調研報告：職業(yè)教育治理的現狀、存在問題和對策

1、 調研報告：職業(yè)教育治理的現狀、存在問題和對策2019年，黨的十九屆四中全會審議并通過了中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定。職業(yè)教育領域在貫徹落實上述大政方針時，不可避免地要面對職業(yè)教育治理問題。職業(yè)教育利益相關者的多元性、關涉領域的跨界性，導致職業(yè)教育治理呈現獨有的特征，在完善治理體系建構時也存在諸多困難。本文擬就我國職業(yè)教育治理的現狀、問題和對策進行系統探討，以促進職業(yè)教育治理體系的建設和完善，進而推進職業(yè)教育現代化。 一、職業(yè)教育治理的基本趨勢和現狀判斷 （一）職業(yè)教育治理的概念界定關于治理概念，比較公認的是聯合國全球治理委員會

2、1995年給出的定義，即治理是“各種公共的或私人組織、個人和機構管理其共同事務的諸多方法的總和，是使相互沖突的或不同利益得以調和并采取聯合行動的持續(xù)過程。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排”。關于治理在教育領域的含義，比較有影響的闡釋當屬丹尼斯約翰在21世紀的大學治理中的界定：“大學治理是通過一套包括正式與非正式、內部或外部的制度或文化來協調大學與所有相關者之間的利益關系，以保證大學決策科學化，從而最終實現大學的目標”。在我國，治理進入教育領域是在2013年11月黨的十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現代化之后。2015年5

3、月，教育部關于深入推進教育管辦評分離 促進政府職能轉變的若干意見（教政法20155號）對教育治理提出了明確要求。一般來說，職業(yè)教育治理是教育治理在職業(yè)教育中的具體表現。職業(yè)教育治理是包括政府、社會組織、市場、公民個人等教育利益相關者共同參與職業(yè)教育事務的決策、管理與資源支持，共同或協同提供職業(yè)教育服務的過程。顯然，職業(yè)教育治理既涉及作為行動體系的組織結構與運行，也關涉作為關系協調與過程規(guī)則的機制體系的制度與非制度安排等。02職業(yè)教育治理的基本趨勢1.必然性。職業(yè)教育治理的必然性，不僅源于國家治理、教育治理的必然性，還取決于職業(yè)教育辦學主體的多元性。事實上，這種多元性奠定了職業(yè)學校多元治理格局的

4、基礎。從現實來看，對于公辦職業(yè)學校，基本形成了政府部門主管、職業(yè)院校負責具體事務的管理形態(tài)；對于民辦職業(yè)學校，基本形成了在遵守相關法律法規(guī)的基礎上，由主辦者（民營企業(yè)或其他社會組織、公民）自主管理、政府部門宏觀指導的管理格局。在市場經濟條件下，職業(yè)教育還會受到各種社會中介（服務）組織的影響。此外，更為重要的是，按照國家相關法律，各職業(yè)學校也具有相應的辦學自主權。職業(yè)教育有多元辦學主體，自其產生以來就不是一個主體所能管理的，在沒有提出（準確地說是引進）“治理”這一概念之前，職業(yè)教育治理格局就已存在。2.特殊性。職業(yè)教育治理的特殊性，源自它的復雜性。職業(yè)教育治理的復雜性主要體現在其處于不同場域（層

5、面）的治理疊加或整合。按照系統的視域，職業(yè)教育治理可分為職業(yè)教育系統內部和系統外部（系統環(huán)境）兩個層面。職業(yè)教育的外部治理，指除直接參與職業(yè)教育過程之外的若干社會因素的協調和完善，如職業(yè)教育法規(guī)、制度及相應的參與職業(yè)教育的人員（如校長、教師、畢業(yè)生、企業(yè)家等）的社會評價，以及由這些要素合并構成并抽象形成的職業(yè)教育文化；職業(yè)教育的內部治理，即所有參與職業(yè)教育實際工作的部門、機構、人員之間相互關系的協調和完善，通過有效運行機制使職業(yè)教育得到良性發(fā)展。按照社會組織的視角，職業(yè)教育治理可分為區(qū)域職業(yè)教育整體治理和職業(yè)學校自身治理。區(qū)域職業(yè)教育治理是由職業(yè)教育的區(qū)域特點即職業(yè)教育具有專為特定區(qū)域經濟社會

