關(guān)于債務(wù)率我談些什 么

1、內(nèi)容目錄一、衡量債務(wù)壓力：從“三率”談起 . - 3 -二、我國地方債務(wù)指標(biāo)體系演變. - 5 -三、地方政府法定債務(wù)率分檔測算. - 9 -圖表目錄圖表 1：2018 年起地方債務(wù)每年新增量超過中央債務(wù)（億元）. - 3 -圖表 2：31 省市 2020 年末負(fù)債率對比（%） . - 4 -圖表 3：31 省市 2020 年末債務(wù)率對比（%） . - 4 -圖表 4：地方政府法定債務(wù)歷年償債率變動（億元、%） . - 5 -圖表 5：歷年地方政府債借新還舊情況（億元、%） . - 6 -圖表 6：關(guān)于政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評估和預(yù)警體系的公開文件信息匯總. - 7 -圖表 7：我國地方債務(wù)指標(biāo)體系的階

2、段演變. - 8 -圖表 8：按照“紅黃橙綠”分檔測算的各省市 2019 年債務(wù)率（%）. - 9 -圖表 9：基于 2019 年債務(wù)率測算，272 個(gè)地級市分檔情況（個(gè)） . - 10 -3 月 31 日國常會再次強(qiáng)調(diào)“引導(dǎo)地方利用財(cái)政收入恢復(fù)性增長合理降低政府杠桿率”1，市場普遍解讀為旨在控制隱性債務(wù)增長。實(shí)際上，2018年中央提出“防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”以來，隱性債務(wù)增量已經(jīng)得到有效遏制，并呈現(xiàn)出逐步“顯性化”的趨勢和可能性。與此同時(shí)，隨著地方政府法定債務(wù)“前門”越開越大，部分地區(qū)顯性債務(wù)壓力快速攀升。我們通過梳理各項(xiàng)債務(wù)率指標(biāo)，從不同維度探討地方政府顯性債務(wù)可持續(xù)性，供投資者參

3、考。圖表 1：2018 年起地方債務(wù)每年新增量超過中央債務(wù)（億元）300000250000200000150000100000500000中央債務(wù)余額地方債務(wù)余額當(dāng)年新增量:中央(右)當(dāng)年新增量:地方(右)201420152016201720182019202050000400003000020000100000-10000來源：財(cái)政部，一、衡量債務(wù)壓力：從“三率”談起研究地方政府債務(wù)問題時(shí)，除關(guān)注債務(wù)總體規(guī)模以外，學(xué)界和業(yè)界普遍使用“負(fù)債率”、“債務(wù)率”、“償債率”等指標(biāo)（簡稱“三率”）?！叭省弊鳛閲H通用指標(biāo)，對應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)警戒線具有一定的預(yù)警作用。負(fù)債率是政府債務(wù)余額和 GDP 的比值，衡

4、量經(jīng)濟(jì)規(guī)模對債務(wù)的承擔(dān)能力，一般用于國家主體間橫向比較。參考?xì)W盟馬斯特里赫特條約規(guī)定，警戒線為 60%。2020 年底我國地方政府債務(wù)余額 25.66 萬億元，加上中央政府債務(wù)余額 20.89 萬億元，全國政府債務(wù)余額 46.55 萬億元，由此計(jì)算的負(fù)債率為 45.8%2，整體上風(fēng)險(xiǎn)仍然可控。具體到地區(qū)層面， 2020 年末僅兩個(gè)省負(fù)債率超過 60%，分別是青海（81.7%）、貴州（61.6%），意味著兩地區(qū)債務(wù)規(guī)模和經(jīng)濟(jì)體量并不匹配。1 資料來源： HYPERLINK /premier/2021-03/31/content_5597073.htm /premier/2021-03/31/co

5、ntent_5597073.htm。2 資料來源： HYPERLINK /xwfbh/xwbfbh/wqfbh/44687/45235/index.htm /xwfbh/xwbfbh/wqfbh/44687/45235/index.htm。圖表 2：31 省市 2020 年末負(fù)債率對比（%）負(fù)債率9080706050403020100青貴內(nèi)海寧天甘吉黑新云遼廣河陜湖江重四山安湖山浙西福河上北江廣海州蒙南夏津肅林龍疆南寧西北西南西慶川西徽北東江藏建南海京蘇東古江來源：各省市 2020 年預(yù)算執(zhí)行報(bào)告，債務(wù)率是政府債務(wù)余額和當(dāng)年綜合財(cái)力的比值，反映地方政府的償債能力。根據(jù)財(cái)預(yù)201735 號文3，

