中外公務(wù)員外部權(quán)利救濟(jì)機(jī)制比較研究分析 公共管理專(zhuān)業(yè)

1、目錄 HYPERLINK l _Toc8185_WPSOffice_Level1 一、公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)的基本概念4 HYPERLINK l _Toc8185_WPSOffice_Level2 （一）公務(wù)員4 HYPERLINK l _Toc27075_WPSOffice_Level2 （二）公務(wù)員權(quán)利5 HYPERLINK l _Toc81_WPSOffice_Level2 （三）公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)5 HYPERLINK l _Toc27075_WPSOffice_Level1 二、我國(guó)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度及其缺陷分析6 HYPERLINK l _Toc23702_WPSOffice_Level2 （

2、一）現(xiàn)行制度6 HYPERLINK l _Toc8185_WPSOffice_Level3 1.復(fù)核制度6 HYPERLINK l _Toc27075_WPSOffice_Level3 2.申訴制度6 HYPERLINK l _Toc81_WPSOffice_Level3 3.控告制度7 HYPERLINK l _Toc23702_WPSOffice_Level3 4.仲裁制度8 HYPERLINK l _Toc13547_WPSOffice_Level2 （二）我國(guó)現(xiàn)行公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度的缺陷分析8 HYPERLINK l _Toc13547_WPSOffice_Level3 1.立法滯后8

3、 HYPERLINK l _Toc15789_WPSOffice_Level3 2.行政救濟(jì)制度的不完善8 HYPERLINK l _Toc8848_WPSOffice_Level3 3.司法救濟(jì)缺位，權(quán)利賠償不足9 HYPERLINK l _Toc81_WPSOffice_Level1 三、國(guó)外公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度及其對(duì)我國(guó)的啟示11 HYPERLINK l _Toc15789_WPSOffice_Level2 （一）英國(guó)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度11 HYPERLINK l _Toc8848_WPSOffice_Level2 （二）美國(guó)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度12 HYPERLINK l _Toc6429

4、_WPSOffice_Level2 （三）法國(guó)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度13 HYPERLINK l _Toc7624_WPSOffice_Level2 （四）日本公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度14 HYPERLINK l _Toc23702_WPSOffice_Level1 表3-1 國(guó)內(nèi)外公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)對(duì)比表15 HYPERLINK l _Toc13547_WPSOffice_Level1 五、我國(guó)公務(wù)員救濟(jì)制度的完善建議16 HYPERLINK l _Toc3845_WPSOffice_Level2 （一）完善權(quán)利體系16 HYPERLINK l _Toc6429_WPSOffice_Level3 1.完善

5、政治性權(quán)利16 HYPERLINK l _Toc7624_WPSOffice_Level3 2.完善經(jīng)濟(jì)性權(quán)利17 HYPERLINK l _Toc3845_WPSOffice_Level3 3.完善社會(huì)勞動(dòng)權(quán)利17 HYPERLINK l _Toc21759_WPSOffice_Level3 4.完善權(quán)益救濟(jì)的程序性權(quán)利18 HYPERLINK l _Toc21759_WPSOffice_Level2 （二）重構(gòu)非訴訟救濟(jì)制度18 HYPERLINK l _Toc12202_WPSOffice_Level3 1.確保非訴救濟(jì)機(jī)關(guān)相對(duì)獨(dú)立18 HYPERLINK l _Toc27859_WPS

6、Office_Level3 1.由行政監(jiān)察機(jī)關(guān)受理公務(wù)員申訴19 HYPERLINK l _Toc5391_WPSOffice_Level3 2.公務(wù)員不服行政機(jī)關(guān)人事處理決定的，應(yīng)納入行政復(fù)議范圍19 HYPERLINK l _Toc26532_WPSOffice_Level3 3.加強(qiáng)人事?tīng)?zhēng)議仲裁制度建設(shè)20 HYPERLINK l _Toc12202_WPSOffice_Level2 （三）導(dǎo)入司法訴訟救濟(jì)制度20 HYPERLINK l _Toc3769_WPSOffice_Level3 1.合理界定司法救濟(jì)的適用范圍20 HYPERLINK l _Toc31462_WPSOffice

7、_Level3 2.建立司法救濟(jì)機(jī)構(gòu)21 HYPERLINK l _Toc6220_WPSOffice_Level3 3.明確司法審查標(biāo)準(zhǔn)21 HYPERLINK l _Toc18373_WPSOffice_Level3 4.建立公務(wù)員權(quán)利損害賠償制度22 HYPERLINK l _Toc15789_WPSOffice_Level1 五、結(jié)語(yǔ)22摘要公務(wù)員制度是在我國(guó)行政法律制度中，較為重要的組成部分是公務(wù)員制度。我國(guó)依法治國(guó)總體戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)也與其相關(guān)。因?yàn)閭鹘y(tǒng)政治文化、干部管理體制和特殊權(quán)力關(guān)系理論等的影響，如何加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員的監(jiān)督管理，確保公務(wù)員依法履行職責(zé)已經(jīng)成為國(guó)內(nèi)行政管理體系的工作重心，

8、這一點(diǎn)體現(xiàn)在公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)當(dāng)中。法律制度的運(yùn)行，其特點(diǎn)是突顯強(qiáng)制性規(guī)范，忽視權(quán)利規(guī)范，這就使得缺乏真正有效的規(guī)范。公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度的實(shí)施使法律文本中的權(quán)利不可能歸屬于公務(wù)員個(gè)人。如何平衡公務(wù)員權(quán)利保護(hù)與公共行政秩序的關(guān)系是公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度構(gòu)建的核心。在這一問(wèn)題上，是否更注重權(quán)利或秩序不是一個(gè)簡(jiǎn)單的道德判斷問(wèn)題。怎樣對(duì)兩者進(jìn)行正確的取舍與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、法律意識(shí)以及權(quán)利意識(shí)都有著很大的關(guān)系。通過(guò)對(duì)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度演變的考察，可以清楚地揭示出從專(zhuān)制制度下的秩序集中制到民權(quán)制度下的權(quán)利集中制的轉(zhuǎn)變。這一過(guò)程的演進(jìn)不是一蹴而就的，它一定程度上反映了人類(lèi)文明演進(jìn)的縮影。從全世界各個(gè)地區(qū)來(lái)看，特殊

9、權(quán)力關(guān)系理論逐漸被尊重人權(quán)和正當(dāng)程序原則所替代，非訴訟救濟(jì)與訴訟救濟(jì)相結(jié)合的雙重救濟(jì)制度也慢慢建立起來(lái)。本文根據(jù)比較法的相關(guān)內(nèi)容，深入對(duì)比分析了域外法治先進(jìn)國(guó)家的救濟(jì)制度。不僅如此，還整理了我國(guó)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)狀況，直接面對(duì)其缺陷，研究問(wèn)題出現(xiàn)的根本原因。并對(duì)我國(guó)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度的重新構(gòu)建提出科學(xué)合理的建議。關(guān)鍵詞：公務(wù)員；權(quán)利救濟(jì)；域外法治；對(duì)比一、公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)的基本概念（一）公務(wù)員怎樣對(duì)公務(wù)員的含義進(jìn)行定義，也相當(dāng)于如何確定公務(wù)員的范圍，意味著直接決定了公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)的相關(guān)主體。行政法學(xué)的學(xué)術(shù)觀(guān)點(diǎn)是：代表國(guó)家行使公共權(quán)力的獨(dú)立的法律義務(wù)主體就是公務(wù)員。近年來(lái)，全球各國(guó)上已經(jīng)

10、有超過(guò)60個(gè)國(guó)家建立了公務(wù)員制度。但公務(wù)員到底該怎樣確定，無(wú)論是在法律實(shí)踐中還是在理論研究中，都存在不同意見(jiàn)。歸根到底，原因就在于世界上每個(gè)國(guó)家的政治制度、文化背景、歷史傳統(tǒng)、風(fēng)俗習(xí)慣以及民族心理都存在較大的差異。當(dāng)它們?cè)诹⒎ā?zhí)法、司法和法律理論研究的社會(huì)意識(shí)水平上體現(xiàn)出來(lái)的時(shí)候，呈現(xiàn)出不同風(fēng)格是一定的。一些國(guó)家已經(jīng)明確界定了公務(wù)員的概念，但有的國(guó)家并沒(méi)有。在定義明確的國(guó)家，有不同的模型，如概括式、列舉式及概況加列舉式等。1855年，英國(guó)開(kāi)始在吏治考察報(bào)告書(shū)中將公務(wù)員表述為civil service，并將其翻譯成文官，即面向服務(wù)的公務(wù)員，將其與責(zé)任官員進(jìn)行區(qū)分。1995年頒布的英國(guó)公務(wù)員管理

