第五章公共組織的戰(zhàn)略管理(公共管理學天津大學王世彤)

1、 第五章 公共組織的戰(zhàn)略管理 戰(zhàn)略管理的概念以前僅存在于工商企業(yè)管理之中，傳統(tǒng)的行政管理模式強調的是規(guī)范與執(zhí)行，對于前瞻性和全局性的宏觀決策則被認為是政治家們的專利。行政機構之關注具體的執(zhí)行過程，沒有長期的、全局的概念。 目前(mqin)這種看法已經被淘汰，戰(zhàn)略管理已經成為公共組織管理中越來越重要的部分，其主要原因是：公共組織面對的社會環(huán)境越來越復雜多變，需要認清大趨勢，從長期的和全局的角度出發(fā)，適應形勢的變化。政府應該掌舵而非劃船。國際化競爭的壓力，促使政府機構必須具有全球性的眼界。公共利益本身的多元化和復雜性。可持續(xù)發(fā)展問題的迫切性。共二十八頁第一節(jié) 工商企業(yè)的戰(zhàn)略管理 “戰(zhàn)略”的概念來源

2、于軍事，與“戰(zhàn)術”一次相對應，指戰(zhàn)爭目標層次的分析決策，是戰(zhàn)爭謀略之意。 在企業(yè)管理中，關于戰(zhàn)略的理論提出于50年代，興起于60年代，完善成熟于80年代。目前已經成為企業(yè)管理的核心內容之一。 在60年代，戰(zhàn)略管理的主要形式就是戰(zhàn)略計劃，是從企業(yè)的長期計劃發(fā)展而來。 主要內容包括(boku)：1、企業(yè)的宗旨與任務2、企業(yè)的內部條件與外部環(huán)境分析3、確定企業(yè)某一時期內的目標4、實現(xiàn)目標的方向性原則和行動策略共二十八頁 到70年代以后，企業(yè)制定戰(zhàn)略計劃的做法相對普及，實踐中發(fā)現(xiàn)企業(yè)的戰(zhàn)略計劃很少被成功實施，主要是戰(zhàn)略決策在實踐過程中不被落實。于是到80年代開始，人們逐步改用戰(zhàn)略管理的概念。即在戰(zhàn)略計

3、劃的基礎上，不僅僅關注戰(zhàn)略性決策，更關注戰(zhàn)略決策的結果，關注將戰(zhàn)略計劃轉變?yōu)榫唧w的行動方案，關注對實施的具體過程和具體行動方案的評估與調整。這樣從組織結構調整、管理信息系統(tǒng)、組織文化建設、管理制度改革、產品開發(fā)與技術創(chuàng)新等諸方面全面配合戰(zhàn)略決策的實現(xiàn)。 到目前為止，企業(yè)戰(zhàn)略管理的過程與方法(fngf)有多種流派，各有側重。但主要部分是一致或相似的。后面將有專門的戰(zhàn)略管理課程重點講授這部分內容。 戰(zhàn)略管理在企業(yè)經營中所取得的成功是顯而易見的，越來越多的人們把企業(yè)經營的成功與失敗歸結為戰(zhàn)略管理的正確與錯誤。現(xiàn)在的環(huán)境使公共組織經常面對與企業(yè)相似的問題，公共組織的戰(zhàn)略管理問題引起大家的重視。事實上，

4、公共組織的戰(zhàn)略管理主要是從工商企業(yè)戰(zhàn)略管理的概念和技術方法(fngf)中借鑒而來。共二十八頁第二節(jié) 公共組織的戰(zhàn)略管理 所有的組織都具有公共性的特征，但是公共組織還是與企業(yè)有著諸多本質上的不同，討論公共組織的戰(zhàn)略管理首先要分清它們之間的差異。下面是它們的主要不同點。環(huán)境因素方面： 市 場公共組織-市場由監(jiān)督機構決定。提供同一服務(fw)的組織間相互合作。 資金來源依賴財政預算撥款。市場信號弱。企業(yè)組織-人們的購買行為決定了市場。相近企業(yè)之間為提供某項 服務(fw)相互競爭。資金來源依賴服務(fw)收費。市場信號清晰。 制 約公共組織-上級指令和行政義務限制了自主權和靈活性。企業(yè)組織-自主權和靈