6、某地區(qū)政府綜合財(cái)力=一般公共預(yù)算收入+政府性基金預(yù)算收入+上級補(bǔ)助收入-上解支出。國際上，風(fēng)險(xiǎn)警戒線在 80%-120%，財(cái)政部 2015 年 8 月提交給全國人大的債務(wù)限額議案中提出4，“參照國際通行做法，結(jié)合具體國情，擬將債務(wù)率不超過 100%的水平作為我國地方政府債務(wù)的整體風(fēng)險(xiǎn)警戒線”。根據(jù)我們測算，2020年末我國地方政府債務(wù)率約為 97%，今年底可能突破 100%，整體債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)需要引起重視。分區(qū)域看，部分地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高，2020 年末有 17 個(gè)省市債務(wù)率超過 100%，其中天津最高（183.5%）。圖表 3：31 省市 2020 年末債務(wù)率對比（%）債務(wù)率200180160140

7、120100806040200天貴內(nèi)黑遼青云寧吉海湖河福廣陜重新山安江甘四湖山河江浙北廣上西津州蒙龍寧海南夏林南南北建西西慶疆東徽西肅川北西南蘇江京東海藏古江來源：各省市 2020 年預(yù)算執(zhí)行報(bào)告，償債率是償還債務(wù)本息額和當(dāng)年綜合財(cái)力的比值，警戒線一般是 20%5，3新增地方政府債務(wù)限額分配管理暫行辦法： HYPERLINK /gp/xxgkml/yss/201704/t20170401_2574289.html /gp/xxgkml/yss/201704/t20170401_2574289.html。4 資料來源： HYPERLINK /wxzl/gongbao/2015-11/11/con

8、tent_1951897.htm /wxzl/gongbao/2015-11/11/content_1951897.htm。5 資料來源：國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好地方政府性債務(wù)審計(jì)工作的通知（國辦發(fā)明電20116 號）。指標(biāo)越高表明地方政府償債壓力越大。如果僅考慮法定債務(wù)，2020 年地方政府償債率略高于 10%，整體風(fēng)險(xiǎn)不高但上升較快。需要強(qiáng)調(diào)的是，由于地方債允許借新還舊，最近兩年到期接續(xù)比均在 90%左右，以 2020年為例，當(dāng)年地方債到期本金超過 2 萬億，其中僅 2649 億由財(cái)政資金償還，剩余 1.8 萬億通過發(fā)行再融資債券滾續(xù)。圖表 4：地方政府法定債務(wù)歷年償債率變動（億元、%）350

9、00300002500020000150001000050000財(cái)政資金還本付息額借新還舊額償債率(右)11109876543210201520162017201820192020來源：WIND、財(cái)政部，二、我國地方債務(wù)指標(biāo)體系演變2011 年債務(wù)審計(jì)中的 4 個(gè)分析指標(biāo)實(shí)際上，中央對于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注由來已久，最早可以追溯到 2010 年底中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出的“加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理”。2011年開始的第一輪地方政府性債務(wù)審計(jì)中，為了衡量地方各級政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)（法定債務(wù)）的風(fēng)險(xiǎn)，制定了 4 個(gè)分析指標(biāo)：債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率、借新還舊償債率6。其中，債務(wù)率和償債率的定義如上

10、文所述。逾期債務(wù)率指的是年末逾期債務(wù)額占年末債務(wù)總余額的比重，該指標(biāo)較高表明政府已出現(xiàn)償債困難，存在較高風(fēng)險(xiǎn)。不過，地方政府可以采用借新還舊等方式化解逾期，從研究角度很難獲取逾期債務(wù)的真實(shí)數(shù)據(jù)，該指標(biāo)參考價(jià)值不大。借新還舊償債率即舉借新債償還債務(wù)本息額占當(dāng)年債務(wù)還本付息總額的比重， 2020 年底我國地方政府該指標(biāo)達(dá)到 63%，表明政府對舉借新債償還債務(wù)的依賴程度上升較快，償債風(fēng)險(xiǎn)較高。6 資料來源：國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好地方政府性債務(wù)審計(jì)工作的通知（國辦發(fā)明電20116 號）。圖表 5：歷年地方政府債借新還舊情況（億元、%）35000300002500020000150001000050000