11、樞密院令以制定法的形式將公務(wù)員的定義進(jìn)行了確認(rèn)。公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)的范圍僅限于公務(wù)員，不包括與內(nèi)閣一起工作的政務(wù)類(lèi)人員，因?yàn)楹笳叩娜蚊⒔夤?、?jiǎng)懲通常都摻雜了很多政治因素。美國(guó)與英國(guó)的公務(wù)員制度大體是一致的。政府工作人員被翻譯為“Government employee”，也就是指“政府雇員”。在美國(guó)法學(xué)界看來(lái)，政府與公務(wù)員的法律關(guān)系就相當(dāng)于契約關(guān)系，是政府人事管理中雇傭合同理論的具體體現(xiàn)，主要適用于合同法。法國(guó)對(duì)公務(wù)員和公職人員有嚴(yán)格的區(qū)分。一般是指中央和地方機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的工作人員擔(dān)任公職人員，但僅限于受公法管轄的公務(wù)員。法國(guó)公務(wù)員具有以下特點(diǎn)：銀行單方任命；永久性職務(wù)；在行政組織內(nèi)必須具有正式

12、職稱(chēng)，并在設(shè)立范圍內(nèi)；參加國(guó)家或地方政府公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的人員。日本繼承了民法立法的模式，公務(wù)員的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)是：國(guó)家任命；從事公務(wù)；領(lǐng)取國(guó)家工資。公務(wù)員按政治原則是否任用分為特殊職務(wù)和一般職務(wù)。綜上所述，盡管每個(gè)地方對(duì)公務(wù)員的定義都各有不同，但也不難發(fā)現(xiàn)一些共性。首先，他通過(guò)國(guó)家法律程序擔(dān)任公職。詳細(xì)的說(shuō)，獲得公務(wù)員身份的途徑有多種，包括選舉、考試、任用、調(diào)動(dòng)等。其次，基于公務(wù)員的法律地位，公務(wù)員享有法律權(quán)利，履行法律義務(wù)。最后，代表國(guó)家行使權(quán)力和履行公務(wù)，是公共權(quán)力的具體承擔(dān)者?；谝陨咸攸c(diǎn)，筆者認(rèn)為公務(wù)員可以定義為國(guó)家通過(guò)法定程序任命的國(guó)家公務(wù)員，依法代表國(guó)家行使公共權(quán)力，依法享有權(quán)利和履行義務(wù)

13、。（二）公務(wù)員權(quán)利筆者認(rèn)為，準(zhǔn)確把握公務(wù)員權(quán)利的以下特征，有助于對(duì)公務(wù)員權(quán)利的內(nèi)涵了解：第一，權(quán)利是合法的，任何團(tuán)體和私人不得隨意私自約定。在中國(guó)，有關(guān)政黨的內(nèi)部章程中規(guī)定了包括中國(guó)共產(chǎn)黨在內(nèi)的政黨中黨員的權(quán)利，即不屬于公務(wù)員的權(quán)利，例如相關(guān)權(quán)利受到侵害的時(shí)候，只能通過(guò)政黨的內(nèi)部制度和程序予以救濟(jì)。第二，權(quán)利的內(nèi)容包括“可以”的選擇權(quán)和“必須”或“禁止”的權(quán)利。權(quán)利和義務(wù)是不同的，理論上可以?huà)仐?。公?wù)員權(quán)利和職權(quán)也不相同。國(guó)家在履行法定職責(zé)時(shí)享有的權(quán)力是職權(quán)，必須依法積極開(kāi)展，不得遺棄、放松。第三，權(quán)利是可訴的。如果受到非法傷害時(shí)，可以根據(jù)法律申請(qǐng)救濟(jì)。第四，權(quán)利具有專(zhuān)業(yè)性。公務(wù)員權(quán)利與其公民

14、的一般權(quán)利雖然存在一些競(jìng)爭(zhēng)點(diǎn)，但公務(wù)員諸多權(quán)力只有公務(wù)員這一特定群體所擁有，比如身份保護(hù)權(quán)。（三）公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)是指在公務(wù)員的合法權(quán)利受到侵害后，根據(jù)法律法規(guī)申請(qǐng)相關(guān)機(jī)關(guān)停止侵權(quán)人的侵害行為、對(duì)被侵害權(quán)利人進(jìn)行救濟(jì)的制度。 戴維M沃克.牛津法律大辭典M.北京:光明日?qǐng)?bào)出版社,1988:776從法理學(xué)的角度看，權(quán)利的確認(rèn)和保護(hù)包括兩個(gè)方面：一是對(duì)“第一性”權(quán)利的確認(rèn)，即原權(quán)利的確認(rèn)，即在法律規(guī)定的基礎(chǔ)上直接發(fā)生的權(quán)利；二是對(duì)“第二性”權(quán)利的保護(hù)，即基于原權(quán)利的救濟(jì)權(quán)。當(dāng)受害人原權(quán)利受到侵害時(shí)，請(qǐng)求侵害人恢復(fù)原狀或者賠償損失的權(quán)利就是救濟(jì)權(quán)。原權(quán)利與救濟(jì)權(quán)是相互依存、互為表里、不可分

15、離的。如果沒(méi)有救濟(jì)權(quán)的存在，原權(quán)利只是紙上空談。救濟(jì)權(quán)有著十分豐富的內(nèi)容。它既有實(shí)體權(quán)力，也有程序權(quán)力。 皮純協(xié),胡建森.國(guó)家公務(wù)員法律制度探索M.北京:中國(guó)廣播電視出版社,2009:44-53我們可以從以下幾個(gè)方面對(duì)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)的內(nèi)涵進(jìn)行理解和把握。首先，它屬于公共救濟(jì)。公救濟(jì)和私救濟(jì)是權(quán)利救濟(jì)細(xì)分，這是從權(quán)利救濟(jì)主體的角度看的。從原始到現(xiàn)代，人類(lèi)社會(huì)的發(fā)展過(guò)程是從私人救濟(jì)到公共救濟(jì)的演變，也就是將無(wú)序帶入有序和程序化的過(guò)程。國(guó)家的行使權(quán)力由公務(wù)員代表。其中公共救濟(jì)指的是當(dāng)公務(wù)員權(quán)利受到侵害時(shí)，首先要求助于國(guó)家有關(guān)部門(mén)。 賀衛(wèi)方.法學(xué):自治與開(kāi)放J.中國(guó)社會(huì)科學(xué),2000,(01):16-

16、19當(dāng)然，當(dāng)他人非法侵害自然人的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)時(shí)，可以根據(jù)民事、刑事的規(guī)定，使用緊急躲避危險(xiǎn)、正當(dāng)防衛(wèi)等自力的救濟(jì)措施。其次，屬于事后救濟(jì)。權(quán)利救濟(jì)的被動(dòng)性和勝訴性決定于侵權(quán)是權(quán)利救濟(jì)發(fā)生的前提。這一特點(diǎn)也決定了公務(wù)員可以采取的基本權(quán)利救濟(jì)方式：一是停止侵權(quán)行為，即停止正在進(jìn)行的侵權(quán)行為；二是彌補(bǔ)侵權(quán)行為造成的損害，包括恢復(fù)現(xiàn)狀和賠償損失。最后，屬于系統(tǒng)保障機(jī)制。多元化的公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)主體，包括行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、第三方機(jī)構(gòu)等。因此，也決定了權(quán)利救濟(jì)渠道的多元化，一般包括上訴、調(diào)整、仲裁、訴訟等方式。二、我國(guó)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度及其缺陷分析（一）現(xiàn)行制度1.復(fù)核制度復(fù)審表示的是公務(wù)員對(duì)機(jī)關(guān)作出的

17、處理人員自身權(quán)益的決定不服，可以向原處理機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)審的情形。重新審查程序重點(diǎn)考慮到公務(wù)員的直接行政機(jī)關(guān)是原處理機(jī)關(guān)。它最了解公務(wù)員的具體情況。公務(wù)員的直接管理機(jī)關(guān)是原處理機(jī)關(guān)，關(guān)于公務(wù)員的情況最為清楚。為了及時(shí)解決糾紛公務(wù)員要做到自查自糾。它不僅了減輕機(jī)關(guān)和公務(wù)員的負(fù)擔(dān)，還可以減少上訴的時(shí)間成本。2.申訴制度申訴制度主要是公務(wù)員對(duì)機(jī)關(guān)處理的人事事項(xiàng)不滿(mǎn)意，并在規(guī)定的期限內(nèi)以書(shū)面形式向有關(guān)部門(mén)提出復(fù)審申請(qǐng)并予以處理的制度?？缮显V人事處理事項(xiàng)的范圍與審查制度一致。根據(jù)不同的開(kāi)始時(shí)間節(jié)點(diǎn)，公務(wù)員申訴程序可分為四類(lèi)：（1）復(fù)審后的申訴程序：公務(wù)員對(duì)人事處理事項(xiàng)不服-向原受理機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)審-拒絕受理復(fù)審決

