論影響地方政府公共政策執(zhí)行力的利益因素分析

1、目錄TOC o 1-3 h u 阻礙地點政府公共政策執(zhí)行力的利益因素分析摘要：人類社會是一個有組織的社會，國家是一個高度組織化的組織，它的運行關于任何個人，任何集體都會產生深遠的阻礙。國家的高度組織化，必定導致層級結構的出現(xiàn)，處于最上方的是中央政府，下方的則是地點政府，后者與人們的日常生活聯(lián)系更為緊密。不管是中央政府依舊各級地點政府其權力運行的方式及體現(xiàn)均表現(xiàn)為公共政策的制定與執(zhí)行，而地點政府在公共政策的執(zhí)行方面有著不可代替的作用。在研究國家權力運行的過程當中將不可幸免的利益的分配問題，而人類行為的最終動機與目的差不多上關于利益的追求，人類自身所組織起的國家在某種意義上來講，也是人類更好的追求

2、自身利益的一種手段。作為由單個個人所組織起來的地點政府如何處理好利益與政策以及政策執(zhí)行的關系，其所表現(xiàn)出來的政策執(zhí)行力直接關系到本地區(qū)的穩(wěn)定與進展，甚至關于整個國家的穩(wěn)定與進展都有著舉足輕重的作用。關鍵字：地點政府 利益 政策執(zhí)行力一、地點政府形成，演變，權限（一）地點政府形成的基礎人類社會進展到一定的時期產生了國家，即國家是人類社會進展到一定時期的歷史產物。依照馬克思主義，國家是階級矛盾不可調和的產物和表現(xiàn)，國家是階級社會中的人類社會政治組織，當今世界不管西方國家，依舊其他國家均槪莫其外。依照國家的組織特性，恩格斯指出，國家按地域劃分其管轄的居民，則構成國家結構形成的基礎，即國家結構形式是圍

3、繞按地域劃分居民的安排形成的，這就構成了整體與部分的基礎。也確實是講，國家結構式形式是指國家作為一個完整的政治實體，以何種形式有那些低于國家層級的地域性政治實體組合形成。而一定地域的居民在國家內部組成的政治實體，是構成國家的結構單元。國家確實是由這些大大小小的地域性政治實體以各種關系組合而成。那個地點國家層面的政府即為中央政府，各種地域性的政治實體確實是地點政府。依照國家的權力組織體系，地點政府是由中央政府依照國家結構單元設置的治理該單元的政府。國家結構體制是地點政府體系形成的基礎，國家組織體制中的國家權力的縱向配置則是地點政府的組織基礎。（二）地點政府的演變 我國地點政府由先秦時期封國采邑制

4、到秦漢時期的郡縣制的兩級地點政府體制，這種以縣為國家結構差不多單元的制度經受住了時刻的考驗，不管此后的州縣制依舊府縣制，縣都作為中國自古以來的地點政府體制中的差不多單元：縣以下政府單位置廢不常，其行政地位也一直沒有大的改變。帝制結束之后，隨著整個國家政治制度的大變革，地點政府也進入一個新的變革時期，但其并未能最終定型，“市”這一新的地點政府的出現(xiàn)，以及圍繞他在地點政府體制中應該和可能發(fā)揮的作用，至今仍在進展變化之中，“市領導縣”是現(xiàn)今采取的方式。（三）地點政府的權限依照地點組織法，中國地點國家行政機關分為兩大層級：縣級以上的國家行政機關和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國家行政機關。地點各級人民政府地點國家權力機關的執(zhí)行

