公共管理概教學(xué)課件匯總完整版電子教案

1、公共管理概（第二版）新編21世紀(jì)公共管理系列教材2 在歸納的基礎(chǔ)上，可以把管理定義為：管理者在一定的環(huán)境和條件下，為了實現(xiàn)組織目標(biāo)，動員和運用有效資源而進行的計劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制等社會活動。（1）管理是由管理者引導(dǎo)的活動。（2）管理是在一定的環(huán)境條件下進行的。（3）管理是為了實現(xiàn)組織目標(biāo)。（4）管理需要有效地動員和配置資源。（5）管理具有基本的職能。（6）管理是一種社會實踐活動。1.1.1 管理的含義1.1 管理與管理理論的演進3 管理的職能是指管理者在管理過程中的各種基本活動及其功能。盡管人們可以從主觀分析角度將管理職能進行劃分和歸類，但在實際管理活動中，管理的各項職能在內(nèi)容上往往相互交叉

2、、緊密相關(guān)，并且要求管理者同時實施。1計劃職能2組織職能3領(lǐng)導(dǎo)職能4控制職能1.1.2 管理的職能1.1 管理與管理理論的演進4在現(xiàn)代社會中，公共領(lǐng)域和非公共領(lǐng)域（私人領(lǐng)域）成為社會生活的兩大基本領(lǐng)域?！肮补芾怼庇伞肮病焙汀肮芾怼眱蓚€詞組成。“公共”與“私人”相對，但它們之間的界限很難準(zhǔn)確加以界定。沃爾多在公共行政學(xué)研究（1955）一書中歸納了“公共”三個方面的含義：一是從哲學(xué)、法學(xué)和政治理論層次上，即從國家或政府的角度給“公共”下定義，這里涉及的是主權(quán)、合法性、福利一類的問題；二是從經(jīng)驗層次上，即從公共職能和公共活動的范圍上來界定；三是從政府執(zhí)行活動或職能的角度來下定義。1.1.3 管理

3、的類型1.1 管理與管理理論的演進5 公共管理是以公共組織為依托，運用公共權(quán)力，為有效實現(xiàn)公共利益而進行的管理活動，或者更為簡潔地說，公共管理是公共組織提供公共物品和服務(wù)的活動。工商管理主要是以企業(yè)組織（也稱為私人組織）為依托并以營利為目的而進行的管理活動。（1）追求的價值不同（2）提供的產(chǎn)品或服務(wù)不同（3）權(quán)威的來源不同1.1.3 管理的類型1.1 管理與管理理論的演進61.1.4.1 古典管理理論階段 古典管理理論階段的管理學(xué)注重管理的科學(xué)性、精確性、法理性和紀(jì)律性，把管理的對象看成是被動的受支配者和經(jīng)濟理性人，是機器的附屬物，而較少注意人的全面性及其對管理的影響。這一階段的管理理論是以科

4、學(xué)管理學(xué)派為主干形成的。1.泰勒及其科學(xué)管理理論2.亨利法約爾及其管理過程學(xué)說3.馬克斯韋伯及其官僚制1.1.4 管理理論的演進1.1 管理與管理理論的演進71.1.4.2 行為科學(xué)階段 行為科學(xué)是20世紀(jì)三四十年代發(fā)展起來的新興學(xué)科，與科學(xué)管理理論相比，它的重要特點是重視人的因素，采用自然科學(xué)的一些研究方法來研究管理問題，并以社會心理學(xué)為基礎(chǔ)，從人的行為、動機、目的、反應(yīng)來研究人與人、人與環(huán)境之間的關(guān)系。1人際關(guān)系學(xué)派行為科學(xué)2人的需求與動機3人性假設(shè)與“不成熟成熟理論”4動態(tài)平衡理論1.1.4 管理理論的演進1.1 管理與管理理論的演進81.1.4.3 現(xiàn)代管理理論 第二次世界大戰(zhàn)以后，管

5、理學(xué)得到了迅速的發(fā)展，諸多學(xué)者從不同的學(xué)科、不同的角度出發(fā)，運用不同的方法對管理展開研究，形成了各種各樣的管理學(xué)派。（1）管理過程學(xué)派，又稱管理職能學(xué)派。（2）社會系統(tǒng)學(xué)派。（3）管理科學(xué)學(xué)派。（4）決策理論學(xué)派。（5）系統(tǒng)管理學(xué)派。（6）經(jīng)驗學(xué)派。（7）權(quán)變理論學(xué)派。1.1.4 管理理論的演進1.1 管理與管理理論的演進91.1.4.3 現(xiàn)代管理理論(1)管理學(xué)的發(fā)展是從對管理中“經(jīng)濟人”、機械人的設(shè)定到對管理中社會人的設(shè)定的過程。(2)管理學(xué)的發(fā)展是從管理過程的單個因素、單個過程和單個側(cè)面的研究到全面系統(tǒng)研究的過程。(3)管理學(xué)的發(fā)展是從以定性分析為主到定性分析與定量分析結(jié)合的過程。(4)

6、管理學(xué)的發(fā)展是從學(xué)派分化到兼容并包、相互借鑒、吸收融合的過程。1.1.4 管理理論的演進1.1 管理與管理理論的演進10 理解行政的概念，應(yīng)注意以下幾個問題：（1）公共行政與私人行政的區(qū)別。（2）行政與立法和司法活動的區(qū)別。（3）廣義行政和狹義行政的區(qū)別。 行政（管理）是社會運行過程中起主導(dǎo)作用的管理活動，其作用主要表現(xiàn)在：（1）行政（管理）對國家政權(quán)的鞏固、社會的穩(wěn)定與發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。（2）行政（管理）直接或間接制約和影響其他一切管理活動。（3）行政（管理）直接關(guān)系著人民群眾的切身利益。1.2.1 行政的含義1.2 行政與行政學(xué)11 行政學(xué)的研究內(nèi)容主要包括：（1）研究政府為什么去管

7、。（2）研究政府應(yīng)該管什么。（3）研究政府能夠管什么。（4）研究政府怎樣管。（5）研究政府由誰管。1.2.2 行政學(xué)的研究對象、相關(guān)學(xué)科和特征1.2 行政與行政學(xué)12 從學(xué)科上講，行政管理學(xué)綜合運用多種知識研究行政管理問題，相關(guān)學(xué)科涉及政治學(xué)、法學(xué)、社會學(xué)、管理學(xué)、心理學(xué)等。（1）政治學(xué)與行政學(xué)的關(guān)系。（2）法學(xué)與行政學(xué)的關(guān)系。（3）社會學(xué)與行政學(xué)的關(guān)系。（4）管理學(xué)與行政學(xué)的關(guān)系。（5）心理學(xué)與行政學(xué)的關(guān)系。1.2.2 行政學(xué)的研究對象、相關(guān)學(xué)科和特征1.2 行政與行政學(xué)13 行政學(xué)在形成與發(fā)展過程中表現(xiàn)出一些鮮明的特征，主要包括：（1）階級性與社會性的統(tǒng)一。（2）理論性與應(yīng)用性的統(tǒng)一。（3

8、）規(guī)范性與權(quán)變性的統(tǒng)一。（4）綜合性與獨立性的統(tǒng)一。1.2.2 行政學(xué)的研究對象、相關(guān)學(xué)科和特征1.2 行政與行政學(xué)14 行政學(xué)在西方興起的歷史原因可歸結(jié)為以下幾個方面：(1)“行政國家”的出現(xiàn)。(2)“文官制度”改革運動的發(fā)展。(3)多種學(xué)科的形成和發(fā)展。(4)專業(yè)教育和職業(yè)教育的發(fā)展。1.2.3 行政學(xué)的產(chǎn)生1.2 行政與行政學(xué)151.公共管理與公共行政 “公共行政”是政府特別是執(zhí)行機關(guān)為公眾提供服務(wù)的活動，行政官員或行政人員在這種活動中主要是執(zhí)行由別人（政治家）所制定的政策和法律，關(guān)注的焦點是過程、程序以及將政策轉(zhuǎn)變?yōu)閷嶋H的行動，并以內(nèi)部取向為特征，關(guān)注機構(gòu)和人員以及辦公室管理等事項。傳