18、定-申訴。如果公務(wù)員申請(qǐng)復(fù)議，在作出復(fù)議決定前不得上訴。對(duì)于不同行政機(jī)關(guān)的人事處理決定，上訴管轄也不同公務(wù)員申訴規(guī)定(試行)規(guī)定，對(duì)本人所在機(jī)關(guān)的人事處理不服的申訴，由同級(jí)公務(wù)員主管部門(mén)管轄;對(duì)縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和人民政府作出的人事處理不服的申訴，由上一級(jí)公務(wù)員主管部門(mén)管轄;對(duì)中央及省以下垂直管理部門(mén)人事處理不服的申訴，由上一級(jí)機(jī)關(guān)管轄;對(duì)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的處分決定不服的申訴，由行政監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄。受理申訴的機(jī)關(guān)成立公務(wù)員申訴公正委員會(huì)，受理和審理申訴案件。（2）直接上訴程序：公務(wù)員對(duì)人事事項(xiàng)不滿(mǎn)意-上訴。也就是說(shuō)，與第一類(lèi)程序相比，公務(wù)員可以在審查后直接提出申訴，而申訴的管轄權(quán)也沒(méi)有什么不同。（3

19、）再申訴程序：公務(wù)員對(duì)省級(jí)以下機(jī)關(guān)的申訴處理決定不服的，可以提起再審。再審程序是我國(guó)第二審終審制度，賦予公務(wù)員更多的上訴權(quán)。再審機(jī)關(guān)往往更加中立和獨(dú)立，對(duì)案件事實(shí)給予更全面、更審慎的考慮，使其能夠公正、合理地處理案件。再上訴的管轄權(quán)根據(jù)不同機(jī)關(guān)的上訴決定而不同。公務(wù)員申訴規(guī)定(試行)規(guī)定，對(duì)同級(jí)公務(wù)員主管部門(mén)的申訴處理決定不服的再申訴，由本級(jí)黨委、人民政府或者上一級(jí)公務(wù)員主管部門(mén)管轄;對(duì)中央垂直管理部門(mén)申訴處理決定不服的再申訴，由作出申訴處理決定的機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)管轄;對(duì)省垂直管理機(jī)關(guān)作出的申訴處理決定不服的再申訴，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府管轄。（4）申請(qǐng)行政處罰的特別程序：公務(wù)員對(duì)主管機(jī)

20、關(guān)的行政處罰不服的，可以向行政監(jiān)察機(jī)關(guān)提出申訴。 參見(jiàn)行政監(jiān)察法第38條3.控告制度在政府領(lǐng)導(dǎo)者和機(jī)關(guān)有侵犯公務(wù)員合法權(quán)利和利益的情況下，公務(wù)員有權(quán)利向行政監(jiān)察機(jī)關(guān)和上級(jí)機(jī)關(guān)提出控訴的制度我們稱(chēng)之為控告制度。達(dá)到可以控告的條件有三條：首先，公務(wù)員其本人的合法權(quán)利以及利益受到了不合法的侵犯；其次，是由某個(gè)政府領(lǐng)導(dǎo)者和機(jī)關(guān)實(shí)行了這次侵犯行為；最后，被控告的政府領(lǐng)導(dǎo)者以及機(jī)關(guān)在受理這次控告機(jī)關(guān)的管轄范圍內(nèi)。公務(wù)員的控告被受理機(jī)關(guān)接受后，要嚴(yán)格遵守審查流程，一些已經(jīng)達(dá)到立案條件的行為，需及時(shí)立案進(jìn)行審理調(diào)查。 張伯林.中華人民共和國(guó)公務(wù)員法教程M.北京:黨建讀物出版社,中國(guó)人事出版社,2005:330

21、-3314.仲裁制度由人事仲裁委員會(huì)按照規(guī)定調(diào)解和裁決的針對(duì)人事管理行為中的糾紛的制度我們叫做人事仲裁，這種解決糾紛的方式的性質(zhì)我們叫做準(zhǔn)司法性質(zhì)。我國(guó)于1996年初步建立了人事仲裁制度，與此同時(shí)建立的是由人事部建立的人事仲裁公正廳，一開(kāi)始人事仲裁制度仲裁的范圍只包括公務(wù)員與行政機(jī)關(guān)中的人事之間的糾紛。人事?tīng)?zhēng)議處理規(guī)定于2007年應(yīng)運(yùn)而生，這項(xiàng)規(guī)定是由人事部和中組部合作修訂出臺(tái)的全面規(guī)定如何仲裁文職人員與軍隊(duì)聘用單位，社團(tuán)組織、事業(yè)單位與在職人員以及聘任制公務(wù)員和機(jī)關(guān)之間的人事?tīng)?zhēng)議。迄今為止，這項(xiàng)工作已經(jīng)在我國(guó)絕大多數(shù)的省市區(qū)展開(kāi)，累積了大量的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。與傳統(tǒng)的人事?tīng)?zhēng)議解決方式相比，當(dāng)事人擁有

22、平等的主體地位、仲裁機(jī)構(gòu)居中裁決是該制度相比較傳統(tǒng)的人事?tīng)?zhēng)議解決方式而言最有特點(diǎn)的變化，所以更有利于減輕訴訟壓力、有效化解社會(huì)矛盾以及保障公務(wù)員合法的權(quán)利與利益。（二）我國(guó)現(xiàn)行公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度的缺陷分析1.立法滯后除了行政監(jiān)察法、公務(wù)員法之外，我國(guó)頒布的關(guān)于公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度的法律只有2007-2008年間修訂的由國(guó)家人力資源和社會(huì)保障部主導(dǎo)的人事?tīng)?zhēng)議處理規(guī)定、公務(wù)員申訴規(guī)定(試行)等規(guī)章制度，不完整并且不系統(tǒng)，立法層低而導(dǎo)致權(quán)威性不夠。而且在原本的原則性太強(qiáng)但是操作性很弱的規(guī)定下，還沒(méi)有出臺(tái)配套法律法規(guī)，公務(wù)員往往在權(quán)益受到侵犯時(shí)，無(wú)法尋求有效的保護(hù)。2.行政救濟(jì)制度的不完善迄今為止，有四

23、個(gè)問(wèn)題常常出現(xiàn)在行政救濟(jì)行動(dòng)中：首先，行政救濟(jì)含括的對(duì)象的范圍較窄。靈活性和簡(jiǎn)便性是行政救濟(jì)的特點(diǎn)，依據(jù)現(xiàn)有法規(guī)，在公務(wù)員權(quán)益救濟(jì)中充當(dāng)主渠道的就是行政救濟(jì)。但是依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的法規(guī)，公務(wù)員可以申訴的事項(xiàng)很少，在現(xiàn)實(shí)中還沒(méi)有被劃入行政救濟(jì)范圍的侵犯公務(wù)員權(quán)益的事情很多，其中就包括在招聘公務(wù)員時(shí)設(shè)置涉及到歧視的條件和侵害公務(wù)員工資權(quán)的問(wèn)題，導(dǎo)致不能妥善及時(shí)的解決大量的本能在行政系統(tǒng)內(nèi)部解決的糾紛。其次，公務(wù)員權(quán)益救濟(jì)程序不夠完善。在申訴控告制度中，未曾賦予公務(wù)員在申訴控告中作為當(dāng)事人的所能享有的充裕的程序參與權(quán)，并且不享有要求質(zhì)證、聽(tīng)證、辨論等一些權(quán)利，可能會(huì)存有程序不公開(kāi)透明的問(wèn)題，當(dāng)事人可能會(huì)

24、難以信服救濟(jì)結(jié)果。此外，操作性較弱也是一些程序規(guī)定的缺點(diǎn)，比如缺乏一些與之配套的處理超過(guò)時(shí)間不處理申訴控告申請(qǐng)的、不執(zhí)行申訴處理的解決辦法的規(guī)定。再者，獨(dú)立性不足也是救濟(jì)機(jī)構(gòu)一個(gè)很明顯的缺點(diǎn)。行政救濟(jì)想要掙脫利益群體的限制，保障公正的裁決結(jié)果，就必須從行政機(jī)關(guān)中獨(dú)立出來(lái)。但是迄今為止，不論是向公務(wù)員主管部門(mén)直接遞交申訴申請(qǐng)，亦或是申請(qǐng)仲裁機(jī)構(gòu)進(jìn)行仲裁，尋求救濟(jì)個(gè)體都避無(wú)可避的與被控告行政機(jī)關(guān)之間存有利益的聯(lián)系。被裁判和裁判部門(mén)都是同一行政系統(tǒng)內(nèi)的相互關(guān)聯(lián)的職能部門(mén)，由這樣的行政主體實(shí)施公務(wù)員救濟(jì)的權(quán)利有違程序公正的基本原則，難以確保救濟(jì)的公平公正。最后，缺少對(duì)法律責(zé)任的要求。要使被侵犯的公務(wù)員