5、機關，是地點國家行政機關，是上級人民政府的下級機關。人民政府由本級人大產生，對它負責，并同意其監(jiān)督。（注：不包括港、澳、臺）（四）中央與地點關系任何國家設置地點政府，其最直接的目的都在于通過各個地點政府對其所轄區(qū)域的有效統(tǒng)治與治理，謀求該地域的社會穩(wěn)定和進展。國家正是通過這些地點政府實現(xiàn)對全國的統(tǒng)治和治理，各個地點政府能否得到穩(wěn)定和進展各系到國家整體能否達到良性運轉，達到部分加部分大于整體的目的。國家權力通過政府來運轉，那么中央政府與地點政府的劃分以及各級地點政府的再分必定圍繞著國家權力而展開。作為一種地域性政府，地點政府在其權力行使的實際過程中，必定包含著兩方面的內容：貫徹、執(zhí)行和完成中央政

6、府的意圖、指示和安排的任務，治理地點事務以維護本地域社會的穩(wěn)定與進展。地點政府的地位與作用，在實際過程中經?？赡艹霈F(xiàn)一種偏重于某一方面利益的傾向。當這種傾向進展到一定程度時，或者可能因為只顧貫徹執(zhí)行中央政府的決定，忽視地點正當利益，壓抑地點積極性，阻礙和阻礙當?shù)厣鐣倪M展；或者可能因片面強調地點利益，置國家整體利益于不顧，導致地點主義勢力的增強，以至可能地點分裂和危害國家統(tǒng)一的嚴峻后果。此均不利于國家的進展。權限劃分與中央操縱是中央政府與地點政府兩者關系的實質內容。其阻礙因素有四：社會制度。此集中表現(xiàn)在社會主義國家與資本主義國家的差不上，前者強調中央統(tǒng)一領導下的地點分權，后者更多的采納中央和地

7、點分權的地點自治模式。政治制度。此要緊表現(xiàn)在不同的地點政制之間，即表現(xiàn)在行政體、自治體和混合體的地點政府和中央政府關系的差異上。社會進展水平。社會進展水平是個一個綜合概念，包括經濟的、政治的、文化的等因素，其有時單個產生阻礙，又是綜合產生阻礙。此可能表現(xiàn)在同一個國家在不同歷史時期上在這方面的差異，也可能表現(xiàn)在同一歷史時期不同進展水平國家在這方面的差異。但這些因素同國家的社會制度、地點政制、國家結構相聯(lián)系。國家歷史傳統(tǒng)。一個國家的歷史傳統(tǒng)在一定程度上是該國國情的歷史反映，并接著阻礙該國以后的進展，阻礙該國中央與地點政府的安排。然而，各國中央政府與地點政府兩者關系的具體安排，則是該國現(xiàn)實政治斗爭的

8、產物，任何一種中央與地點關系格局的具體安排都不可能是一種因素作用的結果，而是不同因素相互作用的結果。公共政策執(zhí)行權力的配置表現(xiàn)為政策執(zhí)行權力在縱向和橫向上面的配置。前者表現(xiàn)為執(zhí)行權在不同層級上存在著分配的問題，即在中央與地點政府之間、地點各級政政府組織之間以及各個組織內部各個層級的配置。后者表現(xiàn)為執(zhí)行權力在不同地區(qū)和不同職能部門之間的配置。縱向層面，當代中國中央與地點政府的關系有如下特點：權力高度集中于中央；中央與地點關系的權限劃分不夠明確而多變；中央對地點操縱要緊采納行政手段（包括財政手段）；行政法制建設不夠，法律監(jiān)督不受重視。橫向層面，執(zhí)行權力的配置一直是科層制中難以解決的問題，要緊矛盾有

9、：把配置理解成分割，各機構各自獨立行使其所享有的權力份額，彼此之間缺乏協(xié)調。執(zhí)行權力配置不明確時，且有利可圖時各機構將會相互爭奪執(zhí)行權，導致政出多門，多頭領導；假如無利可圖，則又會產生執(zhí)行缺位。當為執(zhí)行某一政策的綜合協(xié)調機構掛靠具體職能部門時，其他相關職能部門傾向于少參與，易導致社會綜合政策演變?yōu)閱我徊块T的專項政策。在某中專門情況下和某些方面，地點實際上擁有相當?shù)臋嗔?，以至出現(xiàn)政令不暢、法律無能的現(xiàn)象，即缺乏公共政策執(zhí)行力。二、利益利益概念在西方思想史上源遠流長，而馬基雅維利則被公認為現(xiàn)代利益概念的創(chuàng)始人。其“人的視角”是在君主論中所提出的人性論和方法論，他連續(xù)了奧古斯汀的悲觀論。“一般來講，