9、統(tǒng)的公共行政學(xué)和公共行政學(xué)院主要是培養(yǎng)政府的職業(yè)文官的學(xué)科和機構(gòu)。1.3.1 公共管理的含義1.3 公共管理與公共管理理論的興起162.公共部門與公共物品 公共部門是公共事務(wù)的管理者和公共服務(wù)的提供者，廣義的公共部門包括政府機構(gòu)、公用事業(yè)、公共事業(yè)、非政府公共機構(gòu)等部門以及各種不同組織的公共層面；狹義的公共部門僅包括政府機構(gòu)以及依據(jù)政府決策產(chǎn)生的機構(gòu)和部門，是最純粹的公共部門。1.3.1 公共管理的含義1.3 公共管理與公共管理理論的興起173.公共職能與公共權(quán)力 公共職能是公共問題討論中一個引起廣泛爭論的焦點問題，同時也是公私?jīng)_突表現(xiàn)的一個重要方面。公共職能就是建立在集體而不是個人基礎(chǔ)之上的

10、、用來滿足占社會人口大多數(shù)的群體需求的一種活動。到底應(yīng)該由誰來執(zhí)行公共活動和行使公共職能是公共（政府）部門還是私人（企業(yè)）部門要回答這樣的問題不能僅依賴?yán)碚撋系慕虠l，而應(yīng)該更多考慮客觀的實際情況。以建立軍隊保衛(wèi)國家為例，這無疑是公共職能的典型體現(xiàn)。1.3.1 公共管理的含義1.3 公共管理與公共管理理論的興起18 作為一個相對獨立的研究領(lǐng)域或?qū)W科，公共管理研究始于政府管理研究。無論是政策分析理論還是公共管理理論，都可以看作對傳統(tǒng)的公共行政理論的過時或失效所做出的一種反應(yīng)，是作為它的競爭或替代理論而出現(xiàn)的。 與公共行政相比，公共管理理論起源稍顯模糊，與其說是智力發(fā)展和思想變遷的結(jié)果，不如說是機構(gòu)

11、演化、任務(wù)擴張的結(jié)果。我們更加容易找到公共管理理論產(chǎn)生于什么地方，而不是產(chǎn)生于什么時間。1.3.2 公共管理理論的產(chǎn)生1.3 公共管理與公共管理理論的興起19 公共管理是一個研究公共管理活動或公共管理實踐的學(xué)科，公共管理要研究作為公共事務(wù)管理主體的公共組織，特別是政府組織的結(jié)構(gòu)、功能及其與環(huán)境的關(guān)系；研究公共管理活動的整個過程及其具體環(huán)節(jié)（如組織、決策、溝通、協(xié)調(diào)、監(jiān)控、評估等）；研究如何應(yīng)用人類所創(chuàng)造的各種科學(xué)知識及方法來解決公共管理問題，以促進政府及其他公共組織更有效地提供公共物品和公共服務(wù)。1.3.3 公共管理的研究對象1.3 公共管理與公共管理理論的興起20（1）就研究對象與范圍來說.

12、（2）公共管理更具跨學(xué)科、綜合性的特點。（3）公共管理將研究焦點由傳統(tǒng)公共行政的“內(nèi)部取向”轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴獠咳∠颉?。?）公共管理也涉及大量的公共行政沒有涉及的其他主題。（5）公共管理既是實證的（6）公共管理將自身建立在當(dāng)代公共部門管理的實踐尤其是政府改革的實踐基礎(chǔ)上。1.3.4 公共管理的學(xué)科特征1.3 公共管理與公共管理理論的興起21 公共管理研究更多地以經(jīng)濟學(xué)為基礎(chǔ)，因此，經(jīng)濟學(xué)途徑已成為公共管理研究的一個重要途徑。 公共選擇理論是20世紀(jì)70年代發(fā)展起來的一種“新政治經(jīng)濟學(xué)”或“政治的經(jīng)濟學(xué)”理論，80年代以后被廣泛地應(yīng)用于公共管理和公共政策領(lǐng)域。公共選擇理論將“經(jīng)濟人”假說、交換范式和方

13、法論個人主義應(yīng)用到政治與公共政策領(lǐng)域。1.3.5 公共管理的研究途徑和方法1.3 公共管理與公共管理理論的興起22 公共管理的基本研究方法有：（1）歷史研究。（2）文獻研究。（3）系統(tǒng)分析。（4）比較分析。（5）實驗分析。（6）案例分析。 1.3.5 公共管理的研究途徑和方法1.3 公共管理與公共管理理論的興起關(guān)鍵術(shù)語管理 公共管理 職能管理 例外原則 官僚制 行政公共行政 公共物品 公共職能 公共權(quán)力23復(fù)習(xí)思考題1什么是管理？管理的職能主要包括哪幾個方面？2公共管理與工商管理的差別主要表現(xiàn)在哪幾個方面？3簡述泰勒的科學(xué)管理理論。4管理理論演進的特點是什么？5行政的定義是什么？現(xiàn)代行政的特點

14、主要包括哪些方面？6什么是公共物品？公共物品是如何分類的？7簡述公共管理研究的“B途徑”與“P途。8公共管理的學(xué)科特征是什么？9公共管理主要有哪些研究方法？24公共管理概（第二版）新編21世紀(jì)公共管理系列教材26 組織是指在一定的社會環(huán)境中，人們通過相互交往而形成的具有共同心理意識，并為了實現(xiàn)某一特定目標(biāo)而按一定的方式聯(lián)合起來的有機整體。在組織的若干特征中，組織目標(biāo)與行為是組織的本質(zhì)性特征。尤其是組織目標(biāo)，往往被許多學(xué)者作為對組織進行系統(tǒng)研究的邏輯起點。2.1.1 組織的含義2.1 公共組織概述27 如果從廣義角度而言，可以將公共組織理解為以管理社會公共事務(wù)、協(xié)調(diào)社會公共利益關(guān)系為目的的組織，

15、它既包括政府組織，也包括第三部門組織。而狹義的公共組織指的就是國家機關(guān)組織。2.1.2 公共組織的含義2.1 公共組織概述28 公共組織的構(gòu)成要素主要包括以下12個方面：（1）人員。（2）目標(biāo)。（3）職能。（4）機構(gòu)。（5）職位。（6）職權(quán)。（7）權(quán)責(zé)。（8）規(guī)章制度。（9）團體意識。（10）組織設(shè)計。（11）支持硬件。（12）技術(shù)和信息。 2.1.3 公共組織的構(gòu)成要素2.1 公共組織概述29（1）按財務(wù)會計標(biāo)準(zhǔn)分類 對公共組織按財務(wù)會計標(biāo)準(zhǔn)分類，有利于加強審計和對公共組織的監(jiān)督。政府或非營利組織的會計準(zhǔn)則與營利性公司的會計準(zhǔn)則是不相同的，在政府或非營利組織中也存在著一定的會計差異。 總體上

16、，公共組織大體可分為六種類型：政府機構(gòu)、教育組織、健康和福利組織、宗教組織、慈善組織、基金會。2.1.4 公共組織的類型2.1 公共組織概述30（2）按公共權(quán)力標(biāo)準(zhǔn)分類第一，強制型公共組織。第二，半強制型公共組織。第三，非強制型公共組織。2.1.4 公共組織的類型2.1 公共組織概述31（3）按權(quán)威與等級結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)分類第一，古典模型。第二，官僚模型。第三，第三部門行政模型。2.1.4 公共組織的類型2.1 公共組織概述32 管理層次是指在組織系統(tǒng)中劃分管理級差的數(shù)額。比如一個部級機關(guān)，從最高行政首長到一般工作人員，有部、局、處、科、一般工作人員五級,級差是四,則管理層次為四。 管理幅度是指直接管

