智慧城市建設項目PPP模式介紹

1、 智慧城市建設項目PPP模式介紹摘 要：智慧城市建設具有投資規(guī)模大、運維技術和管理要求高、投資回收期長的特點，智慧城市 PPP模式可以充分利用機構和社會資本管理效率高、技術創(chuàng)新能力強的優(yōu)勢及財政資金的杠桿放大作用，有效解決，智慧城市建設和運營維護中資金來源、項目回款等一系列難題。根據(jù)智慧城市PPP項目運作經驗，結合智慧城市PPP項目建設運維特點，通過對國內各地 PPP智慧城市項目應用現(xiàn)狀進行分析，指出當前智慧城市PPP項目運作面臨的主要問題，并提出了加快推進智慧城市PPP項目的建議。關鍵詞：智慧城市；PPP模式；回報機制目 錄 TOC o 1-3 h z u HYPERLINK l _Toc1

2、3479784 1.引言 PAGEREF _Toc13479784 h 3 HYPERLINK l _Toc13479785 2.我國智慧城市PPP項目現(xiàn)狀分析 PAGEREF _Toc13479785 h 4 HYPERLINK l _Toc13479786 2.1.智慧城市PPP項目實施階段 PAGEREF _Toc13479786 h 5 HYPERLINK l _Toc13479787 2.2.智慧城市PPP項目運作方式 PAGEREF _Toc13479787 h 5 HYPERLINK l _Toc13479788 2.3.智慧城市PPP項目回報機制 PAGEREF _Toc134

3、79788 h 6 HYPERLINK l _Toc13479789 2.4.智慧城市PPP項目合作期限 PAGEREF _Toc13479789 h 7 HYPERLINK l _Toc13479790 2.5.智慧城市PPP項目社會資本采購方式 PAGEREF _Toc13479790 h 10 HYPERLINK l _Toc13479791 3.智慧城市PPP項目推行存在的問題 PAGEREF _Toc13479791 h 11 HYPERLINK l _Toc13479792 3.1.智慧城市PPP項目進展緩慢 PAGEREF _Toc13479792 h 11 HYPERLINK

4、l _Toc13479793 3.2.PPP運作模式結構比較單一 PAGEREF _Toc13479793 h 11 HYPERLINK l _Toc13479794 3.3.項目回報機制過度依賴政府付費 PAGEREF _Toc13479794 h 12 HYPERLINK l _Toc13479795 3.4.項目合作期限整體偏短 PAGEREF _Toc13479795 h 12 HYPERLINK l _Toc13479796 3.5.社會資本采購方式競爭性不充分 PAGEREF _Toc13479796 h 13 HYPERLINK l _Toc13479797 4.加快推行智慧城市

5、PPP項目的建議 PAGEREF _Toc13479797 h 14 HYPERLINK l _Toc13479798 4.1.重視智慧城市PPP項目前期工作 PAGEREF _Toc13479798 h 14 HYPERLINK l _Toc13479799 4.2.創(chuàng)新PPP項目的運作模式 PAGEREF _Toc13479799 h 14 HYPERLINK l _Toc13479800 4.3.探索多樣化PPP項目回報機制 PAGEREF _Toc13479800 h 14 HYPERLINK l _Toc13479801 4.4.科學決策PPP項目的合作期限 PAGEREF _Toc

6、13479801 h 15 HYPERLINK l _Toc13479802 4.5.加強社會資本采購過程的充分競爭 PAGEREF _Toc13479802 h 15 HYPERLINK l _Toc13479803 5.結語 PAGEREF _Toc13479803 h 17 HYPERLINK l _Toc13479804 6.參考文獻： PAGEREF _Toc13479804 h 17引言智慧城市就是運用信息和通信技術手段感測、分析、整合城市運行核心系統(tǒng)的各項關鍵信息，對包括民生、環(huán)保、公共安全、城市服務、工商業(yè)活動在內的各種需求作出智能響應，其實質是利用先進的信息技術，實現(xiàn)城市智慧

7、式管理和運行，進而為城市中的人創(chuàng)造更美好的生活，促進城市和諧、可持續(xù)成長。為應對城市快速發(fā)展帶來的一系列問題，實施智慧城市戰(zhàn)略是一個最優(yōu)應對策略。 年，美國洛杉磯國際會議提出“智慧城市，快速系統(tǒng)，全球網絡”議題的論文集為早期研究智慧城市的文獻。美國 公司于 年提出了“智慧城市”概念。歐美、亞洲一些發(fā)達國家在智慧城市理論研究、項目實踐經驗上有著悠 久的歷史。黨的十九大報告在論述加快建設創(chuàng)新型國家時，提出了“智慧社會”這一讓人耳目一新的概念。我國學者從各角度對智慧城市進行定義，宋剛從技術及社會角度定義智慧城市建設，認為智慧城市建設以物聯(lián)網、云計算等技術實現(xiàn)全面感知和深度互聯(lián)，構建可持續(xù)的創(chuàng)新制度、

