公共部門注冊會計師審計制度研究(之一)

1、公共部門注冊會計師審計制度研究(之一) 核心提示：建立公共部門注冊會計師審計制度是完善公共部門審計監(jiān)督體系的內在要求。 我國建立公共部門注冊會計師審計制度具有重要意義黨的十八大以來，黨中央從堅持和發(fā)展中國特色社會主義全局出發(fā)，提出了全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的戰(zhàn)略布局。2013年11月，十八屆三中全會審議通過中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定，對建立權責發(fā)生制的政府綜合財務報告制度提出明確要求。2014年10月，國務院關于深化預算管理制度改革的決定提出“研究將政府綜合財務報告主要指標作為考核地方政府績效的依據(jù)，逐步建立政府綜合財務報告公開機制”。2014

2、年12月，國務院批轉財政部制定的權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度改革方案，提出“建立健全政府財務報告審計和公開機制”。2015年10月，樓繼偉部長簽署財政部令第78號，公布了政府會計準則基本準則。政府財務報告審計機制，連同其他公共部門審計機制，須臾離不開注冊會計師的參與，這既是國際經(jīng)驗的有益啟示，也是我國國情的迫切要求。第一節(jié) 公共部門及其發(fā)展概述隨著公共治理、財政透明等呼聲日益高漲，越來越多的國家和地區(qū)開始探索優(yōu)化配置公共權力，試圖通過向社會組織、私營部門等開放一定權力的方式來提高國家治理水平。其中，一些國家在公共部門相繼引入了注冊會計師審計制度，為預算管理、債務風險管理、宏觀政策研究和追責問

3、責等提供更有效的基礎和保障。公共部門注冊會計師審計作為政府監(jiān)督的有益補充和社會監(jiān)督的重要組成部分，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟體系發(fā)展中逐步發(fā)揮著基礎性重要保障作用。針對公共部門注冊會計師審計制度的專門研究，在國內尚處起步階段。由于涉及到經(jīng)濟社會多領域知識體系，在不同時期，基于不同研究目的，有過許多不同界定。為使本報告研究保持邏輯上的一致性，首先對公共部門概念及我國公共部門發(fā)展狀況進行簡要闡述。一、公共部門概念與分類20世紀80年代以來，隨著科技進步和社會變遷，政府與市場、政府與社會、政府與公眾之間的關系發(fā)生了本質改變，公共部門這一概念的內涵和外延也發(fā)生了變化。公共經(jīng)濟學認為，隨著經(jīng)濟系統(tǒng)規(guī)模逐漸擴大和趨于

4、復雜，產生了諸如壟斷、信息不對稱、外部效應等各種市場失靈的現(xiàn)象，導致單純依靠市場或價格機制無法保障社會經(jīng)濟體系的有效運行和資源的優(yōu)化配置，由此產生了包括政府在內的公共部門直接介入經(jīng)濟體系的需求。公共管理學的有關研究成果認為，在以政府為主體的公共部門承擔公共服務與產品供給這一維持和促進社會長期發(fā)展所賦予的神圣職責時，公共部門在公共服務與產品供給意愿與能力之間已經(jīng)遭遇到瓶頸。納稅人意識的逐漸覺醒，推動著政府不斷改善公共服務與產品的供給質量。由此，不同視角下產生了諸多關于公共部門的概念，并進一步影響了公共部門的范圍和活動。（一）理論層面的公共部門概念與分類1.二元分類基礎下的公共部門在二元分類基礎下

5、，公共部門主要是圍繞政府與市場的二元關系進行定義。簡要來說，政府為公共部門，市場為私人部門。具體來說，當從不同視角來理解公共部門時，其具體范圍可能有所差別。如從公共行政或公共權威角度來看，公共部門是指承載政府活動及其后果的主體；從預算資金角度來看，則是指運營活動涉及公共資金的政府投資和公共事業(yè)支出等實體。2.擴大的公共部門自20世紀80年代起，公共部門范圍因為市場化改革以及政府治理工具多元化趨勢而發(fā)生了很大變化，原有的公共部門與私人部門的界限越來越模糊。根據(jù)公共性程度高低對各個社會部分進行劃分，以公共服務與產品的供給主體以及公共治理為依據(jù)，劃分出政府部門、第三部門和私人部門。第三部門介于政府與

