調(diào)研報(bào)告：涉農(nóng)領(lǐng)域?yàn)^職犯罪情況現(xiàn)狀、存在問題及建議

1、 調(diào)研報(bào)告：涉農(nóng)領(lǐng)域?yàn)^職犯罪情況現(xiàn)狀、存在問題及建議前言：近年來，中央和地方黨委、政府不斷加大對“三農(nóng)”工作的領(lǐng)導(dǎo)力度，取得明顯成效，廣大農(nóng)民群眾享受到社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的更多成果。但是，當(dāng)前涉農(nóng)職務(wù)犯罪仍然易發(fā)多發(fā)，對農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定產(chǎn)生了一定影響。我省檢察機(jī)關(guān)充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能，加大查辦和預(yù)防涉農(nóng)瀆職犯罪力度，為促進(jìn)農(nóng)村基層反腐倡廉建設(shè)，為推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供了有力的司法保障。一、查辦涉農(nóng)領(lǐng)域?yàn)^職犯罪基本情況2020年1月至2021年4月，我省檢察機(jī)關(guān)共立案查辦涉農(nóng)領(lǐng)域?yàn)^職犯罪161件237人，立案人數(shù)占同期全省瀆職犯罪立案總?cè)藬?shù)的33.9%，其中處級以上要案2人，

2、重特大案件96件142人。我省涉農(nóng)領(lǐng)域?yàn)^職犯罪呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：（一）犯罪危害后果嚴(yán)重我省近年查辦的涉農(nóng)領(lǐng)域?yàn)^職犯罪共造成高達(dá)1.84億余元的經(jīng)濟(jì)損失，人均瀆職犯罪造成損失77.6萬元，損失后果在100萬元以上的有63件94人，且瀆職行為造成的損失呈上升趨勢，2020年為1.28億余元，2021年1至4月份查辦的涉農(nóng)瀆職犯罪案件損失就高達(dá)5572.65萬余元，較2020年同期上升了37.5%。涉農(nóng)領(lǐng)域?yàn)^職犯罪頻發(fā)，導(dǎo)致一些利民惠民政策無法得到有效落實(shí)，而不法分子弄虛作假、投機(jī)鉆營卻獲得巨大利益，影響了黨和政府形象及惠農(nóng)政策的效果。此外，涉農(nóng)瀆職犯罪還造成1人死亡、55.62畝基本農(nóng)田被損壞、452

3、.07立方米林木被濫伐的嚴(yán)重后果。某市農(nóng)林執(zhí)法大隊(duì)工作人員玩忽職守致使假稻種得以順利銷售給農(nóng)戶最終造成427.9畝水稻絕收，以及發(fā)生在多地的“假羊肉”、“地溝油”、“病死雞”等事件背后的瀆職犯罪，不僅造成了極其惡劣的社會(huì)影響，更是嚴(yán)重危害了群眾的切身利益。（二）涉農(nóng)補(bǔ)貼資金領(lǐng)域?yàn)^職犯罪突出2020年以來，全省在涉農(nóng)補(bǔ)貼資金領(lǐng)域查辦瀆職犯罪案件105件140人，占全部涉農(nóng)案件的59.1%。我省檢察機(jī)關(guān)已在脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、漁船柴油補(bǔ)貼、種糧補(bǔ)貼、高效設(shè)施漁業(yè)補(bǔ)貼、萬村千鄉(xiāng)市場工程補(bǔ)貼、標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖場改擴(kuò)建補(bǔ)貼等二十余個(gè)涉農(nóng)補(bǔ)貼項(xiàng)目中發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重的套騙和瀆職犯罪行為。2020年8月，檢察機(jī)