17、轄的下屬機構(gòu)或人員的數(shù)額。比如國務(wù)院管多少個部委辦及直屬機構(gòu)，部委管多少個司局，局管多少個處，各級行政首長直接管多少個下級領(lǐng)導(dǎo)，基層領(lǐng)導(dǎo)直接管多少個工作人員等。2.2.1 管理層次和管理幅度2.2 公共組織的結(jié)構(gòu)331直線結(jié)構(gòu) 直線結(jié)構(gòu)的特點是單一垂直領(lǐng)導(dǎo)，其結(jié)構(gòu)簡單，領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系明確，結(jié)構(gòu)中每一層級的個人或組織只有一個直接領(lǐng)導(dǎo)，不與相鄰個人或組織及其領(lǐng)導(dǎo)發(fā)生任何命令與服從關(guān)系。2職能結(jié)構(gòu) 職能結(jié)構(gòu)是相關(guān)部門在水平方向依職能不同進行分工，再分別對下級部門實施領(lǐng)導(dǎo)的結(jié)構(gòu)。2.2.2 公共組織的結(jié)構(gòu)形式2.2 公共組織的結(jié)構(gòu)343直線職能結(jié)構(gòu) 直線職能結(jié)構(gòu)是在綜合直線結(jié)構(gòu)和職能結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上形成的一種

18、組織結(jié)構(gòu)形式。各級部門間既有垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，又有水平領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。4矩陣結(jié)構(gòu) 矩陣結(jié)構(gòu)是以完成某項工作為核心，從有關(guān)部門抽調(diào)人員組成臨時機構(gòu)來履行工作任務(wù)的結(jié)構(gòu)。矩陣結(jié)構(gòu)既保持了組織成員構(gòu)成的穩(wěn)定性，又有助于充分發(fā)揮組織成員的綜合優(yōu)勢，組織效率相對較高。2.2.2 公共組織的結(jié)構(gòu)形式2.2 公共組織的結(jié)構(gòu)351縱向結(jié)構(gòu) 縱向結(jié)構(gòu)也稱為層次結(jié)構(gòu)，它反映行政組織內(nèi)若干層次中特別是上下層次之間的領(lǐng)導(dǎo)與服從關(guān)系。 縱向結(jié)構(gòu)有宏觀與微觀之分。宏觀上的縱向結(jié)構(gòu)是指各級行政組織間的層級關(guān)系，我國的行政組織可分為中央行政組織和地方行政組織兩大層次。微觀上的縱向結(jié)構(gòu)是指行政組織內(nèi)部的工作層次關(guān)系，如國務(wù)院各部委下設(shè)的

19、司局級、處級和科級層次，?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民政府的廳局下設(shè)處級、科級等層次。2.2.3 我國政府組織的結(jié)構(gòu)2.2 公共組織的結(jié)構(gòu)362橫向結(jié)構(gòu) 橫向結(jié)構(gòu)又稱分部結(jié)構(gòu)，它反映的是同級行政組織之間和各行政組織構(gòu)成部門之間分工協(xié)作的來往關(guān)系。橫向結(jié)構(gòu)中的各部門都有明確的工作范圍和相應(yīng)的權(quán)責(zé)劃分，各部門之間是一種平行關(guān)系。2.2.3 我國政府組織的結(jié)構(gòu)2.2 公共組織的結(jié)構(gòu)37 我國的行政管理部門按職能大體可分為業(yè)務(wù)部門和輔助部門。行政組織活動的復(fù)雜性決定了僅僅按職能方式設(shè)置部門是不夠的，還應(yīng)結(jié)合其他方式來進行分部。主要有：按地區(qū)劃分、按服務(wù)對象劃分、按行業(yè)與產(chǎn)品類型劃分。2.2.3 我國政府組織

20、的結(jié)構(gòu)2.2 公共組織的結(jié)構(gòu)381.首長制與委員制 首長制，又稱一長制，或獨立制，或首長負(fù)責(zé)制。它是指在行政系統(tǒng)中，最高行政決策權(quán)、指揮權(quán)由行政首長一人執(zhí)掌，對所管轄領(lǐng)域內(nèi)的行政管理事務(wù)進行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并全權(quán)負(fù)責(zé)的一種領(lǐng)導(dǎo)體制。 委員制，又稱合議制。它是指在行政系統(tǒng)中，最高的法定決策權(quán)和指揮權(quán)由兩個以上的人員共同執(zhí)掌的行政領(lǐng)導(dǎo)體制。瑞士的聯(lián)邦委員會是典型的委員制，行政權(quán)由合議機構(gòu)行使，政府由行政委員會組成，共同執(zhí)政。2.2.4 行政體制的基本類型2.2 公共組織的結(jié)構(gòu)392層級制與職能制 層級制又稱分級制，指行政組織縱向分為若干層次，上下層業(yè)務(wù)性質(zhì)相同，但有隸屬關(guān)系，業(yè)務(wù)范圍由上至下逐層縮小的組

21、織體制。 職能制又稱分職制，指行政組織橫向依據(jù)不同的業(yè)務(wù)性質(zhì)、職能而平行劃分若干部門，每個部門所管業(yè)務(wù)內(nèi)容不同，但所管范圍大小基本相同的組織體制。2.2.4 行政體制的基本類型2.2 公共組織的結(jié)構(gòu)403集權(quán)制與分權(quán)制 集權(quán)制又稱為中央集權(quán)制，它是指一切行政權(quán)力均集中于中央政府或上級機關(guān)，中央或上級對地方或下級有直接指揮管理權(quán)，地方政府或下級依據(jù)上級命令、指令，在中央授權(quán)范圍內(nèi)處理公務(wù)的行政體制。 分權(quán)制，亦稱地方分權(quán)制，它是指中央政府或上級機關(guān)將行政權(quán)力授予地方政府或下級機關(guān)，中央或上級僅處在監(jiān)督地位，地方政府或下級在其權(quán)力范圍內(nèi)，有完全的自決權(quán)，中央或上級不得隨意干預(yù)的行政體制。2.2.4

22、 行政體制的基本類型2.2 公共組織的結(jié)構(gòu)414完整制與分離制 完整制又稱集約制或一元統(tǒng)屬制，是指行政組織中同一層級的各個機關(guān)受一個機關(guān)或一位行政首長指揮、監(jiān)督的組織體制。 分離制又稱獨立制或多元統(tǒng)屬制，是指同一層級的各機關(guān)，受兩個以上的機關(guān)或行政首長的指揮、監(jiān)督的組織體制。在分離制之下，各機關(guān)彼此獨立，不存在隸屬關(guān)系。2.2.4 行政體制的基本類型2.2 公共組織的結(jié)構(gòu)421古典組織理論 這是西方早期的組織理論，主要包括：以泰勒為代表的科學(xué)管理組織理論；以法約爾、古利克為代表的行政管理組織理論；以韋伯為代表的科層組織理論。它們的共同特點是：從制度規(guī)范的角度研究組織現(xiàn)象，提出了一系列具有規(guī)范性

23、的組織建設(shè)原則；側(cè)重于對組織內(nèi)部的靜態(tài)研究，但忽視了社會環(huán)境對組織的影響和組織的動態(tài)變化以及組織成員的社會需求。2.2.5 公共組織理論2.2 公共組織的結(jié)構(gòu)432新古典組織理論 新古典組織理論又稱為行為科學(xué)組織理論，主要包括：以梅奧為代表的人際關(guān)系組織理論；以巴納德為代表的組織平衡理論；以西蒙為代表的決策過程組織理論。它們的共同特點是：以組織中人的問題為中心，從動態(tài)的角度研究人的行為對組織的影響及其相互關(guān)系。2.2.5 公共組織理論2.2 公共組織的結(jié)構(gòu)443現(xiàn)代組織理論 20世紀(jì)60年代以后，組織理論的研究引進系統(tǒng)論、控制論、信息論的成果，使西方組織理論進入了一個新的發(fā)展階段。主要包括：以

