PPP全生命周期法律風(fēng)險(xiǎn)防范

1、PPP全生命周期法律風(fēng)險(xiǎn)防范PPP真式作為基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新，是現(xiàn)代財(cái)政改革發(fā)展的重大成果和 發(fā)展方向。PPP模式具有投資金額大、合作周期長(zhǎng)、法律和政策制度涉及面廣、管理環(huán)節(jié) 多、風(fēng)險(xiǎn)防控壓力大等特點(diǎn)，決定其必須進(jìn)行全生命周期法律風(fēng)險(xiǎn)防范以實(shí)現(xiàn)科學(xué)管理、依 法管理，這對(duì)PPP項(xiàng)目健康、科學(xué)、高質(zhì)量發(fā)展具有十分重要的作用和意義。為此，本報(bào)告 將對(duì)PPP項(xiàng)目全生命周期法律風(fēng)險(xiǎn)防范要點(diǎn)進(jìn)行解析。一 PPP項(xiàng)目識(shí)別論證階段對(duì)項(xiàng)目的識(shí)別論證，是PPP項(xiàng)目的起點(diǎn)，防范PPP的法律風(fēng)險(xiǎn)從項(xiàng)目識(shí)別論證這一源頭就應(yīng) 嚴(yán)格把關(guān)，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下問(wèn)題。(1)無(wú)論是政府方還是社會(huì)資本方發(fā)起項(xiàng)目，均應(yīng)按

2、照政府和社會(huì)資本合作模式操作指 南(試行)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法的要求提交相關(guān)前期資料。新 建項(xiàng)目和改擴(kuò)建項(xiàng)目應(yīng)提交可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目產(chǎn)出說(shuō)明和初步實(shí)施方案。存量項(xiàng)目應(yīng)提 交公共資產(chǎn)的歷史資料、項(xiàng)目產(chǎn)出說(shuō)明和初步實(shí)施方案。(2)所實(shí)施的PPP項(xiàng)目應(yīng)通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證，且論證的程序合法合 規(guī)。(3)實(shí)施機(jī)構(gòu)編制的PPP項(xiàng)目實(shí)施方案的內(nèi)容應(yīng)保持完整且合法合規(guī)，主要包括：風(fēng)險(xiǎn)分 配基本框架、項(xiàng)目運(yùn)作方式、項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)、回報(bào)機(jī)制、相關(guān)配套安排明確且合法合規(guī)； 項(xiàng)目合同的權(quán)利義務(wù)、交易條件、履約保障和調(diào)整銜接等邊界明確且合法合規(guī)；對(duì)潛在風(fēng) 險(xiǎn)、爭(zhēng)議的處置安排合法合規(guī)；

3、存量項(xiàng)目的實(shí)施方案涉及國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)移的，應(yīng)有合法合 規(guī)的安排；實(shí)施方案中項(xiàng)目用地的取得及使用應(yīng)合法合規(guī)等。(4)嚴(yán)格把握以下不得入庫(kù)的項(xiàng)目范圍。未按規(guī)定履行相關(guān)立項(xiàng)審批手續(xù)的新建、改擴(kuò)建項(xiàng)目。未按規(guī)定履行相關(guān)國(guó)有資產(chǎn)審批、評(píng)估手續(xù)的涉及國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)移的存量項(xiàng)目。不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負(fù)有提供義務(wù)的項(xiàng)目，如商業(yè)地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、招商引資項(xiàng)目等。僅涉及工程建設(shè)，無(wú)運(yùn)營(yíng)內(nèi)容的項(xiàng)目。項(xiàng)目建設(shè)成本不參與績(jī)效考核，或?qū)嶋H與績(jī)效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%固化政府支出責(zé)任的項(xiàng)目等。二PPP項(xiàng)目采購(gòu)階段按照財(cái)政部規(guī)范性文件的要求，PPP項(xiàng)目采購(gòu)階段，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采用公開(kāi)招標(biāo)、 競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商