6、私人部門之間，具有政府與私人部門雙重特性。由于環(huán)境、交易與組織特性的相似與重疊，政府和第三部門構成了廣義的公共部門。（二）實務層面的公共部門概念與分類一些國家和地區(qū)對公共部門作了清晰的定義，通常依據(jù)使用“公共資金”程度或存在“政府控制”程度作為標準來劃分公共部門。另有一些國家和地區(qū)，盡管沒有明確的公共部門定義，但通常依據(jù)一些類似的基準來劃分。從具體分類情況來看，公共部門主要包括：政府部門、學校、醫(yī)院和公用事業(yè)單位、其他非營利組織等，一些國家和地區(qū)也將國有企業(yè)看作公共部門。（三）本報告中界定的公共部門概念與分類1.本報告中的公共部門概念本報告從公共服務與產品的產出角度提出公共部門的概念，即公共部

7、門是指根據(jù)法律和國家授予的公共權力，以公共利益為目標，運用公共資源管理社會公共事務、提供公共產品或服務的行政機構、立法機構、司法機構，以及關系公共利益、提供公共產品或服務的公益類事業(yè)單位和非營利組織。2.本報告中的公共部門分類根據(jù)上述公共部門的概念，本報告研究結合我國當前的公共行政管理體制，提出公共部門主要包括：（1）國家機關在公共部門體系中，我國目前作為公務員系統(tǒng)管理的部門，制定和執(zhí)行國家法律法規(guī)和規(guī)章制度，擁有公共權力，維持社會秩序，從事公共管理，提供公共產品和公共服務，不以營利為目的，運營經(jīng)費全部來自于財政撥款，屬于純粹的公共部門。具體包括不同層級的立法機關、行政機關和司法機關等，以及納

8、入財政預算保障范圍的有關機關和單位。（2）事業(yè)單位事業(yè)單位根據(jù)國家授權和委托，從事公共服務，為公眾提供科學、教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生等公共產品，其運營經(jīng)費全部或部分來自財政撥款，或者依靠服務收費。事業(yè)單位不以營利為主要目標，實際掌握著部分國家資源并通過授權擁有相應的權力。在我國，這類部門主要包括公立醫(yī)院、公立學校、文化館、圖書館等事業(yè)單位。（3）非營利組織非營利組織是更廣泛的公共部門，其主要目標是支持或處理公眾或團體關注的社會性事務。這些組織所涉及的領域非常廣，如慈善、教育、藝術、學術、環(huán)保等，主要包括學會、協(xié)會、基金會等社會組織。二、我國公共部門現(xiàn)狀與存在的問題國家統(tǒng)計局網(wǎng)站公布的全國第三次經(jīng)濟

9、普查數(shù)據(jù)顯示，從登記注冊類型來看，我國企業(yè)法人為8,208,273家，占比75.61%；公共部門2,211,311家，占比20.37%，其他組織機構436,984家，占比4.02%。其中公共部門主要分布在機關、事業(yè)單位、社會團體、民辦非企業(yè)單位等組織。在事業(yè)單位中，教育、衛(wèi)生系統(tǒng)是事業(yè)單位的重要組成部分，對這類事業(yè)單位的運營、財務、監(jiān)督是社會公眾關注的焦點。綜上所述，我國公共部門具有數(shù)量多、分布廣、地位作用特殊、社會關注度高等特點，在經(jīng)濟社會發(fā)展和國家治理體系建設中發(fā)揮著重要作用。同時，從目前的總體情況看，我國公共部門管理還存在一些薄弱環(huán)節(jié)和突出問題，需引起重視并加以解決。（一）公共部門財務報

10、告審計監(jiān)督制度缺位研究發(fā)現(xiàn)，財政、審計機關依法監(jiān)督公共部門并取得了一定成效。但是，目前財政、審計機關對公共部門監(jiān)督主要定位于預算執(zhí)行情況、“三公”經(jīng)費使用、專項資金、決算情況等，重在評價財政資金使用管理的合規(guī)性和真實性，而幾乎未涉及公共部門財務報告領域，也難以對公共部門的“家底”情況、運行成本、資金績效等發(fā)表意見。這一問題的成因是多方面的，主要是我國尚未建立健全公共部門財務報告尤其是以權責發(fā)生制為基礎的政府綜合財務報告制度，導致財政、審計機關的監(jiān)督難以向縱深推進；同時，即便在未來一段時間建立起政府綜合財務報告制度，由審計機關來實施審計并發(fā)表審計意見也存在諸多風險挑戰(zhàn)。（二）公共部門預算財務管理

