開發(fā)商在土地一級(jí)開發(fā)中應(yīng)注意的法律問題探討

1、開發(fā)商在土地一級(jí)開發(fā)中應(yīng)注意的法律問題 探討開發(fā)商在土地一級(jí)開發(fā)中應(yīng)注意的法律問題探討何帥領(lǐng)一、土地一級(jí)開發(fā)的概念土地一級(jí)開發(fā)也稱土地儲(chǔ)備開發(fā)、土地整理、土地綜合整治、 土地成片開發(fā)等，目前尚無統(tǒng)一的學(xué)理定義，各地具體政策與法 規(guī)與規(guī)章的規(guī)定也不同。歸納而言，土地一級(jí)開發(fā)是指由政府或 其授權(quán)委托的企業(yè)，對(duì)開發(fā)范圍內(nèi)的土地統(tǒng)一進(jìn)行征收、拆遷、 安置、補(bǔ)償以及市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以達(dá)到土地出讓條件的行為。 相對(duì)而言，通常將土地出讓后進(jìn)行的房地產(chǎn)建設(shè)稱為二級(jí)開發(fā)。土地一級(jí)開發(fā)這一概念是在北京市2000年12月8日通過的 中關(guān)村科技園區(qū)條例中正式出現(xiàn)的。2001年4月30日，國(guó)務(wù) 院在關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資

2、產(chǎn)管理的通知中指出：“為增強(qiáng)政府 對(duì)土地市場(chǎng)的調(diào)控能力，有條件的地方政府要對(duì)建設(shè)用地試行收 購(gòu)儲(chǔ)備制度?！敝螅恋貎?chǔ)備開發(fā)制度得到快速發(fā)展，成為我國(guó) 一項(xiàng)基本土地制度。二、各地關(guān)于開發(fā)商參與土地一級(jí)開發(fā)的相關(guān)規(guī)定目前我國(guó)并無統(tǒng)一的關(guān)于土地一級(jí)開發(fā)的法律、法規(guī)和規(guī)章, 但各地方政府均有自己的規(guī)定，各有特色。下面就幾個(gè)比較有代 表性的省、市的有關(guān)土地一級(jí)開發(fā)的規(guī)定進(jìn)行簡(jiǎn)要介紹：1、北京市北京關(guān)于土地一級(jí)開發(fā)的法規(guī)主要有：北京市國(guó)有建設(shè)用地 供應(yīng)辦法（試行）、北京市土地儲(chǔ)備和土地一級(jí)開發(fā)暫行辦法、 北京市土地一級(jí)開發(fā)及經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目用地招拍掛出讓流程示意圖 等。北京土地一級(jí)開發(fā)的模式為政府主導(dǎo)型和企業(yè)

3、主導(dǎo)型兩種土 地一級(jí)開發(fā)模式并存。開發(fā)商可通過以下兩種方式參與一級(jí)開發(fā)： 政府委托管理，即開發(fā)商受托負(fù)責(zé)土地開發(fā)具體管理，按照規(guī)定 開發(fā)商的管理費(fèi)用不高于土地儲(chǔ)備開發(fā)成本的2%；政府委托開發(fā)， 即開發(fā)商受托負(fù)責(zé)實(shí)施土地開發(fā)，包括負(fù)責(zé)籌措資金、辦理規(guī)劃、 項(xiàng)目核準(zhǔn)、征地拆遷和大市政建設(shè)等手續(xù)并組織實(shí)施，按照規(guī)定 開發(fā)商利潤(rùn)率不高于預(yù)計(jì)開發(fā)成本的8%。2009年之后，北京市的 土地一級(jí)開發(fā)的開發(fā)模式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檎鲗?dǎo)型，開發(fā)商參與土 地一級(jí)開發(fā)的機(jī)會(huì)越來越少，逐漸淡出。2、上海市上海是最先試水土地儲(chǔ)備制度的地方政府。與北京模式不同， 上海主要是由政府授權(quán)直屬的多家大型國(guó)有企業(yè)進(jìn)行土地一級(jí)開 發(fā)。土

4、地開發(fā)企業(yè)隸屬于政府，代表土地儲(chǔ)備中心行使土地儲(chǔ)備 職能。上海的相關(guān)法規(guī)有上海市土地儲(chǔ)備辦法等。3、重慶市重慶的土地一級(jí)開發(fā)模式屬于典型的政府主導(dǎo)型模式。土地 一級(jí)開發(fā)的主體是重慶市政府，代表市政府實(shí)施一級(jí)開發(fā)的機(jī)構(gòu) 是幾個(gè)國(guó)有控股企業(yè)。出讓所得綜合價(jià)金扣除應(yīng)支付的土地儲(chǔ)備 開發(fā)成本后的10%，作為土地儲(chǔ)備開發(fā)發(fā)展專項(xiàng)資金存入土地儲(chǔ)備 開發(fā)資金專戶。4、成都市成都市關(guān)于土地一級(jí)開發(fā)的規(guī)定是關(guān)于積極引進(jìn)和規(guī)范社 會(huì)資金進(jìn)行一級(jí)土地整理意見的通知。該通知主要內(nèi)容包括：首先，規(guī)定一級(jí)土地整理是依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城市總 體規(guī)劃，按照城市、區(qū)域功能定位和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，對(duì)新征 收土地、舊城改造土地

