地方政府發(fā)債的風險研究(共6頁)

1、政治經(jīng)濟學2012級1201060741 王彥旭地方(dfng)政府自行(zxng)發(fā)債與自主(zzh)發(fā)債的風險問題研究摘要：本文從地方政府自行發(fā)債與自主發(fā)債的區(qū)別出發(fā)，分別分析了兩種情況下地方政府債務的風險狀況，并根據(jù)這些風險提出了相應的對策，以期為中國地方政府當前不斷增長的債務問題提供一點參考和建議。關(guān)鍵字：地方政府 自行發(fā)債 自主發(fā)債 風險 自行發(fā)債是指試點省(市)在國務院批準的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，自行組織發(fā)行本省(市)政府債券的發(fā)債機制，與原來的代理發(fā)債相比，允許地方政府自行發(fā)債是一次突破，但自行發(fā)債是從代理發(fā)債轉(zhuǎn)向自主發(fā)債的一個過渡，本質(zhì)上還并未改變財政部代發(fā)代償?shù)胤秸畟男再|(zhì)。所

2、謂地方政府自主發(fā)債，指的是“項目自主、發(fā)債規(guī)模自主、發(fā)債用途自定、償債自負”。區(qū)別在于，原先中央代發(fā)，現(xiàn)在地方自行發(fā)債。地方政府自行發(fā)債與自主發(fā)債性質(zhì)不同，兩者不能混淆，區(qū)別主要有以下幾方面：一是從地方政府擁有的自主權(quán)來看，自行發(fā)債中地方政府擁有的自主權(quán)相對較小。試點辦法規(guī)定，試點省(市)發(fā)行政府債券實行年度發(fā)行額管理，全年發(fā)債總額不得超過國務院批準的當年發(fā)債規(guī)模限額。這表明地方政府自行發(fā)債仍實行嚴格的年度發(fā)行額度管理，全年發(fā)債總額受當年發(fā)債規(guī)模限額的約束，僅是對年度中的發(fā)債次數(shù)、每次發(fā)債的時點和規(guī)模擁有一定的自主權(quán)。而自主發(fā)債中地方政府則擁有充分的自主權(quán)，不實行年度發(fā)行額度管理。在美國，是否

3、發(fā)行市政債券完全由本級政府決定，一般必須經(jīng)當?shù)毓袢w投票表決或議會表決通過方能發(fā)行，但州及州以下地方政府發(fā)行市政債券要受經(jīng)常性預算平衡和嚴格的會計準則的限制。二是從發(fā)債模式看，地方政府自行發(fā)債仍采用代發(fā)代償機制，即由財政部代理發(fā)行地方政府債券，并代辦還本付息事宜，這里地方政府與財政部之間存在委托代理關(guān)系。采用代發(fā)代償機制在實踐中會造成償債主體定位不清，使得中央財政實際上擔當“最后償債人”的角色，承擔最終的清償債務責任，導致地方政府債券的國債色彩較濃，因此也被稱為特殊國債性地方債。自2011年11月開始實施的地方政府自行發(fā)債試點并沒有從根本上解決以上問題。而自主發(fā)債則是由地方政府或其授權(quán)機構(gòu)和

4、代理機構(gòu)自身發(fā)行地方政府債券，并辦理還本付息事宜，完全脫離了代發(fā)代償機制，地方政府或其授權(quán)機構(gòu)和代理機構(gòu)與財政部之間不存在任何的委托代理關(guān)系。地方政府自主發(fā)債中，償債主體定位清晰，發(fā)債主體、募集資金使用者和償債主體均是地方政府或其授權(quán)機構(gòu)和代理機構(gòu)，三者是統(tǒng)一的。三是從發(fā)債主體看，地方政府自行發(fā)債仍由財政部代理發(fā)行地方政府債券，雖然發(fā)債主體是地方政府，但代理發(fā)行人卻是財政部。而且，在地方政府自行發(fā)債試點時期，發(fā)債主體僅限于試點省(市)。而地方政府自主發(fā)債中，發(fā)債主體是地方政府這一政治實體或其授權(quán)機構(gòu)和代理機構(gòu)。比如，美國市政債券發(fā)行人可以是州及州以下(市、縣)地方政府或其授權(quán)機構(gòu)，州和州政府機

5、構(gòu)、市政府、地方機構(gòu)、公立大學占市政債券發(fā)行人總數(shù)的比例分別約為39%、40%、18%和2%。美國8萬多個州以下地方政府中大部分擁有發(fā)行市政債券的權(quán)力。四是從發(fā)行利率看，地方政府自行發(fā)債采用單一的固定利率形式。試點辦法規(guī)定，試點省(市)發(fā)行的政府債券為記賬式固定利率附息債券；試點省(市)發(fā)行政府債券應當以新發(fā)國債發(fā)行利率和市場利率為定價基準，采用單一利率發(fā)債定價機制確定債券發(fā)行利率。而自主發(fā)債采用固定利率、可變利率和其他利率三種形式。19962012年間，美國固定利率市政債券發(fā)行量占比始終最大，可變利率市政債券發(fā)行量占比其次，其他利率市政債券發(fā)行量占比最小。標售利率證券(ARS)具備傳統(tǒng)浮動利