11、亟需加強根據(jù)審計署2015年6月公布的審計結果，我國公共部門在預算執(zhí)行和其他財政財務收支方面仍存在著不同程度的問題。有的部門違規(guī)問題不容忽視，如水利部、工程院、民委、司法部、社科院、住建部等部門問題金額比例都超過20%。因此，依法規(guī)范公共部門預算、財務管理的任務仍然十分艱巨。（三）公共部門內部控制仍較薄弱從近年來公開披露的監(jiān)督檢查報告看，公共部門還存在預算編制粗放、違規(guī)改變資金用途、拆借挪用財政資金、利用虛假票據(jù)入賬、私設“小金庫”、預算執(zhí)行與預算編制脫節(jié)、項目管理與招投標管理松弛、會計基礎工作欠扎實等問題，其中許多問題與內部監(jiān)督乏力、內部控制流于形式密切相關。內部控制存在的漏洞為不法分子侵吞

12、國家資產提供了便利，近年來，一批醫(yī)院院長、高校校長的違法犯罪案例教訓深刻。（四）公共部門特別是地方政府舉債融資信息披露機制不完善2014年修正發(fā)布的預算法為地方政府舉債“開前門、堵后門”提供了堅實的法制保障，但在現(xiàn)行制度框架下，偏重對地方政府發(fā)行債券的信用評級，尚未建立統(tǒng)一規(guī)范的債券發(fā)行相關財務報告的注冊會計師審計制度，在一定程度上削弱了舉債融資信息披露的完整性和公信力。（五）公共部門透明度有待提升在黨中央、國務院的大力推動下，我國公共部門信息公開工作取得了長足進展，以預決算報告公開為核心的財政財務公開取得重大突破，但仍存在對信息公開認識不到位、信息公開范圍與程度待優(yōu)化、信息公開監(jiān)管問責機制不

13、健全等問題。近年來，由“郭美美事件”引發(fā)的對紅十字會的質疑，以及一些慈善機構、基金會深陷信用漩渦，為公共部門加快提升透明度提供了鏡鑒。公共部門信息的透明度是公共部門取信于民的重要基石，也是公共部門踐行權為民所用的衡量標尺。為此，需要進一步深入推動包括財務信息在內的公共部門信息公開的日益常態(tài)化、規(guī)范化、制度化，不斷提升公共部門的透明度和認可度。第二節(jié) 公共部門注冊會計師審計概述注冊會計師審計是市場經(jīng)濟發(fā)展中的基礎性專業(yè)保障力量，目前在非公共部門實施注冊會計師審計制度已十分普遍，而在公共部門領域，受各國政治、經(jīng)濟、文化等因素影響，對于如何及在多大程度上發(fā)揮注冊會計師的作用，不同國家或地區(qū)體現(xiàn)出各具

14、特色的制度安排。一、世界范圍內公共部門注冊會計師審計的定位與目標自19世紀以來，特別是隨著公共管理、公共治理運動的興起，各國不同程度地引入了公共部門注冊會計師審計制度。（一）世界范圍內關于注冊會計師審計的定義和目標國際審計準則第200號獨立審計師的總體目標與按照國際審計準則執(zhí)行審計工作第十一條規(guī)定，在執(zhí)行財務報表審計工作時，審計師的總體目標是對財務報表整體是否不存在由于舞弊或錯誤導致的重大錯報獲取合理保證，使得審計師能夠對財務報表是否在所有重大方面按照適用的財務報告框架編制發(fā)表審計意見，根據(jù)審計結果對財務報表出具審計報告，并與管理層和治理層溝通。美國會計學會指出，注冊會計師審計是指為確定關于經(jīng)