25、權(quán)益得以被彌補(bǔ)，不僅要將其損失的利益恢復(fù)原狀，對(duì)公務(wù)員的利益損失進(jìn)行一定的賠償，并且侵權(quán)者的責(zé)任一定要被追究，使公務(wù)員管理秩序能夠得到維護(hù)。迄今為止，僅僅賠禮道歉、恢復(fù)名譽(yù)、消除影響以及償還損失等彌補(bǔ)行為在現(xiàn)行的法律法規(guī)中被規(guī)定，除此之外沒(méi)有任何對(duì)應(yīng)的追究責(zé)任的機(jī)制出臺(tái)。這樣下去會(huì)將會(huì)縱容直接責(zé)任人和行政機(jī)關(guān)只制造下一次的不法行為，不利于防范此類(lèi)事件的發(fā)生。3.司法救濟(jì)缺位，權(quán)利賠償不足在我國(guó)，迄今為止司法救濟(jì)還被公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)體系排除在外。這突出反映了對(duì)我國(guó)行政法實(shí)踐有重大影響的是特別權(quán)利關(guān)系理論，這種理論的實(shí)踐也導(dǎo)致我國(guó)與行政法學(xué)的歷史發(fā)展趨勢(shì)產(chǎn)生了差距。在現(xiàn)實(shí)中，在懲戒違規(guī)的人事行為時(shí)損

26、害了公務(wù)員權(quán)利可不可以申請(qǐng)國(guó)家賠償?shù)倪@個(gè)問(wèn)題上，實(shí)務(wù)界和理論分別有不同的觀(guān)點(diǎn)。其中一種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，在行政訴訟法的規(guī)定中，行政機(jī)關(guān)對(duì)其在職人員的獎(jiǎng)勵(lì)懲罰行為、任免的決定都不可訴，實(shí)際上就是全部的人事懲戒行為都將不包含在行政賠償范圍之內(nèi)。這在保護(hù)公務(wù)員的權(quán)益時(shí)有著嚴(yán)重的不公平性，會(huì)致使無(wú)法落實(shí)對(duì)公務(wù)員進(jìn)行的權(quán)利救濟(jì)。三、國(guó)外公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度及其對(duì)我國(guó)的啟示（一）英國(guó)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度英國(guó)關(guān)于的公務(wù)員法典都是割裂開(kāi)來(lái)的，1995年頒布的英國(guó)公務(wù)員管理法以及一些零碎的規(guī)定作為公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)的依據(jù)。但英國(guó)有相對(duì)而言比較全方面的公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)的形式，包括了協(xié)商、訴訟、申訴以及仲裁。英國(guó)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度主

27、要在于兩點(diǎn)。第一點(diǎn)是協(xié)商。協(xié)商這種救濟(jì)方式的成本最小，可以使和解在公務(wù)員與所屬機(jī)關(guān)之間迅速達(dá)成?；萏乩瘑T會(huì)是負(fù)責(zé)協(xié)商的專(zhuān)門(mén)的組織機(jī)構(gòu)，即是“一個(gè)以討論和協(xié)商為工作方法來(lái)處理公務(wù)員和在職政府機(jī)關(guān)之間的矛盾糾紛的顧問(wèn)和富含研究性的機(jī)構(gòu)”。 英丹寧勛爵.法律的訓(xùn)誡.楊百撰等譯M法律出版社,1999:22工作待遇、條件、培訓(xùn)等事情都是包含在協(xié)商內(nèi)容內(nèi)的。惠特利委員會(huì)協(xié)調(diào)雙方爭(zhēng)議組織的協(xié)商結(jié)果包含一下兩種情況:其一是調(diào)解的結(jié)果是成功的，就由政府機(jī)關(guān)來(lái)實(shí)施參與已達(dá)成的協(xié)議；二是調(diào)解的結(jié)果是失敗的，在這種實(shí)際情況下，二者可以通過(guò)提出仲裁申請(qǐng)或者別的的救濟(jì)途徑來(lái)滿(mǎn)足訴訟要求。另外一點(diǎn)是申訴。參與受理申訴案件

28、的組織機(jī)構(gòu)之一是公務(wù)員申訴委員會(huì)，公務(wù)員在職期間遭到撤職、免職等申訴案件包含在申訴范圍內(nèi)，公務(wù)員不被允許參與進(jìn)政治活動(dòng)中，公務(wù)員也不會(huì)收到行政機(jī)關(guān)給予的補(bǔ)償金。除此之外，行政裁判所也是可以獨(dú)立受理公務(wù)員申訴的機(jī)構(gòu)。行政裁判所相較于申訴委員會(huì)來(lái)說(shuō)，在行政裁判所申理的案件更具有正規(guī)性和法律效力，這是因?yàn)樵谛姓门兴昀淼陌讣写砣酥贫纫约奥?tīng)證程序，是依據(jù)準(zhǔn)司法程序所受理的。除此以外，行政裁判所作出的裁決比申訴委員會(huì)作出的裁決更具有法律層面上的強(qiáng)制執(zhí)行力。三為仲裁。如前文所述，在需要仲裁的兩者之間在提交惠特莉委員會(huì)后仍然沒(méi)有取得統(tǒng)一協(xié)定時(shí)，他們的仲裁申請(qǐng)將會(huì)被特定的仲裁法庭來(lái)接收。四為訴訟。在具有

29、相對(duì)完善的行政訴訟制度的英國(guó)，公務(wù)員的司法救濟(jì)有特定的機(jī)構(gòu)來(lái)接收他們的申請(qǐng)，而且他們的相關(guān)救濟(jì)程序在他們的救濟(jì)時(shí)期就已經(jīng)開(kāi)展。申訴案件被裁判所接收時(shí)，相關(guān)的已經(jīng)被擁有相關(guān)權(quán)利且據(jù)有健全程序的救濟(jì)方案就已經(jīng)啟動(dòng)。英國(guó)的公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)機(jī)制與我國(guó)現(xiàn)行機(jī)制對(duì)比，相同點(diǎn)在于都是以?xún)?nèi)部救濟(jì)為主，外部救濟(jì)為輔，都設(shè)計(jì)了申訴和仲裁制度，當(dāng)公務(wù)員權(quán)利遭到侵害時(shí)，可以通過(guò)調(diào)解、仲裁得到權(quán)利保護(hù)。同時(shí)英國(guó)的公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)還巧妙的設(shè)計(jì)了公務(wù)員爭(zhēng)議調(diào)節(jié)制度，外部救濟(jì)主要通過(guò)民事訴訟方法，而我國(guó)的公務(wù)員權(quán)利外部救濟(jì)主要通過(guò)“控告”實(shí)現(xiàn)，有一定程度的司法缺位現(xiàn)象。（二）美國(guó)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度在美國(guó)，公務(wù)員的權(quán)利救濟(jì)制度分為

30、兩個(gè)方面，行政救濟(jì)是其中之一，而期中最重要的是申訴制度。在二十世紀(jì)七十年代，文官制度的改革樹(shù)立了申訴制度的建立，聯(lián)邦政府文官委員會(huì)的廢除，使得其相關(guān)職能被人事管理總署和功績(jī)保護(hù)委員會(huì)執(zhí)行。前者負(fù)責(zé)事務(wù)管理，而后者處理爭(zhēng)議裁決，主要是處理公務(wù)員的紀(jì)律以及相關(guān)決定的申訴。兩個(gè)不同類(lèi)別的申訴案件是功績(jī)制保護(hù)委員會(huì)的主要接收對(duì)象，一為公務(wù)員申訴任用方面的不利的處分與績(jī)效考核。在申訴裁定階段，相關(guān)單位需要對(duì)自己下發(fā)的處分決定列舉出證據(jù)并且做出解釋。發(fā)起聽(tīng)證是案件相關(guān)人員的權(quán)利，證實(shí)引起自身不利影響的處分決定是因?yàn)橄嚓P(guān)單位的內(nèi)部程序犯錯(cuò)或者是沒(méi)有按照相關(guān)的法律規(guī)定處理而做出的。功績(jī)保護(hù)委員會(huì)不能對(duì)這種情況

