城市化存在盲目過(guò)度開(kāi)發(fā)問(wèn)題

1、城市化存在盲目過(guò)度開(kāi)發(fā)問(wèn)題 HYPERLINK 2011 年 03 月 26 日 11:25 新浪財(cái)經(jīng)“十二五”城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃高層論壇于2011年3月26日在上海舉行。上圖為國(guó)家發(fā)改委秘書(shū)長(zhǎng)楊偉民。（圖片來(lái)源：新浪財(cái)經(jīng)梁 斌攝）新浪財(cái)經(jīng)訊“十二五”城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃高層論壇于2011年3月26日在上海舉行。上圖為國(guó)家發(fā)改委 秘書(shū)長(zhǎng)楊偉民（專欄）。以下為演講實(shí)錄：楊偉民：各位來(lái)賓各位朋友，女士們先生們大家上午好，今天“十二五”中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展論壇在上海風(fēng)景秀 麗的美蘭湖畔舉行，請(qǐng)?jiān)试S我代表國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)向論壇的召開(kāi)表示熱烈地祝賀，向各方面的專家學(xué)者的參 加表示熱烈地歡迎和衷心地感謝。剛剛閉

2、幕的全國(guó)人大四次會(huì)議審議批準(zhǔn)了 “十二五”規(guī)劃綱要的草案，在這里對(duì)“十二五”期間推進(jìn)城鎮(zhèn)化 也做了明確地部署，下面我就結(jié)合“十二五”規(guī)劃綱要的一些內(nèi)容，介紹一下“十二五”時(shí)期我們國(guó)家最近城鎮(zhèn) 化的一些主要任務(wù)。大家知道“十二五”規(guī)劃綱要提出以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線，以這個(gè)為主線，其中一個(gè)重要的方面， 在中央建議當(dāng)中非常明確地提出來(lái)，要堅(jiān)持?jǐn)U大內(nèi)需，特別是消費(fèi)需求的戰(zhàn)略，也就是說(shuō)擴(kuò)大內(nèi)需是我們加快轉(zhuǎn) 變發(fā)展方式的重要的方面，在中央的建議當(dāng)中放在首位。同時(shí)提出來(lái)，怎么去擴(kuò)大內(nèi)需的戰(zhàn)略，非常明確提出來(lái) 要建立一個(gè)擴(kuò)大消費(fèi)需求的長(zhǎng)效機(jī)制。擴(kuò)大消費(fèi)需求的長(zhǎng)效機(jī)制當(dāng)中，第一條講的就是積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)

3、化， 當(dāng)然下面還有一些擴(kuò)大內(nèi)需具體的層面，比如怎么擴(kuò)大就業(yè)、完善消費(fèi)政策、調(diào)整國(guó)民收入分配格局，所以推進(jìn) 城鎮(zhèn)化是我們“十二五”時(shí)期轉(zhuǎn)變發(fā)展方式為主線來(lái)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要的方面。究竟怎么推進(jìn)城鎮(zhèn)化？在 “十二五”規(guī)劃的建議和綱要當(dāng)中都做了明確的部署，我理解主要是四個(gè)方面的任務(wù)。因?yàn)樗皇窃谕粋€(gè)地方 寫的，但是我覺(jué)得可以按照四個(gè)方面概括“十二五”時(shí)期推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)。第一，構(gòu)建城市化的戰(zhàn)略格局。第二，完善城市化布局和形態(tài)。第三，穩(wěn)步推進(jìn)人口的城市化。第四，加強(qiáng) 對(duì)城市化的管理。下面我簡(jiǎn)單介紹一下根據(jù)我個(gè)人的理解，做一些介紹。首先是構(gòu)建城市化的戰(zhàn)略格局，為什么 要去構(gòu)建一個(gè)城市化的戰(zhàn)略格

4、局？過(guò)去一個(gè)階段我們國(guó)家城市化發(fā)展的狀態(tài)來(lái)講，存在著低密度化和分散化的傾 向，這樣帶來(lái)耕地減少過(guò)多過(guò)快，同時(shí)對(duì)生態(tài)環(huán)境帶來(lái)了一定的影響。我這里有一些圖和表，在本世紀(jì)以來(lái)，城 市的建成區(qū)擴(kuò)張了 50%，但是同期包括農(nóng)民工在內(nèi)的，按照前年總結(jié)應(yīng)該是1.45億，包括農(nóng)民工在內(nèi)的城鎮(zhèn)人口 的增加，增加了 26%，也就是說(shuō)土地城市化的速度快于人口城鎮(zhèn)化的速度，基本上快了一倍，如果從30年的長(zhǎng)過(guò) 程來(lái)看，我們國(guó)家城市建成區(qū)擴(kuò)大了 4倍，但是城市的人口只增加了 1.6倍，而且要強(qiáng)調(diào)1.6倍當(dāng)中包括了我們 在城市半年以上的流動(dòng)人口，主要就是農(nóng)民工。所以導(dǎo)致我們城市建成區(qū)的人口密度在改革開(kāi)放這30年來(lái)不斷 下降