15、濟行為及其后果和所制定的標準之間的一致程度，而對與這種結論有關的證據(jù)進行客觀收集、評定，并將審計結果傳達給利害關系人的系統(tǒng)過程。上述規(guī)定和論述為注冊會計師在公共領域開展審計業(yè)務提供了理論基礎。（二）世界范圍內開展公共部門注冊會計師審計的情況從注冊會計師審計業(yè)務視角來看，公共部門審計相對于私人部門審計，主要區(qū)別在于審計對象的業(yè)務特點和報告編制基礎有所不同。除此之外，在審計程序等許多方面具有相似性。因此，世界范圍內許多國家已在公共部門實施了注冊會計師審計。此外，針對不同類型的公共部門，不同國家或地區(qū)也有差異性的制度安排。主要表現(xiàn)為針對不同層級的政府、高校和醫(yī)療機構以及非營利組織等，根據(jù)不同的法律法

16、規(guī)要求，相應開展注冊會計師審計工作。大體而言：一是在政府機構方面，不同層級的政府有不同的制度安排。比如英國，中央政府的審計由國家審計機關（NAO）執(zhí)行，地方政府或機構審計將全部由會計師事務所執(zhí)行。二是在醫(yī)院和高校等機構，多數(shù)國家主要采用了以注冊會計師審計為主的模式。三是在非營利組織方面，主要由注冊會計師開展審計工作。再如美國，在地方和州政府層面，日益由會計師事務所執(zhí)行更多審計業(yè)務；在聯(lián)邦政府層面，主要由政府審計機關（GAO）執(zhí)行審計業(yè)務，但允許會計師事務所參與、配合部分審計業(yè)務。值得注意的是，負責執(zhí)行美國政府審計的官員通常也是美國注冊會計師。二、我國開展公共部門注冊會計師審計的定位和目標（一）

17、中國注冊會計師執(zhí)業(yè)準則關于注冊會計師審計的定義與目標中國注冊會計師審計準則第1101號注冊會計師的總體目標和審計工作的基本要求對審計目的及其實現(xiàn)途徑進行了概括。第十八條規(guī)定：注冊會計師審計的目的是提高財務報表預期使用者對財務報表的信賴程度。這一目的可以通過注冊會計師對財務報表是否在所有重大方面按照適用的財務報告編制基礎編制發(fā)表審計意見得以實現(xiàn)。就大多數(shù)通用目的財務報告編制基礎而言，注冊會計師針對財務報表是否在所有重大方面按照財務報告編制基礎編制并實現(xiàn)公允反映發(fā)表審計意見。注冊會計師按照審計準則和相關職業(yè)道德要求執(zhí)行審計工作，能夠形成這樣的意見。從上述定義中可以看出，注冊會計師審計服務于廣泛的財

18、務報表預期使用者這一公眾對象。它的主要服務方式是基于對編制主體的財務報表與其適用的財務報告編制基礎之間進行對比，并就結果是否公允發(fā)表審計意見來實現(xiàn)的。注冊會計師審計的目標是通過提供增量信息，為報表使用者決策服務。（二）我國開展公共部門注冊會計師審計的定位我國各類公共部門對內或對外提供的信息種類和內容繁多，既包括反映公共部門履行受托責任，涵蓋公共部門管理、占有、使用受托公共資產、公共資源、公共資金及其變動的財務會計信息；也包括反映公共部門運營的非財務信息。一般認為，財務報表和財務報告信息含量最為豐富，也最為系統(tǒng)化，它是依據(jù)某一財務報告框架對某一實體的歷史財務信息的結構性表述，相關附注信息還包括了

19、大量的非財務信息，體現(xiàn)了某一時點該實體的經(jīng)濟資源或某一時期經(jīng)濟資源或義務的變化，能夠比較全面系統(tǒng)地反映該實體的經(jīng)濟事項或活動及其相關后果。綜合考慮注冊會計師的專業(yè)特點和公共部門的信息特征及改革發(fā)展要求，對我國公共部門注冊會計師審計的定位，應當主要集中于對公共部門財務報告的審計，即根據(jù)不同的監(jiān)管要求和公眾需求，執(zhí)行通用目的或特殊目的財務報告審計。在執(zhí)行公共部門通用目的財務報告審計業(yè)務中，審計目標是通過對公共部門的財務信息是否按照適用的公共部門財務報告編制基礎進行公允列報發(fā)表審計意見，從而提高預期使用者對公共部門財務報告的信賴程度。在執(zhí)行公共部門特殊目的的財務報告審計業(yè)務中，可以根據(jù)政府經(jīng)濟活動的