6、發(fā)展服務這一特性所決定的，畢竟各地（主要指省市這兩級行政區(qū)域）在職業(yè)教育管理方面各有特點；職業(yè)學校自身治理，主要指校黨委、校行政、教代會、工會、學術委員會、學生會等共同參與職業(yè)學校管理并形成良性機制。03我國職業(yè)教育治理的現狀判斷1.面對國家治理的不斷推進，職業(yè)教育治理相對滯后，亟待跟進。制度建設和治理改革始終是我國改革發(fā)展的一條主線。縱觀中華人民共和國治理變遷的軌跡，可以理出這樣一個清晰的路線圖：從一元治理到多元治理、從集權到分權、從人治到法治、從管制政府到服務政府、從黨內民主到社會民主。20世紀80年代以來，隨著改革開放和工業(yè)化進程的加快，職業(yè)教育從復蘇到發(fā)展壯大。從治理的視角看，雖然職業(yè)

7、教育公共治理被提出并逐漸重視，特別是2014年國務院關于加快發(fā)展現代職業(yè)教育的決定（國發(fā)201419號）提出職業(yè)教育治理的基本藍圖，但客觀來看，整個職業(yè)教育的體制框架還未發(fā)生根本性改變。政府仍然集職業(yè)教育的舉辦者、管理者和評價人的角色于一身，對職業(yè)學校實施直接管理的職能始終沒有完全轉變，職業(yè)學校仍缺乏面向社會自主辦學的應有權利和自我約束機制，作為職業(yè)學校辦學主體的企業(yè)行業(yè)依然有名無實，民間組織在職業(yè)教育領域也尚未有效發(fā)揮作用。因此，在國家整體推進治理改革的大背景下，職業(yè)教育治理還面臨諸多問題，亟待進一步解決。2.隨著經濟社會的快速發(fā)展，職業(yè)教育治理的內外部動力不斷增強，急需加快。職業(yè)教育是與經

8、濟社會發(fā)展聯系最為緊密的教育類型之一，客觀上要求其與經濟和產業(yè)發(fā)展需求等相融合。在經濟社會發(fā)展相對緩慢的階段，這種關聯的需求強度相對較低，職業(yè)教育適應社會、文化、科技和產業(yè)的周期較為漫長，精準度不高；而在經濟社會高速發(fā)展的階段，這種關聯的需求是迫切的，職業(yè)教育適應社會、文化、科技和產業(yè)的周期相應縮短，互動的頻度和精準度日益提高，關聯方式也更加多樣與直接。當前，我國經濟社會正處于高速發(fā)展階段，產業(yè)結構加快轉型升級，新科技、新工藝、新職業(yè)層出不窮。特別是隨著第四次工業(yè)革命的深入發(fā)展，對政治文明、社會文明、社會治理的改進需求不斷提升，這必然對職業(yè)教育治理提出新的更為緊迫的要求。同時，外部要求也進一步

9、激發(fā)了職業(yè)教育治理的內生動力，推動職業(yè)教育進一步加快治理改革的步伐。二、職業(yè)教育治理的問題及原因分析01部分主體地位弱化職業(yè)教育治理主體包括政府、職業(yè)學校、行業(yè)企業(yè)、社會組織等，這些主體的態(tài)度、作為和素質直接影響治理的效果。總體來看，當前我國職業(yè)教育治理存在部分主體地位弱化的情況，具體表現為：一是治理主體中行業(yè)企業(yè)、社會組織等的作用缺失或力量微弱，有些本屬于職業(yè)學?；虮緫尪山o市場的權利，仍由政府掌握。二是治理制度性組織架構實質性缺失或結構松散，治理主體之間利益表達和關聯互動的意愿和強度偏弱，如許多職業(yè)學校的理事會形同虛設。三是治理行為與過程被“擬態(tài)化”或“異化”，即治理主體在本身缺少對治理內