8、生態(tài)及社會環(huán)境。張永民把智慧城市形容為一個相互聯(lián)系和影響的系統(tǒng)整體。PPP模式是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務，以特許權協(xié)議為基礎建立一種伙伴式合作關系，并通過簽署合同明確雙方權利和義務， 以確保合作順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更有利的結果。我國政府文件中將 PPP模式（）定義為政府和社會資本合作。PPP模式通過社會力量，讓擅長的企業(yè)去做專業(yè)的事，讓政府從不擅長的事物中解脫出來，國家將 PPP作為地方融資的新渠道，為智慧城市建設者提供了新的思路。一方面，可以降低政府的建設成本，促進政府職能轉變，將更多精力投入到規(guī)劃和監(jiān)管上；另一方面，拓寬了企業(yè)發(fā)展空間，進一步激

9、發(fā)非公有制經濟的活力。智慧城市 PPP模式一般結構如圖所示。圖 我國PPP項目常規(guī)運作模式智慧城市 PPP模式建設涉及政府與社會資本、產業(yè)鏈上下游各利益方，如何綜合考慮智慧城市建設運營特點，合理選擇投資方、建設方、運營維護管理方，提出合理的盈利及分配模式以協(xié)調項目各參與方，確定合理合作期限，選定合適的社會資本采購方式是智慧城市建設需要重點考慮的問題。我國智慧城市PPP項目現(xiàn)狀分析國內智慧城市起步較晚， 于 年正式將智慧城市概念引入中國，引起了國內學者們的重視，由此開展了廣泛的項目實踐與探索研究。 年起，北京、南京等城市開始著手進行智慧城市建設。 年，發(fā)布了住房城鄉(xiāng)建設部辦公廳關于開展國家智慧城

10、市試點工作的通知（建辦科 號），分三批次公布的國家智慧城市試點已達 個。截至 年 月，根據(jù)最新財政部政府和社會資本合作中心項目管理庫（是指準備、采購、執(zhí)行和移交階段項目，已完成物有所值評價和財政承受能力論證的審核）、項目儲備清單（是指識 別階段項目，是地方政府部門有意愿采用 PPP模式的備選項目，但尚未完成物有所值評價和財政承受能力論證的審核）公布的智慧城市 PPP項目數(shù)據(jù)，國內有個城市準備采用或者已經采用 PPP模式進行智慧城市建設，其領域主要涉及智慧科技、智慧市政工程、智慧交通運輸、智慧城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、智慧旅游、智慧政府基礎設施、智慧水利建設、智慧農業(yè)等，但目前我國智慧城市 PPP項目數(shù)量總

11、體偏少。智慧城市PPP項目實施階段對全國各省市區(qū)項目實施情況進行統(tǒng)計分析，截至年月，各地推行的智慧城市 PPP項目共個，按照財政部發(fā)布的 PPP項目操作指南從項目實施階段劃分看，處于執(zhí)行階段的項目有 個，約占 ，說明這部分智慧城市 PPP項目建設的必要性和可行性較強、項目資金到位情況良好、社 會資本方參與度較高、項目前期工作準備充分、項目“兩評一案”（項目物有所值評價、項目財政承受能力論證評價、項目實施方 案）等論證與認可充分；處于識別階段的項目數(shù)量緊隨其后，有個，占；處于采購階段的項目 個，占；處在準備階段的項目有 個，占，具體數(shù)據(jù)如圖所示。智慧城市PPP項目運作方式從全國各省市區(qū)智慧城市

12、PPP項目實施情況統(tǒng)計分析看，除還處在識別階段的 各項目外，在處于其它三階段的個項目中，采用 模式的項目為個，占項目總數(shù)的 ；采用 模式的項目有 個，占總數(shù)的 ；采用模式的項目有個，占總數(shù)的 ；僅個項目采用 模式，其余項目內地采用等其它運作模式，如 圖 所示。 和 模式主要針對新建項目， 模式并不涉及項目資產所有權轉移，而是一種特許經營權移交，更加注重項目運營，是指立足于項目全壽命周期基于績效考核的付費模式，合作期滿后社會資本方將項目設施無償移交給政府或其指定機構。采用 模式運作的項目其特點為社會資本方擁有更長期限的運營項目權限，對項目擁有所有權。轉讓 運營 移交（）模式和改建 運營 移交（）

