zé)任，這

11、種受托責(zé)任主要表達(dá)在保證黨關(guān)于經(jīng)濟(jì)工作的政策轉(zhuǎn)化為政府政策。我國法律將經(jīng)濟(jì)職權(quán)和責(zé)任賦予了政府組織行為責(zé)任人，就要對其經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況進(jìn)展監(jiān)視，目前實行的首長負(fù)責(zé)制既是對我國政府官員實行經(jīng)濟(jì)問責(zé)的法律根據(jù)，也是建立責(zé)任政府、強(qiáng)化政府官員責(zé)任意識的國際公共行政開展趨勢。國有企業(yè)的行為責(zé)任人一般指的是國有企業(yè)的經(jīng)營者，對其進(jìn)展問責(zé)同樣源于公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任。我國的國有企業(yè)是一種表達(dá)國家制度安排的政治經(jīng)濟(jì)混合體，不同于一般意義上的企業(yè)，國有企業(yè)的經(jīng)營管理者作為公共經(jīng)濟(jì)責(zé)任的受托人有著特殊的政治使命，承當(dāng)著特殊的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。國有資產(chǎn)的保值增值是國有企業(yè)經(jīng)營者擔(dān)負(fù)的首要職責(zé)，這就要求其在經(jīng)營管理的過程中實

12、行科學(xué)有效的管理方法以維護(hù)國有資產(chǎn)的平安，并在此根底上進(jìn)步運作效率實現(xiàn)國有資產(chǎn)的增值保值。與此同時，隨著國有企業(yè)改革的深化，經(jīng)營者向上級主管部門負(fù)責(zé)的單一責(zé)任形式已轉(zhuǎn)變?yōu)橄蛏鐣娯?fù)責(zé)的多元形式，國有企業(yè)的經(jīng)營管理者除了要努力完成企業(yè)預(yù)定的各項經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，還要承當(dāng)起包括社會、社區(qū)、員工、消費者、環(huán)境和公益等方面的社會責(zé)任，這既表達(dá)了國有企業(yè)的政治使命也是現(xiàn)代社會文明和進(jìn)步的要求。非營利組織非營利公益性的特點決定了其行為責(zé)任人一般指管理者或經(jīng)營者所承當(dāng)公共受托責(zé)任的特殊性和復(fù)雜性。非營利組織由社會公眾會聚社會力量構(gòu)成，是社會公益財產(chǎn)的受托人，公益使命是其核心價值和動力所在。非營利組織的財產(chǎn)主要來源

13、于政府和社會捐贈，其經(jīng)營管理者是該公益財產(chǎn)的直承受托人，承受公眾的委托管理和運作并確保用于特定的受益人。由于公益捐贈行為的公眾化，公益財產(chǎn)名義上屬于社會群眾但產(chǎn)權(quán)實際上已被虛擬化。由于產(chǎn)權(quán)上的模糊和所有者缺位，作為直承受托人的非營利組織管理者或經(jīng)營者，可能會通過損害公益使命謀求自身利益，如在2002年的媽媽聯(lián)誼會訴訟案中，中國媽媽胡曼莉借收養(yǎng)孤兒之名挪用善款90多萬元謀取私利。此類事件的出現(xiàn)主要源于社會公眾對非營利組織及其經(jīng)營者履行公共受托責(zé)任缺乏有效的監(jiān)視和評價機(jī)制，因此，國家審計對非營利組織的行為責(zé)任人進(jìn)展經(jīng)濟(jì)問責(zé)也具有必要性和必然性。綜上所述，政府、國有企業(yè)以及非營利組織由于承受公眾的委

14、托，承當(dāng)著公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任，是國家審計的經(jīng)濟(jì)問責(zé)對象。政府組織的首長、國有企業(yè)的廠長經(jīng)理以及非營利組織的經(jīng)營者管理者是公共經(jīng)濟(jì)責(zé)任受托人的詳細(xì)化和人格化，必然也是國家審計的經(jīng)濟(jì)問責(zé)對象。四、結(jié)論國家審計源于公共受托責(zé)任，基于經(jīng)濟(jì)問責(zé)的國家審計源于公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任，所有承當(dāng)公共管理責(zé)任、使用公共資源的單位都應(yīng)該是國家審計經(jīng)濟(jì)問責(zé)的對象。我國的政府組織、國有企業(yè)以及非營利組織承受公眾的委托，承當(dāng)管理和使用公共資源的責(zé)任，是國家審計的經(jīng)濟(jì)問責(zé)對象。其中，政府包括中央政府和地方政府，地方政府又包括省級、市縣級以及鄉(xiāng)級地方政府。從理論上來說，公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行的結(jié)果是我國實行民主集中制的結(jié)果，但實際上也不可防止地受到行為責(zé)任人主觀意愿的影響，因此，國家審計的對象不但包括承當(dāng)公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的單位和組織，還包括管理層中的行為責(zé)任人，各級政府組織的首長、國有企業(yè)和非營利組織的經(jīng)營者和管理者也都是國家審計的經(jīng)濟(jì)問責(zé)對象。此外，就基于經(jīng)濟(jì)問責(zé)的國家審計對象而言，還有幾個問題值得考慮：首先，政府組織的國家審計對象具有高層次性的特點，對其進(jìn)展監(jiān)視本身存在困難，更何況我國國家審計機(jī)關(guān)尚隸屬于政府，經(jīng)濟(jì)問責(zé)更是難上加難，因此，