5、，大家看這條曲線，從改革開(kāi)放初期，80年代初接近2萬(wàn)人，到現(xiàn)在在1萬(wàn)人左右，9000左右，人口密度 在下降。這種方式我個(gè)人認(rèn)為，它是不符合我們國(guó)家的基本國(guó)情，我們國(guó)家的基本國(guó)情人多地少，耕地面積有限。 特別是平原的面積有限，我這里有一個(gè)圖，中國(guó)和美國(guó)、歐洲大體上，中國(guó)是960萬(wàn)平方公里，美國(guó)963萬(wàn)平方 公里，歐洲1016萬(wàn)平方公里，大體上同一空間尺度，按照人均來(lái)講我們有7200平方米，當(dāng)然沒(méi)有辦法和美國(guó)、 歐洲比。我們國(guó)家自然條件多樣化，扣掉了這些以后真正剩下的平原面積，我們國(guó)家人均只有860平方米，美國(guó) 有12500平方米，歐洲人也比較多，但是面積相對(duì)人口來(lái)講比較小，但是它的平原特別大，所

6、以歐洲的人均平原 面積8400平方米，所以我們?nèi)硕嗟厣偬貏e是平原面積少，因?yàn)槠皆瓤梢愿愠鞘谢瑫r(shí)也是適合于搞農(nóng)業(yè)的地 方，從保護(hù)我們國(guó)家糧食安全的基本國(guó)情出發(fā)，我們不能過(guò)多地占用土地，應(yīng)該集約利用我們的空間。我這里有 一些世界銀行2009年世界經(jīng)濟(jì)地理，他們做出的一些其他國(guó)家的一些經(jīng)濟(jì)的密度，可以看出來(lái)他們是一種什么 樣的情形，我們是一種什么樣的情形。這是世行他們起的，叫分散的俄羅斯。這個(gè)叫集聚化的澳大利亞，集中化 的加拿大，日本主要集中在東京、名古屋、大阪。這是印度，他們?cè)u(píng)價(jià)印度在城市化進(jìn)程中仍然是好壞參半，這 是一個(gè)小國(guó)比利時(shí)，它主要集中在一兩個(gè)地方，這是波蘭，這是中國(guó)，這是我請(qǐng)我們有關(guān)

7、部門繪制的中國(guó)的每公 平公里的經(jīng)濟(jì)密度，這里可以看出來(lái)集中經(jīng)濟(jì)的區(qū)域非常之多，但是主要集中在東部地區(qū)，東部地區(qū)主要是這些 平原地區(qū)，當(dāng)然因?yàn)槠皆貐^(qū)確實(shí)是適合于搞城市化，集中經(jīng)濟(jì)搞工業(yè)，但是相對(duì)來(lái)講是比較分散的。這個(gè)是按 照每個(gè)縣，以縣為行政單元，把每個(gè)縣的經(jīng)濟(jì)落實(shí)到空間以后的情形。這里可以看出來(lái)我們的經(jīng)濟(jì)存在著分散化 和低密度的傾向，以及剛才我們看到的其他情況的相比情況。它的直接原因，我覺(jué)得一個(gè)重要的原因就是各地大搞開(kāi)發(fā)區(qū)，這是國(guó)家批準(zhǔn)的，國(guó)家發(fā)改委批準(zhǔn)的國(guó)家和省 級(jí)的開(kāi)發(fā)區(qū)，這里一共是1500多個(gè)，總的面積是9949平方公里，大體上每個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)的平均面積是6平方公里， 當(dāng)然并不是一樣的，我這