10、人差不多上忘恩負義的，易變的，奸詐懦弱的，趨吉避兇的，貪得無厭的”。而就方法論，其指出，君主個人不能收想象世界的驅動而要面對現(xiàn)實環(huán)境的約束。利益的實現(xiàn)不是靠著要消滅對方來實現(xiàn)，而是要靠限制對方（即講條件）來實現(xiàn)。如此馬基雅維利把利益從無限的想象世界帶回到有限的現(xiàn)實世界。如此利益概念獲得政治理論中的基礎地位，它同時也意味著，任何宗教、強權和思想都要服從利益。至此，現(xiàn)代利益概念就此產生。以后的思想家、理論家以此接著進展著利益的概念，如羅昂將個人利益的機制擴大到國家，并認為國家在社會中所起到的作用應該等同于個人內心的利益。這一思想在英國表現(xiàn)為“利益可不能撒謊”的諺語。拉羅什?？品治隽巳说挠屠硇缘?/p>

11、關系，其把利益表述為具有普遍意義的人性基礎“利益是所有惡性和美德的共同緣故”。（一）具體個人與集體關系的差不多性質政治利益分析中的利益主體最終只能只想具體個人，任何有具體個人構成的集體都需要最終歸于具體個人，就分析的意義而言，這些集體最終需在現(xiàn)實性上返回具體個人之間的特定的、具體的和專門的關系。具體個人與集體之間的利益關系如圖一：的個人利益的個人利益集體 的個人利益的個人利益集體不屬于C不屬于不屬于C不屬于不屬于屬于C屬于C集體D？集體D？圖一：具體個人與集體之間的利益關系具體個人A的利益和具體個人B的利益具有特定方面C而成為的組成分子。（二）具體個人之間利益關系的差不多模式不同具體個人之間的

12、既有相同性又有差異性的利益要素是統(tǒng)一于特定利益之中的，通過將異同性與聯(lián)系觀點結合起來，在具體個人之間的利益關系上會體現(xiàn)同一性、互補性、對抗性和替代性四種差不多的利益關系模式。同一性利益關系。其指不同具體個人由于主體本身或特定行為、對象、環(huán)境和結果的相同性而聯(lián)系在一起的利益關系。隨著同一性利益關系在廣泛性、普遍性和不確定性方面的進展，它將進展成為具有公共性質的利益關系，亦即公共利益?；パa性利益關系。其指不同具體個人由于主體本身或特定行為、對象、環(huán)境和結果的差異性而被結合起來的利益關系。嚴格地講，任何互補性關系的形成，不僅在于具體個人之間在特定利益要素上存在互補性，而且在于特定要素的相同性或者單一

13、性。其中，環(huán)境因素、所追求的共同后果經常會將具有互補性的具體個人、行為和對象結合起來，形成具有互補性的利益關系。對抗性利益關系。其指不同具體個人由于主體本身或特定行為、對象、環(huán)境和結果的差異性而不能同時獲得同一利益的關系。具體個人之間可能產生對抗性的利益關系，集體之間也會產生這種關系。一般而言，對抗性利益關系表示著，居于其中的利益主體的利益同時在以后實現(xiàn)的不可能性。替代性利益關系。其指不同具體個人由于主體本身或特定行為、對象、環(huán)境和結果的相同性，致使特定具體個人能夠取代既有利益關系中的其他具體個人而形成的利益關系。它不僅能夠在具體個人之間發(fā)生，而且可不在不同的集體之間發(fā)生，這種利益關系模式使原