20、特定事項開展審計，發(fā)表意見。比如，針對地方政府債務發(fā)行等相關要求，圍繞地方政府資產狀況、收入規(guī)模和償債能力及其披露情況展開審計。除上述公共部門財務報告審計外，還可以通過政府購買服務由注冊會計師承擔其他專項審計、以及按照市場規(guī)則和公共部門自身需求承擔專項審計以外的鑒證或咨詢業(yè)務等。綜上所述，本報告認為，公共部門注冊會計師審計制度，是指會計師事務所及其注冊會計師依法獨立對公共部門財務報告（含地方政府發(fā)債相關財務報告）實施審計，發(fā)表審計意見，出具審計報告的制度安排；以及會計師事務所接受政府部門或其他公共部門委托，對公共部門預算編制、預算執(zhí)行、決算、預算績效、領導干部（或領導人員，下同）經(jīng)濟責任和其他

21、特定事項進行審計，并按政府采購協(xié)議或其他委托協(xié)議提供專業(yè)服務的制度安排。并且，對公共部門財務報告的審計應當確立為法定審計業(yè)務，從而構建起政府審計、注冊會計師審計、單位內部審計三位一體的相互促進、相互補充的公共部門審計監(jiān)督體系。三、我國開展公共部門注冊會計師審計的可行性分析注冊會計師行業(yè)是市場經(jīng)濟建設的重要基礎。特別是2008年全球金融危機爆發(fā)后，高質量的會計信息和審計鑒證在構建國際經(jīng)濟新秩序中的重要作用受到空前關注，已成為二十國集團（G20）峰會和全球金融穩(wěn)定理事會的重要議題。具體到我國而言，自改革開放后注冊會計師審計制度得以恢復重建以來，注冊會計師行業(yè)在促進開放招商引資、深化金融改革和國企改

22、革、發(fā)展資本市場等方面發(fā)揮了不可替代的重要作用。目前已經(jīng)為全國350萬家以上的企業(yè)、行政事業(yè)單位提供專業(yè)服務，為約2800家上市公司提供審計鑒證服務。經(jīng)注冊會計師的審計鑒證，20012012年間累計調整利潤總額5070億元、應交稅費1158億元、資產總額30996億元，為提高上市公司的信息披露質量、維護投資者利益和市場經(jīng)濟秩序作出了重大貢獻。完全有理由相信，我國注冊會計師行業(yè)應當而且能夠在公共部門審計工作中發(fā)揮同樣重要的作用。（一）注冊會計師的獨立性是推行公共部門審計的重要基石獨立性是注冊會計師行業(yè)生存發(fā)展和保持活力的靈魂，注冊會計師的獨立性既表現(xiàn)為形式上的獨立，更表現(xiàn)為實質上的獨立。近年來，

23、我國資本市場越來越多的上市公司財務舞弊、造假行為被注冊會計師審計工作揭示出來，注冊會計師的獨立性得到了投資者和社會公眾的高度認可。對于公共部門審計工作，我國目前主要采用政府審計和單位內部審計的方式，其中政府審計主要側重對財政資金使用效率和效果的審計，面對即將來臨的政府財務報告審計，特別是地方政府舉債融資機關財務報告的審計，審計機關的獨立性可能承受較多疑慮，而單位內部審計則不可避免地面臨獨立性更加缺失的問題。國際上，許多國家逐步建立注冊會計師參與公共部門審計的制度安排，其主要目的就是彌補政府審計和內部審計的某些缺陷，特別是獨立性方面的缺陷。因此，注冊會計師的獨立性是推行公共部門審計的基石，可以進

24、一步滿足公共治理環(huán)境下的多元化治理需求。（二）注冊會計師國際趨同的執(zhí)業(yè)標準是推行公共部門審計的專業(yè)支撐注冊會計師行業(yè)是國際公認的專業(yè)職業(yè)，執(zhí)業(yè)標準是注冊會計師進行審計判斷、發(fā)表審計意見的重要依據(jù)，同時也是體現(xiàn)審計質量的核心要素。改革開放以來，特別是從2006年我國會計審計準則體系實現(xiàn)與國際規(guī)則趨同以來，相關制度、準則建設進程進一步加快。2015年，我國財政部發(fā)布政府會計準則基本準則政府財務報告編制辦法（試行）政府綜合財務報告編制操作指南（試行）和政府部門財務報告編制操作指南（試行）等制度文件，并將全面建設以權責發(fā)生制為基礎的政府綜合財務報告制度。我國會計行業(yè)的專業(yè)化、國際化邁上了新臺階，也為構