24、卡斯特、羅森茨韋克為代表的系統(tǒng)分析組織理論；以勞倫斯、洛西、伍德沃德為代表的權(quán)變組織理論。2.2.5 公共組織理論2.2 公共組織的結(jié)構(gòu)45 組織之間（組織內(nèi)的部門、機構(gòu)之間）的沖突與協(xié)調(diào)問題，是組織過程中所遇到的最基本的問題之一。個組織都具有自己的特性，因此組織沖突無法避免，但為了實現(xiàn)組織目標(biāo)，組織之間必須消除沖突，實現(xiàn)相互協(xié)調(diào)。（1）目標(biāo)與顧客的沖突。（2）功能與領(lǐng)域的沖突。（3）目標(biāo)間的沖突。2.3.1 組織沖突與協(xié)調(diào)2.3 公共組織的過程與行為46 組織協(xié)調(diào)主要涉及縱向和橫向兩個方面，因此可分為水平協(xié)調(diào)與垂直協(xié)調(diào)兩類。（1）水平協(xié)調(diào)（2）垂直協(xié)調(diào)2.3.1 組織沖突與協(xié)調(diào)2.3 公共組

25、織的過程與行為471個體行為 公共組織成員尤其是行政組織中的人的行為方式有其特別之處，有三種基本模型可以幫助我們認(rèn)識公共行政人員的行為。（1）成人發(fā)展模型。（2）文化行為模型。（3）政治行為模型。2.3.2 個體行為、群體行為與組織行為2.3 公共組織的過程與行為482.群體行為 非正式群體與組織管理。在任何組織和社會的構(gòu)成中，都存在著非正式群體，許多組織的職能都是通過非正式群體來完成的，特別是在正式群體的溝通和指揮協(xié)調(diào)遇到障礙時，更是如此。 非正式群體打破了正式組織層次與部門的限制,使正式組織的溝通、指揮、控制與協(xié)調(diào)按照特殊形式，通過專門渠道發(fā)揮作用。早在著名的霍桑實驗期間，梅奧等人就注意到

26、了以情感為紐帶的非正式群體的活動。2.3.2 個體行為、群體行為與組織行為2.3 公共組織的過程與行為493.群體壓力與從眾行為 每個人在群體中都不可能我行我素，只有當(dāng)行為符合群體目標(biāo)時，才會感受到來自群體的支持。群體總是或多或少地表現(xiàn)出對個體行為的約束，這種力量就表現(xiàn)為群體壓力，它的大小與個體目標(biāo)和群體目標(biāo)的距離遠近成正比。（1）“光點漂移”實驗。（2）“線條對比”實驗。 2.3.2 個體行為、群體行為與組織行為2.3 公共組織的過程與行為504組織行為 用以解釋組織行為的理論非常多，如控制論、系統(tǒng)論、政治理論、交換和技術(shù)理論、博弈論、決策理論等，但大多數(shù)分析家用來解釋組織行為的主導(dǎo)理論是公

27、共選擇理論或理性選擇理論。公共選擇理論假定組織中的個體是“經(jīng)濟人。2.3.2 個體行為、群體行為與組織行為2.3 公共組織的過程與行為51 有的行政生態(tài)學(xué)家認(rèn)為，公共組織的生態(tài)環(huán)境包括三個方面：微觀環(huán)境、中介環(huán)境和宏觀環(huán)境。 按照現(xiàn)代組織理論，組織環(huán)境可分為一般環(huán)境和具體環(huán)境。一般環(huán)境影響社會中一切組織，具體環(huán)境則直接地影響個別組織，指那些與具體組織活動過程相關(guān)的特殊環(huán)境因素。2.4.1 公共組織的生態(tài)環(huán)境2.4 公共組織環(huán)境52（1）政治環(huán)境。（2）經(jīng)濟環(huán)境。（3）文化環(huán)境。（4）技術(shù)環(huán)境。 在理解公共組織環(huán)境方面，公共輿論環(huán)境長期以來沒有得到應(yīng)有的重視。公共輿論因素滲透于上述各種環(huán)境因素之

28、中，并形成了相對獨立的公共輿論環(huán)境。2.4.2 公共組織環(huán)境的基本構(gòu)成因素2.4 公共組織環(huán)境關(guān)鍵術(shù)語組織 公共組織 管理層次 管理幅度 行政體制 行政組織理論組織沖突 組織協(xié)調(diào) 群體行為 組織行為 組織環(huán)境53復(fù)習(xí)思考題1什么是公共組織？公共組織的構(gòu)成要素是什么？2公共組織主要有哪些分類標(biāo)準(zhǔn)？3簡述第三部門行政模型的內(nèi)容。4管理層次過多會帶來哪些問題？5結(jié)合實際，談?wù)勈组L制的優(yōu)缺點。6集權(quán)制與分權(quán)制主要有哪些優(yōu)缺點？7簡述層級制與職能制的優(yōu)缺點。8組織的沖突主要表現(xiàn)形式是什么？怎樣協(xié)調(diào)組織沖突？9如何解決非正式群體中的消極因素？10公共組織環(huán)境的基本構(gòu)成因素有哪些？54公共管理概（第二版）新

29、編21世紀(jì)公共管理系列教材 56（1）程序性決策與非程序性決策。（2）單目標(biāo)決策與多目標(biāo)決策。（3）確定型決策、風(fēng)險型決策與非確定型決策。（4）個人決策與群體決策。（5）原始決策與追蹤決策。3.1.1 決策類型3.1 決策概述57 根據(jù)西蒙等人的看法，決策無非是根據(jù)前提引申出結(jié)論，這類前提主要涉及兩個方面的內(nèi)容，即價值因素和事實因素。 所謂事實因素是指決策中所依據(jù)的客觀事實，如一個人在決定上班帶不帶傘時要考慮天氣情況，在這里天氣情況就是我們所說的事實因素。但決策的依據(jù)不僅僅是事實因素，還包括價值因素。所謂價值因素是指決策者的個人好惡，仍以上述的簡單決策為例，如果天下雨，帶傘可以遮雨；但如果天不

30、下雨，雨傘就成了累贅。3.1.2 決策的價值前提與事實前提3.1 決策概述58 作為決策的一種基本類型，行政決策是行政主體為履行行政職能所作的行為設(shè)計和抉擇過程，它是公共組織特別是政府部門在處理國家政務(wù)和社會公共事務(wù)過程中所作出的決定。3.2.1 行政決策的含義3.2 行政決策體制59 行政決策系統(tǒng)是由參與決策的機構(gòu)和人員所組成的一種組織體系。 從政府組織體制上說，決策系統(tǒng)可從縱橫兩個方向劃分為若干分系統(tǒng)?？v向上可分為中央和各級地方政權(quán)機關(guān)的決策分系統(tǒng)；橫向上任何一級政權(quán)機關(guān)可大致分為國家權(quán)力機關(guān)決策分系統(tǒng)、政黨決策分系統(tǒng)和政府(狹義)決策分系統(tǒng)。3.2.2 行政決策系統(tǒng)3.2 行政決策體制6

31、0 每一個決策系統(tǒng)內(nèi)部又可劃分為信息子系統(tǒng)、參謀子系統(tǒng)、決斷子系統(tǒng)和監(jiān)控子系統(tǒng)。這四個子系統(tǒng)各有分工，相對獨立，又相互配合，協(xié)調(diào)一致，共同完成公共政策的制定工作。3.2.2 行政決策系統(tǒng)3.2 行政決策體制61 行政決策體制是指行政決策的機構(gòu)和人員等要素所形成的組織體系及其制度。當(dāng)今世界各國政府的決策體制主要有獨裁制、議會制和人民代表大會制三種類型，各國行政決策體制與這三種決策體制有著緊密的聯(lián)系。1獨裁制背景中的行政決策體制2議會制背景中的行政決策體制3人民代表大會制背景中的行政決策體制3.2.3 行政決策體制3.2 行政決策體制62 所謂問題就是預(yù)期、需要與實際滿足狀態(tài)之間的差距。任何決策都