5、活性只受到相關法律和內部決策層的限制。 政治影響公共組織-需要設立緩沖部門以應對外部的政治影響和幫助談判。企業(yè)組織-政治影響對其是間接的。一般作為偶然事件處理。共二十八頁交易過程方面： 強制力公共組織-社會成員必須資助和消費公共組織的服務。企業(yè)組織-消費者有極大(j d)的選擇權，自愿消費和依服務情況付費。 影響范圍公共組織-具有較大的社會影響和大范圍的關注。企業(yè)組織-具有較小的社會影響和小范圍的關注。 公眾監(jiān)督公共組織-不能將計劃保密或暗地里制定計劃。企業(yè)組織-可以隱蔽的制定計劃并將計劃保密。 所有權公共組織-公眾可以以所有者的身份向公共組織的活動及其執(zhí)行者 提出期望和要求。全社會中無所不在

6、的利益相關者。企業(yè)組織-所有權屬于股東，他們的利益可以用財務指標來測量。 只有股東是所有權的利益相關者。共二十八頁組織運作程序： 目 標公共組織-長期和短期目標不斷變化、復雜、相互沖突和難以界定。 最關注公平。企業(yè)組織-清楚(qng chu)穩(wěn)定和大家認同的目標。最關注效率。 權力限制公共組織-政府控制下的內部機構管理。公共利益帶來的限制。企業(yè)組織-基本不受外界影響的內部機構管理。所有權帶來的限制。 績效要求公共組織-模糊并處于不斷變化中，隨任命的變化而變化。鼓勵無 所事事。企業(yè)組織-清楚(qng chu)，長期穩(wěn)定不變。使人感到壓力與緊迫。 激 勵公共組織-穩(wěn)定的工作、贊賞與表揚、擔負更大的

7、責任和擔任更重 要的職務。企業(yè)組織-物質報酬。共二十八頁針對上述不同點，眾多學者提出了一些相應的建議：用相對長遠穩(wěn)定的理想愿景替代相對短期和多變的目標。通過對公共部門的運作模式的改革是其部分職能貼近市場。政府部門必須打破舊有的部門職責限制，強調全局觀念。從更高層次上分析問題，短期利益讓位于長期利益。重大問題的戰(zhàn)略決策中提供基層組織成員和公眾(gngzhng)參與的機會與權利，兼顧政治利益和經濟利益。采用靈活的機制，關注結果，殊途同歸。同時針對公共管理的特點，波茨曼等人提出了戰(zhàn)略管理的四原則：1、關注長期發(fā)展趨勢。2、將愿景、宗旨與目標整合成一貫連續(xù)的體系。3、戰(zhàn)略管理與規(guī)劃不是自我執(zhí)行。4、強

8、調外部觀點，隨時適應環(huán)境，要預見和主動影響環(huán)境的變化過程。共二十八頁第三節(jié) 公共組織的戰(zhàn)略管理過程 公共組織的戰(zhàn)略管理分為若干階段或步驟，各個學者對此的認識并不一致，但是其包含(bohn)的主要內容大致相似。（1）環(huán)境分析一般環(huán)境與具體環(huán)境 環(huán)境掃描 SWOT分析（2）戰(zhàn)略計劃展現(xiàn)愿景和確定宗旨，陳述任務。確認重要的環(huán)境變化趨勢。決定公共組織所要強調的主要價值概念。界定議題的領域。設定基本的和明確的策略方向。選擇恰當?shù)牟呗?。制定實現(xiàn)策略的行動議程。共二十八頁（3）戰(zhàn)略實施明確實際目標與進展的評價指標。進行有效的資源配置。建立或改革組織結構，使之與戰(zhàn)略相匹配。建立有效的信息系統(tǒng)和溝通渠道。建立內