4、等競(jìng)爭(zhēng)性方式采購(gòu)社會(huì)資本方，鼓勵(lì)社會(huì)資本積極參與、充分競(jìng) 爭(zhēng)，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)還應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)和建設(shè)運(yùn)營(yíng)需求，綜合考慮專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管 理經(jīng)驗(yàn)和財(cái)務(wù)實(shí)力等因素合理設(shè)置社會(huì)資本的資格條件，保證國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外資企 業(yè)平等參與。綜合考慮社會(huì)資本競(jìng)爭(zhēng)者的技術(shù)方案、商務(wù)報(bào)價(jià)、融資能力等因素合理設(shè)置采 購(gòu)評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)，確保項(xiàng)目的長(zhǎng)期穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)和質(zhì)量效益提升。為此，應(yīng)重點(diǎn)注意以下問(wèn)題。(1)招標(biāo)文件、資格預(yù)審文件的內(nèi)容是否違反法律、行政法規(guī)、強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)、政府采購(gòu)政 策，是否違反公開(kāi)透明、公平競(jìng)爭(zhēng)、公正和誠(chéng)實(shí)信用原則。(2)社會(huì)資本資格條件是否設(shè)置了限制投標(biāo)人投標(biāo)的資格條件，如將注冊(cè)資本、資產(chǎn)總 額、營(yíng)

5、業(yè)收入、從業(yè)人員、利潤(rùn)、納稅額等規(guī)模條件作為資格要求或者評(píng)審因素。(3)社會(huì)資本資格條件設(shè)置是否結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)和建設(shè)運(yùn)營(yíng)需求，是否綜合考慮專業(yè)資質(zhì)、 技術(shù)能力、管理經(jīng)驗(yàn)和財(cái)務(wù)實(shí)力等重要因素。(4)招標(biāo)文件中是否有影響公平競(jìng)爭(zhēng)的歧視性或排他性條款，是否保證國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企 業(yè)、外資企業(yè)平等參與。(5)招標(biāo)文件設(shè)置采購(gòu)評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，是否綜合考慮社會(huì)資本競(jìng)爭(zhēng)者的技術(shù)方案、商務(wù)報(bào) 價(jià)、融資能力等因素合理。(6)作為PPP項(xiàng)目招標(biāo)文件附件的PPP項(xiàng)目合同、項(xiàng)目公司章程、項(xiàng)目公司股東協(xié)議有關(guān) 內(nèi)容及簽約程序的合規(guī)合法性。(7) PP*同作為一種明確政府與社會(huì)資本雙方權(quán)利義務(wù)的“契約性”文件，應(yīng)當(dāng)聘請(qǐng)有 PPF

6、戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)并且通曉“合同語(yǔ)言” “合同邏輯” “合同精髓”的專業(yè)律師事務(wù)所編制或?qū)?核把關(guān)，真正做到“專業(yè)的人做專業(yè)的事”，力爭(zhēng)將合同的法律風(fēng)險(xiǎn)和隱患降至最低。(8)要緊緊抓住PPP項(xiàng)目合同編制的關(guān)鍵，一是要關(guān)注關(guān)鍵條款，如融資條款、付費(fèi)機(jī) 制、績(jī)效考核、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等；二是要避免出現(xiàn)違法或違規(guī)條款，如固定回報(bào)、 明股實(shí)債、到期回購(gòu)等；三是要在雙方之間合理分配合同風(fēng)險(xiǎn)及責(zé)任；四是要明確約定項(xiàng)目 參與各方在各階段應(yīng)有的權(quán)利義務(wù)和應(yīng)承擔(dān)的違約責(zé)任。三PPP項(xiàng)目執(zhí)行階段項(xiàng)目執(zhí)行階段是項(xiàng)目實(shí)施最為關(guān)鍵的階段，在此階段防范項(xiàng)目的法律風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目 融資、項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)等關(guān)鍵問(wèn)題。(1)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)