32、是從發(fā)現(xiàn)問題開始。行政決策所針對的問題是被行政主體所認(rèn)知并認(rèn)為有必要采取行動加以解決的公共問題。任何公共問題都不會孤立、靜態(tài)地存在，而是與其他問題相聯(lián)系并處于不斷的變化和發(fā)展之中。3.3.1 問題界定3.3 行政決策程序63 一般而言，問題界定需要經(jīng)過以下幾個基本環(huán)節(jié)：(1)癥結(jié)分析(2)原因分析(3)確切表述 問題界定階段所涉及的主要方法有：(1)類別分析法(2)類比分析法(3)假設(shè)分析法和層次分析法3.3.1 問題界定3.3 行政決策程序64 行政決策的目標(biāo)是決策者希望通過決策實施所要達到的條件狀態(tài)。行政決策的目標(biāo)如同管理中的其他目標(biāo)一樣，均具有如下特征：(1)層次性。(2)多樣性。(3)

33、從屬性。3.3.2 目標(biāo)確立3.3 行政決策程序651方案設(shè)計的含義 決策方案是指為解決實際問題、實現(xiàn)決策目標(biāo)而設(shè)計的行動準(zhǔn)則、步驟、途徑和方法。2方案設(shè)計的主要步驟 決策方案的設(shè)計一般可分為輪廓構(gòu)想和細部設(shè)計兩個具體步驟：（1）輪廓構(gòu)想，（2）細部設(shè)計。3方案設(shè)計的基本方法方案設(shè)計階段所運用的一些基本方法主要有：(1)頭腦風(fēng)暴法，(2)對演法，(3)綜攝法。3.3.3 方案設(shè)計3.3 行政決策程序66 結(jié)果預(yù)測是針對行動方案實施的客觀條件及其變化因素，對方案在各種客觀條件下的可能結(jié)果做出預(yù)測，目的是為了對備選方案進行全面評估或修改完善。 結(jié)果預(yù)測的基本步驟是：第一，收集資料，第二，確定方法，

34、第三，計算和分析。3.3.4 結(jié)果預(yù)測3.3 行政決策程序67 方案抉擇是指行政決策中樞系統(tǒng)中享有行政決策權(quán)的行政領(lǐng)導(dǎo)，依據(jù)其權(quán)力、經(jīng)驗和科學(xué)知識，在對各種備選方案進行比較、權(quán)衡的基礎(chǔ)上，選擇或綜合出一個最優(yōu)或滿意的決策方案。 方案抉擇的主要環(huán)節(jié)包括：(1)確定標(biāo)準(zhǔn)，(2)可行性分析，(3)合法化過程。 方案抉擇的主要方法有：(1)經(jīng)驗判斷法，(2)“決策樹”技術(shù)，(3)試驗法，(4)模擬法。3.3.5 方案抉擇3.3 行政決策程序68 在公共決策過程中的群體決策包括領(lǐng)導(dǎo)群體決策和群體參與決策兩種形式。領(lǐng)導(dǎo)群體決策不是指領(lǐng)導(dǎo)個人拍板決策，而是指領(lǐng)導(dǎo)集體共同進行決策，也就是通常所說的最高管理層的

35、決策集團在一起拍板。群體參與決策則是指較低層次的群體成員參與較高層次決策的情況，集中表現(xiàn)在群體成員參與領(lǐng)導(dǎo)決策的過程，并對決策的形式、內(nèi)容和執(zhí)行施加影響。3.4.1 群體決策及其利弊分析3.4 公共決策69 群體決策的優(yōu)勢在于：第一，群體決策能夠集思廣益，群策群力，集中更多、更全面的知識、技能和信息。第二，群體成員在決策過程中，伴隨著滿意度的增加會表現(xiàn)出對決策的支持，從而使之易于執(zhí)行。第三，群體決策是組織中很重要的溝通形式，通過群體決策可以加強組織中不同人員的溝通。3.4.1 群體決策及其利弊分析3.4 公共決策70 群體決策也有其不利的一面，具體表現(xiàn)在以下方面：第一，群體決策的工作程序較慢，

36、需要比領(lǐng)導(dǎo)個人決策更長的時間。第二，在群體溝通遇到障礙時，個人意見往往會受到某種因素的壓制。第三，因為決策的結(jié)果是由集體負(fù)責(zé)，所以決策群體易出現(xiàn)極化現(xiàn)象。第四，群體決策時會出現(xiàn)利益的不同、觀點的沖突。第五，表面上是群體決策，但事實上，決策仍是由某個領(lǐng)導(dǎo)或小集團控制。3.4.1 群體決策及其利弊分析3.4 公共決策71 群體決策也有其不利的一面，具體表現(xiàn)在以下方面：第六，一旦決策失誤，責(zé)任須由集體承擔(dān)，從而掩蓋了個人的過失。第七，當(dāng)組織不具備群體決策的條件，往往會帶來非常不利的結(jié)果。第八，把群體決策作為激勵的一種手段的做法并不明智。第九，在決策目標(biāo)和問題情境不清楚時，不要采取群體決策。3.4.1

37、 群體決策及其利弊分析3.4 公共決策72 群體參與決策是可供領(lǐng)導(dǎo)選擇的方式之一。它運用得好就會帶來積極的效果。從尊重人的價值這一點來看，參與決策代表了現(xiàn)代公共管理以人為中心的決策觀念。它不僅可以使群體成員更清楚地認(rèn)識到組織的期望和群體的作用，從而提高自我價值判斷和群體合作意識，而且還可以對群體的工作行為和社會行為產(chǎn)生超出群體決策本身的更為廣泛的心理影響，從而有助于增強領(lǐng)導(dǎo)對群體的指導(dǎo)與控制。3.4.2 參與決策的特征3.4 公共決策731一票否決（全體一致）2多數(shù)決定3. 兩兩對比法4. 偏好次序表決法5. 贊成投票制6. 淘汰投票制7. 正負(fù)表決法8. 等級決定3.4.3 群體決策的擇案規(guī)

38、則3.4 公共決策關(guān)鍵術(shù)語決策 決策類型 價值前提 事實前提 行政決策 行政決策系統(tǒng) 參謀子系統(tǒng) 群體決策擇案規(guī)則74復(fù)習(xí)思考題1什么是決策？它主要有什么特征？2決策的類型是怎樣劃分的？3決策的價值前提與事實前提的區(qū)別表現(xiàn)在哪些方面？4什么是行政決策？其具有什么樣的特點？5簡述決斷子系統(tǒng)的含義，以及決斷子系統(tǒng)在行政決策系統(tǒng)及其運行中的作用。6什么是議會制決策體制？其在當(dāng)代的主要表現(xiàn)形態(tài)有哪些？7論述行政決策程序的五個階段。8簡述目標(biāo)確立的主要方法。9結(jié)合實際，論述群體決策的優(yōu)勢與不足。10簡述群體決策的幾個主要的擇案規(guī)則。75公共管理概（第二版）新編21世紀(jì)公共管理系列教材77 領(lǐng)導(dǎo)的構(gòu)成要素

