國外立法保障殘疾人乘用公交車權(quán)益的考察與思考

1、國外立法保障殘疾人乘用公交車權(quán)益的考察與思考在公交車乘客中，殘疾人（以及老弱病幼其他行動不便群體）不但上下車困難，而且經(jīng)常沒有座位保障，容易因跌倒、碰撞受到身體損傷。一位患小兒麻痹的殘疾人告訴本研究者，“我就算能擠得上公交車，也很難坐到座位?。　边@種狀況直接損害殘疾人的無障礙出行權(quán)益，也影響其文化權(quán)益、就業(yè)權(quán)益的實現(xiàn)。本人曾獲歐盟文化委員會以及江蘇省高校優(yōu)秀中青年教師和校長境外研修計劃的資助，先后在英國、捷克、美國進行了15個月的訪學(xué)考察，對這些國家殘疾人乘用公交車權(quán)益保障方面的相關(guān)做法與經(jīng)驗進行了觀察，并根據(jù)我國的實際情況進行深層次的思考，為我國解決殘疾人乘用公交車“落座難”和“乘車難”的現(xiàn)

2、實問題和破解相關(guān)的道德痼疾提供借鑒與幫助。第一節(jié) 國外保障殘疾人乘用公交車的法理依據(jù)與現(xiàn)狀一、立法保障殘疾人乘坐公交車的權(quán)益美國各州關(guān)于輪椅使用者下公交車的先后順序規(guī)定不一，但是各州都規(guī)定輪椅使用者優(yōu)先上公交車，并且美國聯(lián)邦法規(guī)2011年版第49部分第1卷第37節(jié)第167條款（以下簡稱“167條款”）明文規(guī)定“公交車必須確保殘疾乘客有足夠的時間完成上車和下車的動作”。筆者作為輪椅使用者在美國訪學(xué)12個月，在不同時段乘坐過公交車。無論近乎滿員還是乘客稀少，也無論有多少人要上公交車，公交司機都安排輪椅乘客先上車，未見違反規(guī)定的案例。這樣就避免了殘疾人面臨“車難擠、座難求”的首要問題。為了解決殘疾人

3、“座難求”的問題，167條款規(guī)定，其他各類乘客應(yīng)該為殘疾乘客讓出優(yōu)先座位，非優(yōu)先乘客應(yīng)該為老年乘客讓出優(yōu)先座位*本文出處：殘疾人研究，2014年第2期，8285頁。作者簡介：侯晶晶：南京師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院教授、中國殘聯(lián)主席團委員、中國肢殘人協(xié)會副主席。Code of Federal Regulations 37.167：Other Service Requirements.2014.3.7,/cfr/text/49/37.167 。換言之，在行動不便者中，殘疾乘客優(yōu)先于老年乘客使用優(yōu)先座位區(qū)。例如，帶導(dǎo)盲犬上車的盲人乘客的座位優(yōu)先順序大于非殘疾的老年乘客。這不同于我國民眾所習(xí)慣的“老弱病殘孕

4、”順序，前者的理據(jù)在于乘客的特殊需要程度。充分的理據(jù)能保障法律法規(guī)的可操作性。殘疾人等特殊群體乘公交出行的無障礙權(quán)益得到法律確認之后，關(guān)于其優(yōu)先座位權(quán)的具體法規(guī)對于徹底保障此權(quán)益起到了重要作用。其他乘客讓座的法律義務(wù)在上述國家現(xiàn)已深入人心。偶見軟性的違反，也會有熱心人主動維護法律的尊嚴。由此可見，相關(guān)的法律法規(guī)有利于形成一種默會的知識，避免行動不便者處于需要求助又恥于求助的無奈之中，也使廣大民眾在生活中自然而然地學(xué)會尊重行動不便者的合法權(quán)益，使“讓座”等關(guān)心弱勢群體的行為成為全民的法律常識與道德習(xí)慣。美國聯(lián)邦法規(guī)2011年版第49部分第1卷第37節(jié)第167條款還規(guī)定，所有公交車輛必須在優(yōu)先座位