13、模式主要是針對存量項目采取的合作模式，前一種是針對完好存量項目經營權轉讓，后者是對存量資產改建、維修以后的經營權移交，采取這兩種模式運營的項目合計才占 。此外還可通過轉讓 擁有 運營（）、委托運營、股權合作等方式，將項目所有權、股權、經營權、收費權等轉讓給社會資本方。圖 我國內地個省市區(qū)智慧城市PPP項目實施階段智慧城市PPP項目回報機制對全國各省市區(qū)智慧城市 PPP項目實施情況進行數(shù)據(jù)統(tǒng)計，如圖 所示。從項目回報機制情況看，采用可行性缺口補助方式的項目有 個，占 項目總數(shù)的 ；采用政府付費的項目有 個，占 項目總數(shù)的 ；采用使用者付費的項目僅有 個，占項目總數(shù)的 。政府付費主要是針對一些非經

14、營性項目（項目本身無任何的經營收入來源），由政府直接付費購買公共產品和服務。使用者付費主要適用于純經營性項目（項目可以通過經營獲取收入來源），項目公司向社會公眾提供公共服務，直接向最終用戶收取費用，以回收項目建設和運營成本并獲取合理利潤?？尚行匀笨谘a助適用于準經營性項目（準經營性 PPP項目具有部分經營性收入，但經營收費不足以覆蓋投資成本和獲得合理的投資回報，需要政府補助部分資金），由政府給予項目公司一定的經濟補助，以彌補使用者付費之外的缺口部分。智慧城市PPP項目合作期限從我國內地 各省市區(qū)智慧城市 PPP項目統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，合作期限 年的項目有 個，占項目總數(shù)的 ；合作期限 年的項目有 個，占

15、項目總數(shù)的 ；合作期限 年的項目有 個，占項目總數(shù)的 ，如圖 所示。PPP模式下政府和社會資本方構成了“命運共同體”，通過盡量長的合作周期， 可以最大限度地調動社會資本方的主動性、積極性、創(chuàng) 造性，切實保障全壽命周期物有所值，確保政府及公眾利益充分兌現(xiàn)。但從實際操作看，大多數(shù)項目合作期限較短。圖 我國內地個省市區(qū)智慧城市PPP項目運作方式圖 我國內地個省市區(qū)智慧城市PPP項目回報機制圖 我國內地個省市區(qū)智慧城市PPP項目合作期限智慧城市PPP項目社會資本采購方式從我國內地 個省市區(qū)智慧城市 PPP項目社會資本采購方式統(tǒng)計情況看，采用公開招標方式的項目有個，占項目總數(shù)的 ；采用競爭性磋商方式的項

16、目有個，占項目總數(shù)的 ；采用邀請招標、競爭性談判、單 一來源采購、其它方式的項目 分別只有一個，占項目總數(shù)的 ，如圖所示。智慧城市PPP項目推行存在的問題智慧城市PPP項目進展緩慢PPP模式的快速發(fā)展為智慧城市建設帶來了巨大發(fā)展機遇，但從當前實際情況看，我國智慧城市 PPP項目數(shù)量偏少，這與現(xiàn)代城市發(fā)展對“智慧”的實際需求不符。與傳統(tǒng)模式相比，采用 PPP模式的流程更復雜， 前期工作相對復雜，周期較長。由于政府方內部管理不統(tǒng)一，對 PPP項目的認識和實踐不足，智慧城市 PPP項目缺乏標準流程和操作指南，政府方 PPP人才匱乏， 難以解決 PPP操作過程中不斷涌現(xiàn)的新問題，一些PPP項目期限過長

17、，民企和金融機構難以接受，融資難度加大，導致項目進度緩慢，也給項目后續(xù)實施工作帶來困難。PPP運作模式結構比較單一我國 的智慧城市 PPP項目運作模式是 模式，其項目性質主要是新建項目。采用 模式和 模式的項目比重過小，這與國家發(fā)改委 年月印發(fā)的關于加快運用 PPP模式盤活基礎設施存量資產有關工作的通知（發(fā)改投資 號）和財政部關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知（財金 號）就優(yōu)先支持融資平臺公司將存量項目轉型為 PPP項目，分類實施、規(guī)范有序盤活基礎設施存量資產，實現(xiàn)投資良性循環(huán)所倡導的運作模式差距甚遠。圖 我國內地個省市區(qū)智慧城市PPP項目采購社會資本方式 項目回報機制過度依賴

18、政府付費在智慧城市 PPP項目中，絕大多數(shù)項目依靠政府付費，沒有使用者付費的基礎或者是使用者付費的空間挖掘不夠。目前，一些地方政府債臺高筑，在財政部印發(fā)的政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引（財金 號）對財政可承受能力進行量化控制，規(guī)定“每一年度全部 PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過”的背景下，回報機制采用使用者付費或者可行性缺口補助方式意義重大。項目合作期限整體偏短在智慧城市 PPP項目中大多數(shù)項目的合作期限為年。 年經國務院同意，下發(fā)基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法規(guī)定基礎設施和公用事業(yè)特許經營期限最長不超過 年， 年財政部關于進一步做好政府和