9、部的和外部的協(xié)調機制。推動組織實現(xiàn)戰(zhàn)略所需要的變革，克服變革阻力。進行社會和公共組織的營銷，有效利用外部資源，促進戰(zhàn)略實施。（4）戰(zhàn)略評估檢查戰(zhàn)略賴以存在的基礎(jch)。衡量戰(zhàn)略實施的績效。戰(zhàn)略的修正與調整。 戰(zhàn)略管理是一個行動與學習的過程，需要團隊的高度協(xié)作和與環(huán)境變化的適配。 不是少數(shù)專家或高層決策者的閉門造車。共二十八頁第四節(jié) 公共組織戰(zhàn)略管理的效果與問題 公共組織實施戰(zhàn)略管理的時間較短，實踐與理論研究相對貧乏，還存在諸多不成熟和不完善的地方。盡管如此，其對公共組織的作用已經得到公認。 公共組織戰(zhàn)略管理的應用效果可以歸納為以下幾點：1、提供公共組織的戰(zhàn)略性發(fā)展方向。2、指導公共組織優(yōu)化

10、資源配置。3、強化公共組織對環(huán)境變化的適應能力。4、為公共組織及其成員設定了追求卓越的標準。5、提供了對公共組織進行控制和績效評估的基礎。 公共組織實施戰(zhàn)略管理面臨的特殊困難：1、公共組織管理者進行決策時，必須與其他政府部門、立法和司法機構、利益集團分享權力。2、難以單純(dnchn)從績效出發(fā)，必須考慮政治影響和政治利益。共二十八頁3、缺乏完整的自主性和對組織的控制力，使得執(zhí)行和協(xié)調行動困難重重。4、公共組織戰(zhàn)略決策的環(huán)境遠比企業(yè)復雜的多。 正是由于上述這些困難的存在致使公共組織實行戰(zhàn)略管理受到諸多限制：1、公共組織領導者任期的短期性使長期戰(zhàn)略難以實施。2、涉及公共戰(zhàn)略的許多方面是由立法機構

11、確定的。3、社會公眾和媒體的參與可能導致戰(zhàn)略的核心被忽視。4、公共管理領域決策的可行性分析格外費時費力。5、公共組織受到嚴格的預算約束限制。6、仍然受到公共組織舊有模式的限制。7、實現(xiàn)(shxin)戰(zhàn)略的手段受到嚴格限制。共二十八頁第六章 公共管理的責任與倫理 公共管理始終緊密地與政治責任聯(lián)系在一起，公務員的所有工作有其無可回避的政治基礎。 “作為一個公共管理者的效用來源于如下兩個方面：其一是對政治及政治過程的解讀能力，其二是在一定政治氛圍中管理公共計劃的能力?！?面向社會公眾的公共管理者又始終具有確立不同于企業(yè)管理者的職業(yè)倫理與道德的問題。 “誰來監(jiān)督監(jiān)督者？” 這是兩千多年前羅馬人提出的問

12、題。 美國學者麥迪遜在美國建國時說過：“假如人類是天使，則不需要政府。假如由天使治理人類，則有關控制政府的內部、外部的措施(cush)統(tǒng)統(tǒng)沒有必要。在有關建構一個人類治理人類的政府議題上，最大的困難在于：首先必須使政府有能力管理被統(tǒng)治者；其次是讓政府能夠控制自己。無疑，人民是控制政府的主要方式，但是歷史的經驗告訴我們輔助性預防措施(cush)是必備的方法?！惫捕隧摰谝还?jié) 公共管理的責任 責任機制將政府的行政部分與政治部分結合在一起，最終關系到公眾本身。從根本上說責任機制就是社會實現(xiàn)公眾利益的制度。一、企業(yè)的責任鏈 責任制最基本的含義是以其他人或團體名義行動的人要對其他人或團體匯報并對他們承