39、包括：（1） 擁有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)者。（2）追隨者。（3）擁有明確使命與目標(biāo)的組織。（4）管理情境或領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境。（5）領(lǐng)導(dǎo)行為。4.1.1 領(lǐng)導(dǎo)的含義4.1 領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)者78 從屬性來看，領(lǐng)導(dǎo)既是一門科學(xué)，也是一種藝術(shù)。領(lǐng)導(dǎo)之中包含著很多科學(xué)的方法與規(guī)律。如有效的領(lǐng)導(dǎo)往往與一定的領(lǐng)導(dǎo)特質(zhì)（堅定、熱情、充滿魅力、富有勇氣等）有密切關(guān)系；領(lǐng)導(dǎo)的有效與否通常與領(lǐng)導(dǎo)者的行為、領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格、領(lǐng)導(dǎo)情境差異有內(nèi)在的直接關(guān)聯(lián)等。4.1.1 領(lǐng)導(dǎo)的含義4.1 領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)者79 領(lǐng)導(dǎo)既是一種活動，也表現(xiàn)為一種能力，即影響力。因此，領(lǐng)導(dǎo)亦簡單定義為影響力影響人們心甘情愿地為實現(xiàn)組織目標(biāo)而努力工作的能力。也就是說，領(lǐng)導(dǎo)的這種

40、影響力能改變個人或群體的思想和行為，這種影響力來自領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，這種權(quán)威由兩個部分構(gòu)成：職位權(quán)力和個人權(quán)力。4.1.2 領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威4.1 領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)者80 職位權(quán)力包括獎懲權(quán)、獎賞權(quán)等，它是保證組織正常運行的基本要素。 個人權(quán)力(即非職務(wù)權(quán)力)是職務(wù)之外的，是由于個人的性格、知識、經(jīng)驗、能力、技術(shù)，乃至個人的品質(zhì)和行為、業(yè)績、聲望或其他個人因素而獲得的影響他人心理和行為的能力，也就是個人影響力。4.1.2 領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威4.1 領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)者81 公共組織領(lǐng)導(dǎo)者是指從事公共管理的政府部門及非政府公共機構(gòu)中依法擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力并負(fù)有相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的個人和集體，其中主要是政府部門的領(lǐng)導(dǎo)者。4.1.3 公

41、共組織領(lǐng)導(dǎo)者4.1 領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)者82 公共組織領(lǐng)導(dǎo)者與工商企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者存在諸多差異，主要包括：(1)任期。 (2)薪酬。(3)個人素質(zhì)結(jié)構(gòu)。 (4)責(zé)任。(5)人事權(quán)限。 (6)與傳媒的關(guān)系。(7)績效評價。 (8)公共監(jiān)督。4.1.3 公共組織領(lǐng)導(dǎo)者4.1 領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)者83 組織賦予領(lǐng)導(dǎo)者一定職權(quán)，要求其實現(xiàn)組織目標(biāo)。然而，僅有職權(quán)是不夠的，必須輔之以領(lǐng)導(dǎo)者個人技能才能使領(lǐng)導(dǎo)行為變得卓有成效。對于承擔(dān)不同公共管理職能的領(lǐng)導(dǎo)者而言，擁有一定的素質(zhì)和技能是其完成組織使命、實現(xiàn)組織目標(biāo)的基本前提。羅伯特卡茨認(rèn)為，領(lǐng)導(dǎo)者必須具備三種技能，即技術(shù)技能（業(yè)務(wù)能力）、人際技能（處理人際關(guān)系的能力）、概念技能

42、（抽象和決策能力），上述技能又簡稱為領(lǐng)導(dǎo)者的THC技能。4.1.4 領(lǐng)導(dǎo)者的基本技能4.1 領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)者84 T技能，即技術(shù)技能(technical skill)，是指正確地掌握了從事一項工作所需的技術(shù)和方法。 H技能，即人際技能(human skill)，是指在工作中與人打交道的技能。 C技能，即概念技能(conceptual skill)，是指對事物的洞察、判斷和概括技能。對于高層領(lǐng)導(dǎo)者而言，它是最重要的一種技能。4.1.4 領(lǐng)導(dǎo)者的基本技能4.1 領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)者85 現(xiàn)代管理思想的發(fā)展，折射出人性理論的發(fā)展脈絡(luò)，也體現(xiàn)出組織領(lǐng)導(dǎo)者對人的本性及人的個人和群體行為的認(rèn)識變遷。在領(lǐng)導(dǎo)過程中，不同

43、的領(lǐng)導(dǎo)者之所以傾向于不同的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格，往往是由其對人性的不同認(rèn)識決定的。代表性的人性假設(shè)理論主要有麥格雷戈的XY理論和沙因的四種人性假設(shè)。4.2.1 人性假設(shè)理論4.2 有效領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)理論86 第一個階段（20世紀(jì)30年代），這一時期的研究致力于了解領(lǐng)導(dǎo)者與非領(lǐng)導(dǎo)者在哪些人格特質(zhì)方面存在差異，形成領(lǐng)導(dǎo)特質(zhì)理論。 第二個階段（20世紀(jì)40年代末到60年代中期），主要采用行為主義的方法和視角，希望從領(lǐng)導(dǎo)行為和領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格的差異上發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)者與非領(lǐng)導(dǎo)者的區(qū)別，被統(tǒng)稱為領(lǐng)導(dǎo)行為理論，代表性的有管理方格論等。4.2.2 領(lǐng)導(dǎo)理論的發(fā)展脈絡(luò)4.2 有效領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)理論87 第三個階段（20世紀(jì)60年代末到90年代）

44、，這一時期考察的重點主要在環(huán)境和領(lǐng)導(dǎo)情境對領(lǐng)導(dǎo)的有效性是否有決定性的影響，被統(tǒng)稱為領(lǐng)導(dǎo)權(quán)變或領(lǐng)導(dǎo)情境理論，代表性的有菲德勒權(quán)變理論、赫塞和布蘭查德的情境領(lǐng)導(dǎo)理論等。4.2.2 領(lǐng)導(dǎo)理論的發(fā)展脈絡(luò)4.2 有效領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)理論88 最早、最全面且重復(fù)較多的行為理論是20世紀(jì)40年代末期美國俄亥俄州立大學(xué)進行的研究。研究工作以斯特格迪爾和沙特爾為核心，并有許多人參加。他們收集了大量的下屬對領(lǐng)導(dǎo)行為的描述，并列舉出1000多個因素，最后歸納出兩大類，被稱為結(jié)構(gòu)維度和關(guān)懷維度。4.2.2 領(lǐng)導(dǎo)理論的發(fā)展脈絡(luò)4.2 有效領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)理論89 領(lǐng)導(dǎo)權(quán)變理論，又被稱為領(lǐng)導(dǎo)情境理論，特點是重視情境對領(lǐng)導(dǎo)行為有效性的

45、影響。該理論認(rèn)為，并不存在著一種普遍適用的“最好的”領(lǐng)導(dǎo)方式，領(lǐng)導(dǎo)是一個動態(tài)過程，領(lǐng)導(dǎo)者的有效行為應(yīng)隨著情境的變化和下屬的不同而變化。4.2.3 領(lǐng)導(dǎo)權(quán)變理論4.2 有效領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)理論90 菲德勒的權(quán)變模式指出，領(lǐng)導(dǎo)績效取決于以下兩個因素的合理匹配：情境對領(lǐng)導(dǎo)者的控制和影響程度；與下屬相互作用的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格。首先要“確認(rèn)領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格”，其次要“確定情境”，再次是領(lǐng)導(dǎo)與情境的匹配。4.2.3 領(lǐng)導(dǎo)權(quán)變理論4.2 有效領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)理論91 保羅赫塞和肯尼思布蘭查德的情境領(lǐng)導(dǎo)理論：第一，下屬的成熟度。第二，領(lǐng)導(dǎo)的風(fēng)格。第三，領(lǐng)導(dǎo)者根據(jù)下屬成熟度選擇適當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格。4.2.3 領(lǐng)導(dǎo)權(quán)變理論4.2 有效領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)