5、區(qū)周邊明示殘疾乘客對這些座位具有法定優(yōu)先權(quán)，并告知其他乘客他們的法律義務(wù)。因此，美國公交車上印有或貼有相關(guān)的法律標(biāo)識，民眾一上公交車就能在耳濡目染間自然而然地了解到相關(guān)的立法規(guī)定。例如，美國加州公交車上最常見的兩條標(biāo)識是：聯(lián)邦法律規(guī)定：殘疾乘客與老年乘客必須能坐到這些座位。這些是殘疾乘客與老年乘客的優(yōu)先座位。聯(lián)邦法律規(guī)定：應(yīng)其要求，這些座位必須讓給他們。當(dāng)有行動不便乘客上車時，長期生活在當(dāng)?shù)氐钠渌丝鸵话銦o需司機指導(dǎo)，就知道該做什么。有網(wǎng)評指出，德國民眾也習(xí)慣于“還座”給行動不便者。若有其他乘客坐在這些公交優(yōu)先座位上，“一旦看到有殘疾人和老弱病孕上車，必須趕緊起立還座。如果一時沒有注意到，他們

6、站到了座位前，要說對不起并立即還座。如果有人就是不還座，很簡單，叫警察來執(zhí)法。” 陳文祥.德國還座與中國讓座.2014年3月8日下載于中國網(wǎng)/review/txt/2008-07/04/content_15952432.htm這些國家不僅公交車上的環(huán)境與人發(fā)揮著的教育功能，媒體與學(xué)校教育也實現(xiàn)著普法與價值觀教育的功能。這有力地推動了相關(guān)法律規(guī)定轉(zhuǎn)化為普遍的現(xiàn)實社會生活。美國的相關(guān)立法考慮到了各類殘疾人的特殊需要，并以精致的立法確保其乘坐公交出行的權(quán)利。例如，主要考慮到視力障礙者的需要，美國聯(lián)邦法規(guī)2011年版第49部分第1卷第37節(jié)第167條款規(guī)定：公交車司機以及出租車司機有義務(wù)應(yīng)殘疾乘客的要

7、求報出站名或目的地;公交車以及出租車必須允許導(dǎo)盲犬等起服務(wù)作用的動物在車上陪伴殘疾乘客;公交車應(yīng)該使殘疾乘客獲得關(guān)于交通服務(wù)的充足信息，包括與殘疾乘客有效溝通的信息無障礙，為其提供大字版、電子版等合適形式的行車時刻表;另外公交車和出租車不得禁止帶呼吸機或便攜氧氣瓶裝置的殘疾乘客，除非上述設(shè)備中含有國家明令禁止帶入人口密集區(qū)域的危險物質(zhì)。二、公交車完善的無障礙設(shè)施與服務(wù)現(xiàn)狀（一）發(fā)達國家的現(xiàn)狀美、英等國的公交車都依法裝有供輪椅上下車的無障礙坡道，并設(shè)有殘疾人的優(yōu)先座位。其優(yōu)先座位區(qū)一般分為兩種：一種是靠近車門的普通固定座位，供無輪椅等附加設(shè)備的老、孕乘客優(yōu)先使用；另一種是靠近車門的活動座位，用能

8、上下翻動的座位圍起一個區(qū)域。當(dāng)沒有輪椅需要使用此空間時，這幾個座位都可以供其他乘客使用，不存在浪費空間的問題。英、美、捷克等規(guī)定，輪椅乘客上車之后，司機有義務(wù)為殘疾人固定輪椅、拉出安全帶并幫助系上。司機履行這些服務(wù)義務(wù)時，動作比較嫻熟。顯然，他們不是依靠職場“做中學(xué)”，而是經(jīng)過了與職業(yè)法律法規(guī)、職業(yè)道德、職業(yè)技能相關(guān)的標(biāo)準化職業(yè)訓(xùn)練。美國公交車在靠門最近的幾個座位旁，都用醒目的圖片和文字標(biāo)示出相關(guān)的法律規(guī)定，明示出行動不便者對這些座位享有優(yōu)先權(quán)。行動不便者上、下公交車耗時較多，其他乘客等待時都感到理所當(dāng)然，沒有不耐煩的神色或話語。本研究者作為輪椅使用者在美國訪學(xué)12個月，乘公交時從未觀察到與上