6、率債券的優(yōu)點，可以規(guī)避因固定利率與浮動利率錯配所帶來的風險，其利率每隔一段時間通過市場投標重新設定，反映了該類債券市場的實際情況。ARS由于其靈活的定價機制而得到市場的認可。鑒于其利率隨市場變動而變動，且流動性較強，標售利率市政債券(MARS)已成為美國市政債券市場的重要組成部分。五是從發(fā)行期限看，地方政府自行發(fā)債為中期債券。2013年地方政府債券期限為3年、5年和7年。而自主發(fā)債大多為長期建設債券。比如，美國市政債券除了少量短期融資券外，絕大多數(shù)是長期債券，發(fā)行期限從1年到30年甚至更長期不等。根據(jù)美國證券業(yè)和金融市場協(xié)會的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，19962012年間，美國市政債券的平均到期期限在15-2

7、2年。六是從發(fā)行方式看，地方政府自行發(fā)債采用單一的招標方式。而自主發(fā)債采用競拍(即競標)發(fā)行、議價發(fā)行和私募發(fā)行三種方式。在美國，一般責任債券通常采用競拍發(fā)行方式，收益?zhèn)ǔ２捎米h價發(fā)行方式。19962012年間，發(fā)行量最大的始終是議價發(fā)行方式，其次是競拍發(fā)行方式，這是由于美國收益?zhèn)臧l(fā)行規(guī)模遠大于一般責任債券年發(fā)行規(guī)模。七是從信用評級制度看，地方政府自行發(fā)債尚未建立該制度。試點辦法規(guī)定，試點省(市)應當積極創(chuàng)造條件，逐步推進建立信用評級制度。而地方政府自主發(fā)債中，一般建立完善的信用評級制度和健全的信用評級指標體系，制定合理的信用評級標準，能夠?qū)Πl(fā)行人進行獨立客觀的信用評級和科學準確的償債

8、能力判斷，以便為地方政府發(fā)債奠定扎實的融資基礎(chǔ)，充分發(fā)揮信用評級的風險預警功能，降低地方政府債券違約率。在美國，專業(yè)信用評級機構(gòu)對一般責任債券進行信用評級時，主要評估發(fā)行人所處的整體社會經(jīng)濟環(huán)境、總體債務結(jié)構(gòu)、經(jīng)常性預算政策的穩(wěn)健性和管理能力、地方稅收收入及構(gòu)成比例等因素，對收益?zhèn)M行信用評級時主要評估特定公共項目能否產(chǎn)生用于滿足償付債券持有人要求的充足現(xiàn)金流。由此可見，地方政府自行發(fā)債與地方政府自主發(fā)債存在著諸多區(qū)別，不能將兩者混為一談，而自主發(fā)債是未來我國地方政府發(fā)債模式的發(fā)展方向。中央政府應該根據(jù)不同地方(dfng)經(jīng)濟發(fā)展的狀況，盡快制定出臺一些特別規(guī)定，允許地方政府發(fā)行市政債券等地

9、方政府債券，以賦予(fy)地方政府自主發(fā)債的法律權(quán)力，明確地方政府作為獨立民事主體自主發(fā)債的法律地位；應嚴格執(zhí)行財經(jīng)紀律，構(gòu)建地方政府的財政信用，強化地方財政預算約束，提高地方財政預算執(zhí)行的透明度；應引入市場化的專業(yè)信用評級機構(gòu)，進一步完善信用評級制度，建立健全的信用評級指標體系，從而促使地方政府從自行發(fā)債逐步轉(zhuǎn)向自主發(fā)債。地方債券一經(jīng)推出就受到了廣大投資者的歡迎，在其利率(ll)略低于國債利率的情況下仍被搶購一空， 從銷售情況看，地方政府自行發(fā)債的試點都較為成功，但這并不意味著地方政府自行發(fā)債越多越好。雖然大多數(shù)國家的支付都喜歡采用這種財政融資方式，但在合理的公共財政模式中，并不是說只要是政