31、的案件獨(dú)自裁決。對(duì)最后的裁決有約束能力的平等任用委員會(huì)對(duì)這種案件擁有裁定權(quán)。美國(guó)的許多機(jī)構(gòu)都擁有相關(guān)權(quán)利申訴的權(quán)利，可以在自身職務(wù)范圍內(nèi)對(duì)申訴進(jìn)行處理的機(jī)關(guān)有平等任用機(jī)會(huì)委員會(huì)和聯(lián)邦勞動(dòng)關(guān)系局。并不僅僅是功績(jī)制保護(hù)委員會(huì)可以處理。司法救濟(jì)是美國(guó)國(guó)內(nèi)第二種針對(duì)公務(wù)員的權(quán)利救濟(jì)手段。“聯(lián)邦特別需要設(shè)立法院，以使公民服從它的法律，或保護(hù)公民不受侵犯。” 法托克維爾.論美國(guó)的民主M.董課良譯.北京:商務(wù)印書(shū)館,2007:157。當(dāng)權(quán)利被侵害可以提起申訴時(shí)，如果公務(wù)員對(duì)功績(jī)制保護(hù)委員會(huì)的申訴裁定結(jié)果不滿(mǎn)意，聯(lián)邦或者地方的法院可以接受其司法訴訟，因此司法審查覆蓋面十分寬泛。三個(gè)原則時(shí)司法審查的依據(jù)，成熟原

32、則指的是相關(guān)訴訟應(yīng)在條件允許的情況下才能被發(fā)起。窮盡行政救濟(jì)原則是指在最大限度的使用了行政救濟(jì)措施后爭(zhēng)取司法救濟(jì)，這與第一種方式很相似。對(duì)公務(wù)員救濟(jì)申請(qǐng)進(jìn)行處理對(duì)于保護(hù)委員會(huì)、等相關(guān)單位有來(lái)說(shuō)不僅是能管還是必須管因?yàn)檫@是管轄權(quán)所決定的。雖說(shuō)美國(guó)并沒(méi)有建立健全針對(duì)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)的制度，可是卻是在實(shí)踐中施行并證明卻是全面而有效的機(jī)制。與我國(guó)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)機(jī)制相比，該國(guó)機(jī)制同樣主要圍繞行政體系救濟(jì)，也就是內(nèi)部救濟(jì)為主，同時(shí)該國(guó)機(jī)制最大的特點(diǎn)在于設(shè)立了獨(dú)立的公務(wù)員救濟(jì)機(jī)構(gòu)，建立了“窮極行政救濟(jì)原則”。這一點(diǎn)對(duì)于我國(guó)機(jī)制的完善和改進(jìn)有重要意義。（三）法國(guó)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度法國(guó)也有類(lèi)似英美兩國(guó)般針對(duì)公務(wù)員

33、的司法和行政兩種救濟(jì)形式。但也有地方和英美存在差異，行政救濟(jì)和司法救濟(jì)之間的相關(guān)條件被廢除。在訴訟處理階段咨詢(xún)機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)十分重要，是法國(guó)的一大亮點(diǎn)?！肮珓?wù)員通過(guò)他們?cè)谧稍?xún)機(jī)關(guān)中的代表參加公務(wù)員組織的活動(dòng)，參加公務(wù)員地位法的制定，審查關(guān)于公務(wù)員職業(yè)生涯的某些具體決定?！?王名揚(yáng).法國(guó)行政法M.北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,2008:239 現(xiàn)在一共有三種方式進(jìn)行行政救濟(jì)，分別是善意救濟(jì)，層級(jí)救濟(jì)和向最高委員會(huì)進(jìn)行申訴的第三種救濟(jì)手段，前兩種分別是向處分發(fā)出機(jī)構(gòu)申訴，向裁決上級(jí)機(jī)構(gòu)申訴。是第三種手段的前置，如果前兩種救濟(jì)沒(méi)有解決訴求那么就可以向最高委員會(huì)進(jìn)行申訴，這三種救濟(jì)手段與逐級(jí)申訴制度類(lèi)似。通常

34、的行政行為和相近行政處理等這些申訴都可以受理，由此可見(jiàn)司法救濟(jì)在法國(guó)的申訴接受范圍之大。再細(xì)分又可以分成撤訴和求償?shù)脑V訟，請(qǐng)求的目的分別為要求去除所受的負(fù)面處分和要求處分下發(fā)單位賠償自己的物質(zhì)和政治權(quán)利。法國(guó)相關(guān)救濟(jì)的一大亮點(diǎn)就是不給訴訟設(shè)置程序條件，從而取消了行政和司法救濟(jì)的相關(guān)約束。使得兩者變成了聯(lián)動(dòng)的一套系統(tǒng)。當(dāng)需要的時(shí)候，兩者可以同時(shí)進(jìn)行，分別向相關(guān)單位發(fā)出申請(qǐng)?！靶姓C(jī)關(guān)救濟(jì)與司法救濟(jì)共同發(fā)揮作用，這從制度上保障了法國(guó)公務(wù)員的權(quán)利不受非法侵害?！?王名揚(yáng).法國(guó)行政法M.北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,2008:298總的來(lái)說(shuō)，法國(guó)的公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度同時(shí)兼具強(qiáng)大而完善的內(nèi)部救濟(jì)和外部救濟(jì)體

35、系，公務(wù)員可以根據(jù)自己的情況來(lái)自由選擇。這一點(diǎn)是與我國(guó)現(xiàn)行公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度最大的區(qū)別。法國(guó)的公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度與該國(guó)公務(wù)員制度有較強(qiáng)針對(duì)性和適應(yīng)性，值得我們國(guó)家在完善公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度時(shí)進(jìn)行參考。（四）日本公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度特別權(quán)利關(guān)系理論，日本是接受的。被質(zhì)疑越來(lái)越多的特別權(quán)利關(guān)系理論也迎來(lái)了相應(yīng)的變動(dòng)，公務(wù)員權(quán)利遭受威脅時(shí)可以采取司法救濟(jì)，分別為申訴和訴訟。由公平委員會(huì)是人事院下設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查處理申訴案件。申訴當(dāng)事人，鑒定人的陳述及相關(guān)材料和證人，作出調(diào)查記錄和意見(jiàn)判定交于人事院的職責(zé)是公平委員會(huì)。一是工作環(huán)境、工作時(shí)間、安全衛(wèi)生等行政措施的審查；二是對(duì)免職、降職、減薪及懲戒等不利處分的

36、申訴；三是公務(wù)員正確提出對(duì)災(zāi)害的補(bǔ)償?shù)纳暝V。在公平審查制度下，公務(wù)員向人事院提出申訴，而不是直接向原處理機(jī)關(guān)或其上級(jí)提出申訴，這樣的制度設(shè)計(jì)保證公平性與獨(dú)立性，雙方均能接受，是公平委員會(huì)主要審查的三個(gè)方面。采用司法救濟(jì)行政申訴前置程序是日本公務(wù)員權(quán)利，當(dāng)公務(wù)員權(quán)利遭受危害時(shí)，必須先到人事院申訴救濟(jì)。例如當(dāng)事人對(duì)人事院申訴的裁決不滿(mǎn)或不給受理，當(dāng)事人可以訴訟申請(qǐng)到法院。撤銷(xiāo)裁決的訴訟基于錯(cuò)誤的判決結(jié)果而發(fā)起；當(dāng)事人訴訟當(dāng)事人尋求報(bào)酬以及其他賠償而發(fā)起的訴訟都是日本公務(wù)員司法救濟(jì)的受案范圍。集合了大陸法系及英美法系的優(yōu)點(diǎn)于一身的公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)體系。日本對(duì)公務(wù)員權(quán)利進(jìn)行了比較細(xì)致的分類(lèi)，同時(shí)還明確了

37、司法救濟(jì)范疇，并積極參考了英美法系機(jī)制的靈活性，將司法與行政內(nèi)部救濟(jì)分開(kāi)，賦予法官極強(qiáng)自由裁量權(quán)，有效實(shí)施權(quán)利到實(shí)處。日本的主管機(jī)構(gòu)設(shè)立有專(zhuān)業(yè)的公務(wù)員申訴控告。因此可以說(shuō)，與我國(guó)現(xiàn)行救濟(jì)制度相比，日本的機(jī)制比較完善，不僅完整的法律體系，并且非常注重實(shí)踐操作性，而我國(guó)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)體系制度目前更多的停留在形式上，在實(shí)踐操作方面還有很多問(wèn)題，因此這一點(diǎn)也是我們需要向日本吸取和借鑒經(jīng)驗(yàn)的地方。（五）國(guó)外公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)對(duì)我國(guó)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)制度的啟示從以上的相關(guān)論述我們可以得到，國(guó)外或者一些地區(qū)有關(guān)于公務(wù)員的救濟(jì)制度，都實(shí)現(xiàn)了由初創(chuàng)到完善的變化。在具體的途徑上，由司法救濟(jì)和行政救濟(jì)構(gòu)成。但是具體實(shí)際形式