5、實(shí)施成片整理、征地補(bǔ)償、拆遷安置、土 地平整，完成地上及地下市政基礎(chǔ)設(shè)施、城市公共公益配套設(shè)施 建設(shè)，按期達(dá)到土地出讓標(biāo)準(zhǔn)的土地初級(jí)開發(fā)行為。其次，強(qiáng)調(diào)市政府對(duì)儲(chǔ)備土地的統(tǒng)一開發(fā)管理。市土地儲(chǔ)備 中心納入儲(chǔ)備范圍的土地，未經(jīng)市政府批準(zhǔn)，各區(qū)不得引進(jìn)社會(huì) 資金進(jìn)行一級(jí)土地整理。第三，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。一級(jí)土地整理項(xiàng)目范圍、規(guī)模、內(nèi)容 明確后，應(yīng)積極引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以招投標(biāo)或掛牌方式確定投 資商。第四，采取土地收益梯度分成方式。保證土地成交價(jià)格越高、 政府收益越大的動(dòng)態(tài)收益分配機(jī)制。5、海南省海南的土地一級(jí)開發(fā)特點(diǎn)是：資源豐富，競(jìng)爭(zhēng)者較少，政策 優(yōu)惠。2006年海南省出臺(tái)的關(guān)于規(guī)范企業(yè)參與土地成片開

6、發(fā)的 通知指出：“土地出讓收入扣除土地開發(fā)成本后余下的純收益部 分，按照市、縣政府所得不得低于30%的比例，確定市、縣政府與 主開發(fā)商的分成比例?！焙Ｄ贤恋匾患?jí)開發(fā)商最高可以得到70%的 利潤(rùn)，與其他地區(qū)相比，這一政策非常具有吸引力。但2010年春 節(jié)前后，海南房地產(chǎn)被熱炒飆升，估計(jì)近期海南國(guó)土部門會(huì)出臺(tái) 相關(guān)政策，土地一級(jí)開發(fā)模式可能也會(huì)逐漸發(fā)展為政府主導(dǎo)的模 式。三、開發(fā)商參與土地一級(jí)開發(fā)應(yīng)注意的法律問題1、項(xiàng)目合法性問題對(duì)于土地一級(jí)開發(fā)商來說，在投資開發(fā)土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目時(shí)， 首先需要考慮的問題是土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目是否合法。由于目前國(guó) 家對(duì)土地一級(jí)開發(fā)沒有法律層面的規(guī)定，各地規(guī)定并不一致，而

7、 且各地地方政府操作也比較亂，實(shí)踐中有些項(xiàng)目的合法性方面存 在問題。若項(xiàng)目合法性方面存在瑕疵，將會(huì)給開發(fā)商帶來很大的 潛在法律風(fēng)險(xiǎn)，因此，開發(fā)商應(yīng)重視項(xiàng)目的合法性問題。開發(fā)商 可主要從以下幾個(gè)方面對(duì)土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目的合法性進(jìn)行審查：（1）項(xiàng)目是否符合城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃實(shí)踐中，有些地方政府急于進(jìn)行城市建設(shè)，甚至在城市總體 規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃還沒有編制和批準(zhǔn)的情況下，就委托開 發(fā)商開始進(jìn)行土地一級(jí)開發(fā)，這對(duì)于開發(fā)商來說風(fēng)險(xiǎn)很大，若將 來城市總體規(guī)劃和土地總體利用計(jì)劃得不到批準(zhǔn)，地方政府又無 力償還開發(fā)商已發(fā)生開發(fā)的成本，開發(fā)商將面臨投入資金無法收 回的風(fēng)險(xiǎn)。（2）立項(xiàng)文件的合法性開