4、關(guān)隨機(jī)抽取7個(gè)村的糧食補(bǔ)貼名細(xì)，均發(fā)現(xiàn)瀆職犯罪，涉及被騙套糧食補(bǔ)貼資金400萬元。從我省查辦案件的情況來看，涉農(nóng)補(bǔ)貼資金安全形勢不容樂觀。此外，食品安全（10件25人）、農(nóng)業(yè)資源保護(hù)（11件24人）、征地拆遷安置（17件22人）、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料市場監(jiān)管（4件7人）等也是瀆職犯罪易發(fā)的領(lǐng)域。（三）涉農(nóng)領(lǐng)域?yàn)^職犯罪權(quán)錢交易潛規(guī)則盛行2020年以來，我省查辦的涉農(nóng)領(lǐng)域?yàn)^職犯罪中，同時(shí)涉嫌貪賄犯罪的有55件65人，在專項(xiàng)補(bǔ)貼資金領(lǐng)域存在不同程度受賄情節(jié)的更是占到了近60%。國家各類涉農(nóng)政策會(huì)為群眾帶來大量的實(shí)惠和便利，也讓不法分子覺得有機(jī)可乘，于是千方百計(jì)地想通過各種手段獲取非法利益。部分國家機(jī)關(guān)工作人

5、員與不法分子內(nèi)外勾結(jié)、沆瀣一氣，為徇私情、私利而瀆職犯罪的現(xiàn)象嚴(yán)重，內(nèi)外形成了非法的利益共同體，通過瀆職犯罪雙方均能獲得非法利益，導(dǎo)致各種制度均喪失其監(jiān)管功能。如某市農(nóng)業(yè)委員會(huì)原黨委委員、市畜牧獸醫(yī)局局長凌某某在負(fù)責(zé)省級生豬標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖場建設(shè)等14個(gè)補(bǔ)貼項(xiàng)目時(shí)，收受賄賂180余萬元，致使他人通過偽造申報(bào)材料等方式，套取補(bǔ)貼資金600余萬元。（四）涉案人員多為基層“一線”工作人員在查辦的涉農(nóng)瀆職犯罪案件中，其犯罪主體大部分（75%）為科級以下干部，主要是村（居）干部、基層政府重點(diǎn)崗位人員，以及涉農(nóng)專項(xiàng)資金管理崗位的國家工作人員，絕大部分為在相關(guān)領(lǐng)域“一線”從事執(zhí)法工作的人員，其中，涉及市級農(nóng)委

6、負(fù)責(zé)人及中層干部6人，縣區(qū)農(nóng)業(yè)局、水產(chǎn)局、漁業(yè)局等部門局長、副局長的有23人，涉及基層各類工作站站長、副站長的有41人，上述負(fù)責(zé)人占比29.5%。（五）窩案、串案多發(fā)去年以來，發(fā)生在涉農(nóng)領(lǐng)域的瀆職犯罪中，窩、串案件共計(jì)64件118人，占比49.8%。補(bǔ)貼資金發(fā)放、征地拆遷等工作的實(shí)施，環(huán)節(jié)多、部門多，單獨(dú)實(shí)施瀆職犯罪的可能性減少。但是有關(guān)人員往往為徇私情私利，共謀打通各個(gè)環(huán)節(jié)，從而達(dá)到獲取非法利益的目的。因此，通過對一個(gè)線索或案件的查處，往往會(huì)牽出其他相關(guān)人員瀆職犯罪。如檢察機(jī)關(guān)在查辦某市團(tuán)結(jié)村拆遷項(xiàng)目瀆職犯罪時(shí)，從一件線索入手，查辦了該市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)新港辦事處原主任葛某某玩忽職守、貪污案，又深