38、上，他們有著不同的特色、不同的樣式。綜合各方面的因素，對(duì)他們的共性進(jìn)行概括，吸取有益成果，以期對(duì)我國(guó)的公務(wù)員制度提供有價(jià)值的借鑒意義。表3-1 國(guó)內(nèi)外公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)對(duì)比表國(guó)家救濟(jì)形式是否有成文法律規(guī)定中國(guó)復(fù)核、申訴、控告、人事?tīng)?zhēng)議仲裁公務(wù)員法美國(guó)行政救濟(jì)、司法救濟(jì)有成文法律法規(guī)文件英國(guó)協(xié)商、申訴，也有仲裁、訴訟以年頒布的1995年頒布的英國(guó)公務(wù)員管理法以及一些零散的法律法規(guī)為依據(jù)日本申訴、訴訟沒(méi)有成文法律法規(guī)文件第一，對(duì)公務(wù)員相關(guān)權(quán)利的維護(hù)要給予重視。我國(guó)公民依法享有法律上規(guī)定的相關(guān)權(quán)利，我國(guó)公民也包括公務(wù)員群體，所以對(duì)于公務(wù)員權(quán)利的維護(hù)也是相當(dāng)必要的。以上所討論的相關(guān)國(guó)家或者是地區(qū)，那信訪(fǎng)上

39、都有對(duì)公務(wù)員的相關(guān)權(quán)利進(jìn)行規(guī)定，同時(shí)還需要對(duì)相關(guān)的救濟(jì)途徑進(jìn)行完善，無(wú)論是何種救濟(jì)于形式，雖然在制度上具有一定程度的差異性，但還是能相應(yīng)的總結(jié)出它們的共同點(diǎn)，也就是確保相關(guān)公務(wù)員權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)為中心。第二，確保相關(guān)救濟(jì)機(jī)構(gòu)能夠?qū)崿F(xiàn)一定程度的獨(dú)立與自主。在通常情況下在當(dāng)代的一些國(guó)家中，它們的立法權(quán)、司法權(quán)以及行政權(quán)都具有一定程度的獨(dú)立性與制約性。我國(guó)公務(wù)員的相關(guān)司法救濟(jì)方面的機(jī)構(gòu)是法院，因此其獨(dú)立性才得以保證，正是因?yàn)槿绱?，司法機(jī)構(gòu)獨(dú)立性與權(quán)威性的存在，使得相關(guān)司法救濟(jì)也成為了公務(wù)員相關(guān)救濟(jì)的重點(diǎn)以及不斷完善的主要方向。除了這些，世界上很多國(guó)家也在不斷加強(qiáng)相關(guān)救助機(jī)構(gòu)特別是對(duì)于行政機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。正

40、是因?yàn)樵谛姓葷?jì)上容易出現(xiàn)不必要的嫌疑，所以在制度上需要有個(gè)良好的設(shè)計(jì)，從而杜絕相關(guān)行政機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)。另一方面需要保障其相對(duì)的獨(dú)立性，從我確保行政救濟(jì)實(shí)現(xiàn)最大程度的公正。在上述提到的相關(guān)國(guó)家和地區(qū)中，均加強(qiáng)了行政機(jī)構(gòu)救濟(jì)方面的獨(dú)立性。例如英國(guó)與行政裁判申訴方面的受理，法國(guó)在公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)中對(duì)相關(guān)資訊機(jī)構(gòu)的重視。實(shí)際證明，這樣的制度更加有利于相關(guān)救濟(jì)制度其作用的充分發(fā)揮。第三，保障相關(guān)救濟(jì)程序規(guī)范性與透明性。權(quán)利救濟(jì)要想充分發(fā)揮起作用，必須實(shí)現(xiàn)相應(yīng)程序的規(guī)范與透明，簡(jiǎn)單的說(shuō)就是人們所說(shuō)的程序正義。以上各國(guó)在救濟(jì)得具體方式上、機(jī)構(gòu)上、時(shí)限上以及救濟(jì)步驟上都做到了相應(yīng)的規(guī)范設(shè)置，從而確保了相應(yīng)救濟(jì)程

41、序的規(guī)范性。具體表現(xiàn)就如美國(guó)。在相近機(jī)構(gòu)類(lèi)別以及時(shí)限的申請(qǐng)上都作出了具體而又詳細(xì)的設(shè)置。對(duì)于公務(wù)員相關(guān)程序的透明上，其中最大的特點(diǎn)便是聽(tīng)證舉證制度的實(shí)行，在具體相關(guān)案例的審理的時(shí)候，在舉證方面上，無(wú)論是個(gè)人還是機(jī)關(guān)都有著自己權(quán)力和義務(wù)。第四，提供有效的司法救濟(jì)機(jī)制。是否方面的救濟(jì)對(duì)于公務(wù)員來(lái)說(shuō)至關(guān)重要，因?yàn)樗枪珓?wù)員救濟(jì)的最后一道程序，司法救濟(jì)的獨(dú)立性體現(xiàn)在，其他相應(yīng)機(jī)關(guān)對(duì)其沒(méi)有任何影響。歐洲，美國(guó)日本以及我國(guó)的臺(tái)灣地區(qū)在相應(yīng)救濟(jì)基礎(chǔ)上，標(biāo)準(zhǔn)而又有規(guī)范的行政救濟(jì)措施，確實(shí)可以在救濟(jì)方面起到很好的作用，但是與具體的法律效力比起來(lái)，則會(huì)有所遜色，因?yàn)榉傻膶?shí)行不用涉及其他利益關(guān)系，完全以公正審查的

42、方式，作為公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)的最后堅(jiān)強(qiáng)后盾。五、我國(guó)公務(wù)員救濟(jì)制度的完善建議（一）完善權(quán)利體系1.完善政治性權(quán)利公務(wù)員不得不放棄某些公民的政治權(quán)利，如在政黨中任職、組織選舉活動(dòng)、尋求政治捐款、競(jìng)爭(zhēng)公職候選人、質(zhì)疑政治領(lǐng)導(dǎo)人和公共政策。目前，我國(guó)的政黨制度是建立在共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作的基礎(chǔ)上的，共產(chǎn)黨是唯一的執(zhí)政黨，公務(wù)員沒(méi)有政治中立地位，享有憲法賦予公民的廣泛的政治權(quán)利和自由，如投票權(quán)、選舉權(quán)、批評(píng)權(quán)利等。公務(wù)員法只對(duì)公務(wù)員的政治言論、參與某些政治活動(dòng)、組織或加入某些政治組織施加了一些一般性的限制。目前最大的問(wèn)題是行政部門(mén)的做法，行政部門(mén)常常通過(guò)制定過(guò)分的內(nèi)部規(guī)則來(lái)限制公務(wù)員的政治權(quán)利。筆者建議

43、，為了最大限度地保障公務(wù)員的政治權(quán)利，必須對(duì)公務(wù)員的政治權(quán)利施加必要和最低限度的限制，同時(shí)考慮到公共部門(mén)的實(shí)際需要，并遵循相稱(chēng)原則。例如，保障公務(wù)員的言論自由應(yīng)禁止在履行公務(wù)時(shí)公開(kāi)表達(dá)反對(duì)政府的意見(jiàn)，但不應(yīng)以任何方式限制政府或政府領(lǐng)導(dǎo)人在工作之外的特別場(chǎng)合表達(dá)的公共政策意見(jiàn)，也不應(yīng)追究其責(zé)任。還應(yīng)對(duì)公職人員參加政治集會(huì)、游行、示威等施加必要的限制，條件是公職人員參加藝術(shù)、文學(xué)等公共社團(tuán)的自由不受限制。2.完善經(jīng)濟(jì)性權(quán)利從我國(guó)公務(wù)員法中關(guān)于公務(wù)員經(jīng)濟(jì)權(quán)利的規(guī)定來(lái)看，存在著一些問(wèn)題，如過(guò)分的普遍性和對(duì)某些基本權(quán)利缺乏監(jiān)管，導(dǎo)致立法中所設(shè)想的執(zhí)行不力。公務(wù)員的工資福利是經(jīng)濟(jì)權(quán)利的一個(gè)基本組成部分，但