13、擔責任。 在等級制關系中或在穩(wěn)妥代理關系中必須建立一定的責任機制，以確保被授權人的行為最終符合所有者的期望。員工 一般管理者 企業(yè)經營者 企業(yè)所有者 消費者企業(yè)還具有其他責任機制：1、企業(yè)的資本以股票的形式可轉讓，股票的價格(jig)波動是一種對企業(yè)績效的考核。2、企業(yè)的投資和借貸必須受到經常性的監(jiān)控。3、企業(yè)面臨著被兼并或接管的威脅和隨時可能發(fā)生的債務危機。4、競爭者的存在，意味著消費者有更多的選擇權。共二十八頁 企業(yè)的責任關系較為簡單明確，容易落實到位。但是也存在問題。如：經營者忽視所有者的利益；股票價格和信用評估并不能準確測量經營業(yè)績；常常追求利潤以外的其它目標；侵害員工或消費者利益等。

14、 公共組織與企業(yè)相比責任機制更難明確和落實，這是有以下原因造成的：1、公共組織的目標與組織自身利益相脫離。2、公共組織的委托人并不總是追求利潤最大化。3、公共組織沒有流通股票，不存在股票市場的控制。4、不存在破產壓力，也就不存在追求財務業(yè)績的壓力。5、公共組織負有更大的政治責任。6、公共組織的績效更難以衡量與考核。 所以政府治理模式的市場化改革(gig)通常是通過以下途徑學習和利用企業(yè)的責任機制：部分政府職能交由企業(yè)化組織或半企業(yè)化組織經營。政府職能部門內部實行企業(yè)責任機制。共二十八頁二、公共組織的責任鏈 政府由公民建立，為公民服務，對公民負責。這是公共組織最基本的責任。公民與政府或公共組織也

15、可以看成是一種委托代理關系，公民同意推舉某人以公民的名義進行治理，他就必須滿足公民的利益并且為公民服務。公務員政務官公民（公民代表公民）公民與政府之間的相互作用：委托者通過投票選舉(xunj)的過程最終產生政務官（選舉(xunj)產生政府）。顧客從政府機構中獲得利益和服務。被管制者必須服從法律和政府管制。參與者有權力參與行政管理過程。訴訟當事人可以介入到對行政部門的訴訟之中。碰撞者可能與政府機構或公務員產生碰撞。共二十八頁但下述兩點做不到，將產生行政機構的為所欲為，腐敗和無能(wnng) :行政機構必須依法行政。對行政機構的每項行為必須由專人承擔責任。 責任機制應該是一種交互式的安排，“統(tǒng)治者

16、”與“被統(tǒng)治者”之間相互調換部分權力，以保證任何一方的權力不被濫用。三、公共管理中責任的性質、重要性及困難 公共管理中的責任實際上可分為兩種：選舉產生的政府對于選民的政治責任。政府委派的行政機構對于政府的管理責任。 民眾對于政府公共管理的責任通常體現(xiàn)在對行政機構的要求上，斯塔林認為，這些要求可以表述為責任的內涵：共二十八頁1、回應快速了解民眾的需求，迅速反應，解決問題，采取具有前瞻性的主動行為。2、彈性不可忽視與政策目標有關的團體、地方性的或情景的差異，充分考慮不同(b tn)因素，不可死板的解決問題。3、勝任能力行政行為有效率和效能，必須考慮客觀條件與后果，不能草率和不計后果。某種意義上講，

17、無能是最嚴重的腐敗。4、正當法律程序必須依法而治，未經正當法律程序，不能剝奪任何人的生命、自由與財產。嚴厲制止濫用行政權力的行為。5、負責當行政人員或機構出現(xiàn)違法、失職、重大決策失誤等情況時必須有人對此承擔責任。6、廉潔政府與下屬行政機構要坦白公開，接受外界監(jiān)督；同時要求公共管理者不能利用權力謀求不正當利益。共二十八頁 任何社會中都存在著這樣的趨勢，即權力越是集中與社會上的任何個人或組織，就越存在著權力被濫用的可能。但在現(xiàn)代的世界中，公共管理部門和公共管理的權力都已經極為龐大，除非社會能設法有效的消減權力增長的誘惑，否則公共組織的權力仍將繼續(xù)增長。維護和落實權力所應承擔的責任，是有效控制權力濫