10、在需求感知的情況下，迫于外部壓力勉強參與治理過程，導致無法達到預期效果。出現上述問題的原因可以歸結為以下幾點：其一，職業(yè)教育管理的體制慣性。長期以來形成的政府作為辦學管理主體的體制傳統，導致職業(yè)教育治理呈現二元結構，即政府、職業(yè)學校二元結構，并形成主次關系；而治理必需的其他主體如行業(yè)企業(yè)、社會組織等的作用發(fā)揮得并不明顯。另外，有的地區(qū)雖然搭建了較為合理的治理組織架構，但配套的規(guī)則體系并未跟進。尤其是在創(chuàng)新職業(yè)教育治理方面的法規(guī)制度時，一些政府部門不愿意放棄治理的主導權，分權放權的積極性不高。其二，委托代理問題。職業(yè)教育治理主體中存在多重委托代理關系：在職業(yè)學校與政府之間，政府是委托方，職業(yè)學校

11、作為代理方來履行培養(yǎng)相關規(guī)格人才的使命；在政府與國家之間，國家是委托方，各級政府作為代理方來完成辦好職業(yè)教育的任務；在學生家長與職業(yè)學校之間，學生家長是委托方，職業(yè)學校是代理方；在行業(yè)企業(yè)與職業(yè)學校之間，行業(yè)企業(yè)是委托方，職業(yè)學校是代理方。委托方和代理方之間不同程度地存在信息不對稱、利益目標不一致等情況，因而不可避免地會產生道德風險和逆向選擇問題。例如，在多重委托代理關系中，政府一般處于主導地位，對職業(yè)學?？陀^上擁有直接評價權、獎懲權等，容易導致職業(yè)學校盲目服從上級的現象出現。再如，行業(yè)企業(yè)對職業(yè)教育的直接訴求是適宜的人力資源，但除了與職業(yè)學校開展“訂單式”人才培養(yǎng)外，還可以通過市場招聘來獲取

12、，因此行業(yè)企業(yè)一般對職業(yè)學校的訴求并不十分關注，屬于弱關聯狀態(tài)。其三，職業(yè)教育治理的對話交流平臺和渠道缺失。當前，職業(yè)教育的治理架構正在搭建，但就職業(yè)教育治理的實際需求而言，仍然缺乏體制性的對話平臺。02制度供給不足職業(yè)教育治理的突出特征是多元性和協同性，在治理過程中，規(guī)則、程序和機制是必需品。換言之，要實現職業(yè)教育治理現代化，必然有大量的制度需求?？偟膩砜矗鄬τ诼殬I(yè)教育治理現代化的發(fā)展要求和現實需要來說，其制度供給顯然是不充足的。其一，針對治理組織形式的制度設計不完善，相應的機構設置和機制建設缺乏科學指導。其二，針對治理活動的行為規(guī)范不具體，或者缺乏配套的規(guī)章制度，或者雖然有相應的規(guī)章制度

13、但可操作性不強。其三，針對治理主體的激勵機制不健全。調節(jié)職業(yè)教育治理中復雜的利益關系只依靠政府或市場任何一方，都可能出現相關利益主體的沖突或對立，導致對其管理的失靈。因此，需要厘清職業(yè)教育各利益主體的性質及其關系，通過科學的制度設計，不僅化解各方利益的沖突，而且在促進各方合作的基礎上實現公共利益的最大化。職業(yè)教育治理應該體現國家意志，法律必須成為消解職業(yè)教育各利益主體之間沖突的強制性制度保障。如果法規(guī)不完善、不健全，就難以實現政府與其他利益主體之間、政府內部各部門之間的利益契合，進而在明確各主體權責的基礎上提高職業(yè)教育治理能力。導致職業(yè)教育治理中制度供給不足的原因是多方面的。其一，制度供給存在

14、一定程度的滯后性和路徑依賴性。滯后性主要表現為政府對職業(yè)教育治理進行制度供給的“速度”落后于治理實踐的需求；路徑依賴性主要表現為政府依然習慣于先前的制度供給模式，而不能根據形勢需要進行適應性的改變。其二，制度供給的主動性、積極性不高。一些政府部門的制度供給責任意識不強，往往在現實的倒逼下才開始著手進行相關工作。其三，制度設計存在復雜性和困難性。職業(yè)教育治理是一個涉及多重復雜關系和利益訴求的博弈過程，要設計出一套激勵與監(jiān)控兼容的制度體系，必然也需要一個調研、設計、實驗和修正的過程。在這個過程中，通常會面臨諸多困難，影響制度供給的速度和質量。03元治理缺失這里所說的“元治理”是指“治理的治理”。國