7、構(gòu)是否根據(jù)PPP項(xiàng)目合同約定，監(jiān)督社會(huì)資本方和項(xiàng)目公司履行PPP項(xiàng)目 合同義務(wù)，并定期監(jiān)測(cè)項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效目標(biāo)，是否嚴(yán)格按照績(jī)效考核體系對(duì)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)進(jìn) 行績(jī)效考核。(2)社會(huì)資本方的出資以及項(xiàng)目公司的融資能否保證及時(shí)足額。(3)政府對(duì)項(xiàng)目公司負(fù)有支付義務(wù)的，財(cái)政部門是否在付費(fèi)年度足額安排財(cái)政支出預(yù)算， 實(shí)施機(jī)構(gòu)是否按照實(shí)際績(jī)效直接或通知財(cái)政部門向項(xiàng)目公司及時(shí)足額支付。(4)項(xiàng)目公司增減注冊(cè)資本，政府方或社會(huì)資本方轉(zhuǎn)讓股權(quán)、轉(zhuǎn)讓PPP項(xiàng)目合同權(quán)利義務(wù)、引入第三方，項(xiàng)目融資，資產(chǎn)證券化等重大事項(xiàng)是否符合法律法規(guī)和政策制度的規(guī)定。(5)增減建設(shè)內(nèi)容導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)地點(diǎn)、建設(shè)內(nèi)容、總投資、政府支出責(zé)任、財(cái)

8、政承受能力 等發(fā)生重大變化，是否按照相關(guān)法律法規(guī)和政策制度重新履行項(xiàng)目立項(xiàng)、實(shí)施方案調(diào)整、物 有所值評(píng)價(jià)及財(cái)政承受能力論證、政府審批、政府采購(gòu)、簽訂補(bǔ)充合同等程序。(6)社會(huì)資本方和(或)項(xiàng)目公司違約危及公共產(chǎn)品和服務(wù)持續(xù)穩(wěn)定安全供給，或危及國(guó) 家安全和重大公共利益而導(dǎo)致項(xiàng)目終止時(shí)，政府方和社會(huì)資本方關(guān)于項(xiàng)目終止的處理約定是 否符合法律法規(guī)和政策制度的規(guī)定。(7)如政府方臨時(shí)接管項(xiàng)目并依法追究社會(huì)資本方或項(xiàng)目公司責(zé)任、重新招選社會(huì)資本方 的程序是否符合PPP項(xiàng)目合同的約定以及法律法規(guī)和政策制度的規(guī)定等。四PPP項(xiàng)目移交階段根據(jù)財(cái)金2014113號(hào)文件第三十二條，項(xiàng)目移交時(shí)，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或政府指定的其他機(jī) 構(gòu)代表政府收回項(xiàng)目合同約定的項(xiàng)目資產(chǎn)。項(xiàng)目合同中應(yīng)明確約定移交形式、補(bǔ)償方式、移交內(nèi)容和移交標(biāo)準(zhǔn)。移交形式包括期滿終止 移交和提前終止移交；補(bǔ)償方式包括無(wú)償移交和有償移交；移交內(nèi)容包括項(xiàng)目資產(chǎn)、人員、 文檔和知識(shí)產(chǎn)權(quán)等；移交標(biāo)準(zhǔn)包括設(shè)備完好率和最短可使用年限等指標(biāo)。采取有償移交的，項(xiàng)目合同中應(yīng)明確約定補(bǔ)償方案；沒(méi)有約定或約定不明的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu) 應(yīng)按照“恢復(fù)相同經(jīng)濟(jì)地位”的原則擬定補(bǔ)償方案，報(bào)政府審核同意后實(shí)施。為此，防范 PPP項(xiàng)目移交的法律風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)務(wù)中應(yīng)注意以下問(wèn)題。(1)項(xiàng)目移交前，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)制訂的