8、里都有大的點(diǎn)、小的點(diǎn)，大的15平方公里以下，小的是1平方公里以下。也就是說(shuō)大 概我們?nèi)珖?guó)2860個(gè)縣，其中有1000多個(gè)縣擁有一個(gè)以上的開(kāi)發(fā)區(qū)。這樣導(dǎo)致我們的耕地減少過(guò)多、過(guò)快，當(dāng)然 這個(gè)耕地的減少我們這里有國(guó)土資源部的專家，并不僅僅由于城市建設(shè)和工業(yè)建設(shè)造成的，但是這個(gè)確實(shí)起到了 一定的作用。這個(gè)是什么意思呢？如果分散的布局，不僅我們耕地承受不了，同時(shí)未來(lái)我們的能源也承受不了， 這里是一個(gè)美國(guó)和歐洲、日本一些主要城市的經(jīng)濟(jì)密度和能源消費(fèi)的關(guān)系圖，人均消費(fèi)、能源消費(fèi)量最多的，同 時(shí)它的密度也是最低的。原因在于哪里？為什么我們會(huì)出現(xiàn)這樣一種傾向？低密度化和分散化，其中一個(gè)重要的 原因就是沒(méi)有區(qū)分

9、每一個(gè)區(qū)域的主體功能，應(yīng)該干什么不應(yīng)該干什么，所以在一定程度上存在著盲目地開(kāi)發(fā)、過(guò) 度開(kāi)發(fā)、無(wú)序開(kāi)發(fā)、分散開(kāi)發(fā)的問(wèn)題，我們有一個(gè)很好的戰(zhàn)略叫區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，最開(kāi)始是西部大開(kāi)發(fā)，把西 部作為一個(gè)單元，提出要縮小，比如說(shuō)和東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距，這是非常正確和重要的重大戰(zhàn)略，但是 這個(gè)區(qū)域是什么概念呢？是整個(gè)西部“十二五”的趨勢(shì)，如果我們不加區(qū)別地把這個(gè)區(qū)域再往下一個(gè)單元縮小， 比如說(shuō)縮小到省級(jí)行政區(qū)，有些事情就錯(cuò)了。比如說(shuō)我一定要縮小這個(gè)省和前面最高的那個(gè)省的差距，很難做到。 我們搞了 10年西部大開(kāi)發(fā)，但是廣東和西藏的GDP總量的差距并沒(méi)有縮小，反而在擴(kuò)大，而且擴(kuò)大的幅度還是 很大的。所

10、以我們不能指望在省一級(jí)這個(gè)行政區(qū)域以內(nèi)，因?yàn)槲覀兊牡匦巍⒌孛矝Q定了我們的高原主要在西部地 區(qū)，而西部地區(qū)很多，一個(gè)行政單元一個(gè)省，所以你讓它縮小和其他省的差距，恐怕很難做到。再往下，到市縣這個(gè)層面，讓2860個(gè)縣，讓655座城市把區(qū)域的空間縮小到這個(gè)程度，這樣的空間單元再 讓它提高工業(yè)化水平、縮小工業(yè)化差距，那很多事情都錯(cuò)了。如果再往下，縮小到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，基本上所有的事情都做 不到這個(gè)程度。所以區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是講的東、中、西，東北這樣大的區(qū)域，不能按照這個(gè)區(qū)域空間，提出比如說(shuō) 縮小差距推進(jìn)城市化、工業(yè)化這些，都是不對(duì)的，因?yàn)槲鞑堪ㄒ淮笃瑖?guó)土。但是到了省這個(gè)空間層面，再去按 照這個(gè)一個(gè)空間做工作，有些

11、時(shí)候是錯(cuò)的。到了市縣，幾乎所有的事情都錯(cuò)了。到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)說(shuō)這個(gè)區(qū)域是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要 縮小鄉(xiāng)鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間GDP、工業(yè)化、城市化差距，所有事情都錯(cuò)了。必然會(huì)帶來(lái)分散的問(wèn)題，所以應(yīng)該怎么辦？ 在十一五規(guī)劃當(dāng)中其實(shí)已經(jīng)提出了方向，在“十二五”規(guī)劃綱要、建議當(dāng)中都非常明確地提出要實(shí)施區(qū)域發(fā)展總 體戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略，這兩大戰(zhàn)略解說(shuō)的時(shí)候講到了，兩大戰(zhàn)略共同構(gòu)成了我們國(guó)家區(qū)域發(fā)展的完整的戰(zhàn)略 構(gòu)成，僅僅有區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略會(huì)帶來(lái)前面的問(wèn)題，大家理解的區(qū)域是不一樣的。所以要按照推進(jìn)主體功能區(qū)的 要求來(lái)構(gòu)建，所以按照推進(jìn)主體功能區(qū)的要求，并不是說(shuō)所有的地方、市縣都要大規(guī)模高強(qiáng)度地推進(jìn)工業(yè)化和城 鎮(zhèn)化的開(kāi)發(fā)，按照主體功能