9、述法律規(guī)定相違背的案例或為座位發(fā)生爭執(zhí)的事件。本人只遇到過一次稍復(fù)雜些的情景：一部公交車上可放置輪椅的優(yōu)先位已有輪椅用滿空間;又出現(xiàn)一位輪椅乘客招手示意要上車。這時，公交車司機向后者耐心說明情況，請其等待下一輛同路公交車。這次罕見的復(fù)雜情境得到了有序有據(jù)的處理，全過程沒有任何不快或沖突。167條款規(guī)定，美國的上述法規(guī)不只適用于狹義的公交車即公共汽車，輕軌、地鐵等其他形式的公共交通工具以及公開運營的出租車也必須參照執(zhí)行，確保殘疾乘客利用各種公共交通工具的無障礙出行權(quán)利。（二）發(fā)展中國家的現(xiàn)狀作為發(fā)展中國家的捷克，其公交文明程度也達到了相當(dāng)高的水平。經(jīng)本人觀察，捷克首都布拉格的舊公交車絕大多數(shù)已經(jīng)

10、過無障礙改造，新公交車出廠即符合無障礙規(guī)定。捷克公交車的無障礙坡道是由司機手動操作的，不像英、美的公交車那樣使用全副電動無障礙設(shè)備。但是，捷克公交車的無障礙功能、司機作為協(xié)助者的工作職責(zé)以及其他乘客尊重行動不便者權(quán)利的態(tài)度，都與英、美基本處于同一水平。本研究者曾在捷克公交車上看到這樣一幕。一位老年婦女上公交車時，有位初中生模樣的男孩坐在靠近車門的行動不便者優(yōu)先座位區(qū)。盡管優(yōu)先座位區(qū)還有好幾個座位空著，老人卻碰了碰那個孩子的肩頭。無需語言提示，那個少年立刻明白了，面帶愧色趕緊起身，到后面的非優(yōu)先座位區(qū)坐著去了。這位老人就落坐在男孩讓出的位子上，她是在教育這個孩子：非優(yōu)先區(qū)如有座位空著，應(yīng)坐到那邊

11、去，把優(yōu)先座位讓出來備用。車上的其他乘客對于她的行為都不以為怪。第二節(jié) 對我國解決殘疾人乘用公交車難題的啟發(fā)與思考一、公交車上占座不讓的道德冷漠現(xiàn)象及其成因殘疾人的社會融合度往往被視為社會文明程度的表征。在公交車上健全青少年和成年人是否為殘疾人等行動不便者讓座，不僅涉及民眾公德養(yǎng)成的一個方面，也構(gòu)成了社會道德風(fēng)氣的一個顯性表征。本研究者在Q市的錄音訪談?wù){(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在公交車上為有特殊需要的弱勢群體讓座這種本應(yīng)是全民具備的道德品質(zhì)，在一些地方卻成了少數(shù)人的美德。有些青少年坦言，自己在公交車上很少讓座給老人。另有研究者對杭州中學(xué)生進行抽樣調(diào)查，發(fā)現(xiàn)近3成中學(xué)生從不讓座。 趙志毅;尹黎.城市中小學(xué)生公

12、民責(zé)任意識的缺失及其對策基于杭州部分學(xué)校的抽樣調(diào)查.全球教育展望，2012(5),p.80-83.。上述現(xiàn)象是由多方面原因?qū)е碌?。首先，中國與西方有著不同的德育取向。比較地看，中國實施“高”道德（高尚道德）教育，充滿了理想主義;西方實施“低”道德教育，或者說“準法的”德育，具有實用主義色彩，特點是平凡、現(xiàn)實、適應(yīng)。魏賢超.中西方道德教育差異之我見.中國德育，2009，8：7475. 在我國，目前人們大都認為讓座是獻愛心，“讓不讓座是私人的事情”，而單純的道德軟約束不足以改變讓座系高階道德行為的觀念，也不足以促使持此觀念者做出讓座的行為。由此可見，把一些基礎(chǔ)規(guī)范交給法律，可以高效地保證這些規(guī)范成