10、府承擔的資本項目(xingm)，通過公債融資就是合適的。地方債券是一把“雙刃劍”，不單有益處，也有風險。地方政府自行發(fā)債的風險主要體現(xiàn)在以下方面。首先(shuxin)，債務因素與一個地區(qū)的經(jīng)濟規(guī)模有著密切的關(guān)系，通過發(fā)債籌資是政府獲得特殊收入和支出的方式之一。但是，如果地方政府的舉債水平與經(jīng)濟發(fā)展、財政收入不相匹配，導致信用損失，將會造成巨大風險，歐債危機就是一個例證。從歐債危機的教訓來看，政府信用對于市場信心至關(guān)重要。另外，我國的地方財政多是“吃飯財政”，政府機構(gòu)臃腫，人員多，開支大，用于投入城市基礎(chǔ)設施建設的錢相對來說比較少，因此很難保證發(fā)行地方公債所募集的資金能合理地使用到基礎(chǔ)設施建設上

11、而不會被挪用。此外，個別地方政府的政務還不夠公開、決策還不夠民主、交易還不夠透明使得發(fā)債項目的收益難以得到保證。其次，由于當?shù)鼐用駥Ρ镜貐^(qū)經(jīng)濟發(fā)展和改善市政基礎(chǔ)設施的強烈愿望、地方領(lǐng)導人強烈的政績傾向、債務期限與任期制的不匹配等原因， 往往導致地方政府缺乏足夠的債務約束。表面上看，地方債券是由地方政府舉借，但實際上每一個政府成員都不以自身的財產(chǎn)或信譽承擔償債責任，即便出現(xiàn)賴債的現(xiàn)象， 債權(quán)人也無法將償債責任追究到政府成員身上，因此每位政府成員都沒有節(jié)制發(fā)債的動機。在尚不允許地方政府舉債的情況下，地方政府就已經(jīng)憑借各種名義舉借和擔保了大量債務，一旦有了合法地位，地方政府是否會大量舉債從而帶來整個

12、國家債務失衡或失控仍是未知數(shù)。第三，從經(jīng)濟分析的角度，只有同時滿足以下幾個條件，發(fā)行地方債務才是必要的：存在著受益期長（至少十年）的資本項目；這些資本項目在某種程度上具有公共產(chǎn)品的特征；這些項目確實能夠產(chǎn)生足以償付（至少是大部分）債務的未來貨幣收益。就目前而言，地方財政資金有重大缺口的往往是道路交通、城鄉(xiāng)電網(wǎng)、廉租住宅等建設周期長、見效慢且微利的基礎(chǔ)設施。由于地方公債的使用不具備完全可控性，加上基礎(chǔ)建設投資期較長，可能導致項目利益的風險增加，降低了資金的時間價值，而且公債償還的本金和利息與投資收益掛鉤，再加上市場利率的波動，一旦公債使用效率不高，很可能造成地方資本性項目的收益無法償還巨額的公債

13、本息，風險進一步加大，容易形成“借新債還舊債”的局面，甚至是讓“借新還舊”永恒地循環(huán)下去，導致政府債務的過度積累，加重債務負擔，嚴重時甚至使政府陷入債務危機。允許地方政府發(fā)債，最大的難點在于地方政府是否具備償債能力，是否能夠防范債務風險(fngxin)。首先，如果允許地方政府發(fā)債，龐大的存量債務再加上增量債務，地方政府是否有能力償還。地方債需要財政收入擔保，沒有透明而可預期(yq)的財政收入，地方債的發(fā)行將成為無源之水。其次，如果地方政府無法償付大量的債務，在不允許地方政府破產(chǎn)的情況下，中央政府勢必要承擔最終的債務償付責任，而這就有可能會產(chǎn)生道德風險，即地方政府認為中央政府會最終兜底而盲目借債

14、，造成債務規(guī)模膨脹。對于普遍擔心(dn xn)的地方政府自主發(fā)債后是否會加劇債務風險，可以從以下幾個方面分析：其一，由于地方債主要用于資本性支出，即地方債的期限多為長期債務。試想，以中國經(jīng)濟高速發(fā)展的勢頭，5、10 年后、甚至是更長的時間后，地方經(jīng)濟的承債能力將會比現(xiàn)在高很多。所以，中國經(jīng)濟發(fā)展的良好預期給了我們很大的信心，只要對地方政府債務加強管理，償債風險就不必過分擔心。其二，對于地方政府自主發(fā)行地方債有可能產(chǎn)生道德風險這一點不能成為不賦予地方政府發(fā)債權(quán)的阻力，因為無論是采用中央代發(fā)的形式，還是地方政府采用地方融資平臺從銀行借款，還是其他形式的地方政府債務，都有可能產(chǎn)生道德風險，對于道德風險的規(guī)避應該從硬化地方政府間的預算約束入手?？偠灾l(fā)行地方公債只是緩解地方債務，彌補財政赤字的一種可行方法，但并不是必要手段。在已有國債發(fā)行的基礎(chǔ)上，應當控制地方發(fā)債的數(shù)量及規(guī)模。要真正解決地方政府的債務問題，首先應當規(guī)范政府行為，從源頭上減少政府負債。其次轉(zhuǎn)變政府職能，從“吃飯財政”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝斦?。再次深化財政體制改革，從