14、有的利益關系具有了特定的獨立性。四種關系模式如表一：系聯(lián)較比系聯(lián)較比合作性質沖突性質相同性差異性同一性利益關系互補性利益關系代替性利益關系對抗性利益關系表一：利益關系的四類差不多模式一般而言，兩個具體個人之間的短暫交往往往僅屬于某個特定模式，而長期共同相處專門可能是彼此的利益關系具有多種模式。（三）具體個人之間利益關系模式的轉化 由于具體個人利益關系中的特定要素以及要素關系可能發(fā)生多種形式的變化，因而，這也就使得特定利益關系模式之間有可能發(fā)生轉變。如圖二：同一性利益關系同一性利益關系代替性利益關系互補性利益關系互補性利益關系對抗性利益關系圖二：不同利益關系模式的相互轉化一方面，特定利益關系模式

15、可能從某種模式轉變?yōu)槠渌Ｊ健Ａ硪环矫?，具體個人之間專門可能存在極為復雜的利益關系模式。其中，特定利益關系模式處于主導地位，隨著利益要素以及利益要素關系的轉變，特定主導利益關系模式可能發(fā)生轉變。故有諺語云：“沒有永久的朋友，也沒有永久的敵人，只有永久的利益?！奔淳唧w的利益關系模式是不斷進展變化的，而人們的具體利益卻是不可改變的。（四）利益形態(tài)：權利人們關于權力的認識能夠追溯到古希臘、羅馬時代，但權利的觀念更是近代的產物。文藝復興和啟蒙運動時期，權利觀念要緊表現(xiàn)為自然權利觀念。格勞秀斯最早期提出了自然權利，后經霍布斯、洛克、盧梭的進展，完成了從作為個人自然權利觀念到政治集體的主權的理論建構過程。

16、德國古典哲學時期，權利觀念要緊體現(xiàn)為道德權利觀念，代表者為康德和黑格爾。康德繼承了盧梭權力思想中意志自由的因素，從實踐理性動身，形成了形而上學道德權力觀，其認為道德對實踐提出的“必須做或禁止做”的要求確實是“絕對命令”。黑格爾的權力觀則是直接從體現(xiàn)著“絕對精神”的國家理性動身，進過多層推理，最后將權力歸結為人格的表現(xiàn)形式。能夠發(fā)覺，到的權力觀不可幸免的將權利歸結為人們的精神世界，帶有唯心主義和形而上學的色彩?，F(xiàn)代西方思想中，權利觀念要緊體現(xiàn)為法律權利觀念。由于實證主義和功利主義的進展，使邊沁等人完全否定自然權利和道德權利，權利觀念轉變到了法律權利觀念。最早以利益解釋權利的理論是邊沁的功利主義理

17、論。所謂權利確實是指為實現(xiàn)利益中的外部環(huán)境可能性。關于具體個人和其他主體而言，作為利益形態(tài)的權利是指從過去向現(xiàn)在、從現(xiàn)在向以后行進過程中具體個人實現(xiàn)其特定利益的外部環(huán)境可能性。權利的最差不多形式表現(xiàn)為具體個人依靠自身力量與外部環(huán)境的可能性來謀求生存。（5）利益形態(tài)：權力 權力觀念的進展傳統(tǒng)社會、近代社會、現(xiàn)代社會權力觀三個時期。在傳統(tǒng)社會中，權力被認為是由自然和神祗所給予的奇妙力量。其差不多的觀念確實是“權力天授”。在近代社會中，權力被認為是由所謂的社會契約而形成的集體意志。社會契約論指出，權力產生于契約，契約來源與權利。在現(xiàn)代社會中，權力被認為是由特定社會活動所形成的社會關系。 權力是重要的