15、內外研究和經驗表明，元治理是使治理走向善治的重要工具，也是治理本身應具有的價值品性。元治理在職業(yè)教育治理中的制度性缺失，主要表現為：其一，元治理的組織架構缺失。在職業(yè)教育治理組織體系中，不僅各利益相關者自身的參與意識和行為能力較弱，而且整個體系也缺少一個指導和監(jiān)督的“元”要素，即由誰來指導、監(jiān)督職業(yè)教育治理。這在目前的職業(yè)教育治理組織體系中是不明確的，沒有任何政府部門或社會組織對此提出具體設計。其二，元治理的價值觀傳播和制度規(guī)范供給不充分。一般來說，對治理本身的監(jiān)管不僅要有相應的組織架構，還要有治理行為理念、規(guī)范、原則等的供給，但無論是對于職業(yè)學校治理還是區(qū)域職業(yè)教育治理而言，這些都是明顯缺乏

16、的。其三，治理評價體系不健全。對治理進行科學評判也是元治理的重要形式，但從現實來看，針對治理過程和效應的評價指標體系還不健全。導致元治理缺失的相關緣由主要有兩點：一是職業(yè)教育治理還處于發(fā)展中，對元治理的需求還處于萌芽狀態(tài)。從某種意義上說，治理問題在職業(yè)教育領域尚屬新生事物，治理結構和能力形成還處于成長階段，作為“治理的治理”的元治理研究尚未成為迫切的現實需求。二是元治理理念還沒有真正進入職業(yè)教育治理利益相關者的頭腦，不利于元治理的制度構建。一般而言，元治理的概念和理論的提出往往晚于治理理論。而目前的情況是，職業(yè)教育治理才提出不久，還不具備形成職業(yè)教育元治理觀念系統的條件，客觀上影響了職業(yè)教育元

17、治理架構的生成。三、推進職業(yè)教育治理現代化的具體對策01打造“職業(yè)教育治理均衡器”以哈里德波爾（Harry de Boer）為代表的德國學者提出了“治理均衡器”( Governance Equalizer)理論。該理論假定：“社會領域的治理結構是由國家規(guī)制、利益相關者引導、競爭機制、學術自治、管理自治等五個維度在某個時間點以某種具體方式組合而成的。在均衡器模型中，這五個治理維度相互獨立并且可以被任意調節(jié)?！痹撃Ｐ椭饕糜谏鐣卫矸矫妫珜τ诼殬I(yè)教育治理體系架構和過程優(yōu)化也具有啟迪作用。借鑒“治理均衡器”理論，本文提出“職業(yè)教育治理均衡器”的概念，其內涵指職業(yè)教育治理具有國家規(guī)制、各利益相關者平

18、等參與、競爭機制、學術自治和管理自治五個維度。其中，國家規(guī)制主要指職業(yè)教育發(fā)展的規(guī)劃、指令性制度，以及各級地方政府的相關規(guī)劃、規(guī)則等；各利益相關者平等參與是指通過賦權和制度保障，使治理行為主體平等參與并激發(fā)其內在積極性；競爭機制是指職業(yè)學校之間和職業(yè)學校內部為爭取資源和提供教育服務而形成的既競爭又合作的格局；學術自治主要指包括職業(yè)學校教師和企業(yè)相關技術人員等在內的學術共同體在參與職業(yè)教育專業(yè)規(guī)劃、課程設置、資源建設、科技研發(fā)等過程中具有一定的自主權；管理自治主要指職業(yè)學校在法治框架下享有充分的自主權，包括專業(yè)設置、經費支付、教師評聘等具體事務。為保證“職業(yè)教育治理均衡器”發(fā)揮作用，必須注重以下