19、社會資本合作項目示范工作的通知（財金 號）第二條第六款規(guī)定的 PPP示范項目“原則上不低于 年”，作為智慧城市項目在 PPP模式下合作期限總體偏短。鑒于智慧城市項目建設運維要求高、技術性強，動態(tài)性和風險性并存，社會資本方立足于項目全壽命周期，期限偏短難以充分調動其創(chuàng)新驅動要素，未能充分發(fā)揮政府和社會資本雙方優(yōu)勢。社會資本采購方式競爭性不充分PPP模式強調融資、投資、建設、運營、維護等一體化，促使社會資本方基于整個全壽命周期角度降低投資和運營維護成本，提高資金使用效率，從而保證項目預期效果。PPP模式的實質是績效考核，按效付費，降低全壽命周期成本。PPP項目目標實現(xiàn)的的前提是在采購過程中需要有充

20、分的市場競爭作保障，但從當前項目實際運作看，有的項目時間緊張，強調快速完成采購，在采購過程中就會產生新的問題，如果采用非公開招標采購的方式，采購過程就沒有充分的市場競爭，自然偏離了 PPP項目的目標和本質。加快推行智慧城市PPP項目的建議重視智慧城市PPP項目前期工作各地財政部門與社會資本合作中心要會同住建、交通、城管、水利等有關部門作好 PPP項目識別工作， 根據(jù)當?shù)貒窠洕蜕鐣l(fā)展規(guī)劃，推 薦智慧城市PPP項目，認真做好項目可行性論證，重點對擬建項目建設的必要性、可行性進行充分論證。在可行性研究報告批準后，提請同級財政部門 PPP中心對項目進行物有所值評價和財務承受能力評價。選定實力雄厚

21、、經驗豐富的項目設計、咨詢機構，加強政府方、社會資本方、工程咨詢等主體的專業(yè)能力培訓，縮 短評審流程，拓展融資渠道，創(chuàng)新融資方式，降低融資成本。創(chuàng)新PPP項目的運作模式因地制宜選擇項目運作模式，鼓勵通過 、 等運作模式引入存量項目，盤活地方資本，避免資源閑置浪費。由于智慧城市項目建設期投資規(guī)模較大、運營期收費不足，可對其進行適當分割，只對其中部分工程（與運營成本及效率密切相關的）采取 PPP模式或對不同部分采取不同的PPP模式，從而減少社會資本對該項目的一次性建設投入，增強其可盈利性，推廣和創(chuàng)新組合模式，合理捆綁搭配項目。為減輕項目稅負和避免重復計稅，盡量采用避免PPP項目涉及資產所有權轉讓方

22、式，而只限于特許經營權在政企間轉讓。探索多樣化PPP項目回報機制在目前嚴控 PPP項目地方財政支出超過 “紅線”背景下，充分挖掘項目使用者付費部分，拓寬商業(yè)運營途徑，如商鋪、廣告費、企業(yè)個性化服務業(yè)務等，優(yōu)先考慮使用者付費或者可行性缺口補助模式。政府將智慧城市項目周邊一定數(shù)量的資源（如土地、旅游、礦產）開發(fā)權出讓給 PPP項目公司，以捆綁方式提高項目公司整體盈利能力，以確保項目投資者獲取合理回報， 調動投資者積極性。PPP項目公司在提供政府需求服務時，可以附帶生產出更具經營性的副產品（如廣告、建筑作品知識產權的授權使用），以此彌補主產品項目財務上的不可行。對于純政府付費項目應謹慎，堅守財政承受

23、能力論證報告的精準性和完整性，嚴防地方政府債務風險?？茖W決策PPP項目的合作期限政府和社會資本合作（PPP）項目的合作期限往往是年?；A設施和公共事業(yè)特許經營管理辦法（下稱“辦法”）第六條中規(guī)定 PPP的合作期限“最長不超過年”，財政部關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知（財金 號）第二條第六款規(guī)定 PPP示范項目“原則上不低于 年”。選擇適當?shù)暮献髌谙迣Τ浞终{動社會資本的積極性， 實現(xiàn) PPP項目目標至關重要。若合作期限太短，則不利于設計、建設、運營全過程集成優(yōu)化，不利于設施長期質量和性能提升，也不利于降低項目全壽命期成本和提高服務水平，甚至有可能產生社會資本短期投機行為。需要從財務分析結果、雙方合作意愿、政府管理能力等綜合考慮確定合理的合作期限，追求智慧城市建設運維的卓越品質，做到全壽命周期物有所值。加強社會資本采購過程的充分競爭進一步完善信息公開制度，充分制定政府監(jiān)督、公眾監(jiān)督、行業(yè)監(jiān)督的長效機制，解決市場失靈等問題。應當