46、理論92 根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)變理論的觀點，領(lǐng)導(dǎo)行為的有效性取決于領(lǐng)導(dǎo)情境。然而，研究發(fā)現(xiàn)，在一些情境下，領(lǐng)導(dǎo)者表現(xiàn)出什么樣的行為無關(guān)緊要，在這種情形下，取代“領(lǐng)導(dǎo)”行為而對結(jié)果產(chǎn)生重要影響的是任務(wù)、組織等變量，這些變量是“領(lǐng)導(dǎo)”行為的替代因素。4.2.3 領(lǐng)導(dǎo)權(quán)變理論4.2 有效領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)理論93 領(lǐng)導(dǎo)替代理論將環(huán)境變量分為替代因素和抵消因素兩組。替代因素會使領(lǐng)導(dǎo)行為變得多余和不必要。這些因素涉及下屬、任務(wù)和組織自身存在的一些特點，能夠確保下屬清楚地了解自身職責(zé)，知道如何工作，具有較強的工作動力，并對工作感到滿意。抵消因素則是指下屬、任務(wù)和組織中阻礙領(lǐng)導(dǎo)發(fā)揮作用或使領(lǐng)導(dǎo)行為無效的一些特點。4.2.3

47、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)變理論4.2 有效領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)理論94 民主集中制是我國的根本領(lǐng)導(dǎo)制度，它是民主制和集中制有機結(jié)合的一種制度。就民主制而言，是指在國家生活中，人民群眾當(dāng)家作主，有權(quán)以不同方式積極參加有關(guān)國家大政方針、重大決策和法律的討論，參加對國家事務(wù)、經(jīng)濟和文化事務(wù)及社會事務(wù)的管理，充分體現(xiàn)人民參政議政的民主權(quán)利。4.3.1 民主集中制4.3 我國行政領(lǐng)導(dǎo)制度95 行政首長負(fù)責(zé)制是我國的行政領(lǐng)導(dǎo)制度，這是一種集體領(lǐng)導(dǎo)制度。集體領(lǐng)導(dǎo)就是集體決策、共同負(fù)責(zé)的制度。對重大問題，由領(lǐng)導(dǎo)集體全體成員通過討論，做出決策和決定，一經(jīng)決定，必須共同遵守。實行集體領(lǐng)導(dǎo)，對重大問題表決時，應(yīng)堅持少數(shù)服從多數(shù)的原則，不能個人

48、或少數(shù)人說了算，不同意見可以保留，但必須服從多數(shù)人的意見和集體決定。4.3.2 行政首長負(fù)責(zé)制4.3 我國行政領(lǐng)導(dǎo)制度96 日常行政領(lǐng)導(dǎo)制度是前兩項領(lǐng)導(dǎo)制度在實際執(zhí)行中的具體化。從行政活動主體的雙向性，即從行政領(lǐng)導(dǎo)者的角度和行政活動參與者的角度來研究日常的具體行政領(lǐng)導(dǎo)制度，可以發(fā)現(xiàn)，日常的具體行政領(lǐng)導(dǎo)制度主要表現(xiàn)為三個層面：領(lǐng)導(dǎo)與群眾關(guān)系問題；領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)之間的上下級與內(nèi)部關(guān)系問題；領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部關(guān)系協(xié)調(diào)問題。4.3.3 日常行政領(lǐng)導(dǎo)制度4.3 我國行政領(lǐng)導(dǎo)制度關(guān)鍵術(shù)語領(lǐng)導(dǎo) 領(lǐng)導(dǎo)者 領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威 公共組織領(lǐng)導(dǎo)者 績效評價公共監(jiān)督 領(lǐng)導(dǎo)者的基本技能 人性假設(shè)理論 領(lǐng)導(dǎo)權(quán)變理論民主集中制 行政首長負(fù)責(zé)制9

49、7復(fù)習(xí)思考題1什么是領(lǐng)導(dǎo)？領(lǐng)導(dǎo)的構(gòu)成要素主要有哪些方面？2比較領(lǐng)導(dǎo)者和管理者的異同。3結(jié)合實際談?wù)?，?yīng)如何樹立領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威？4什么是職位權(quán)力？其主要影響方式有哪些？5公共組織領(lǐng)導(dǎo)者與工商企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者主要有哪些差異？6領(lǐng)導(dǎo)者基本技能主要包括哪些？7簡述麥格雷戈的XY理論。8參與式領(lǐng)導(dǎo)體制的主要特征是什么？9簡述菲德勒的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)變模式的主要內(nèi)容。10“行政首長負(fù)責(zé)制就是行政領(lǐng)導(dǎo)一個人說了算，其他的人沒有發(fā)言權(quán)?！蹦銓@句話有什么看法？98公共管理概（第二版）新編21世紀(jì)公共管理系列教材100 溝通、激勵和協(xié)調(diào)三者是依功能活動的不同而劃分的，并無時間上的先后。但從一般意義上來講，溝通是進行各種管理的先行條件

50、和基礎(chǔ)，沒有足夠的信息交換(這是公共組織溝通的主要功能)，決策無從做出，執(zhí)行無法進行，政策后果更無從評價和反饋，管理就會問題重重。5.1.1 溝通的含義5.1 溝通101 溝通是把有組織的活動統(tǒng)一起來的手段，溝通的功能主要體現(xiàn)在以下四個方面： （1）控制。（2）激勵。（3）情緒表達。（4）信息。5.1.1 溝通的含義5.1 溝通102 信息處理是信息管理諸要素綜合作用的過程，是信息管理的具體體現(xiàn)。作為一種動態(tài)活動，它包括四個基本環(huán)節(jié)：(1)信息收集。(2)信息加工。(3)信息傳遞。(4)信息儲存。5.1.2 信息與溝通5.1 溝通103 信息失真有以下四個方面的原因：(1)信息溝通中的“噪聲”

51、。(2)信息溝通中的情境轉(zhuǎn)變。(3)信息溝通中情感因素的缺失。(4)反饋。5.1.2 信息與溝通5.1 溝通104 以具體明確或是模糊可變的信息溝通為標(biāo)準(zhǔn)，可將公共組織溝通機制劃分為剛性機制和柔性機制兩類。 所謂公共組織溝通的剛性機制，指的是有形體的、明確具體的規(guī)定，它是公共組織溝通進行中必須遵循的約束，并且不以公共組織溝通參與者的意志為轉(zhuǎn)移，這里主要指的是制度規(guī)定。5.1.3 溝通機制5.1 溝通105 公共組織溝通的柔性機制與剛性機制相對應(yīng)，指的是在公共組織溝通中具有較大可變性的約束因素，它具有可塑造、可改變的特性，也更不易為人們確切地把握。人們過多地關(guān)注理性化的行動和制度研究，對公共管理

52、過程中特定的符號、儀式和心理因素的作用很少涉及，而恰恰是這些因素往往會對公共管理活動產(chǎn)生十分重大的影響。5.1.3 溝通機制5.1 溝通106 公共組織溝通主要分為正式溝通和非正式溝通兩大類。（1）正式溝通是指通過正式組織程序，按組織規(guī)定的線路和渠道所進行的信息溝通，如會議制度、匯報制度、文件下達與呈送等。（2）非正式溝通是通過正式規(guī)章制度和正式組織程序以外的多種渠道進行的溝通，如組織成員私下交換意見、傳播消息等都屬此類。5.1.4 溝通類型與模式5.1 溝通107 在公共組織溝通中，大致可以總結(jié)出三種溝通的結(jié)構(gòu)模式，它們是：（1）聚聯(lián)式。（2）單聯(lián)式。（3）互聯(lián)式。5.1.4 溝通類型與模式