8、發(fā)商在簽訂合同之前應(yīng)認(rèn)真審核項(xiàng)目立項(xiàng)文件的合法性， 比如是否經(jīng)有審批權(quán)限的政府批準(zhǔn)立項(xiàng)、是否存在立項(xiàng)文件的內(nèi) 容與實(shí)際操作不一致的情形，等等。在實(shí)踐存在著一些須經(jīng)省級(jí) 政府批準(zhǔn)但只有地方縣級(jí)政府或經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)的批文的情形, 若出現(xiàn)上述情形，開發(fā)商須對(duì)立項(xiàng)文件進(jìn)行補(bǔ)充和完善。（3）其他相關(guān)項(xiàng)目文件的合法性開發(fā)商還應(yīng)認(rèn)真審核其他項(xiàng)目文件的合法性，比如控制性規(guī) 劃文件是否已經(jīng)批準(zhǔn)，征地拆遷文件合法性等。另外，開發(fā)商為 外商投資企業(yè)的，須注意審查自身是否符合外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo) 目錄等相關(guān)外商投資的法律法規(guī)的規(guī)定。2、簽約程序問題綜合分析各地有關(guān)土地一級(jí)開發(fā)的規(guī)定，大多規(guī)定政府要求 通過招標(biāo)方式確定土

9、地一級(jí)開發(fā)商。但實(shí)踐中，很多地方政府并 未嚴(yán)格遵守招標(biāo)確定開發(fā)商的程序，而是直接與開發(fā)商簽訂土地 一級(jí)開發(fā)協(xié)議。對(duì)于開發(fā)商來說，則須注意簽約程序的合法性， 以防上級(jí)政府以未通過合法程序而不認(rèn)可開發(fā)商的一級(jí)開發(fā)主體 地位。就此問題，即使地方政府已就一級(jí)開發(fā)事宜與開發(fā)商協(xié)商 一致，開發(fā)商也應(yīng)建議地方政府按照規(guī)定通過招標(biāo)形式簽約。當(dāng) 然，由于有關(guān)土地一級(jí)開發(fā)的地方規(guī)定并非屬于法律或行政法規(guī) 層面，即使不通過招標(biāo)形式通常也并不會(huì)因此導(dǎo)致一級(jí)開發(fā)合同 無效。3、開發(fā)商應(yīng)把握的土地一級(jí)開發(fā)合同中的要點(diǎn)開發(fā)商簽訂一份內(nèi)容完善的土地一級(jí)開發(fā)合同，能夠有效防 范土地一級(jí)開發(fā)過程中的各種風(fēng)險(xiǎn)，比如拆遷難風(fēng)險(xiǎn)、政策

10、變化 風(fēng)險(xiǎn)、土地出讓價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)等。從開發(fā)商的角度而言，簽訂土地一 級(jí)開發(fā)合同時(shí)應(yīng)注意把握以下要點(diǎn)：（1）約定征地拆遷安置補(bǔ)償工作由政府負(fù)責(zé)承擔(dān)對(duì)于開發(fā)商來說，在目前國(guó)情下很難自主完成拆遷安置補(bǔ)償 工作。在此情況下，開發(fā)商應(yīng)要求在土地一級(jí)開發(fā)合同中約定征 地拆遷安置補(bǔ)償工作由政府方面承擔(dān)，開發(fā)商只負(fù)責(zé)承擔(dān)相關(guān)費(fèi) 用。通常情況下，開發(fā)商可采取如下兩種方式承擔(dān)費(fèi)用：政府包 干和據(jù)實(shí)支出。政府包干，即開發(fā)商與政府約定一個(gè)包干費(fèi)用， 由政府包干完成征地拆遷安置補(bǔ)償工作。據(jù)實(shí)支出，即開發(fā)商根 據(jù)政府拆遷安置工作的進(jìn)展逐步據(jù)實(shí)支出費(fèi)用。開發(fā)商可根據(jù)項(xiàng) 目具體情況決定采取適當(dāng)?shù)馁M(fèi)用承擔(dān)方式。（2）約定分期分塊滾

11、動(dòng)開發(fā)、減輕資金壓力對(duì)于開發(fā)商來說，土地一級(jí)開發(fā)占用資金量大、周期長(zhǎng)、利 潤(rùn)率低，因此，若想減輕資金壓力，可在合同中約定采用分期分 塊滾動(dòng)開發(fā)的方式，即將項(xiàng)目范圍內(nèi)的土地，根據(jù)規(guī)劃情況分割 成不同的區(qū)域地塊，按照優(yōu)先順序分期先后投資開發(fā)各區(qū)域地塊, 成熟一塊、出讓一塊，出讓后收回成本和收益再投入下一區(qū)域地 塊，這樣滾動(dòng)開發(fā)可有效減輕資金壓力，同時(shí)也可降低投資風(fēng)險(xiǎn)。（3）約定政策變化時(shí)由政府承擔(dān)責(zé)任政策變化風(fēng)險(xiǎn)對(duì)開發(fā)商來說是不可預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)，比如國(guó)家或 上級(jí)政府對(duì)項(xiàng)目規(guī)劃作出重大調(diào)整或被撤。對(duì)于該等風(fēng)險(xiǎn)，開發(fā) 商可在合同中約定由政府承擔(dān)政策變化風(fēng)險(xiǎn)。但須注意的是，在 約定土地出讓收益分成方式時(shí)，若