44、卻受制于各種因素，如國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、沒(méi)有一個(gè)完善的組織來(lái)提高工資、社會(huì)中普遍存在的仇官的態(tài)度。目前，我國(guó)公務(wù)員的工資保障水平普遍較低，而且增長(zhǎng)速度比通貨膨脹率要慢得多，造成了廣泛的經(jīng)濟(jì)壓力，特別是在“北上廣深”等前線(xiàn)城市。近年來(lái)，公務(wù)員的離職率普遍提高，這也是一個(gè)重要的因素。此外，公務(wù)員之間目前的報(bào)酬方面也有所不同，在某些情況下甚至是兩倍，公務(wù)員之間同工不同酬的現(xiàn)象也很突出，導(dǎo)致公務(wù)員內(nèi)部收入不均衡，工資制度的保障激勵(lì)措施也沒(méi)有發(fā)揮最佳作用。此外，盡管公務(wù)員養(yǎng)老金的社會(huì)融合，但各地區(qū)之間的支付問(wèn)題仍然沒(méi)有解決，從而導(dǎo)致履行保障職能的效率低下。為此，應(yīng)加緊努力，改革公務(wù)員的薪酬制度，建立公平

45、合理的加薪機(jī)制，逐步提高薪酬，進(jìn)一步改善公務(wù)員的養(yǎng)恤金制度，為公務(wù)員提供保健服務(wù)，并為公務(wù)員建立一個(gè)提供激勵(lì)和保障的經(jīng)濟(jì)權(quán)利規(guī)范制度。3.完善社會(huì)勞動(dòng)權(quán)利在現(xiàn)代社會(huì)，許多國(guó)家實(shí)施了對(duì)公務(wù)員結(jié)社自由以及與政府談判的限制放寬政策。西方公務(wù)員工會(huì)已經(jīng)證明，它們?cè)诰S護(hù)公務(wù)員權(quán)利、建立和諧的行政關(guān)系等方面起到了核心作用。社會(huì)主義公有制在我國(guó)的存在，工人的利益基本上符合國(guó)家的利益。然而，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，利益攸關(guān)方多種多樣，公務(wù)員在法律關(guān)系中往往處于弱勢(shì)地位，因此需要建立自己的工會(huì)。根據(jù)現(xiàn)行法律條例中，憲法制定的結(jié)社權(quán)允許公務(wù)員參與；除此之外，工會(huì)法有關(guān)規(guī)定，工會(huì)組織也允許公務(wù)員的加入。但是，公務(wù)員通過(guò)工

46、會(huì)進(jìn)行集體協(xié)商和談判的可能性仍然是一個(gè)法律缺陷。公務(wù)員法中并不存在關(guān)于工會(huì)組織的信息，這顯然不符合工會(huì)法的規(guī)定。當(dāng)前，盡管我國(guó)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的公務(wù)員工會(huì)制度，但所有機(jī)構(gòu)都存在工會(huì)，工會(huì)會(huì)員幾乎是每一個(gè)公務(wù)員所有的角色。在我國(guó)目前的政治制度中，可以探討各種形式的組織，在這些組織中，各級(jí)工會(huì)組織行使作為公務(wù)員的集體勞動(dòng)權(quán)利，參與制定與公務(wù)員管理有關(guān)的政策，協(xié)調(diào)解決爭(zhēng)端，并協(xié)助公務(wù)員行使其權(quán)利。因此，筆者建議公務(wù)員法進(jìn)一步澄清我國(guó)公務(wù)員的具體勞動(dòng)權(quán)利，給予公務(wù)員依法組織和談判工會(huì)的權(quán)利，并保障公務(wù)員的民主權(quán)利和經(jīng)濟(jì)利益。4.完善權(quán)益救濟(jì)的程序性權(quán)利公務(wù)員的實(shí)質(zhì)性權(quán)利的行使取決于程序性權(quán)利的保障。在域外司法

47、實(shí)踐中，公職人員一般有權(quán)獲得適當(dāng)?shù)某绦蛐匝a(bǔ)救，以保持雙方在法律關(guān)系中利益的均衡。在現(xiàn)代行政法更加強(qiáng)調(diào)程序性體制建設(shè)的情況下，應(yīng)更加注意公務(wù)員的程序性權(quán)利。筆者建議通過(guò)改進(jìn)公務(wù)員的法律規(guī)則，明確規(guī)定公務(wù)員在人事管理方面的不良行為的條件、程序、補(bǔ)救辦法等。除此之外，為了確保有效地管理各組織的人事，不能制定繁瑣的事先保證程序，否則，這些組織的運(yùn)作將需要很長(zhǎng)的時(shí)間。為此，公務(wù)員的程序性權(quán)利將合理地確定其“程序性權(quán)利”與“實(shí)質(zhì)性權(quán)利”的比例，同時(shí)考慮到各種人事管理程序?qū)珓?wù)員實(shí)體權(quán)利的影響程度。（二）重構(gòu)非訴訟救濟(jì)制度1.確保非訴救濟(jì)機(jī)關(guān)相對(duì)獨(dú)立目前，在非訴救濟(jì)中，無(wú)論是我國(guó)的公務(wù)員向他們的上級(jí)機(jī)構(gòu)提出

48、了復(fù)審申請(qǐng)，還是向同級(jí)公務(wù)員的上級(jí)機(jī)構(gòu)提出了申請(qǐng)，還是向同級(jí)仲裁機(jī)構(gòu)提出了仲裁申請(qǐng)，其都是由上級(jí)親自審理他們的案件或?qū)彶樗麄兊南聦侔讣?。原處理機(jī)構(gòu)和救濟(jì)機(jī)關(guān)都是同一行政系統(tǒng)的一部分，他們之間存在的利益息息相關(guān)，這可能會(huì)使人懷疑以及擔(dān)心公務(wù)員的救濟(jì)人員是否偏向于原處理機(jī)構(gòu)。為此目的，筆者建議在以下領(lǐng)域建立符合我們國(guó)家情況的相對(duì)獨(dú)立的公務(wù)員非訴救濟(jì)機(jī)構(gòu)。1.由行政監(jiān)察機(jī)關(guān)受理公務(wù)員申訴中國(guó)的行政管理體制，賦予的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)限很大，可以對(duì)行政機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)公務(wù)人員的行政行為進(jìn)行監(jiān)察。行政機(jī)關(guān)對(duì)公務(wù)員可以做成包括開(kāi)除在內(nèi)的行政處分決定，這些都屬于執(zhí)行國(guó)家法律和行政法規(guī)的行為，都在行政監(jiān)察的范圍管轄

49、之內(nèi)。我國(guó)目前政府部門(mén)的行政序列中，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的行為，屬于代表國(guó)家對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為履行國(guó)家監(jiān)督監(jiān)察制度，其行為具有天然的正當(dāng)性和中立性，可信性。因此，監(jiān)察機(jī)關(guān)的行政監(jiān)察行為，其可信度和公信力，往往比任何人事管理機(jī)關(guān)的行政行為都大，再加上行政監(jiān)察機(jī)關(guān)和紀(jì)律檢查委員會(huì)合署辦公，其權(quán)限和處理決定，往往容易執(zhí)行。目前，國(guó)家成立了國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，進(jìn)一步整合行政體制內(nèi)的監(jiān)督力量，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的行政行為和行政機(jī)關(guān)公務(wù)人員的行政行為進(jìn)行監(jiān)督。因此，筆者認(rèn)為，無(wú)論是從長(zhǎng)遠(yuǎn)國(guó)家機(jī)關(guān)的公信力，還是國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)威性來(lái)說(shuō)，進(jìn)一步整合行政機(jī)關(guān)的行政監(jiān)察權(quán)限，嚴(yán)格規(guī)范行政公務(wù)流程，規(guī)范運(yùn)作程序，更能推動(dòng)行政機(jī)關(guān)的公務(wù)行

50、為。2.公務(wù)員不服行政機(jī)關(guān)人事處理決定的，應(yīng)納入行政復(fù)議范圍行政復(fù)議是上級(jí)行政機(jī)關(guān)的下級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政機(jī)關(guān)的行政行為進(jìn)行的行政監(jiān)督，其優(yōu)勢(shì)有很多，一是行政復(fù)議保持了行政機(jī)關(guān)和相對(duì)獨(dú)立性，也提升行政復(fù)議機(jī)關(guān)的行政權(quán)威。自從1999年建立行政復(fù)議法以來(lái)，已經(jīng)逐步探索成立了一整套完整的行政審查辦案程序和審查體系。現(xiàn)在中國(guó)也受到行政權(quán)力關(guān)系的相關(guān)影響，在此基礎(chǔ)上，可以簡(jiǎn)單分為內(nèi)部行政行為和外部行政行為之分，行政復(fù)議機(jī)關(guān)的審查重點(diǎn)只審查外部行政行為的爭(zhēng)議，行政機(jī)關(guān)對(duì)其工作人員的行政處理決定屬于行政機(jī)關(guān)的行政行為，屬于內(nèi)部行政管理權(quán)限，上級(jí)行政機(jī)關(guān)不予干涉。這樣的規(guī)定，不符合現(xiàn)代行政法的發(fā)展潮流。按照公務(wù)