7、挖辦事處及下屬村組其他4名干部瀆職犯罪，該案造成國家損失達(dá)644萬余元。二、涉農(nóng)領(lǐng)域?yàn)^職犯罪原因分析（一）法律意識淡薄，違規(guī)與犯罪混淆不清通過對目前涉農(nóng)財(cái)政補(bǔ)貼領(lǐng)域監(jiān)管人員瀆職犯罪分析，誘發(fā)該領(lǐng)域?yàn)^職犯罪的主觀原因主要有：一是權(quán)力本位思想根深蒂固，依法行政意識淡薄。少數(shù)國家機(jī)關(guān)工作人員不能正確認(rèn)識和對待手中的權(quán)力，無視國家法律法規(guī)和職責(zé)要求，濫用職權(quán)，徇私舞弊，最終造成嚴(yán)重的危害后果。如檢察機(jī)關(guān)對某鎮(zhèn)8個(gè)脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目調(diào)查后發(fā)現(xiàn)均為虛假，共涉及扶貧資金200余萬元，其中100余萬元被鎮(zhèn)政府截留使用。該鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長胡某某，為個(gè)人仕途，不惜將扶貧項(xiàng)目作為“禮品”贈(zèng)送給縣政府某局長的弟弟，造成40余萬元扶

8、貧款被揮霍一空。二是對瀆職犯罪了解不夠全面，思想認(rèn)識有誤區(qū)。一些國家機(jī)關(guān)工作人員法治意識淡薄，對瀆職犯罪了解不夠全面，對其產(chǎn)生的嚴(yán)重后果缺乏認(rèn)識，認(rèn)為“錢不進(jìn)個(gè)人腰包不犯罪”、“為公不犯罪”。正是這種認(rèn)識上的誤區(qū)，導(dǎo)致相關(guān)犯罪嫌疑人思想上不重視，行為上不能嚴(yán)格依法履職，最終造成嚴(yán)重后果和惡劣社會(huì)影響。如某市十二圩辦事處規(guī)劃建設(shè)科原科長徐某，在負(fù)責(zé)對紅旗村搬遷農(nóng)戶補(bǔ)償工作過程中，在未對農(nóng)戶資料、附屬物補(bǔ)償協(xié)議等材料進(jìn)行審查核對的情況下，即在搬遷項(xiàng)目資金結(jié)算單上簽名確認(rèn)，致使他人利用虛假協(xié)議騙取國家補(bǔ)償款80余萬元。（二）審批和監(jiān)管工作不規(guī)范，執(zhí)法隨意性較大在涉農(nóng)領(lǐng)域?yàn)^職犯罪中，一個(gè)較為突出的表現(xiàn)

9、就是相關(guān)國家機(jī)關(guān)工作人員在涉農(nóng)項(xiàng)目實(shí)施過程中，審批和監(jiān)管工作不規(guī)范，工作隨意性大。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)環(huán)節(jié)：1.項(xiàng)目申報(bào)和審批環(huán)節(jié)。一些項(xiàng)目沒有健全的公開申報(bào)制度，沒有完善、細(xì)化的申報(bào)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和方法，導(dǎo)致“暗箱操作”、“看人放項(xiàng)目”以及先批后審的“戴帽子”項(xiàng)目等現(xiàn)象多有發(fā)生。如某市農(nóng)業(yè)資源開發(fā)局原局長于某，明知江蘇戚伍水產(chǎn)發(fā)展股份有限公司因財(cái)務(wù)工作不規(guī)范被相關(guān)部門責(zé)令在3年之內(nèi)不得申報(bào)任何補(bǔ)貼項(xiàng)目，仍然接受該公司董事長戚某某請托，在該公司申報(bào)2012年國家高效漁業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目時(shí)，違規(guī)為其申報(bào)2012年高效漁業(yè)項(xiàng)目提供幫助，導(dǎo)致80萬元補(bǔ)貼款被騙領(lǐng)。2.監(jiān)管檢查環(huán)節(jié)。在項(xiàng)目管理中，沒有形成環(huán)環(huán)相扣、可