11、借新還舊額還本付息總額借新還舊償債率(右)7060504030201820192020來源：WIND、財(cái)政部，注：我國地方政府債券全面自發(fā)自還制度始于 2015 年，借新還舊債券發(fā)行始于 2018 年 4 月。政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評估和預(yù)警體系以 2014 年新預(yù)算法通過和國發(fā) 43 號文7出臺為標(biāo)志，“修明渠，堵暗道”的地方政府性債務(wù)管理制度正式確立。43 號文除了沿用債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率等指標(biāo)外，首次引入新增債務(wù)率指標(biāo)，即當(dāng)年新增債務(wù)額和上年末債務(wù)余額的比值，用來反映地方債務(wù)增長速度。此外， 43 號文提出分類監(jiān)管思路，將一般債和專項(xiàng)債分別按照對應(yīng)的一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算計(jì)算相關(guān)債務(wù)指

12、標(biāo)。盡管財(cái)政部未公開發(fā)文，但之后各地區(qū)省、市、縣三級政府相繼出臺了政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評估和預(yù)警暫行辦法（以下簡稱辦法）8，制定風(fēng)險(xiǎn)評估及預(yù)警指標(biāo)體系，雖然在細(xì)節(jié)上略有差異，但基本原則和思路幾乎一致。指標(biāo)體系都以債務(wù)率作為主要指標(biāo)，新增債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率等作為輔助指標(biāo)，同時(shí)將各分項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)加權(quán)求和，計(jì)算政府債務(wù)綜合風(fēng)險(xiǎn)率。根據(jù)地方政府公開文件披露信息匯總看，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評估和預(yù)警原則上一年一次，對象為省本級、市（州）本級、縣（市、區(qū)）級政府。7 資料來源：國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見（國發(fā)201443 號）。8 資料來源： HYPERLINK /glbmxx/upload/20190

13、831121747086.pdf /glbmxx/upload/20190831121747086.pdf。發(fā)文單位文件名稱對象主要指標(biāo)輔助指標(biāo)評估工作安排發(fā)文時(shí)間圖表 6：關(guān)于政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評估和預(yù)警體系的公開文件信息匯總四川省湖北省黃岡市山西省介四川省政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評估和預(yù)警暫行辦法黃岡市市本級政府債 務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評估和預(yù)警辦法介休市政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)省本級、市（州）本級、縣（市、區(qū)）政府市本級、黃州區(qū)政府，龍感湖管理區(qū)、市區(qū)各園區(qū)管委會綜合債務(wù)率、一般債務(wù)率、專項(xiàng)債務(wù)率債務(wù)率債務(wù)率、綜合債新增債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率新增債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率新增債務(wù)率、償原則上每年 1 次，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高地區(qū)可以增

14、加頻次原則上每年 1 次，根據(jù)工作需要可以增加頻次2016 年2017 年休市評估和預(yù)警暫行辦法市政府務(wù)率債率、逾期債務(wù)率原則上每半年 1 次2017 年來源：四川省政府、黃岡市政府、介休市政府，整理辦法中的債務(wù)率和償債率指標(biāo)口徑有所調(diào)整。債務(wù)率分子對債務(wù)余額按債務(wù)年限作了平均化處理，分母則使用一般公共預(yù)算（或政府性基金預(yù)算）可償債財(cái)力的概念，即地方財(cái)力扣除保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)等剛性支出后的剩余部分；償債率分子調(diào)整為債務(wù)還本支出，分母則是預(yù)算支出與還本支出之和9，反映政府當(dāng)期財(cái)政支出中用于償還債務(wù)本金的比重。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果決定預(yù)警和提示地區(qū)名單。辦法中一般規(guī)定：綜合風(fēng)險(xiǎn)率高于（含）100%，或一般