18、用的主要手段之一。 維護與落實公共管理的責任面臨著眾多的困難，美國學者羅森布魯姆分析了美國公共管理領域落實維護責任的主要困難是：1、專業(yè)知識與信息(xnx)的壟斷2、專職地位的優(yōu)勢3、人事制度的保護4、反制法則5、協(xié)調問題6、政治指導問題7、組織結構與功能的分割導致的多頭責任問題8、公共管理的規(guī)模和范圍的龐大共二十八頁第二節(jié) 政府責任的控制機制 僅僅提出責任的內涵是不能有效的落實責任的，必須建立和完善責任控制機制，保證責任的實現(xiàn)。 按照一般學者對政府責任控制機制的分類，可以用下表簡單表述： 內部(nib)控制 外部控制正式的控制 行政控制 立法控制 司法控制非正式的控制 職業(yè)規(guī)范 利益集團 代

19、表性 公民參與 公共利益 新聞媒體 道德 公眾監(jiān)督共二十八頁一、行政的控制機制 1、傳統(tǒng)行政管理的責任機制 按照韋伯的傳統(tǒng)官僚(gunlio)組織理論，等級科層制不僅是一個理性的效率體系，也是一個責任體系。它主要通過以下方面落實責任機制： 高度的專業(yè)化分工 明確的權責分配 完備的規(guī)則與程序 科層節(jié)制 重視文件和資料的處理 2、行政監(jiān)督 行政機構是以上下級之間的指揮與服從關系來達到實現(xiàn)責任的目的，各國行政體制不同，行政監(jiān)督的具體形式與監(jiān)督權的大小不同，共有的方式主要是：共二十八頁指揮。以命令或訓示方式作出的意見表示，要求下級有所為或有所不為。指導。非隸屬關系下，對下級的業(yè)務執(zhí)行作出意見表示，以指

20、示的形式起到監(jiān)督作用。認可或核準。須經上級同意方可實施。備案或備查。下級制定的行政措施或文件，應向上級提出報告，使上級了解，并保留時候審查的權力。視察。上級派員實地調查。審核。下級的報表由上級核查并予以批準。撤銷(chxio)、變更、廢止。對下級文件的改變處理。獎懲。爭議解決。對下級機構的爭議予以裁決或協(xié)調。行政立法與解釋。上級機關的行政立法與解釋對下級機關有直接的約束力。共二十八頁3、行政監(jiān)察 在行政組織內部設立專門的檢察機關，以監(jiān)督行政機關和公務員的行政行為。一般國家都有行政監(jiān)察制度，如美國的監(jiān)察長制度，政府道德署；日本的內閣監(jiān)察局，行政審議會；英國的行政監(jiān)察員制度；新加坡的反貪調查局和我

21、國的監(jiān)察委員會以及香港特區(qū)的廉政公署等。各國的共同特點(tdin)：相對獨立的地位。獨立的監(jiān)督權限。行政監(jiān)察的專門立法。重點是反腐倡廉。共二十八頁4、審計由專職機關進行的對行政機構的一切財務事務的記錄、報告與驗證。鑒定行政機關收支事項的正確程度以及財務行為是否忠誠。審計還可以(ky)是對行政機關的績效做出評價。5、行政復議公民、法人和其他組織認為行政機關的不法行為侵害了其合法權益時，請求該機關或其上級審查該行政行為的合法性于是黨性，以排除不法行為或補救損失的活動。各國均有相應制度。其主要優(yōu)點：適用范圍廣。補救措施迅速。程序簡便。保證行政機構行使合法的自由裁量權。一定程度上防止了司法過度干預。共二十八頁二、立法與司法的控制機制1、議會對行政的控制權質詢權調查權彈劾權不信任表決聽證會審查與批準預、決算2、政府的訴訟責任政府承擔訴訟責任，作為(zu