10、操作性強(qiáng)的長效管理制度，監(jiān)管工作流于形式。許多項(xiàng)目沒有投入任何資金，直接套用之前已有建設(shè)或者假借他人建設(shè)，騙取國家財(cái)政補(bǔ)貼。如某市宿運(yùn)湖特種水產(chǎn)養(yǎng)殖專業(yè)合作社于2012年申報(bào)養(yǎng)殖基地項(xiàng)目后，沒有認(rèn)真按照項(xiàng)目協(xié)議書和配套資金要求進(jìn)行建設(shè)，而是利用政府投資興建的路渠、原有的防護(hù)欄等冒充新建設(shè)施，并偽造施工工程合同和采購合同等材料，套取省級高效設(shè)施漁業(yè)補(bǔ)貼100萬元。3.項(xiàng)目驗(yàn)收和資金撥付環(huán)節(jié)。一是以內(nèi)部驗(yàn)收、書面驗(yàn)收或抽查驗(yàn)收代替專家驗(yàn)收、現(xiàn)場檢驗(yàn)、全面驗(yàn)收。如淮安等地區(qū)在高效設(shè)施漁業(yè)補(bǔ)貼驗(yàn)收中普遍以開座談會(huì)、聽匯報(bào)、觀看錄像、審查書面材料等方式代替現(xiàn)場驗(yàn)收，工作形式化嚴(yán)重，無法有效發(fā)現(xiàn)弄虛作假行

11、為。二是資金撥付隨意性大，制度性漏洞突出。因科學(xué)決策機(jī)制不夠完善，負(fù)責(zé)人在驗(yàn)收項(xiàng)目、撥付資金過程中掌握“話語權(quán)”，瀆職造成國家損失的幾率較大。如某縣檢察院查辦的縣水產(chǎn)局局長王某某濫用職權(quán)案中，王某某明知江蘇洪澤湖食品有限公司申報(bào)的出口水產(chǎn)品基地建設(shè)項(xiàng)目沒有按規(guī)定進(jìn)行實(shí)際投入和實(shí)施建設(shè)，仍違規(guī)同意企業(yè)項(xiàng)目資金撥付申請并在財(cái)政農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金報(bào)賬撥款申請表主管部門一欄簽字同意，造成國家補(bǔ)貼資金損失計(jì)79萬余元。三是對補(bǔ)貼資金下發(fā)后的用途、成效很少有針對性監(jiān)管措施，形成資金下發(fā)后監(jiān)管“放羊化”現(xiàn)象。（三）基層部門組織管理制度不健全，依法依規(guī)履職自覺性不強(qiáng)組織管理制度不健全，民主決策機(jī)制不嚴(yán)格執(zhí)行，為作案

12、人員提供了便利條件。一些地方在涉農(nóng)項(xiàng)目的監(jiān)管工作中，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的審報(bào)、初核、驗(yàn)收、日常檢查監(jiān)督等工作常由同一人負(fù)責(zé)，造成“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”為一體的權(quán)力架構(gòu)，致使監(jiān)督工作虛化。如先后擔(dān)任某鎮(zhèn)企業(yè)動(dòng)遷辦主任的姚某某、嚴(yán)某某，在負(fù)責(zé)全鎮(zhèn)企業(yè)動(dòng)遷工作期間，明知轄區(qū)內(nèi)相關(guān)人員以虛假企業(yè)申報(bào)拆遷補(bǔ)償，仍違規(guī)為10余家虛假企業(yè)辦理了動(dòng)遷補(bǔ)償手續(xù)，致使公共財(cái)產(chǎn)損失621.6萬余元。此外，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所和大多數(shù)村委會(huì)缺乏完善的財(cái)務(wù)制度，錢賬不分、收支無賬、管理混亂。如檢察機(jī)關(guān)辦理的池某某玩忽職守案，池在任某街道經(jīng)管站站長期間，未認(rèn)真履行內(nèi)部財(cái)務(wù)管理規(guī)定，財(cái)務(wù)管控流于形式，致使其個(gè)人名章和經(jīng)管站財(cái)務(wù)專用章經(jīng)常掌握