19、四個方面：其一，要保證五個維度之間相互平衡。五個維度中任何一個維度過于“強勢”，都會打破平衡，導致“治理均衡器”難以發(fā)揮作用。其二，要建立有效的激勵問責機制。行業(yè)企業(yè)向職業(yè)學校獲取人力資源一般不是直接與職業(yè)學校產生聯系，因而有必要采用政府委托行業(yè)企業(yè)服務職業(yè)學校辦學的方式，通過政府購買服務給予行業(yè)企業(yè)相應的激勵。同時，政府也由此建立起針對職業(yè)學校和行業(yè)企業(yè)等治理行為主體的問責機制。這種問責機制的懲戒與威懾作用是政府主導職業(yè)教育治理的重要抓手，有助于政府通過間接管理協調各利益主體的利益關系，進而建立或維護均衡治理機制，促使職業(yè)教育治理行為主體形成合力。其三，要建立明晰的契約關系。長期以來，職業(yè)教

20、育承擔主體-職業(yè)學校與政府之間一直是一種依附關系，要真正實現政府與職業(yè)學校之間的委托代理關系，應該建立起以結果、目標為導向的契約關系。按照治理必須以法規(guī)制度為基礎這一基本原則，職業(yè)學校與政府的這種契約關系必須盡可能明晰，要列明雙方的責權利清單，績效考核由社會第三方組織進行。其四，政府要做好相應的制度安排。從我國職業(yè)教育發(fā)展的歷史和治理的現實需要來看，政府的作用決不僅僅是多元主體中的一元，還應該充當“調控器”和“均衡器”的角色。為此，必須做好相應的制度安排，確保治理決策趨近“帕累托最優(yōu)”狀態(tài)。只有這樣，才能有效規(guī)避某一治理維度被過度強化或削弱的現象發(fā)生。從現實來看，通過政策工具規(guī)范激勵職業(yè)教育相

21、關利益主體參與職業(yè)教育治理的態(tài)勢方興未艾，“職業(yè)教育治理均衡器”正在形成。自國家職業(yè)教育改革實施方案頒布之后，有關企業(yè)參與職業(yè)教育的政策法規(guī)陸續(xù)出臺，主要包括：鼓勵有條件的企業(yè)根據自身生產經營需求，利用資本、技術、知識、設施、設備和管理等要素，單獨舉辦或聯合舉辦職業(yè)學校；舉辦職業(yè)教育的企業(yè)符合條件的，可以按照投資額一定比例抵免教育費附加和地方教育附加；企業(yè)開展職業(yè)教育的情況應當被納入企業(yè)社會責任報告；國家建立產教融合型企業(yè)認定制度，對深度參與產教融合和校企合作、在職業(yè)學校辦學和深化改革中發(fā)揮重要主體作用、成效顯著、創(chuàng)造較大社會價值，在提升技術技能人才培養(yǎng)質量、增強吸引力和競爭力方面具有較強帶動

22、引領示范效應的企業(yè)，予以相應獎勵。毋庸諱言，在諸多治理主體中，目前力量最為弱小的是社會組織，其作用亟待加強。在中華人民共和國職業(yè)教育法修訂草案新增的內容中，多次提出“第三方專業(yè)機構”參與職業(yè)教育治理，其職責包括對職業(yè)學校的辦學水平、質量和效益進行評估，依法對職業(yè)學校教育教學質量開展評價、認證。這些具體內容完全符合職業(yè)教育治理的客觀要求。其實，在政府部門制定的相關政策文件中，也已經明確要求發(fā)揮社會組織的作用。例如，教育部關于深入推進教育管辦評分離，促進政府職能轉變的若干意見要求：“支持專業(yè)機構和社會組織規(guī)范開展教育評價擴大行業(yè)協會、專業(yè)學會、基金會等各類社會組織參與教育評價?！钡湍壳扒闆r來看，