25、建公共部門注冊會計師審計制度打下了堅實的技術基礎。（三）注冊會計師豐富的執(zhí)業(yè)經(jīng)驗是推行公共部門審計的顯著優(yōu)勢注冊會計師已在資本市場及其他商業(yè)領域積累了豐富的執(zhí)業(yè)經(jīng)驗，對于權責發(fā)生制的計量方式有著深刻理解和掌握；對于會計核算、報表編制、披露體系有著系統(tǒng)的應用；對于基于控制視角下的合并處理有著熟練的運用；對于內部控制有效性的評價也有著豐富經(jīng)驗。在執(zhí)業(yè)中，注冊會計師已經(jīng)擁有了先進的軟件系統(tǒng)和科學的工作底稿模版，這些都可以借鑒應用于對公共部門審計工作中。由于財政、審計等政府監(jiān)督和公共部門內部審計資源和力量不足，加之政府購買服務力度逐步加大，注冊會計師近年來以受托服務方式大量參與公共部門審計業(yè)務。這些業(yè)

26、務實踐使注冊會計師逐步熟悉和掌握了公共部門法律法規(guī)、業(yè)務特征和運行狀態(tài)，為下一步獨立開展公共部門審計業(yè)務奠定了基礎。（四）注冊會計師龐大的人才隊伍是推行公共部門審計的強大保障截至2014年12月31日，我國共有會計師事務所8300多家（含分所），執(zhí)業(yè)注冊會計師10萬余人，從業(yè)人員超過30萬人，年齡結構、學歷結構不斷優(yōu)化，30歲到50歲的中青年注冊會計師和本科以上學歷從業(yè)人員占主體地位。同時，行業(yè)人才培養(yǎng)戰(zhàn)略深入實施，領軍人才培養(yǎng)工程持續(xù)提升，特別是適應財政預算改革、醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革等專門開辦了特色領軍班，為實施公共部門注冊會計師審計制度儲備了一大批職業(yè)道德良好、業(yè)務技能精湛的專業(yè)英才。（五）對

27、注冊會計師行業(yè)的嚴格監(jiān)管和有效追責是推行公共部門審計的切實保證綜觀全球，由于注冊會計師審計質量直接關系投資者利益和市場經(jīng)濟秩序，注冊會計師執(zhí)業(yè)行為在世界主要國家均受到嚴格監(jiān)管，在我國也不例外。目前，我國對注冊會計師行業(yè)已建立了較為成熟的行政監(jiān)管與行業(yè)自律相結合的監(jiān)管模式，同時持續(xù)健全完善以注冊會計師法為統(tǒng)馭的法規(guī)制度體系，大力發(fā)展以承擔無限連帶責任為特征的合伙制組織形式，并將注冊會計師注冊、執(zhí)業(yè)全過程納入監(jiān)管范疇之中，促進注冊會計師不斷強化風險意識、責任意識和民事賠償意識，注冊會計師的誠信度和公信力穩(wěn)步提升，為推行公共部門注冊會計師審計制度提供了重要保障。第三節(jié) 我國建立公共部門注冊會計師審計

28、制度的重要意義黨的十八大對改進和完善國家經(jīng)濟監(jiān)督體系、促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出了更高要求。2014年12月，國務院總理李克強在接見全國審計機關先進集體和先進工作者代表時強調，要打造一支素質高、業(yè)務精、作風優(yōu)、能打硬仗的“審計鐵軍”，同時要“引入社會力量參與審計，增強審計的公信力”。注冊會計師審計連同政府審計、單位內部審計構成審計監(jiān)督體系的“三駕馬車”?！耙肷鐣α繀⑴c審計，增強審計的公信力”，既是對注冊會計師審計地位作用的充分肯定，也為建立公共部門注冊會計師審計制度指明了方向、賦予了重托。一、建立公共部門注冊會計師審計制度是深化財稅體制改革、健全現(xiàn)代國家治理體系的迫切需要黨的十八