13、在副站長朱某某手中，最終導(dǎo)致朱某某多次挪用經(jīng)管站代管的村集體資金260余萬元。（四）政務(wù)公開不夠透明，外界監(jiān)督制約不到位目前，雖然大多數(shù)政府機(jī)關(guān)和基層自治組織都建立了政務(wù)公開制度。但一些涉農(nóng)領(lǐng)域中，真正將這一制度落實(shí)好的并不多，“政務(wù)公開”、“財(cái)務(wù)公開”流于形式，甚至有的是“有選擇性”的公開，有的對“關(guān)系戶”提前公開，有的不公開，有的搞“半公開”，有的搞群眾“看不懂”的公開等，為他人套騙專項(xiàng)資金提供便利，導(dǎo)致群眾的知情權(quán)得不到保障，更無從談監(jiān)督。如檢察機(jī)關(guān)在查辦糧食補(bǔ)貼領(lǐng)域案件時(shí)發(fā)現(xiàn)，多數(shù)地區(qū)對補(bǔ)貼資金的發(fā)放明細(xì)根本沒有公示，或者僅是張榜拍照后即撤下，該項(xiàng)補(bǔ)貼在一些地區(qū)長期“暗箱操作”。缺乏統(tǒng)

14、一有效地外界監(jiān)督，導(dǎo)致相關(guān)問題不能及時(shí)被發(fā)現(xiàn)，從而也難以有效制止違法犯罪行為的發(fā)生。（五）地方和部門本位主義嚴(yán)重，放松對專項(xiàng)資金的監(jiān)督檢查個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部過分強(qiáng)調(diào)地方利益、部門利益和小集體利益，輕視甚至無視如財(cái)政補(bǔ)貼等涉農(nóng)政策的功能。有的將財(cái)政補(bǔ)貼款、上級撥付的補(bǔ)償款視為“小金庫”的主要來源；有的將套騙財(cái)政資金行為視為減輕地方財(cái)政負(fù)擔(dān)的手段；有的沒有樹立正確的政績觀，為虛假政績而故意縱容套騙財(cái)政補(bǔ)貼、違規(guī)拆遷等行為。如檢察機(jī)關(guān)查辦的一起案件中，企業(yè)主長期與某地漁政站相關(guān)人員存在現(xiàn)金、煙酒等不正當(dāng)經(jīng)濟(jì)往來，在項(xiàng)目資金下發(fā)到企業(yè)后，部分補(bǔ)貼資金還以贊助款名義返還漁政站用于違規(guī)購買車輛使用。這也是我省涉

15、農(nóng)領(lǐng)域?yàn)^職犯罪高發(fā)多發(fā)、屢禁不止的重要原因。三、加強(qiáng)懲治和預(yù)防涉農(nóng)瀆職犯罪的工作建議（一）加大打擊和預(yù)防力度，從源頭上有效遏制涉農(nóng)瀆職犯罪有案必查、有腐必懲，才能保持對腐敗的高壓態(tài)勢，才能進(jìn)一步遏制和預(yù)防職務(wù)犯罪。在當(dāng)前我省涉農(nóng)領(lǐng)域?yàn)^職犯罪高發(fā)，群眾反映十分強(qiáng)烈的形勢下，嚴(yán)肅查辦瀆職犯罪行為，形成強(qiáng)大震懾力是非常必要的。同時(shí)，積極延伸預(yù)防職務(wù)犯罪的觸角，緊密結(jié)合執(zhí)法辦案工作，提出有針對性的檢察建議，做好“一案一分析，一案一預(yù)防”工作，加大對類案、個(gè)案分析，深入剖析涉農(nóng)領(lǐng)域?yàn)^職犯罪產(chǎn)生的原因、特點(diǎn)，有針對性地提出工作建議，積極為地方黨委、政府及相關(guān)職能部門開展行業(yè)治理提供決策依據(jù)，運(yùn)用典型案例開