15、債務(wù)率、專項(xiàng)債務(wù)率兩項(xiàng)同時(shí)高于（含） 100%的區(qū)域，列入風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警名單；綜合風(fēng)險(xiǎn)率低于 100%，但高于（含）80%，或一般債務(wù)率、專項(xiàng)債務(wù)率有一項(xiàng)高于（含）100%的區(qū)域，列入風(fēng)險(xiǎn)提示名單。前者需要統(tǒng)籌預(yù)算財(cái)力和結(jié)余資金，將基本支出和必保民生支出外的所有財(cái)政資金優(yōu)先用于償還債務(wù)；后者則需要提出有針對性的風(fēng)險(xiǎn)防控方案?！凹t橙黃綠”的新提法年初以來，不少地方政府預(yù)算執(zhí)行報(bào)告中提到財(cái)政部去年曾下發(fā)地方政府法定債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評估和預(yù)警辦法，根據(jù)法定債務(wù)率水平由高到低設(shè)置紅、橙、黃、綠四個(gè)風(fēng)險(xiǎn)等級檔次10。參考吉林省預(yù)算報(bào)告披露信息，地方政府法定債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評估指標(biāo)同樣分為主要指標(biāo)和輔助指標(biāo)，指標(biāo)口徑略有變化。

16、11債務(wù)率是主要指標(biāo)，反映法定債務(wù)總體償還能力。分子是一般債務(wù)余額和專項(xiàng)債務(wù)余額，分母則是一般公共預(yù)算財(cái)力和政府性基金預(yù)算財(cái)力加總。我們判斷這里的預(yù)算財(cái)力概念可能出自財(cái)預(yù)201735 號文，即：本級預(yù)算收入+上級補(bǔ)助收入-上解支出。9 財(cái)政預(yù)決算報(bào)表中，預(yù)算支出作為線上科目，債務(wù)還本支出作為線下科目，二者是并列關(guān)系。10 資料來源： HYPERLINK /gasrmzfw/c109514/2021-02/25/content_cad3bff2651f4c2bbdea5ce452307492.shtml /gasrmzfw/c109514/2021-02/25/content_cad3bff26

17、51f4c2bbdea5ce452307492.shtml。11 資料來源： HYPERLINK /yjs/zfyjs/zfysjtz/2020_294917/202102/P020210210337151889162.pdf /yjs/zfyjs/zfysjtz/2020_294917/202102/P020210210337151889162.pdf。輔助指標(biāo)是償債資金保障倍數(shù)和利息支出率。其中，償債資金保障倍數(shù)按一般債務(wù)、專項(xiàng)債務(wù)設(shè)置，反映預(yù)算可償債資金對債務(wù)還本的保障能力，分子是預(yù)算可償債資金，分母則是按年限平均化處理后的債務(wù)余額。顯然，償債資金保障倍數(shù)實(shí)際上是前文辦法中債務(wù)率指標(biāo)的倒

18、數(shù)。利息支出率反映預(yù)算資金對于債務(wù)付息的保障能力，分子是一般債和專項(xiàng)債付息支出，分母則是一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算支出之和。該指標(biāo)出自 2016 年的國辦函 88 號文，市縣政府年度一般債務(wù)或?qū)ｍ?xiàng)債務(wù)付息支出超過對應(yīng)預(yù)算支出 10%的，需要啟動財(cái)政重整計(jì)劃。12圖表 7：我國地方債務(wù)指標(biāo)體系的階段演變債務(wù)審計(jì)借新還舊償債率舉借新債償還債務(wù)本息額/當(dāng)年債務(wù)還本付息總額-府性債務(wù)審計(jì)工作階段地方債務(wù)指標(biāo)計(jì)算公式警戒線相關(guān)政策文件債務(wù)率年末債務(wù)余額/當(dāng)年綜合可用財(cái)力100%2011 年起：償債率當(dāng)年償還債務(wù)本息/當(dāng)年綜合可用財(cái)力關(guān)于做好地方政20%地方政府性逾期債務(wù)率年末逾期債務(wù)額/年末債務(wù)總余額