29、屆三中全會明確提出要深化財稅體制改革、建立現(xiàn)代財政制度，這是我黨全面總結古今中外歷史經(jīng)驗、深刻把握國家治理與執(zhí)政規(guī)律、著眼我國現(xiàn)代化建設全局作出的重大決策。財政是國家治理的基礎和重要支柱，財稅體制在治國安邦中始終發(fā)揮著基礎性、制度性、保障性作用。只有財稅體制改革取得根本性突破，才能為實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化和“兩個一百年”奮斗目標提供物質基礎和制度保障。從這個意義上講，新一輪財稅體制改革是一場關系我國現(xiàn)代化事業(yè)和國家治理現(xiàn)代化的深刻變革，是完善社會主義市場經(jīng)濟體制、加快轉變政府職能的迫切需要，是轉變經(jīng)濟發(fā)展方式、促進經(jīng)濟社會持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展的必然要求，是建立健全現(xiàn)代國家治理體系、實現(xiàn)國家長治久安的重

30、要保障。建立與實施公共部門注冊會計師審計制度，由注冊會計師對公共部門財務報告進行審計，并根據(jù)審計結果對下年度預算編制與安排作出必要調整，有利于提高預算編制的科學性，促進公共資源合理有效配置，妥善處理各方面的利益訴求，進一步規(guī)范政府行為和提高政府決策能力，促進國家治理能力現(xiàn)代化。二、建立公共部門注冊會計師審計制度是推動政府會計改革順利實施的重要保障2014年12月，國務院批轉財政部制定的權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度改革方案（下稱“改革方案”），明確政府會計改革的主要任務是：建立健全政府會計核算體系；建立健全政府財務報告體系；建立健全政府財務報告審計和公開機制；建立健全政府財務報告分析應用體系。

31、對于建立健全政府財務報告審計和公開機制，改革方案提出，政府財務報告審計制度應當對審計的主體、對象、內容、權限、程序、法律責任等作出規(guī)定；政府財務報告公開制度應當對政府財務報告公開的主體、對象、內容、形式、程序、時間要求、法律責任等作出規(guī)定。2015年10月，財政部部長樓繼偉簽署財政部令第78號，公布了政府會計準則基本準則。這是貫徹落實黨的十八屆三中全會精神和全面深化財稅體制改革的重要舉措，在我國政府會計改革進程中具有里程碑意義。建立與實施公共部門注冊會計師審計制度，不僅是政府財務報告審計和公開機制建設的重要內容，而且可以促進政府建立健全會計核算體系，推動政府會計準則和會計制度的有效執(zhí)行，確保政

32、府財務報告分析利用數(shù)據(jù)的真實性和準確性，切實保障政府會計改革順利實施。三、建立公共部門注冊會計師審計制度是規(guī)范地方政府債務管理、有效防范財政風險的重要舉措近年來，地方政府融資平臺負債規(guī)模增長較快，地方政府債務風險不斷顯現(xiàn)。根據(jù)審計署公布的2013年第32號公告，截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務108，859.17億元，負有擔保責任的債務26，655.77億元，可能承擔一定救助責任的債務43，393.72億元，三類地方政府性債務總額接近18萬億元。與2010年底的審計結果相比，省市縣三級政府負有償還責任的債務余額增加38，679.54億元,年均增長19.97%，其中，省級、市級、縣級年均分別增長14.41%、17.36%和26.59%。防范和化解地方政府債務風險的關鍵是規(guī)范政府的舉債融資行為。新修訂的預算法允許地方政府在嚴格的條件下自行發(fā)行債券。作為發(fā)債主體，地方政府應根據(jù)權責發(fā)生制的會計核算方法確認、計量、記錄、報告地方政府財務狀況和運行情況，全面完整規(guī)范地披露地方政府債務信息。建立與實施公共部門注冊會計師審計制度，有利于準確反映地方政府的財務狀況，充分揭示地方政府的直接和間接債務信息，有效滿足債權人等利益相關方對發(fā)債主體的信息需求，為政府債務管理提供更加準確、全面、完整的基礎信息，約束政府舉債行為，有效防范財政風險。四、建立公