12、項(xiàng)目重大調(diào)整或被撤時(shí)尚無土 地出讓收入，則存在開發(fā)商投資回報(bào)落空的風(fēng)險(xiǎn)，在此情況下， 須明確約定政策變化時(shí)開發(fā)商收回資金和收益的方式。（4）約定土地開發(fā)成本的組成土地開發(fā)成本是土地一級(jí)開發(fā)合同重要條款之一，開發(fā)商訂 立合同時(shí)必須明確約定。通常情況下，開發(fā)商應(yīng)將就土地一級(jí)開 發(fā)項(xiàng)目支出的所有費(fèi)用均計(jì)入土地開發(fā)成本。但須注意的是，開 發(fā)商計(jì)入的成本最終須經(jīng)政府審核確認(rèn)，若開發(fā)商的某項(xiàng)支出政 府審核后不認(rèn)可，且也未在合同中列明，開發(fā)商將不得不自行承 擔(dān)該等費(fèi)用。同時(shí)，在合同中列明土地開發(fā)成本有利于開發(fā)商預(yù) 估和控制項(xiàng)目投資總額，也可使開發(fā)商有理由拒絕投入政府要求 承擔(dān)的合同中未列明的費(fèi)用。值得注意的

13、是，各地政府規(guī)定的土地開發(fā)成本（主要包括征 地拆遷補(bǔ)償、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用等）雖然大致相同，但也有 很多不同之處，開發(fā)商須根據(jù)各地規(guī)定靈活掌握。比如，對(duì)于融 資成本（貸款利息）各地約定就不一致，北京相關(guān)規(guī)定中明確規(guī) 定土地開發(fā)成本包含貸款利息，而成都相關(guān)規(guī)定中就明確約定不 能將融資成本（利息）作為開發(fā)成本。（5）約定收益分配方式對(duì)開發(fā)商來說，可根據(jù)項(xiàng)目具體情況約定不同的收益分配方 式。通常情況下，土地一級(jí)開發(fā)的收益分配方式有如下幾種：固定收益：開發(fā)商的投資收益二土地開發(fā)成本X固定收益率。 也可約定每年固定收益率，按每年投入的開發(fā)成本計(jì)算投資收益。 相對(duì)下述按比例分配收益方式而言，開發(fā)商采用固

14、定收益率方式， 資金及收益收回的安全性較高，可有效規(guī)避土地出讓價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)， 但通常收益率不會(huì)太高。按比例分配收益：開發(fā)商的投資收益=(土地出讓收入-土 地開發(fā)成本)X開發(fā)商分配比例。相對(duì)于固定收益方式而言，按 比例分配收益方式中開發(fā)商收益比例通常較高，而且關(guān)鍵是有利 于開發(fā)商受讓開發(fā)項(xiàng)目中出讓地塊的國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)，進(jìn)行 二級(jí)開發(fā)。實(shí)踐中，很多開發(fā)商參與土地一級(jí)開發(fā)就是為了便于 二級(jí)拿地，采取按比例分配收益方式，可使一級(jí)開發(fā)商在土地出 讓競(jìng)價(jià)中處于非常有利的地位，因?yàn)橥恋爻鲎寖r(jià)格中含有一級(jí)開 發(fā)商按約定比例可分取的收益，土地出讓價(jià)格越高一級(jí)開發(fā)商可 分取的收益也越多。但采取該種方式，開發(fā)商須注

15、意防范土地出 讓價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)，有必要約定出讓價(jià)格低于開發(fā)成本時(shí)的處理方法和 責(zé)任承擔(dān)。固定收益+按比例分配收益：開發(fā)商的投資收益二固定收益+ 按比例分配收益。這種方式具有上述兩種方式的優(yōu)點(diǎn)，開發(fā)商既 保證了固定收益，又有參與分配的權(quán)利，但政府通常會(huì)相應(yīng)調(diào)低 固定收益率和收益分配比例。約定成立項(xiàng)目公司開發(fā)商就單個(gè)土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目成立項(xiàng)目公司，可以有效地 隔離和規(guī)避單個(gè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，避免連鎖反應(yīng)。而且由于土地一級(jí)開 發(fā)投資項(xiàng)目大、投入資金多，需要開發(fā)商專門設(shè)立公司在投資地 進(jìn)行長(zhǎng)時(shí)間、持續(xù)性的具體操作。同時(shí)，成立項(xiàng)目公司也通常是 政府對(duì)投資開發(fā)商的要求。約定適當(dāng)?shù)娜谫Y方式若開發(fā)商自有資金不足或有可能進(jìn)行項(xiàng)目融資，可在合同中 約定可供選擇的融資方式。尤其是約定股權(quán)融資方式，即約定通 過轉(zhuǎn)讓部分股權(quán)（或設(shè)立項(xiàng)目公司時(shí)引入合資方的方式）的方式 進(jìn)行融資，以便在必要