18、利益形態(tài)，而且是比權力更接近于達成現(xiàn)實利益的利益形態(tài)。所謂權力確實是指未發(fā)生利益中由于具體個人的自身能力所帶來的可行性。關于具體個人和其他主題來講，作為利益形態(tài)的權力是指從過去到現(xiàn)在、從現(xiàn)在向以后行進過程中，具體個人實現(xiàn)其以后特定利益，尤其是其自身能力所帶來的該利益實現(xiàn)的可行性。權力的差不多表現(xiàn)形式為具體個人依靠自身力量在外部環(huán)境的可能性基礎上來謀求生存。 如是，國家權力通過政府來運轉，那么中央政府與地點政府的劃分和各級地點政府的再分以及各政府之間正常運作必定圍繞著國家權力和利益而展開。公共政策是政府尤其是中央政府行使國家權力，達到政府目標的最重要的手段，而地點政府是公共政策實施過程中最為重要

19、的一個環(huán)節(jié)，而地點政府作為一個有具體個人構成的集體必定成為一個利益主體。三、公共政策執(zhí)行力與地點利益主體（一）概念所謂公共政策執(zhí)行力確實是指公共政策執(zhí)行主體為達到政策目標，通過對各種相關資源的調度、操縱和使用，有效的執(zhí)行公共政策的能力綜合。公共政策執(zhí)行主體是指負責落實公共政策目標、措施的人和組織要緊包括公共政策執(zhí)行者和公共政策執(zhí)行組織，在此即指地點各級人民政府及其公務人員。由于公共政策的本質是一種直接或間接地對社會利益進行權威性分配的方案。而作為公共政策最重要執(zhí)行主體地點政府必定將面對著利益的選擇，包括客體利益、自身利益和上級利益三個方面。而政策問題本身的復雜性、政策方案的不完善性和政策資源不

20、足等因素使得政策執(zhí)行主體地點政府具有了行使權力謀取自身利益的可行性，而個人對自身利益的天然追求是其傾向自身利益的深層誘因。（二）根源如上所述，具體個人對利益的追求，利益與權力、權利的關系以及公共政策對利益主體的阻礙，能夠得出以下結論：客觀存在于各政府組織、政府官員以及社會公眾之間的利益沖突，為政策過程中的博弈活動提供了最原初的動力。改革開放之后，中央與地點政府之間關系的轉變，政府和社會之間關系的轉變則為政策執(zhí)行博弈的實施提供了外在條件。政府及公務員的利益。就政府的組織性而言政府承載著一定的自身利益，這種自身利益既有法律同意的合理成分，也有法律雖未禁止，但有悖于道德規(guī)范的利益，更有法律不同意的利

21、益。就構成政府組織的個人而言，公務員作為社會中的一員，尤其受到個人利益的驅使也可能做出有損政策執(zhí)行的事件。政府間利益沖突的形成。隨著市場經濟的不斷確立，地點政府獲得了更大的自主權力，其更加關注本行政區(qū)域的進展和穩(wěn)定。地點政府自身利益的擴張必定導致中央與地點之間、上級與下級之間、同級政府之間利益沖突的形成與積存必定導致政策博弈的形成。社會利益的進一步分化。改革開放后，原有的社會階層不斷分化，新的社會階層開始形成，各階層之間的社會、經濟、生活方式以及利益認同的差異化不斷一種新的社會利益結構出現(xiàn)了。社會利益的縱向分層和橫向分層使得政策博弈更加嚴峻。四、公共政策執(zhí)行的乏力與消解（一）公共政策執(zhí)行的基礎

22、條件 政策制定的民主化、科學化是政策執(zhí)行的基礎條件。民主化是指做出公共政策尤其是重大政策過程中要通過咨詢、論證、聽證、審議及集體討論等環(huán)節(jié)，這是保證政策科學有效的必定要求，科學化是指用科學的觀點、程序、方法、工具及手段進行決策。民主化和科學化的政策制定是政策執(zhí)行的一個基礎條件，在某種意義上，它決定著政策執(zhí)行的成敗。其所遵循的差不多原則有：信息性原則 要求掌握準確、可靠、全面、系統(tǒng)的信息，并進行系統(tǒng)的歸納、整理、比較、選擇。可行性原則 要求認真展開調查研究，反復分析利弊，廣泛討論，科學論證，慎重評估。擇優(yōu)性原則 要求廣泛聽取意見，制定多種方案，分析方案利弊總體權衡，選擇或綜合處一個最佳方案。外力