51、員的基本權(quán)益保護(hù)來(lái)看，行政復(fù)議作為上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政行為進(jìn)行審查，就必須履行其相應(yīng)的法律職責(zé)，就要充分發(fā)揮上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督作用。但是，在1957年，全國(guó)人大常委會(huì)就制定了國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲規(guī)定明確指出，國(guó)家行政機(jī)關(guān)的工作人員，對(duì)行政紀(jì)律處分不滿(mǎn)意，可以進(jìn)行提起行政復(fù)議程序。3.加強(qiáng)人事?tīng)?zhēng)議仲裁制度建設(shè)由于中國(guó)法律制度的設(shè)計(jì)，中國(guó)人事部門(mén)和勞動(dòng)部門(mén)曾經(jīng)分別設(shè)立，即使在人事勞動(dòng)部門(mén)進(jìn)行整合的今天，其依據(jù)的法律也不完全相同。事業(yè)單位的人事?tīng)?zhēng)議仲裁，由過(guò)去的人事主管部門(mén)仲裁委員會(huì)管轄，到現(xiàn)在合并到勞動(dòng)爭(zhēng)議委員會(huì)管轄，企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議更是屬于人力資源和社會(huì)保障部門(mén)管

52、轄。在公務(wù)員法頒布之前，人事?tīng)?zhēng)議仲裁工作，只能解決事業(yè)單位與其工作人員之間的人事?tīng)?zhēng)議，但是相關(guān)的公務(wù)員和國(guó)家行政機(jī)關(guān)之間的行政爭(zhēng)議，并沒(méi)有進(jìn)行設(shè)計(jì)解決爭(zhēng)議的制度規(guī)定。隨著公務(wù)員法規(guī)定的頒發(fā)，我國(guó)相應(yīng)建立了人事?tīng)?zhēng)議仲裁制度，但是其解決的范疇只能是聘任制的事業(yè)編制人員。從國(guó)外對(duì)救濟(jì)公務(wù)員權(quán)力的制度設(shè)計(jì)來(lái)看，我國(guó)的人事?tīng)?zhēng)議仲裁制度最大的弊端就是只能解決事業(yè)編人員的人事?tīng)?zhēng)議，對(duì)公務(wù)員和行政機(jī)關(guān)的人事?tīng)?zhēng)議，并沒(méi)有涉及在內(nèi)，目前該制度已經(jīng)基本作廢。公務(wù)員法的規(guī)定，將人事?tīng)?zhēng)議仲裁只適用于聘任制公務(wù)員，對(duì)選任制、選調(diào)制的公務(wù)員排除在外的做法，引發(fā)很多爭(zhēng)議。畢竟，公務(wù)員職務(wù)關(guān)系，也相應(yīng)具有行政合同的特點(diǎn)，對(duì)行政

53、公務(wù)員身份的爭(zhēng)議內(nèi)容，必須也應(yīng)當(dāng)納入仲裁范圍之內(nèi) 。（三）導(dǎo)入司法訴訟救濟(jì)制度1.合理界定司法救濟(jì)的適用范圍必須對(duì)公務(wù)員的行政管理行為，必須納入司法審查的范圍。筆者認(rèn)為，一是可以將對(duì)公務(wù)員有關(guān)事宜，發(fā)生身份關(guān)系的行為，進(jìn)行重點(diǎn)審查，比如招錄、才退和離退休辦理手續(xù)等人事管理行為。二是重大職務(wù)行為，如免職、降職甚至年度考核的等級(jí)評(píng)定等事項(xiàng)，均應(yīng)列入司法機(jī)關(guān)的的審查范圍。同時(shí)，也要確保黨管干部原則的中國(guó)，也要高度重視行政機(jī)關(guān)對(duì)本單位人員的行政管理權(quán)限，特別是從調(diào)動(dòng)公務(wù)員的工作積極性，確保機(jī)關(guān)各項(xiàng)事物得到有序運(yùn)轉(zhuǎn)等方面，進(jìn)行嚴(yán)格的司法審查，確保公平公正，確保各項(xiàng)工作的得到有序扎實(shí)開(kāi)展。三是對(duì)公務(wù)員有關(guān)

54、工資福利等報(bào)酬事項(xiàng)的處理，也要納入司法審查的范圍，比如公務(wù)員工資、福利、升遷和考核等方面，特別是對(duì)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行調(diào)整和處分等方面，進(jìn)行司法審查。這些公務(wù)員財(cái)產(chǎn)方面的內(nèi)容，雖然與民事調(diào)整的債權(quán)和物權(quán)調(diào)整無(wú)關(guān)，但是其本質(zhì)都是調(diào)整的財(cái)產(chǎn)權(quán)，理應(yīng)納入調(diào)整范疇。四是對(duì)行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)公務(wù)人員的行政處分行為。公務(wù)員嚴(yán)重違反國(guó)家法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)章制度，理應(yīng)受到國(guó)家行政機(jī)關(guān)的懲戒。國(guó)務(wù)院在2007年就出臺(tái)了行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例，對(duì)此進(jìn)行了明確的界定。行政處分往往關(guān)系到公務(wù)員的職業(yè)榮譽(yù)、經(jīng)濟(jì)權(quán)利等方面的利益，應(yīng)當(dāng)賦予其申訴和申辯的權(quán)利，可以通過(guò)國(guó)家司法審查的方面，對(duì)此進(jìn)行審查。五是其他侵害國(guó)家基本權(quán)的行為

55、。在國(guó)家法律沒(méi)有明確性規(guī)定的情況下，必須認(rèn)為公務(wù)員有相關(guān)基本權(quán)利，沒(méi)有經(jīng)過(guò)法律授權(quán)，任何機(jī)關(guān)和個(gè)人不能剝奪。因此授予其通過(guò)司法審查的方式，進(jìn)行法律救濟(jì)。2.建立司法救濟(jì)機(jī)構(gòu)美國(guó)等國(guó)家規(guī)定有普通法院進(jìn)行負(fù)責(zé)，法國(guó)和瑞典等國(guó)家則成立了專(zhuān)門(mén)行政法院管轄。現(xiàn)在我國(guó)公務(wù)員權(quán)利侵害，很多都是行政機(jī)關(guān)引發(fā)的。因此，要想得到司法救濟(jì)，就必須提起行政訴訟的方式，進(jìn)行司法救濟(jì)。鑒于中國(guó)獨(dú)特的國(guó)情，因此可以借鑒大陸法系的相關(guān)做法，設(shè)立相應(yīng)的專(zhuān)門(mén)行政法院的方式進(jìn)行救濟(jì)。必須加大國(guó)家制度的頂層設(shè)計(jì)，積極取得經(jīng)驗(yàn)，逐步推廣。3.明確司法審查標(biāo)準(zhǔn)中國(guó)行政訴訟法審查行政行為的合法性，只對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審查，不對(duì)行政行為

56、的合理性進(jìn)行審查。這是我國(guó)司法權(quán)和行政權(quán)相分離的結(jié)果。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)行政機(jī)關(guān)長(zhǎng)期處于行政強(qiáng)制地位，司法機(jī)關(guān)必須在行政機(jī)關(guān)行政職權(quán)的基礎(chǔ)上，對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審查。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)行政權(quán)一般都審查到行政機(jī)關(guān)的人事管理權(quán)限，是行政機(jī)關(guān)對(duì)內(nèi)部行使行政管理職權(quán)的象征。如果司法機(jī)關(guān)審查這種行政行為，就會(huì)造成很多的矛盾，干涉行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行政管理權(quán)限，嚴(yán)重影響行政機(jī)關(guān)行使行政管理職權(quán)，對(duì)內(nèi)進(jìn)行行政管理權(quán)進(jìn)行司法干預(yù)，嚴(yán)重影響行政權(quán)和司法權(quán)的相互獨(dú)立。同時(shí)，也要必須考慮到行政機(jī)關(guān)對(duì)內(nèi)部人士管理有高度的自主權(quán)，是法律賦予的行政內(nèi)部管理權(quán)限，在內(nèi)部各種公共管理活動(dòng)中，需要根據(jù)社會(huì)事務(wù)的變化，及時(shí)進(jìn)行調(diào)整。筆者認(rèn)為，目前，對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行政機(jī)關(guān)內(nèi)部管理職權(quán)進(jìn)行干涉，就會(huì)在法律上造成很多問(wèn)題，引發(fā)行政立法和操作的問(wèn)題。所以對(duì)行政機(jī)關(guān)人事管理行為的合法性審查，要重點(diǎn)對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政程序是否合法