12、區(qū)的戰(zhàn)略，我們還要把我們國(guó)家的國(guó)土，除了按照東中西地理劃分以外，還要按照開(kāi) 發(fā)的方式分成優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)、禁止開(kāi)發(fā)，歸結(jié)為經(jīng)過(guò)優(yōu)化和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)，有一些區(qū)域就變成了城 市化的地區(qū)。經(jīng)過(guò)限制或者是禁止開(kāi)發(fā)，有些區(qū)域就要形成農(nóng)產(chǎn)品(9.11,-0.08,-0.87%)的主產(chǎn)區(qū)，有些區(qū)域形 成重點(diǎn)的生態(tài)功能區(qū)，這些規(guī)劃國(guó)務(wù)院也已經(jīng)通過(guò)了，在去年12月21日也已經(jīng)通過(guò)了。所以按照主體功能區(qū)的 要求，城市化的地區(qū)，全國(guó)所有市縣都要把發(fā)展作為第一要?jiǎng)?wù)，但是不同類型的主體功能區(qū)發(fā)展的首要任務(wù)是不 一樣的，城市化地區(qū)仍然要增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力、推進(jìn)城市化、工業(yè)化，農(nóng)業(yè)地區(qū)要把增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力作為首要任務(wù)， 但

13、是并不是說(shuō)絕對(duì)地去限制，不讓農(nóng)產(chǎn)品的主產(chǎn)區(qū)搞一些適當(dāng)?shù)募庸I(yè)等等。生態(tài)地區(qū)要把增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品的供給 能力作為首要任務(wù)，因?yàn)樗黧w功能是這樣，并不絕對(duì)去限制、不允許搞一些在承載能力允許下的產(chǎn)業(yè)。為推進(jìn) 主體功能區(qū)，戰(zhàn)略任務(wù)就是要構(gòu)建三大戰(zhàn)略格局。第一，兩橫三縱為主題的城市化戰(zhàn)略格局，這個(gè)就是“十二五” 規(guī)劃綱要當(dāng)中已經(jīng)在里面標(biāo)注了，城市化的戰(zhàn)略格局。未來(lái)根據(jù)我們的測(cè)算，這些主要的城市群地區(qū)將集中中國(guó) 10億左右的人口。這是把兩橫三縱的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局落實(shí)到具體的縣的一張圖示，這個(gè)戰(zhàn)略格局落實(shí)下去一共 有436個(gè)縣，這些縣已經(jīng)被定義為重點(diǎn)生態(tài)工業(yè)區(qū)，去年財(cái)政部拿了 250億，平均每個(gè)縣大概3000-

14、4000萬(wàn)， 原來(lái)很多縣不愿意加入，現(xiàn)在大家都做了。第二個(gè)任務(wù)，完善城市化的布局和形態(tài)，這是一張主要城市變化的圖，更黑的顏色，是70年代的城市，北 京、上海都是這樣，灰色是現(xiàn)在的城市形態(tài)，給大家看的這些圖是想表達(dá)一個(gè)，總的來(lái)看，我們國(guó)家的城市，特 別是遠(yuǎn)離山水的城市，沒(méi)有自然條件的城市，總體上呈現(xiàn)一種東南西北四面平面擴(kuò)張的形態(tài)，怎么完善城市化的 布局和形態(tài)，中央的建議非常明確地講到，要按照統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、完善功能、以大帶小的原則，遵循城市 發(fā)展的客觀規(guī)律，以大城市為依托，以中小城市為重點(diǎn)，逐步形成輻射作用大的城市群，推進(jìn)大中小城市和小城 鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展。我的理解，在城市群這個(gè)當(dāng)中去協(xié)調(diào)好大中

15、小城市和小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展。接下來(lái)建議當(dāng)中還有一 段話，叫怎么去形成這個(gè)城市群呢？首先要科學(xué)規(guī)劃城市群內(nèi)各個(gè)城市的產(chǎn)業(yè)的功能定位和產(chǎn)業(yè)布局。第二，要 緩解特大城市中心城區(qū)的壓力，我們一些城市大家知道，出現(xiàn)了一些城市病，因?yàn)槌鞘兄行膮^(qū)各項(xiàng)功能過(guò)于集中， 如果把所有的功能都集中到自己身上，這個(gè)城市中心區(qū)確實(shí)是不可承受的。大城市中心區(qū)壓力大了，要疏解，往 哪里疏解？要強(qiáng)化中小城市的產(chǎn)業(yè)功能，到中小城市去。我們國(guó)家城市化還有一個(gè)特點(diǎn)，是兩頭大中間小，特大 城市集中人口多，還有小城鎮(zhèn)、中小城市發(fā)展比較慢。同時(shí)強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)小城鎮(zhèn)的公共服務(wù)和居住功能，還要推進(jìn)基 礎(chǔ)設(shè)施的一體化和網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展，這個(gè)會(huì)很好地形成城市群