53、5.1 溝通108 善于傾聽是溝通中的一個重要問題，也是公共管理者要加以開發(fā)的重要技能。社會生活中能說會道的人很多，耐心的聽眾卻很少，大多數(shù)人樂于暢談自己的想法而不是聽他人說話。 公共組織的領(lǐng)導(dǎo)者最易犯的毛病是“一言堂”，領(lǐng)導(dǎo)工作中的誤聽誤信及失誤等，許多都與不善于傾聽有關(guān)。5.1.5 傾聽重要的溝通藝術(shù)5.1 溝通109 所謂激勵就是指一個有機體在追求某種既定目標(biāo)時的愿意程度。 激勵具有以下特點： （1）從推動力到自動力。（2）個體自身因素的影響。（3）自動力是一個內(nèi)在的變量。5.2.1 激勵的含義5.2 激勵110 激勵是組織管理、人力資源開發(fā)的有效手段，其功能有以下幾點：（1）有利于鼓舞

54、工作人員士氣。（2）有利于組織成員素質(zhì)的提高。（3）能夠加強組織的凝聚力。5.2.1 激勵的含義5.2 激勵111 激勵機制就是在激勵中起關(guān)鍵性作用的一些因素，一般由激勵時機、激勵頻率、激勵程度、激勵方向等因素組成。它的功能集中表現(xiàn)在對激勵的效果有著直接和顯著的影響，所以認(rèn)識和了解激勵的機制，對搞好激勵工作是大有益處的。5.2.2 激勵機制5.2 激勵112 激勵時機是激勵機制的一個重要因素。激勵在不同時間進行，其作用與效果是有很大差別的。打個比較形象的比喻，就像平時炒菜一樣，在不同的時間放入佐料，菜的味道和質(zhì)量是不一樣的。5.2.2 激勵機制5.2 激勵113 所謂激勵頻率是指在一定時間里進

55、行激勵的次數(shù)，它一般是以一個工作周期為時間單位的。激勵頻率的高低是由一個工作周期里激勵次數(shù)的多少所決定的。 激勵程度是指激勵量的大小，即獎賞或懲罰標(biāo)準(zhǔn)的高低。它是激勵機制的重要因素之一，與激勵效果有著極為密切的聯(lián)系。5.2.2 激勵機制5.2 激勵114 激勵原則可以多方面概括，這里主要闡述兩點：（1）物質(zhì)激勵與精神激勵相結(jié)合、以精神激勵為主的原則。（2）正激勵與負(fù)激勵相結(jié)合、以正激勵為主的原則。5.2.3 激勵原則5.2 激勵115 協(xié)調(diào)是公共組織為了順利地實現(xiàn)決策目標(biāo)，而謀求自身統(tǒng)一和諧，謀求自身各相關(guān)要素匹配調(diào)劑、協(xié)作分工的一種行為方式。在公共組織部門中，由于人員眾多、層次繁雜，不管分配

56、任務(wù)時多么仔細，還是會有職責(zé)重疊的情況，如果沒有正式的協(xié)調(diào)辦法，工作中不容易做到互相配合。5.3.1 協(xié)調(diào)的含義5.3 協(xié)調(diào)116 依據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)，可以將公共組織的協(xié)調(diào)劃分為不同的類型。（1）對事的協(xié)調(diào)與對人的協(xié)調(diào)。（2）內(nèi)部協(xié)調(diào)與外部協(xié)調(diào)。（3）認(rèn)識性協(xié)調(diào)與利益性協(xié)調(diào)。（4）促進式協(xié)調(diào)與糾偏式協(xié)調(diào)。（5）合作式協(xié)調(diào)與應(yīng)變式協(xié)調(diào)。（6）會議協(xié)調(diào)與非會議協(xié)調(diào)。5.3.1 協(xié)調(diào)的含義5.3 協(xié)調(diào)117 協(xié)調(diào)有多種方式，要根據(jù)管理的需要和組織的特征靈活地采用。下面介紹幾種工作中經(jīng)常采用的協(xié)調(diào)方法。（1）主體合流法。（2）中間數(shù)法。（3）冷處理與熱處理法。（4）當(dāng)面表態(tài)法。（5）談心法。（6）跟蹤處理法

57、。5.3.2 協(xié)調(diào)方法5.3 協(xié)調(diào)118 協(xié)調(diào)中要處理好各種關(guān)系，特別是以下五種關(guān)系：（1）事后與事前的關(guān)系。（2）一般與個別的關(guān)系。（3）平衡與創(chuàng)新的關(guān)系。（4）妥協(xié)與原則的關(guān)系。（5）協(xié)商與命令的關(guān)系。5.3.3 協(xié)調(diào)中的若干關(guān)系5.3 協(xié)調(diào)關(guān)鍵術(shù)語溝通 剛性機制 柔性機制 正式溝通 非正式溝通 激勵 內(nèi)激勵外激勵 激勵程度 激勵方向 協(xié)調(diào) 促進式協(xié)調(diào) 糾偏式協(xié)調(diào)主體合流法 當(dāng)面表態(tài)法 跟蹤處理法119復(fù)習(xí)思考題1什么是溝通？溝通的功能主要體現(xiàn)在哪幾個方面？2在信息傳遞過程中，容易造成信息失真的原因主要有哪些？3什么是溝通的剛性機制？如何完善溝通的剛性機制？4正式溝通與非正式溝通相比有哪些

58、優(yōu)缺點？5什么是激勵？激勵的作用是什么？6激勵的原則與機制是什么？7什么是協(xié)調(diào)？協(xié)調(diào)的類型是怎樣劃分的？8在管理過程中，協(xié)調(diào)的方法主要有哪些？9在協(xié)調(diào)過程中需要注意哪些問題？10有人認(rèn)為協(xié)調(diào)工作就是“和稀泥”，你是怎樣認(rèn)為的？120公共管理概（第二版）新編21世紀(jì)公共管理系列教材 122 關(guān)于公共組織人力資源管理，必須首先明確三個基本概念：人事管理、人事行政、人力資源管理。 所謂人事，顧名思義，就是指關(guān)于人的事情。從廣義上講，它是指在社會實踐中人與人之間、人與事之間的相互關(guān)系。所以構(gòu)成廣義人事概念的基本要素有三個：一是自我，二是他人，三是社會事務(wù)。6.1.1 人力資源管理的相關(guān)概念6.1 公共

59、組織人力資源管理概述123 人事管理就是指對社會組織中的人與事之間以及共事人之間的關(guān)系進行協(xié)調(diào)，以期達到事得其人、人盡其才、才盡其用、事竟其功的管理目標(biāo)。 人事行政其實就是人事管理，但又不是一般意義上的人事管理，而是特指國家行政機關(guān)里的人事管理，用以區(qū)別其他社會組織的人事管理。6.1.1 人力資源管理的相關(guān)概念6.1 公共組織人力資源管理概述124 人事行政的特征是：(1)管理主體是政府及其人事管理機構(gòu)，屬于政府權(quán)限范圍內(nèi)的人事立法、人事政策、人事安排等人事活動；(2)主要管理對象是政府公務(wù)員；(3)進行的活動以公共權(quán)力為后盾，以法律法規(guī)為依據(jù)。6.1.1 人力資源管理的相關(guān)概念6.1 公共組

60、織人力資源管理概述125 傳統(tǒng)人事管理模式誕生于19世紀(jì)末20世紀(jì)初的工業(yè)主義和科學(xué)管理時期，于兩次世界大戰(zhàn)之間基本成形，并成為組織管理的支持系統(tǒng)。 從第二次世界大戰(zhàn)到20世紀(jì)50年代，人事管理增加了諸如工資管理、基礎(chǔ)培訓(xùn)、勞資關(guān)系咨詢等新內(nèi)容。 20世紀(jì)60年代到70年代初，人事管理在整個管理系統(tǒng)中的地位日益彰顯，越來越多的人開始從事人事工作。6.1.2 公共組織人力資源管理的興起6.1 公共組織人力資源管理概述126 自20世紀(jì)70年代末至80年代初，人力資源管理新潮逐漸興起，人事管理性質(zhì)發(fā)生了根本性變革。進入20世紀(jì)90年代，人力資源管理理論及模式仍在不斷演進和發(fā)展，正如E.麥克納和N.