23、性原則 要求在重視行政首長決策作用的同時，應充分認識到決策咨詢智囊機構在決策過程中的參謀作用。（二）政策執(zhí)行主體的利益需要政策是社會利益關系的權威性分配，中央政策則是對國民社會經濟全局利益的權威性分配，這種分配必定要調整中央與地點政府的利益關系。從社會利益分配角度，可將中央政策分為兩類，一是分配性政策，即通過調動政策對象積極執(zhí)行從而使政策對象獲得社會利益的政策；二是限制性政策，即通過規(guī)范政策對象行為從而使政策對象獵取社會利益行為受到約束的政策。能夠想象，對地點政府而言，趨前避后是一個具有誘惑力的選擇。地點利益從利益階層角度可分為三個層面，即地點整體利益、地點群體或階層利益、地點個人或團體利益。

24、一般而言，公共政策的執(zhí)行主體具有多重角色：一方面，他們作為上級政策的執(zhí)行者，代表國家和社會的整體利益；另一方面他們在政策執(zhí)行中還有本地區(qū)，本部門的利益考慮，甚至存在個人自身利益的考量。當社會整體利益、地區(qū)利益、部門利益和個人利益出現(xiàn)沖突和斗爭時，由于利益驅動，可能會出現(xiàn)地區(qū)利益、部門利益、個人利益不能有效操縱的現(xiàn)象，甚至會出現(xiàn)腐敗。以政策科學的角度看待腐敗，事實上質確實是：由于政策執(zhí)行人員素養(yǎng)低下，導致以犧牲政府的政策目標來換取個人或小團體利益的行為。其結果是公共政策執(zhí)行乏力，政策執(zhí)行受到扭曲與變形。（三）地點決議存在的問題政策執(zhí)行出現(xiàn)的問題要緊有以下幾種類型：收發(fā)型決議，是指地點政府對中央政

25、策不結合本地實際情況，二是原原本本或照抄照搬地落實。此種情況共有兩類：其一為對中央政策原原本本的收發(fā)，而不作出具體決議；其二是照抄照搬其他地點經驗，由于各地實際情況差異較大，照抄照搬其他地點落實中央政策的經驗，不僅脫離本地實際而難以奏效，甚至會出現(xiàn)政策的負面效應。象征型決議，之地點政府關于中央政策的落實只做出一般性號召，而不去實際執(zhí)行。此種情況也有兩種：其一是作出決議只是簡單的號召，而無實際措施；其二是作出決議有實際措施，但不去認真執(zhí)行。滯后型決議，是指地點政府對中央政策的落實滯后于中央政策的時限或其他政策執(zhí)行者。此種情況亦有兩類：其一是地點決議滯后中央時限；其二是地點決議滯后其他政策執(zhí)行者。

26、截留型決議，是指政策執(zhí)行者對中央政策不向下級組織和政策對象傳達和部署。此種情況也能夠分為對中央政策的全部截流和部分截留。選擇型決議，是指地點政府對中央政策有選擇的執(zhí)行，其選擇的標準為地點利益。此種情況也有兩類：其一是若干項政策內容中，選擇有利于地點政府的政策執(zhí)行；其二是在一項中央政策內容中，選擇有利于地點利益的部分執(zhí)行。附加型決議，是指地點政府對中央政策的落實加入不屬于中央政策的內容與中央政策不符甚至相悖的地點政策，即“土政策”。替換型決議，是指地點政府對中央政策的落有用地點政策代替中央政策。擴張型決議和縮減型決議，是指地點政府對中央政策的落實上擴大或縮小中央政策目標或界限。曲解型決議，是指地點政府在