16、，在這個(gè)當(dāng)中會(huì)更好地協(xié)調(diào)大中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展。第三，穩(wěn)步推進(jìn)人口城市化。要把符合落戶條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民作為推進(jìn)城市化的首要任 務(wù)。這個(gè)也是中央建議，是非常鮮明地提出來(lái)的重要的論斷。也是下一步我們城市化發(fā)展一個(gè)重要的方向。因?yàn)?在此前的城市化，我們是在發(fā)展，城市化按照現(xiàn)行的統(tǒng)計(jì)口徑也在提高，提高到47.5%，但是這個(gè)當(dāng)中包括了 1.45 億在城市打工半年以上的農(nóng)民工，這些人在公共服務(wù)方面和城市人還有很大的差距，特別是不能在城市定居和落 戶，所以城市化在一定程度上表現(xiàn)出來(lái)土地的城市化和物質(zhì)形態(tài)的城市化，高樓大廈起來(lái)了，面積擴(kuò)張了，但是 人并沒(méi)有真正融入到城市化當(dāng)中。所以中央非常

17、明確地講到，下一步推進(jìn)城市化要把人口城市化的問(wèn)題作為城市 化重要的任務(wù)去做。當(dāng)然人口城市化是一個(gè)非常復(fù)雜的問(wèn)題，不能急，要因地制宜、穩(wěn)步推進(jìn)，首先要把有穩(wěn)定 的勞動(dòng)關(guān)系、并且在城鎮(zhèn)居住一定年限的農(nóng)民工及其家屬逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，大中小城市承載能力是不一樣的， 所以我們要采取不同的方針。對(duì)于暫時(shí)不具備落戶條件的這些農(nóng)民工，也要改善他們的公共服務(wù)，特別是要加強(qiáng) 對(duì)他們權(quán)益的保護(hù)。農(nóng)民工市民化，或者人口城市化對(duì)我們很多方面具有重要的意義，大家講到區(qū)域差距。它的 好處我曾經(jīng)歸納為十大好處，按照現(xiàn)在東中西，差距是什么呢？西部和東部的差距是2.18倍，和中部1.12倍， 因?yàn)槲覀?.4億農(nóng)民工當(dāng)中大概有30

18、00萬(wàn)已經(jīng)舉家遷徙的沒(méi)有落戶，假設(shè)沒(méi)有舉家落戶那些人，一個(gè)人帶一個(gè) 農(nóng)民工到東部地區(qū)就業(yè)居住了，這里面有一個(gè)數(shù)據(jù)，東部地區(qū)是凈流入，中西部地區(qū)凈流出，中西部地區(qū)的差距 從原來(lái)東部是西部的2.18倍變成了 1.97倍，如果農(nóng)民工可以落戶，可以在當(dāng)?shù)厣钕氯?，?huì)有利地促進(jìn)我們中 西部地區(qū)差距縮小，但是對(duì)縮小城鄉(xiāng)差距的作用也是非常大的。最后一個(gè)，加強(qiáng)對(duì)城市化過(guò)程的管理。中央的建議和十一五規(guī)劃綱要當(dāng)中都明確提出這樣的重要任務(wù)，我們 要加強(qiáng)我們對(duì)城鎮(zhèn)化過(guò)程的管理，并不僅僅是城市管理的問(wèn)題。講到這樣幾個(gè)重要的方面，一個(gè)是要合理地確定 城市的開(kāi)發(fā)邊界，如果城市無(wú)限地蔓延開(kāi)發(fā)下去，每一個(gè)城市都往外擴(kuò)張，這樣我們餅攤得越來(lái)越大，這種方式 當(dāng)然并不是導(dǎo)致城市病的唯一因素，但是它肯定是對(duì)加速城市病起到很大的作用，所以建議當(dāng)中提出來(lái)要合理地 確定城市的發(fā)展邊界。第二，要防止特大城市面積過(guò)度擴(kuò)張，因?yàn)槲覀償U(kuò)張面積最快的還是這些特大城市，北京 市擴(kuò)張到6倍，上海是4倍，天津大概是2倍，不同類型不一