19、-的通知(國辦發(fā)明電20116 號)43 號文后：債務(wù)率一般（專項(xiàng)）債務(wù)余額/債務(wù)年限/一般（專項(xiàng)）公共預(yù)算可償債財(cái)力新增債務(wù)率一般（專項(xiàng)）債務(wù)余額增長額/上年一般（專項(xiàng)）債務(wù)余額一般（專項(xiàng)）債務(wù)還本支出/一般公共（政府性基金）100%-黃岡市市本級政政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評估和預(yù)償債率-預(yù)算支出+一般（專項(xiàng)）債務(wù)還本支出府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評估和預(yù)警辦法(黃政辦警體系逾期債務(wù)率一般（專項(xiàng)）債務(wù)逾期余額/一般（專項(xiàng)）債務(wù)余額-一般債務(wù)率*35%+專項(xiàng)債務(wù)率*30%+一般債務(wù)新增債務(wù)率*2.5%+專項(xiàng)債務(wù)新增債務(wù)率*2.5%+一般債發(fā)201760 號)綜合債務(wù)率務(wù)償債率*5%+專項(xiàng)債務(wù)償債率*5%+一般債務(wù)逾期率*

20、10%+專項(xiàng)債務(wù)逾期率*10%100%紅（300%）、橙（200%2020 年提債務(wù)率（一般債務(wù)余額+專項(xiàng)債務(wù)余額）/(一般公共預(yù)算財(cái)力+政府性基金預(yù)算財(cái)力)債務(wù)率300%）、黃（120%債務(wù)率200）、綠（120%）地方政府法定債出償債資金保障倍數(shù)一般公共（政府性基金）預(yù)算可償債資金/一般（專-項(xiàng)）債務(wù)余額/一般（專項(xiàng)）債務(wù)剩余年限務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評估和預(yù)警辦法利息支出率（一般債務(wù)付息支出+專項(xiàng)債務(wù)付息支出）/（一般-公共預(yù)算支出+政府性基金預(yù)算支出）來源：國務(wù)院、財(cái)政部、黃岡市政府、吉林省政府等，整理“紅橙黃綠”區(qū)域分檔是地方政府法定債務(wù)監(jiān)管制度的延續(xù)和完善。長期以來，財(cái)政部官方文件和重要領(lǐng)導(dǎo)講話中

21、多次提及“建立地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評估和預(yù)警機(jī)制，定期評估各地區(qū)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)情況并作出12 資料來源：國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案的通知（國辦函201688 號）。預(yù)警”。13相比于前兩個(gè)階段的債務(wù)指標(biāo)體系，“紅橙黃綠”分檔繼續(xù)將債務(wù)率作為核心指標(biāo)，可以認(rèn)為是法定債務(wù)監(jiān)管思路的延續(xù)。但指標(biāo)本身也有創(chuàng)新和改革，由于各地區(qū)剛性支出占比差別較大，將“預(yù)算可償債財(cái)力”替換成“預(yù)算財(cái)力”，更方便橫向比較；考慮到近年來地方政府債務(wù)增長較快，部分區(qū)域債務(wù)率指標(biāo)明顯超過 100%，通過將一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)合并計(jì)算，并且從 0 到 300%細(xì)分為四檔，更符合部分地區(qū)的實(shí)際情況，有助于提高債

22、務(wù)監(jiān)管的針對性和有效性。此外，新的指標(biāo)體系摒棄了新增債務(wù)率、逾期債務(wù)率等參考價(jià)值較低的指標(biāo)。三、地方政府法定債務(wù)率分檔測算“紅黃橙綠”分檔依據(jù)的 3 個(gè)指標(biāo)中，輔助指標(biāo)“償債資金保障倍數(shù)”和“利息支出率”囿于數(shù)據(jù)可得性，測算難度較大；不過“債務(wù)率”指標(biāo)計(jì)算方法較為簡便，指標(biāo)涉及的數(shù)據(jù)從各級政府公開信息披露中基本都能獲取，而且作為不同風(fēng)險(xiǎn)等級的主要?jiǎng)澐忠罁?jù)，能夠?yàn)榉治鰠^(qū)域法定債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供必要的參考。需要特別強(qiáng)調(diào)的是，參考過往地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評估和預(yù)警辦法的思路，區(qū)域分檔對象應(yīng)該為省本級、市（州）本級、縣（市、區(qū)）級政府，而非全省、全市口徑，因此債務(wù)余額、財(cái)力等數(shù)據(jù)需要按照本級口徑進(jìn)行調(diào)整?；?2019 年各地區(qū)財(cái)政決算報(bào)告，我們測算了 31 個(gè)省本級、333個(gè)地級市本級的債務(wù)率數(shù)據(jù)，供投資者參