16、展警示教育，引導(dǎo)有關(guān)國家工作人員和農(nóng)村基層組織人員正確對待和行使手中的權(quán)力，筑牢拒腐防變的思想防線，遏制和減少農(nóng)業(yè)系統(tǒng)瀆職犯罪的發(fā)生，以檢察工作實(shí)效服務(wù)、促進(jìn)和保障“三農(nóng)”政策落實(shí)，讓群眾得到實(shí)惠實(shí)利。（二）規(guī)范完善制度，建立健全科學(xué)的補(bǔ)貼管理模式針對目前涉農(nóng)補(bǔ)貼領(lǐng)域?yàn)^職犯罪突出的現(xiàn)實(shí)，有必要加強(qiáng)對補(bǔ)貼制度的研究，健全補(bǔ)貼規(guī)范制度，將財(cái)政補(bǔ)貼納入法治化管理軌道。一是深入基層，對政策性財(cái)政補(bǔ)貼的用途、成效等進(jìn)行調(diào)研、評估，優(yōu)化補(bǔ)貼的種類、程序和標(biāo)準(zhǔn)，成效不明顯或已無實(shí)際價(jià)值的補(bǔ)貼要取消，發(fā)放程序、對象、標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)的要及時(shí)調(diào)整。二是完善考核評價(jià)體系建設(shè)。增加補(bǔ)貼實(shí)效在考評中的比重，不能單純以完成指

17、標(biāo)數(shù)作為考評的主要依據(jù)。三是探索建立政府出資、市場運(yùn)作的財(cái)政補(bǔ)貼運(yùn)用模式，減少政府的直接干預(yù)，增加財(cái)政補(bǔ)貼的透明度等。四是建立項(xiàng)目初審、上報(bào)、驗(yàn)收、資金使用監(jiān)管等環(huán)節(jié)管理、監(jiān)督機(jī)制，防止由于權(quán)力過于集中而形成不正當(dāng)利益群體。五是加強(qiáng)省、市級職能部門在項(xiàng)目審批、驗(yàn)收等方面實(shí)質(zhì)審查的職責(zé)，防止形式審查導(dǎo)致“人人管、人人都不管”的情況。六是嘗試建立獨(dú)立的專家審核和驗(yàn)收制度。（三）全面推進(jìn)信息公開制度，依法、全程、全面公開涉農(nóng)工作一是充分保障群眾的信息知情權(quán)，增加政策的群眾知情度、知情面和可監(jiān)督性。政府職能部門應(yīng)加強(qiáng)政策的宣傳，讓群眾了解政策、見到政策實(shí)效，財(cái)政部門要及時(shí)公布各類資金的發(fā)放明細(xì)，自覺接

18、受監(jiān)督，以公開的工作方式促進(jìn)公正的政策實(shí)施效果。二是注重基礎(chǔ)信息的采集，定期核查、檢查，確保信息完整、真實(shí)、準(zhǔn)確。如糧食補(bǔ)貼或征地拆遷補(bǔ)償?shù)鹊幕A(chǔ)數(shù)據(jù)要及時(shí)更新，不能以多年前的田畝數(shù)來發(fā)放補(bǔ)貼。三是保障合理的信息公開期限和信息內(nèi)容穩(wěn)定性，保證農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法工作能有效地延伸至農(nóng)業(yè)領(lǐng)域各個(gè)方面。四是注重多渠道公開補(bǔ)貼信息。在條件許可的地區(qū)，要積極探索農(nóng)業(yè)政策制定、實(shí)施的聽證制度。（四）增強(qiáng)部門合作，加強(qiáng)外部監(jiān)督我省涉農(nóng)工作目前仍以行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)管為主，在這一權(quán)力運(yùn)行過程中，如果缺少有效的外部監(jiān)督，權(quán)錢交易、暗箱操作將難以避免。我們建議要強(qiáng)化外部監(jiān)督的力度，一是加強(qiáng)過程監(jiān)督，保障紀(jì)檢、審計(jì)和檢察機(jī)關(guān)獲得充分信息。檢察機(jī)關(guān)在辦案中發(fā)現(xiàn)，一些地方在涉農(nóng)資金管理中搞信息壁壘，內(nèi)外“