23、第三方社會組織實際發(fā)揮的作用還比較有限。究其原因，一是社會需求不大，二是人們對這類組織的作用認識不到位。當然，社會組織自身的能力和影響也有待提升和擴大。因此，還需要進一步在全社會形成共識，盡快將第三方社會組織發(fā)展壯大起來，并確保其在職業(yè)教育治理中切實發(fā)揮作用。02強化政府的制度供給無論從我國職業(yè)教育發(fā)展的歷史經驗還是現狀來看，政府在職業(yè)教育治理中如何發(fā)揮作用，都關乎職業(yè)教育治理的成敗。當前解決職業(yè)教育治理中的政府制度供給問題，必須從以下三個方面加以推進。1.遵循公共權力使用的制度化和規(guī)范化原則，有序推進職業(yè)教育治理制度供給。政府在制定規(guī)章制度時要遵循制度供給的基本規(guī)律，即反映職業(yè)教育發(fā)展的客觀

24、要求。同時，對各項制度本身的演變，也要隨著職業(yè)教育治理的過程而有序推進。要做到制度化和規(guī)范化，必須堅持民主，即通過集思廣益來使制度建設科學化；必須堅持法治，制定以相關法律為主導的各種具體制度；必須堅持高效，在職業(yè)教育大發(fā)展的現實條件下，制度供給不能滯后；必須注重協調，即各種法規(guī)制度之間要相互補充、形成合力，共同促進職業(yè)教育治理現代化。2.加快法治政府和服務型政府建設的步伐，為職業(yè)教育治理現代化提供制度保障。國家整體推進治理體系和治理能力現代化的現實，必然且突出地要求政府進行自我改革，“放管服”改革是其基本要求。在推進職業(yè)教育治理過程中，政府應當自覺地由全能型角色、全方位包辦轉換為服務型角色、有

25、節(jié)制參與，具體要求包括：簡政放權，即將本應由職業(yè)學校、社會第三方組織等主體承擔的職責切實從政府手中下放，實現學校自主辦學、政府監(jiān)管和社會第三方組織評價的新格局；依法行政，即政府在職業(yè)教育治理中發(fā)揮多大作用或如何發(fā)揮作用，都要有法可依、有規(guī)可循；創(chuàng)新和強化監(jiān)督管理，政府對職業(yè)教育的監(jiān)督管理雖然歷來就有，但也要隨著由直接管理向參與治理的轉變，逐步創(chuàng)新監(jiān)管內容和方式，真正達到促進職業(yè)教育有效治理的目的。3.堅持主動開拓、努力作為，積極建立與職業(yè)教育體系相適應的制度創(chuàng)新體系。首先，應在各項制度之間的相互作用機制上下功夫，在既有的職業(yè)教育制度體系中深挖治理創(chuàng)新潛力。這就要求政府相關部門工作人員對職業(yè)教育

26、體系把握準確，對職業(yè)教育運行實踐了解全面，對職業(yè)教育各治理主體之間的相互作用關系判斷精準。其次，要善于總結職業(yè)教育治理實踐中的成功經驗并加以提煉概括，在職業(yè)教育治理制度建設的內容和形式上不斷進行創(chuàng)新。這要求政府相關部門工作人員深入職業(yè)教育教學和管理一線了解情況，既反映各治理主體的呼聲和需求，又善于在實踐中發(fā)現問題，從而及時進行制度創(chuàng)新。03加強元治理建設借鑒國外元治理的觀念和實踐，建議從以下三個方面著手加強元治理建設。1.加強元治理觀念的宣傳與推廣。這要求基于元治理的理念逐步開發(fā)職業(yè)教育治理的價值觀、規(guī)范、原則，并進行制度化操作。簡庫伊曼和斯維恩詹托夫特研究了元治理的價值觀、規(guī)范原則及治理選擇，提出治理應當根據一定的基本原則，并建立在一系列明確的價值觀之上；在治理過程中，治理者、利益相關者與其他行為主體就基本原則達成一致，則溝通和民主決策就容易順暢；治理應遵循平衡情境原則和普遍原則。這些元治理的理念可以為職業(yè)教育治理的元治理價值觀、規(guī)范和原則建構提供借鑒?？紤]到元治理的理念在我國相關學者中傳播有限，因此首先要加強對職業(yè)教育治理中元治理理念的宣傳和推廣。要針對不同治理行為主體的特點，選擇適宜的媒介和形式傳播和推廣元治理的相關概念、原理。2.適