13、為人人實踐的底線倫理。否則，容易造成“應(yīng)然”與“實然”的斷裂，使得很多“應(yīng)然”規(guī)范被誤認為“高尚道德”。其次源于傳統(tǒng)儒家人倫觀念層級化色彩的影響。社會上時?？梢钥吹綖樽鹫咦屪?、尊者優(yōu)先的習(xí)慣做法。瞭望曾報道過“一群大學(xué)畢業(yè)生在 D11次列車上被要求集體給領(lǐng)導(dǎo)讓座”的社會現(xiàn)象瞭望新聞周刊.一周網(wǎng)談.瞭望,2008，25：37.。這種等級化的人倫觀念在一定程度上阻礙著一些民眾在公交車這一微型公共場域中體現(xiàn)平等禮讓、尊重弱勢群體的人際關(guān)系。再次，道德生活對人們的德性養(yǎng)成具有價值導(dǎo)向和暗示作用。少數(shù)人的道德反思和“道德審判”無法消除社會負面道德慣習(xí)的示范作用。班杜拉通過實驗研究印證了觀察學(xué)習(xí)的效應(yīng)，兒

14、童很容易受到所觀察到的行為的影響，繼而做出相似的行為。浸染于“集體不讓座”的道德生活情境中，幼兒園、學(xué)校關(guān)于“讓座”的道德教育以及媒體的相關(guān)宣傳長期陷于非常低效甚至基本無效的狀態(tài)。二、應(yīng)發(fā)揮法律的底線倫理功能治療道德痼疾（一）效果適得其反的道德獎勵法我國少數(shù)地方曾試圖借助道德獎勵來幫助破解這一難題。據(jù)長沙晚報報道:“2007年9月17日當(dāng)天，在公交車上為老弱病殘孕乘客及懷抱嬰兒者讓座的乘客，將可領(lǐng)取長沙市公用事業(yè)管理局發(fā)放的愛心讓座卡兩張,讓座者可憑卡于9月22日之前免費乘坐公交車2次。”周小華.3萬公交愛心讓座卡等你拿.長沙晚報,2007913：3.此做法用意雖好卻不可能持久，其獎勵法類似條

15、件反射的行為訓(xùn)練，缺乏亞里斯多德分析的充分道德行為應(yīng)有的自主性。為了獎賞而做出的“利他”行為，其動機更多的是自利，因此不當(dāng)?shù)莫勝p可能鼓勵偽善。當(dāng)滿足自利動機的獎賞不復(fù)存在時，由它引發(fā)的“利他”行為往往只是曇花一現(xiàn)，不可能轉(zhuǎn)化為全民的道德習(xí)慣。此外，對讓座的獎賞等于附和了很多人的看法讓座是一種層級較高的愛心行為，而非人人皆應(yīng)做到的底線倫理行為，在很大程度上反而將拒不讓座行為合理化了。（二）訴諸法律應(yīng)對的必要性與可行性在“讓座”問題上，如果僅僅依靠每個人的道德自律，顯然很難保證全民達到道德底線，應(yīng)該從單純的道德要求轉(zhuǎn)變?yōu)榉梢?guī)定，將行動不便者在公交車上的優(yōu)先座位權(quán)從道德權(quán)利轉(zhuǎn)變?yōu)榉蓹?quán)利。道德權(quán)利

16、與法律權(quán)利既有聯(lián)系，更有區(qū)別。例如，法律權(quán)利與法律義務(wù)之間的對應(yīng)性遠勝于道德權(quán)利與道德義務(wù)之間的對應(yīng)性;有些道德權(quán)利可能遭遇認同度不足和被虛置的命運。尊重行動不便者的合理合法權(quán)利，既屬于人際關(guān)心的道德范疇，也應(yīng)該成為明文規(guī)定的法律義務(wù)。法律義務(wù)是最底限的道德義務(wù)，能以剛性的約束力為道德托底。如果我國立法規(guī)定公交車上其他乘客為行動不便者讓座，就可以使每個人都理直氣壯地成為這項關(guān)心行為的監(jiān)督者，而不會反被指責(zé)為“道德綁架”，有助于民眾學(xué)會尊重彼此的合理需要。而尊重是一種基本的人際美德，也是關(guān)心的一種常見形式。長遠地看，這樣的法律法規(guī)有助于民眾把關(guān)心弱勢群體的意識與行動拓展到社會生活的方方面面，從而

17、進一步提升社會的文明程度。同時，也可以提升我國中小學(xué)相關(guān)道德教育的力度與效果。鑒于我國殘疾人權(quán)益保障已有的良好法律基礎(chǔ)及其穩(wěn)健精致化的態(tài)勢，這一立法應(yīng)該說具有可行性。依據(jù)我國殘疾人權(quán)益保障法的“無障礙權(quán)益”規(guī)定，殘疾人的優(yōu)先座位權(quán)已然是可推斷的法律權(quán)利，在國際上也不乏可資參照的案例。第三節(jié) 我國地方性“讓座”立法引發(fā)的爭議及其回應(yīng)我國個別城市推出過“讓座令”。據(jù)河南商報報道，鄭州市城市公共交通條例(草案)規(guī)定，乘客應(yīng)主動讓位給老人、孕婦等特殊乘客。不履行義務(wù)，駕駛員、售票員可以拒絕其乘坐。高云，肖海麗.乘公交不讓座會被趕下車？鄭州市城市公共交通條例（草案）的一條新規(guī)引來爭議.河南商報,2008

18、73：A10.這項地方性立法仍引發(fā)了很多爭議。例如有人認為這是“荒唐離譜”楊振威.為民是第一出發(fā)點.人民論壇,2008,19:40-41.的“霸王規(guī)定”，規(guī)定的內(nèi)容超越了職能范圍等等。這些異議折射出我國關(guān)于優(yōu)先座位權(quán)的立法有待立法權(quán)威更高的機構(gòu)在全國整體推進，也折射出我國很多民眾有待知曉國際上的相關(guān)成熟立法以及道德與法律的本真關(guān)系。因此有必要對各種質(zhì)疑進行剖析和回應(yīng)。一、確定受益人身份之“難”會否導(dǎo)致讓座令“不可操作”某網(wǎng)評作者就確定座位受益人身份的難度進行設(shè)想：“司機如遇到兩名起爭執(zhí)的乘客，得先查看雙方身份證件、再為雙方測量體溫、心跳、血壓”；繼而推導(dǎo)出結(jié)論：“為讓座問題制訂專門的條例，并保

19、證這部條例的可操作性，幾乎是一件不可能完成的任務(wù)”。公交讓座：道德升格法律須可操作. 2014.2.20,/comments/2008-07/04/content_8483181.htm實際上，許多國家已有相關(guān)的精致法規(guī)，并通過公交車優(yōu)先座位上方的大幅圖片、文字說明使立法內(nèi)容家喻戶曉，民眾也已習(xí)慣化地自覺遵守這些法規(guī)。關(guān)于優(yōu)先座位權(quán)受益人身份的復(fù)雜性，沒有必要人為地放大小概率事件。二、“被讓座”疑義vs.法律他律的合理性另有人對“被讓座”提出異議，認為“被規(guī)范”的讓座行動扭曲了“道德行動者”王強.被讓座:公共生活規(guī)范的道德困境.安徽師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)，2011,4:396-401.

20、；還有人呼吁“審慎量度道德立法的必要性與可行性問題”。田屹.地方性立法與道德法律關(guān)系論從“不讓座罰款”和“精神贍養(yǎng)”規(guī)定談起. 道德與文明,2008,6:93-96.本研究者認為，這種“扭曲”實為對不道德行動者之道德冷漠與丑陋現(xiàn)象的必要糾偏，道德立法是很多人由法律他律、道德他律走向道德自律的必不可少的外在推動力。即便有些人始終達不到道德自律的水平，至少還有法律規(guī)范約束著他們達到現(xiàn)代人應(yīng)有的公德底線，使之不至于做出不道德行為來污染全社會的道德空氣。三、“讓座優(yōu)先順序不清”及其應(yīng)對思路舉隅2008年鄭州試行“讓座令”之后時隔5年，2013年南寧市法制辦公室發(fā)布南寧市城市公共汽車客運管理辦法（征求意見稿），要求其他乘客為“老、弱、病、殘、孕等特殊乘客”讓座 潘軼,李曉茂.南寧“強制讓座”的是與非.上海法治報,2013-10-14.。有評論者質(zhì)疑讓座的優(yōu)先順序不清，因此認為“清官難斷家務(wù)事，很多時候法律也難斷道德事”，主張“法律的交給法律，道德的交給道德”。苑廣闊.公交車強制讓座:道德有疾慎開法律藥方.東南商報.2013-